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中华人民共和国固体废物污染环境防治法释义【全文】

时间:2020-11-25 10:02:32 浏览: 来源:律师界
  中华人民共和国固体废物污染环境防治法释义【全文】  主 编:黄建初(全国人大常委会法制工作委员会经济法室主任)  副主编:蔡 微

  中华人民共和国固体废物污染环境防治法释义【全文】

中华人民共和国固体废物污染环境防治法释义

  主 编:黄建初(全国人大常委会法制工作委员会经济法室主任)

  副主编:蔡 微(全国人大环境与资源保护委员会法案室副主任)

  岳仲明(全国人大常委会法制工作委员会经济法室处长)

  撰稿人:

  岳仲明 柳永明 宋 芳 曹兵兵

  高 飞 施春风   蔡 微 王 炜

  前言

  《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》是1995年10月30日经八届全国人大常委会第十六次会议通过,并于1996年4月1日起施行的。根据全国人大常委会执法检查计划,全国人大常委会组成《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》执法检查组,于2003年5月至6月,赴天津、重庆、辽宁、福建和上海等五省市,对该法的实施情况进行检查。2003年6月全国人大常委会执法检查组向十届全国人大常委会第三次会议提交了关于检查《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》实施情况的报告。“报告”肯定了贯彻实施固体废物污染环境防治法取得的成效,认为:固体废物污染环境防治法实施八年来,各级政府贯彻实施这部法律是重视的、积极的。工业固体废物综合利用率稳中有升,城市生活垃圾无害化处理率逐步提高,危险废物处理处置也有所加强,固体废物污染防治工作取得了初步成效。2001年,全国工业固体废物年综合利用量4.73亿吨,综合利用率由1995年43%提高到52.1%。全国共有垃圾处理场(厂)741座,垃圾年处理量7835万吨,处理率由1995年32.7%提高到58.2%。1998年以来,全国环保资金投人有了大幅度提高,仅城市生活垃圾处理方面就投资131亿元,其中利用国债资金53亿元,建设了147座垃圾处理场,增加年处理能力1970余万吨。危险废物集中处置厂92座,日处置能力3416吨。同时,“报告”又指出:各地贯彻执行固体废物污染环境防治法虽已取得一定成效,但不能估计过高。要清醒地看到,固体废物污染防治工作总体上还处于起步阶段,发展很不平衡,形势依然严峻,任重道远,不容乐观。由于历史欠帐较多,基础设施薄弱,固体废物污染仍然十分严重,治理任务十分艰巨。全国工业固体废物产生量从1996年的6.59亿吨增加到2001年的8.88亿吨,年增长7%;其排放量由1690万吨增加到2890万吨,年增长14%。城市生活垃圾产生量也在不断增长,垃圾清运量已由1996年的1.08亿吨增加到2001年1.35亿吨,年增长4%,虽然目前垃圾集中处理率达到58.2,但无害化处理率仅为20%左右。危险废物累计贮存量达到2000万吨。存在的突出间题主要有:一是工业固体废物综合利用和处置问题突出。二是城市生活垃圾处理设施能力不足、标准不高,处理方式单一。三是危险废物集中处置能力低下。四是三峡库区污染防治规划亟待进一步落实。五是电子废物污染问题逐步显现。六是农村固体废物污染问题日益严重。根据十届全国人大常委会的立法规划,结合全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》实施情况的报告中提出的这部法律实施中出现的新情况和问题,全国人大环境与资源保护委员会于2003年开始着手这部法律的修改工作,并于2004年10月向十届全国人大常委会第十二次会议上作了关于《中华人民共和国固体废物污染环境防治法(修订草案)》的说明,经过常委会第十二次、第十三次(2004年12月)两次会议审议,《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》于2004年12月29日由十届全国人大常委会第十三次会议通过(160票造成,3票弃权),中华人民共和国主席令第三十一号公布,自2005年4月1日起施行。

  新修订后的固体废物污染环境防治法共6章91条(原固体废物污染环境防治法共77条)。这次固体废物污染环境防治法修改的内容主要有:1.确立国家对固体废物污染环境防治实行污染者依法负责的原则,并明确产品的生产者、销售者、进口者、使用者对其产生的固体废物依法承担污染防治责任(第五条)。2.增加国家促进循环经济,鼓励购买、使用可再生产品和可重复利用产品的内容(第三条、第七条)。3.针对一些产品存在过度包装的问题,明确制定有关标准,防止过度包装造成环境污染(第十八条)。4.增加对农业和农村的固体废物污染防治的规定(第二十条、第三十八条、第四十四条、第四十九条)。5.完善了固体废物的进口分类管理规定(第二十五条、第二十六条)。6.明确产生固体废物的单位在发生变更、终止时的污染防治责任(第三十五条)。7.加强和完善了管理危险废物的措施(第五十三条、第五十四条、第五十七条、第五十八条、第六十四条、第六十五条)。8.完善了相关法律责任的规定。对一些违法行为加大了行政处罚力度,将严重污染环境的限期治理决定权赋予环保部门,增加环境污染损害赔偿诉讼中举证责任倒置、法律援助、环境监测机构提供监测数据方面的规定。

  目 录

  第一章 总 则

  第二章 固体废物污染环境防治的监督管理

  第三章 固体废物污染环境的防治

  第一节 一般规定

  第二节 工业固体废物污染环境的防治

  第三节 生活垃圾污染环境的防治

  第四章 危险废物污染环境防治的特别规定

  第五章 法律责任

  第六章 附 则

  第一章 总则

  法律“总则”一章的内容,通常是对一部法律的立法宗旨、适用范围、基本原则、管理体制等重要问题作出规定,对其他章节的规定具有概括和指导的作用。本法总则共计10条,对本法的立法宗旨,适用范围,对固体废物污染环境防治实行“减量化、资源化和无害化”的原则,并在相关规划中统筹考虑固体废物的“减量化、资源化和无害化”,将固体废物污染环境工作纳入国民经济和社会发展计划,国家对固体废物污染环境防治实行污染者依法负责的原则,国家鼓励、支持有关的科研、技术开发、推广先进的防治技术,对在固体废物污染环境防治工作中作出显著成绩的给予奖励,鼓励购买、使用再生产品和可重复利用产品,以及有关监督管理体制等作出了规定。

  第一条 为了防治固体废物污染环境,保障人体健康,维护生态安全,促进经济社会可持续发展,制定本法。

  【释义】本条是关于固体废物污染环境防治法立法宗旨的规定。

  一、防治固体废物污染环境。固体废物,是指在生产、生活和其他活动中产生的丧失原有利用价值或者虽未丧失利用价值但被抛弃或者放弃的固态、半固态和置于容器中的气态的物品、物质以及法律、行政法规规定纳入固体废物管理的物品、物质。从对环境危害的程度上,固体废物又分为一般固体废物和危险废物。一般固体废物对健康和环境的负面影响相对小一些,但需要妥善处置。危险废物是指具有急性毒性、毒性、腐蚀性、感染性、易燃易爆性的废物,对健康和环境的威胁极大,是管理和防治的重点。为了便于管理,通常按来源将其分为矿业固体废物、工业固体废物、城市垃圾、农业废弃物和放射性固体废物五类。人类的生产和生活活动必然产生固体废物,但固体废物的产生并不必然导致固体废物污染。所谓固体废物污染是指“因对固体废物的处置不当而使其进人环境,从而导致危害人体健康或财产安全,以及破坏自然生态系统造成环境恶化的现象。”应当承认现代人类在生产和生活中产生的固体废物已经远远超过自然环境的容量,固体废物的环境影响可谓无处不在。现代化的生产和生活同样使固体废物的种类和组成日益复杂,不少废物中含有毒有害物质,处理、处置难度、成本增大。固体废物污染环境具有多方面的危害性,主要包括:侵占耕地,污染土壤;污染水体、大气;破坏生态,导致野生动物死亡;影响环境卫生,威胁人类健康。因此,人类活动的不当是造成环境污染的主要因素。为了环境保护的需要人类必须约束自己的行为,法律作为有国家强制力保障的必须遵守的行为规范,理所当然地承担起这一任务。本法的立法目的就是规范因人类的生产、生活活动不当可能导致固体废物污染环境的行为,预防和治理固体废物污染环境。

  二、保障人体健康。固体废物污染环境的最终后果都会危害人类健康。固体废物不仅是病菌、寄生虫的载体和繁殖地,而且在很长的时间里还会不断发生物理、化学和生物化学反应,不断产生有毒有害物质,并通过水和大气污染环境,危害人类。因此,固体废物污染是构成公共卫生恶化的重要原因之一。随着经济的发展和人们生活水平的提高,人们向环境中排入的固体废物与日俱增。据估计,我国每年产生的城市生活垃圾约1.5亿吨,这一数据还在以每年4%以上的速度增加。这些城市垃圾绝大部分仍然采用直接倾倒和简易填埋方式处置,无害化处理水平极低。截止到2001年,城市历年的垃圾堆存量高达66亿吨,侵占35亿多平方米的土地,已有2/3的大中城市被垃圾包围,有1/4的城市不得不把解决垃圾危机的途径延伸到乡村。本法对直接危害或严重影响人体健康的固体废物,尤其对危险废物的污染防治列专章作了特别规定。此外,2003年6月国务院颁布了《医疗废物管理条例》,对医疗废物这种严重危害人体健康的危险废物加强安全管理,防止疾病传播。2004年5月国务院还颁布了《危险废物经营许可证管理办法》,对危险废物收集、贮存和处置等经营活动的监督管理作了规定。因此,制定固体废物污染防治法的一个重要目的是保障人体健康。

  三、维护生态安全。生态环境是人类生存和发展的基本条件,是经济、社会发展的基础。保护和建设好生态环境,实现可持续发展是我国现代化建设中必须始终坚持的一项基本方针。固体废物污染对人类自身及其赖以生存的自然环境造成危害,导致生态环境恶化。在一些生态比较脆弱的地区,固体废物处置不当会直接导致生态破坏、生物死亡。固体废物引起土壤结构、成分改变而产生的生态影响根本无法估计。只有加强防治固体废物污染环境工作,才能保护和改善生存、生活条件,保障人体健康,维护生态安全。

  四、促进经济社会可持续发展。可持续发展,就是要促进人与自然的和谐,实现经济发展与人口、资源、环境相协调,坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路,保证一代一代地永续发展。良好的生态环境是社会生产力持续发展和人们生存质量不断提高的重要基础。随着我国经济社会的快速发展和人民生活水平的不断提高,生态环境问题日益突出,已成为我国经济社会可持续发展的制约因素。我国已开始彻底改变以牺牲环境、破坏资源为代价的粗放型增长方式,不能以牺牲环境、破坏资源为代价去换取一时的经济增长,不能以眼前发展损害长远利益,不能用局部发展损害全局利益。固体废物污染不仅对人类自身及其赖以生存的自然环境造成危害,而且对经济发展也产生很大的制约。例如,固体废物的直接污染及其带来的二次污染,对农业、林业、畜牧业带来很大损失。本法规定,国家对固体废物污染环境的防治,实行减少固体废物的产生量和危害性、充分合理利用固体废物和无害化处置固体废物的原则,促进清洁生产和循环经济发展;国家采取有利于固体废物综合利用活动的经济、技术政策和措施,对固体废物实行充分回收和合理利用。上述防治固体废物污染环境的原则都体现了促进经济社会可持续发展的立法目的。

  第二条 本法适用于中华人民共和国境内固体废物污染环境的防治。

  固体废物污染海洋环境的防治和放射性固体废物污染环境的防治不适用本法。

  【释义】本条是对本法适用范围的规定。

  法律的适用范围,也称法律的效力范围,包括法律的时间效力,即法律从什么时候开始发生效力和什么时候失效;法律的空间效力,即法律适用的地域范围;法律对人、事的效力,即法律对什么人、行为适用。关于固体废物污染环境防治法的时间效力问题,本法第九十一条已作规定。本条第一款则对本法适用的地域范围和对人、事的适用范围作出了规定,主要包含两层意思:

  1.本法适用的地域范围,是中华人民共和国境内,即陆域范围。它包括在我国主权所及的全部领域内。一般讲,法律的地域效力范围的普遍原则,适用于制定它的机关所管辖的全部领域。固体废物污染环境防治法作为全国人大常委会制定、颁布的法律,其效力自然在我国境内。这里需要指出的是,根据香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法的规定,只有列入这两个基本法附件三的全国性法律,才能在这两个特别行政区适用。固体废物污染环境防治法没有被列入这两个基本法的附件三之中。因此,固体废物污染环境防治法不适用我国香港和澳门两个特别行政区。

  2.本法适用的主体范围,包括在我国境内的单位和个人。单位包括我国法人和其他组织,或者外资企业以及其他组织。

  3.法律的适用范围,还包括法律所调整的社会关系和行为规范。由于固体废物具有数量大、种类多、范围广、来源宽,同时还具有可利用的特点,决定了本法调整的固体废物污染环境预防和治理行为规范的多样性和综合性。首先,受本法调整的固体废物覆盖各领域、各方面,既包括工业、农业、交通等生产活动中产生的固体废物,也包括城市、农村生活垃圾和危险废物,还包括与固体废物具有相同特性和污染防治要求,可以与固体废物共同控制而又未被纳入水污染防治、大气污染防治调整范围内的高浓度液态废物和置于容器中的气态废物。其次,受本法调整的固体废物污染环境防治行为规范,不只是治理已产生的污染,还特别注重污染的预防;不只是单纯的对固体废物进行处置,更着眼于不产生、少产生固体废物或对已产生的固体废物进行综合利用。最后,受本法调整的固体废物污染环境防治行为规范,包括固体废物从其产生、排放、收集、贮存、运输、利用到处置的全部过程及其各个环节。当然,本法不是专门的资源利用法,本法对固体废物的综合利用只是从污染防治的角度提出的,并未对此作具体规定。有关废弃物的综合利用问题由相关法律、法规规定。

  4.考虑到海洋环境保护法(1982年制定,1999年修改)、放射性污染防治法(2003年制定)分别对防止倾倒废弃物污染海洋环境的损害、放射性污染防治作了规定。因此,有关固体废物污染海洋环境的防治、放射性污染的防治问题,分别适用海洋环境保护法、放射性污染防治法的规定,而不适用本法。同时本法第八十九条:“液态废物的污染防治,适用本法;但是,排入水体的废水的污染防治适用有关法律,不适用本法。”也就是说,排入水体的废水的污染防治,适用水污染防治法,不适用本法;液态废物如废油、废酸等的污染防治,仍适用本法。

  第三条 国家对固体废物污染环境的防治,实行减少固体废物的产生量和危害性、充分合理利用固体废物和无害化处置固体废物的原则,促进清洁生产和循环经济发展。

  国家采取有利于固体废物综合利用活动的经济、技术政策和措施,对固体废物实行充分回收和合理利用。

  国家鼓励、支持采取有利于保护环境的集中处置固体废物的措施,促进固体废物污染环境防治产业发展。

  【释义】本条是关于固体废物污染环境的防治原则及鼓励措施的规定。

  一、固体废物污染环境的防治实行“减量化、资源化和无害化”原则,促进清洁生产和循环经济发展。这是国外、国内经验的总结,是本法的核心内容,贯穿本法的全部内容,既是防治固体废物污染环境的基本原则,又是本法的综合管理措施和要求实现的目标。这次固体废物污染防治法修改,在补充完善“减量化、资源化和无害化”原则的基础上,将这一基本原则上升到促进循环经济发展的高度。循环经济是以“减量化、资源化和无害化”为原则的全过程的经济运行模式,以低消耗、高利用、低排放、再利用为特征,实现“增产、减污、节能、增效”的经济发展与环境保护的“双赢”。

  实现“减量化、资源化和无害化”目标,必须在管理、机制、政策、科技四个方面来制定、完善配套措施,为防治固体废物污染提供强有力的支撑。首先是各级政府要强化公共管理职能,加强社会管理,对城市生活垃圾,政府要管,社区要管,相关的单位要管。其次是要建立长效机制。政府、社区要建立一套管理、服务机制,引导居民进行垃圾分类回收;对垃圾清运、处置过程要实行监督,保证已经分类的垃圾能够得到回收利用。固体废物处理处置还要逐步建立多元化投资、市场化运作、企业化管理的机制,逐步建立“政府监管、企业运营、公众参与、社区支持”的新模式,将政府的支持、服务、监督与市场机制结合起来。第三是要有政策支持。采取有利于固体废物污染环境防治的经济、技术政策和措施,吸引民间资本向环保领域投资,推动固体废物“三化”的实现。在财政税收方面,都要求政府制定出切实可行的办法和措施。第四是要依靠科技进步。固体废物“三化”目标的实现,归根结底要有赖于科技进步。科技部门要把固体废物“三化”项目列人科技攻关计划,加大人力、财力的投人,组织力量进行攻关。要积极推广环保实用技术,同时根据需要引进国外的先进技术,加快企业的技术改造,以科技进步推动清洁生产,提高资源综合利用水平,增强防治污染的能力,促进循环经济发展。下面仅就“减量化、资源化和无害化”原则,作一简要介绍:

  首先是实行减量化。固体废物减量化,是指减少固体废物的产生。本法在生产、流通、消费等各个环节,均体现了垃圾减量化要求。如规定,各级人民政府应当倡导有利于环境保护的生产方式和生活方式。国务院标准化行政主管部门组织制定有关标准,防止过度包装造成环境污染。城市政府及其有关部门改进燃料结构,发展清洁能源,组织净菜进城。企业事业单位应当合理选择和利用原材料、能源和其他资源,采用先进的生产工艺和设备,减少工业固体废物产生量。今后应着重鼓励公众改变不合理的消费方式,尽量减少使用一次性用品,延长消费品的使用寿命。对生产企业来讲,应逐步消除对产品的过度包装,同时必须承担回收一定比例的包装物的责任。工业固体废物的减量要从企业开展清洁生产、降低消耗、提高资源利用率抓起,从深层次讲,要加大结构调整的力度,包括调整产业结构、企业结构、产品结构和原料燃料结构,关闭那些污染环境、浪费资源的企业。实行固体废物减量化原则,不仅可以减轻污染的危害,也可以提高资源的利用率。

  其次是推进资源化。固体废物资源化,是指通过回收、加工、循环利用、交换等方式,对固体废物进行综合利用,使之转化为可利用的二次原料或再生资源。实际上,多数固体废物也是资源,可以利用。搞好废物分类回收和综合利用,就可变废为宝,化害为利,按照循环经济理念,把固体废物回收利用作为一个产业来发展。必须在垃圾收集、运输、贮存、处置等各个环节采取措施,使源头分类与后续利用相互衔接,形成一个完整的回收利用网络。对于一些特殊消费品的回收,要因物因地制宜,采取不同的手段和措施。对废弃电器产品和废弃机动车船的拆解、利用、处置,国家和地方已陆续制定具体办法。工业固体废物的综合利用,是资源化的重要环节。建立起原料和能源循环利用系统,使各种资源能够最大限度地得到利用。本法作为污染防治法只对有关废物利用作了原则规定。

  第三是力保无害化。固体废物无害化,是指对固体废物进行无害化处置。固体废物中虽有些可以综合利用,但最终也有相当部分废物需要进行处置,将固体废物焚烧和用其他改变固体废物的物理、化学、生物特性的方法,达到减少已产生的固体废物数量、缩小固体废物体积、减少或者消除其危险成份的活动,或者将固体废物最终置于符合环境保护规定要求的填埋场。固体废物处置不当,会造成严重的环境污染。例如,填埋固体废物特别是危害废物,不符合安全填埋标准和要求,其产生的渗滤液就会污染土壤和地下水、地表水水源;焚烧处置固体废物如不符合焚烧标准和要求,会造成大气污染。有些固体废物在利用前,也需要先进行无害化处置,否则将会造成污染环境。例如,生活垃圾中的粪便如不经无害化处置就用于蔬菜施肥,会滋生蔬菜的寄生虫卵及大肠杆菌。因此,应当逐步提高垃圾无害化处理水平。在废物处置过程中,必须符合标准和技术要求,防止发生二次污染。特别是对危险废物及其医疗废物必须进行集中处置,确保无害化要求,确保人民群众的身体健康。

  二、明确国家采取有利于固体废物综合利用活动的经济、技术政策和措施,对固体废物实行充分回收和合理利用。固体废物综合利用活动的经济、技术政策和措施,是实施有关环境保护法律、清洁生产促进法、环境影响评价法等法律的具体政策、措施,体现在有关法规、规章中,主要有:《排污费征收管理条例》(2003年1月国务院颁布)、《资源综合利用目录》(2004年国家发改委、财政部、税务总局公布)、《废电池污染防治技术政策》(2003年国家环保总局、发改委、建设部、科技部、商务部公布)、《限制进口类可用做原料的废物目录(第一批、第二批)》(2001年经贸部公布,2003年商务部、海关总署、质检总局、环保总局公布)、《关于调整废物进口环境保护管理有关问题的通知》(2002年国家环保总局、经贸部、海关总署、质检总局)、《畜禽养殖污染防治管理办法》(2001年国家环保总局公布)、《城市生活垃圾处理及污染防治技术政策》(2000年建设部、国家环保局、科技部公布)、《城市生活垃圾管理办法》(1993年建设部公布)。固体废物综合利用既是节约资源,综合利用的需要,也是环保的需要,具有双重意义。因此本法规定,国家要采取有利于固体废物综合利用活动的经济、技术政策和措施。从经济上、技术上鼓励固体废物的充分回收、利用,引导企业选择废物产生量少、危害性小、便于回收利用和安全处置的原料和产品设计方案,鼓励企业对废物进行综合利用。这些政策、措施主要应是对固体废物回收、综合利用的企业给予税收优惠,鼓励购买、使用再生产品和可重复利用产品,提高废物处置费用,对有关科技项目给予补助,实施示范项目、绿色标志和绿色采购等。

  三、国家鼓励、支持采取有利于保护环境的集中处置固体废物的措施,促进固体废物污染环境防治产业发展。集中处置,是指在一定的区域内建立若干集中贮存、处置设施,对该区域内的固体废物进行集中处置。集中处置是相对分散处置而言的,对固体废物实行集中处置,有利于环境保护。

  我国固体废物处置设施建设落后,城市生活垃圾处理设施能力不足、标准不高,处理方式单一。一是处置能力明显不足。从过去情况看,全国城市生活垃圾每十年翻一番,给城市环境保护带来了巨大压力。一些城市当年产生的垃圾未能全部处置,长期遗留的垃圾仍大量堆积,老帐未还,又添新债,垃圾围城现象远未得到解决。二是许多城市的处置设施尚未达到国家规定的技术规范,存在二次污染和安全隐患。据建设部最近对22个省区235个城市共324座垃圾处置设施进行的调查,其中垃圾填埋场占90%,从防渗措施、沼气导排和渗沥液处理三方面考核,约60%的设施达不到无害化处置的要求;调查的11座垃圾焚烧设施,虽有90%配置了烟气处理装置,但绝大部分没有对二恶英等有害气体进行监测。三是处理方式单一,全国90%城市生活垃圾采用的只是卫生填埋方式,占用了大片土地,而垃圾源头减量、回收利用的综合处理方式,则没有得到足够重视。四是收费机制不健全,渠道不畅,阻碍了垃圾处理市场化、产业化进程。城市生活垃圾急剧增加,处理方式又都采用卫生填埋,年复一年,我国土地资源将不堪重负。与此同时,危险废物集中处置能力低下。全国危险废物年产生量在900万吨左右,综合利用和处置量仅为600万吨,每年约有300万吨被贮存起来,全国累计贮存量已达2000万吨。一些大型企业不愿意投资自行处理危险废物,中小型企业又没有能力进行处理。目前,全国只有14个城市建了危险废物集中处置设施,但因种种原因尚未得到充分利用。危险废物紧急事故快速反应能力长期处于较低水平。这次“非典”疫情,暴露了医疗废物处理存在着薄弱环节。就全国来说,每年医疗废物产生量约65万吨,但集中处置率仅为10%。一些大城市医疗废物还处在分散处置状态,未能集中有效处置,而乡镇和广大农村、边远地区的医疗废物处置更为薄弱。

  长期以来,我国生活垃圾处理资金全部依靠城市财政,工业固体废物立足于产生单位自行处置。这种计划经济形成的模式不利于调动社会力量参与固体废物处置,使得固体废物处置设施建设缓慢。为了打破固体固体废物处理资金瓶颈,开辟多元化投资渠道,引人市场竞争机制,促进固体废物污染环境防治产业的发展,2002年,国家发改委会同财政部、建设部和国家环保总局发出了《关于实行城市生活垃圾处理收费制度,促进垃圾处理产业化的通知》。通知将生活垃圾处理费定义为成本回收型的服务性收费,要求所有产生生活垃圾的国家机关、企事业单位(包括交通运输工具)、个体经营者、社会团体、城市居民和城市暂住人口缴纳。费率由城市政府环卫部门制定,报城市人民政府批准执行,并报省级价格、建设部门备案。通知发出后,已有28个省(区市)制定了相应的规定或者转发了四部委的文件,118个城市开展了垃圾费的征收工作。目前在一些城市正在探索建立与社会主义市场经济相适应的城市生活垃圾管理体系,就是要构筑政府统一规划和预算、环保部门监督、环卫部门管理、专业公司提供社会化服务的管理模式。首先是要实现政企分离,将垃圾清运、处置单位从政府部门中独立出去,由事业单位管理体制转变为企业管理体制。在政企分离的基础上,开放市场,引进竞争机制和专业化运作机制,通过实行城市垃圾特许经营制度,鼓励各类专业公司参与城市垃圾治理,提高服务质量,降低运行成本。政府通过签订协议购买企业的服务,同时通过协议和法规,对企业进行监督管理。上海、深圳等城市,正在尝试进行行政、企业分开的环卫体制的改革,强化政府的宏观管理和监督职能,将环卫服务企业化、社会化。深圳市于1984年率先成立了全国第一家专业清洁公司,对社会进行全方位有偿服务。而后,随着清洁市场的形成和发展,深圳市先后有40家国营、集体、合资、个体清洁公司应运而生,他们实行企业化管理,自负盈亏,运作灵活,不断拓展新的项目,满足社会不同层次的需要,通过竞争促进环卫事业的发展,打破过去由政府统包统揽的“单打一”格局,大大减轻了政府财政负担。环卫管理部门通过推行劳动合同制,减少固定工比例,将逐年增加的垃圾清扫、清运任务发包给清洁公司,为国家节约了大量的人员编制和经费开支。在危险废物管理方面,着力推进危险废物处置社会化,提高集中度,实现规模效益,提高处置水平。按照《国家环境保护“十五”计划》要求,计划在全国建设8个区域危险废物集中处置场,新增危险废物集中处置能力72万吨/年。20万人口以上的城市医疗废物必须实现安全处置,新增处置能力52万吨/年。目前,广州、杭州等10个城市已建成医疗废物集中处置设施。这些设施无论是财政投资还是企业投资,都采用了市场化的运营方式,由处置企业向废物产生单位提供有偿服务。

  第四条 县级以上人民政府应当将固体废物污染环境防治工作纳入国民经济和社会发展计划,并采取有利于固体废物污染环境防治的经济、技术政策和措施。

  国务院有关部门、县级以上地方人民政府及其有关部门组织编制城乡建设、土地利用、区域开发、产业发展等规划,应当统筹考虑减少固体废物的产生量和危害性、促进固体废物的综合利用和无害化处置。

  【释义】本条是关于将固体废物污染环境防治工作纳入国民经济和社会发展计划及相关规划应统筹考虑固体废物的“三化”原则的规定。

  一、关于将固体废物污染环境防治工作纳入国民经济和社会发展计划。国民经济和社会发展计划是我国现代化建设的宏伟蓝图,国家通过国民经济和社会发展计划实现统筹规划和部署经济发展和社会发展。国民经济和社会发展计划是根据经济社会发展需要和社会财力、物力的可能,合理地确定经济社会发展战略和宏观调控目标。固体废物污染环境防治工作同水污染、大气污染的治理,同生态建设和保护、自然资源的保护,同国民经济各部门、社会生活各方面都密切相关。将这项工作纳入国民经济和社会发展计划是必要的。九十年代以来,在全国年度计划和五年计划中设立了环境(生态)保护和资源综合利用指标,其中包括工业固体废物排放总量和综合利用率的指标,对指导和考核地方的环境保护工作发挥了积极作用。“九五”期间,国家环保工作的重点放在“三江三湖”和三峡库区水污染防治上,在建设一批城市污水处理厂的同时,也安排建设了一批生活垃圾处理厂;经国务院批准,先后发布三批《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》和《工商投资领域制止重复建设目录》,这一期间取缔、关闭了一大批质量低劣、浪费资源、污染严重及不符合安全生产条件的“五小企业”,工业固体废物排放总量得到较大幅度的削减。为此,各级政府及有关部门要继续采取有利于固体废物污染环境防治的经济、技术政策和措施,对城市与乡村、工业与农业、生产与生活产生的固体废物进行深入调查研究,进行科学论证,按照固体废物实行“三化”的要求,认真做好固体废物污染环境防治工作,保障人体健康,促进经济社会可持续发展。

  二、编制城乡建设、土地利用、区域开发、产业发展等规划,应当统筹考虑固体废物的“三化”要求。这是这次修改固体废物污染环境防治法新增加的内容,旨在强化政府的责任、强调固体废物的“三化”原则在相关规划涉及环境保护内容时的作用。实行固体废物“三化”是本法的核心内容和目标,是防治固体废物污染环境的根本途径和治本之策,同时它又是一项十分庞大、十分复杂、综合性很强的系统工程,涉及有关城乡建设、土地利用、区域开发、产业发展等规划编制时,需要同时安排,相互促进,统筹考虑,不能偏废。固体废物在生产过程中回收、循环、再利用或者作为一种生产的原料,通过各种处理、处置方式使其完全无污染地进入环境,这就是循环经济的基本理念。发展循环经济是达到固体废物的“三化”的基本途径,是防治固体废物污染环境的根本解决方法。我们必须走循环经济之路,既是国际、国内经验的总结,又是现实的必然选择。我国正采取措施逐步推进循环经济战略。

  第五条 国家对固体废物污染环境防治实行污染者依法负责的原则。

  产品的生产者、销售者、进口者、使用者对其产生的固体废物依法承担污染防治责任。

  【释义】本条是关于实行污染者承担污染防治责任原则的规定。这是新修订本法时增加的内容。

  一、污染者依法负责,也就是通常所说的“谁污染谁治理”,是环境保护工作的一项基本原则,是指污染环境造成的损失及治理污染的费用或者责任应当由污染者承担,而不转嫁给国家和社会。这里所讲的“污染者”既可以是单位,也可以是个人;“依法”是指依照有关环境保护的法律、法规。这一原则明确了只要造成污染,污染者就应当承担责任,如何承担责任要依法来确定。本法在相关条款中对污染者的污染防治责任作了具体规定。贯彻这一原则有利于提高污染者防止、治理环境污染的责任感,促进资源合理利用和环境保护。

  早在1979年制定的环境保护法(试行)中就规定了“谁污染谁治理”的原则。这一原则也是许多国家环境保护法律的一项基本原则。随着经济的发展,污染治理方式已由上世纪70年代的点源分散治理,到90年代转变为集中控制与分散治理相结合。有些污染问题,集中处理比分散治理更为经济、有效。一般来说,企业事业单位承担因自己行为造成的环境污染的治理责任,主要有两个途径:一是自己分头治理,并按规定达到治理要求;二是交由固体废物集中处置场处置,交纳处置费用,也就是说,固体废物的处置设施的建设和运行费用最终应由污染者负担。还需要指出的是,这一规定也并不意味政府没有防治污染责任,政府的防治污染责任主要体现在将固体废物污染环境防治工作纳入国民经济和社会发展计划,制定固体废物污染环境的经济、技术政策和措施;负责组织环境基础设施的建设,如垃圾埋填场;对历史遗留废物承担处置费用等。我国的生活垃圾收费制度进展缓慢,目前有123个城市开征了涉及生活垃圾收集、清运、处理等方面的垃圾处置收费,约占城市数的18.7,垃圾处理费的征收标准和收缴率也普遍较低;全国仅广东、山西、贵州省出台了垃圾收费或处置的管理办法。随着我国经济社会的发展和人民生活水平的提高,污染者依法负责的原则将进一步得到落实、完善和加强,利用市场机制推动生活垃圾及其他固体废物处置设施的建设,促进固体废物污染防治工作。

  二、关于产品的生产者、销售者、进口者、使用者对其产生的固体废物依法承担污染防治责任。这一规定是对污染者依法负责原则的进一步规定。

  进入信息化时代以来,工业制成品的产出越来越快,每年都有数以万计的新工业产品投放市场,这些产品使用之后成为废物,废物数量越来越多,品种也越来越多,成分则越来越复杂,污染风险加大;处理废物的工作量越来越大,处理成本越来越高;处理所需的专业技术和知识要求也越来越高。我国的“电子垃圾”已进入高峰期。据统计,目前我国主要家用电器的社会保有量分别为:电视机3.7亿台、电冰箱1.5亿台、洗衣机1.9亿台。另据有关资料显示,我国目前电脑的社会保有量约2000万台、手机约1.9亿部。从2003年起,我国每年至少有500万台电视机、400万台冰箱、600万台洗衣机报废。有500万台电脑、千万部手机进人淘汰期。电脑的年淘汰量主机约6-10万吨、显示器约3-5万吨。废弃电子、电器产品如何回收与处理,需要从立法上加以规范。“电子垃圾”处理得当,是宝贵的再生资源,“电子垃圾”中含有大量可回收的黑色金属、有色金属、贵金属及其他宝贵资源。有关资料介绍,一台电脑主机,黑色金属约占54%,有色金属约占20%,塑料约占17%,线路板约占8%。线路板中含金、银、把等贵重金属,回收利用价值更高。对我们这样一个人均资源相对贫乏,矿产资源又逐步衰竭的国家来说,“电子垃圾”是宝贵的可再生资源。2002年我国制定的清洁生产促进法对产品及包装物的回收作了规定。考虑到固体废物防治的新的情况和问题,并结合清洁生产促进法等法律规定,本法对产品的生产者、销售者、进口者、使用者对其产生的固体废物依法承担污染防治责任作了原则规定,表明生产者在固体废物污染环境防治方面的责任不仅限于生产过程,而且在产品销售后的环节也应依法承担防治责任。这对于固体废弃物的处理、资源的循环利用和环境质量的提高都有重要意义。这一原则规定既体现在本法中的一些具体规定上,又授权国务院和地方可以作出具体规定。

  三、清洁生产促进法对涉及产品及包装物的回收利用,也就是承担污染防治责任方面的规定主要有:1.企业在进行技术改造过程中,应当采用无毒、无害或者低毒、低害的原料,替代毒性大、危害严重的原料;采用资源利用率高、污染物产生量少的工艺和设备,替代资源利用率低、污染物产生量多的工艺和设备;对生产过程中产生的废物、废水和余热等进行综合利用或者循环使用;采用能够达到国家或者地方规定的污染物排放标准和污染物排放总量控制指标的污染防治技术。2.产品和包装物的设计,应当考虑其在生命周期中对人类健康和环境的影响,优先选择无毒、无害、易于降解或者便于回收利用的方案。企业应当对产品进行合理包装,减少包装材料的过度使用和包装性废物的产生。3.生产大型机电设备、机动运输工具以及国务院经济贸易行政主管部门指定的其他产品的企业,应当按照国务院标准化行政主管部门或者其授权机构制定的技术规范,在产品的主体构件上注明材料成分的标准牌号。4.生产、销售被列入强制回收目录的产品和包装物的企业,必须在产品报废和包装物使用后对该产品和包装物进行回收。强制回收的产品和包装物的目录和具体回收办法,由国务院经济贸易行政主管部门制定。国家对列入强制回收目录的产品和包装物,实行有利于回收利用的经济措施。上述规定,体现了生产者不仅对其生产过程中的环境污染承担责任,对其生产的产品的整个生命周期内的环境问题,承担环境保护责任,即废弃产品的回收、处置等责任。在清洁生产促进法的基础上,本法又进一步规定:产品和包装物的设计、制造,应当遵守国家有关清洁生产的规定。国务院标准化行政主管部门应当根据国家经济和技术条件、固体废物污染环境防治状况以及产品的技术要求,组织制定有关标准,防止过度包装造成环境污染。生产、销售、进口依法被列入强制回收目录的产品和包装物的企业,必须按照国家有关规定对该产品和包装物进行回收。同时还明确:拆解、利用、处置废弃电器产品和废弃机动车船,应当遵守有关法律、法规的规定,采取措施,防止污染环境。据了解,为建立规范的废旧家电回收处理体系,从2001年底开始,国务院有关部门,已着手研究建立我国废旧.家电回收处理体系工作,并组织示范试点工作。在此基础上,正在研究起草有关废旧家用电器回收处理管理方面的行政法规,依照本法规定的原则,进一步明确家用电器生产企业、销售企业、进口企业和消费者应当依法承担的污染防治责任。

  这次修改本法时,还增加对固体废物环境污染损害赔偿诉讼中举证责任倒置、法律援助、环境监测机构提供监测数据方面的规定,从而有利于保护公民的环境权益。

  第六条 国家鼓励、支持固体废物污染环境防治的科学研究、技术开发、推广先进的防治技术和普及固体废物污染环境防治的科学知识。

  各级人民政府应当加强防治固体废物污染环境的宣传教育,倡导有利于环境保护的生产方式和生活方式。

  【释义】本条是关于加强固体废物污染环境防治的科研、技术开发和推广、普及科学知识,以及倡导有利于环境保护的生产方式和生活方式的规定。

  一、本条第一款规定,包含以下四方面内容:首先,国家鼓励、支持固体废物污染环境防治的科学研究。保护和改善环境,应当重视和加强科学研究。固体废物污染环境防治问题作为环境科学研究的一个重要方面。环境科学的任务是研究人类活动所引起的环境质量的变化,揭示人与自然、社会经济与环境协调发展的规律,探索保护和改善环境的方式、方法。其次,国家鼓励、支持固体废物污染环境防治的技术开发。长期以来,我国的生产技术、生产工艺落后,相当数量的企业采用粗放式经营,通过高耗能、高污染来实现经济的增长,既产生了大量固体废物,又浪费资源。因此必须通过技术开发实现技术进步,改变经济增长模式,从根本上实现固体废物的减量化、资源化和无害化。第三,国家鼓励、支持推广固体废物污染环境防治的先进技术。推广固体废物污染环境防治的先进技术,就是通过试验、示范、培训、指导以及咨询服务等方式,将固体废物污染环境防治的先进技术普及应用到具体的生产中去。我国已制定了一系列优惠措施,鼓励企事业单位推广、使用固体废物污染环境的先进技术。第四,国家鼓励、支持普及固体废物污染环境防治的科学知识。我国环保意识和环保知识相对缺乏,通过普及固体废物污染环境防治的科学知识,有利于进一步了解有关科学防治的经济、技术政策,树立环保意识,自觉遵守环保法律。上述四个方面是紧密联系的,对贯彻、实施固体废物污染环境防治法是十分必要的。

  二、本条第二款规定是这次修改本法时新增加的内容。做好环境保护工作,关键在于增强公众的环境意识,公众是环境保护最根本的推动力,特别是在经济发达到一定程度、商品供应充足、选择余地较大的国家和地区,公众参与在环境与资源保护工作中发挥着举足轻重的作用。通过宣传教育,使大家真正认识到,防治污染、保护环境,关系到经济社会的可持续发展;保证经济社会环境协调发展,是每个公民的社会责任。使大家真正懂得,绝不能以牺牲环境为代价求得经济上一时的速度和效益,绝不能为了暂时的利益去牺牲未来的健康和发展。通过宣传教育,增强全民的环境意识,提高执法、守法的自觉性。各级政府及其有关部门要切实履行职责,把防治固体废物污染列为各级政府工作的一项重要任务,认真加以落实。提高认识水平,进一步增强全民特别是各级领导干部的环境意识,增强贯彻实施环境保护基本国策和可持续发展战略的自觉性和责任感。

  各级人民政府倡导有利于环境保护的生产方式和生活方式,就是在遵守环保法律的基础上,各级政府又进一步向有关生产企业、单位和个人提出的提倡或指导在生产或生活过程中的环境保护要求,有关生产企业、单位和个人自愿遵守。人类进人现代社会,一方面享受物质财富,另一方面随之而来的最大的问题之一是环境污染问题。固体废物的产生、处置不仅涉及工业企业,也关系到全家万户,必须动员社会力量做好固体废物污染环境的防治工作,从源头减少固体废物的产生,一个重要方面就是从日常生产、生活做起。倡导绿色生产、绿色生活,发展循环经济是防治环境污染、实现可持续发展的有效途径。1993年以来,我国开始推行工业企业的清洁生产,实施清洁生产,可以节约资源,削减污染。在此基础上,2002年6月我国又制定了清洁生产促进法,这部法律的重要内容就是国家制定扶持措施,鼓励企业在污染物排放达到国家和地方规定的排放标准的基础上,可以自愿削减污染物排放量、进一步节约资源。在生活垃圾方面,近年来,城市垃圾处理已逐步由被动的末端治理,向源头减量开始对垃圾产生的全过程管理,通过鼓励净菜进城、限制过度包装,生活垃圾的分类收集等措施,从源头减少垃圾的产生。吸引公众参与固体废物污染防治最重要的措施是告知(信息披露),如要求生产者将产品的原料成份和来源、产品消耗资源情况、回收利用方式方法等信息告知公众,通过公众对环保进行监督。告知还可以通过“绿色标志”、“循环标志”等较为简单的形式实现。为此,各地政府还采取措施普遍开展了对废纸、废金属、废玻璃、废电池、废塑料的回收利用,提高了群众的环保意识,改变传统的过度消耗资源、污染环境的消费观和生活方式已达到共识。应当承认,这方面的工作在我国只是一个起步阶段,做得还很不够,实际生活中也有一些困难。固体废物与老百姓的生活息息相关,做好固体废物污染环境的防治工作,离不开自愿遵守的健康、文明、环保的生产、生活方式的社会氛围,形成这种社会氛围特别需要各级政府采取各种措施创造更多的便利条件。

  第七条 国家鼓励单位和个人购买、使用再生产品和可重复利用产品。

  【释义】本条是关于国家鼓励购买、使用再生产品和可重复利用产品的规定。这是这次修改法律时新增加的内容。

  固体废物污染防治工作必须从生产和消费两个环节加以推动。对于实施清洁生产的企业,国家给予政策扶持;对购买、使用再生产品和可重复利用产品的单位和个人国家也应给予鼓励。只有这样才能实现固体废物的“三化”目标。我国公民的环保意识不强,体现在消费观念上就是“高消费、高浪费、高污染”。本条的规定,对在全社会推行绿色消费方式,从消费领域抑制固体废物产生、鼓励资源循环利用是十分必要的。

  再生产品和可重复利用产品,主要是指非一次性能源生产或非一次性消费的可再生、循环利用的产品。2005年2月全国人大常委会通过的可再生能源法是一部鼓励可再生能源包括风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等非化石能源,开发利用的法律。风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等非化石能源转化的商品属于再生产品。可重复利用产品与再生产品既有交叉,又有所不同,它主要是指非一次性消费品。以木筷子为例,据统计,我国有上千家企业生产木筷子,年消耗林木资源近500万立方米,约占全国林木采伐量的10.50%,一棵树生长20年的大树,仅能制成3-4000双筷子;我国每年生产一次性筷子 1000万箱,需要砍伐2500万棵树。随着生活水平的提高,人们对一次性消费品的依赖性增加。一次性用品在方便快捷的背后,是以大量资源浪费与垃圾的堆积为代价。针对一次性用品的浪费和污染问题,近些年来,我国一些饭店推出了“绿色饭店”的做法,即如果顾客不提出特殊要求,饭店将不再每天更换床单、毛巾、拖鞋,也不主动提供一次性牙刷、牙膏梳子、瓶装洗发水、沐浴液。北京市今年开始强制推行“宾馆不提供一次性日用品”的做法,力争在2008年以前,让所有的星级宾馆都不再主动提供一次性日用品。推行绿色服务是发展方向,一方面需要加强宣传,提高公民的环保意识,另一方面也可以考虑多生产一些环保材料代替一次性日用品。做好环保工作的一条重要经验是扩大公众参与,鼓励民间自愿行动。人们在选择消费方便的同时,应寻求消费与环保的和谐统一,在日常生活中,从自己做起,更多地购买、使用再生产品和可重复利用产品,尽量少购买、使用一次性产品。同时,国家也应当制定有关再生产品和可重复利用产品的标准,采取有效措施鼓励单位和个人购买、使用再生产品和可重复利用产品。

  第八条 各级人民政府对在固体废物污染环境防治工作以及相关的综合利用活动中作出显著成绩的单位和个人给予奖励。

  【释义】本条是关于对防治固体废物污染环境工作作出成绩的奖励规定。

  一、关于奖励的范围和条件。奖励的范围,一是固体废物污染环境防治工作;二是与固体废物污染环境防治相关的综合利用活动。奖励的条件是,在工作中作出成绩。本条讲“显著成绩”,一般是指对预防和治理环境的污染或者破坏以及改善被污染、破坏的环境作出了突出的贡献,包括:(1)对治理固体废物污染环境的技术、少害或者无害工艺、污染监测方法和监测仪器等方面有重大发明创造的;(2)积极同污染和破坏环境的违法行为进行斗争的;(3)及时发现报告重大的固体污染环境事故,在监督管理、科学研究、宣传教育等方面成绩突出的。在与固体废物污染环境防治相关的综合利用活动中作出“显著成绩”,主要是指积极开展固体废物的综合利用活动,变废为宝。

  二、关于奖励的主体,包括两个方面:一是给予奖励的主体是各级人民政府;二是被奖励的主体,包括单位和个人。关于奖励的形式,可以分为两种:一是精神上的奖励,如授予光荣称号、通报嘉奖等;二是物质上的奖励,如发给奖金、晋升工资等。对单位的奖励形式,还可以与给予一定的政策优惠挂钩。有关奖励的标准,可以由人民政府决定。

  第九条 任何单位和个人都有保护环境的义务,并有权对造成固体废物污染环境的单位和个人进行检举和控告。

  【释义】本条是关于单位和个人在保护环境方面的权利义务规定。

  一、单位和个人有保护环境的义务。法律规定的“义务”是必须遵守、履行的某种责任。任何单位和个人都有保护环境的义务,是指单位和个人不能实施破坏环境,实施破坏环境的行为的必须承担治理被破坏的环境的责任。保护环境,防治环境污染,既是国家进行经济建设的需要,也是保障广大人民群众身体健康的需要。破坏或者污染环境的行为,属于侵犯国家、集体和企业、个人的经济社会利益和人体健康的行为。因此,这次固体废物污染环境防治法修改又明确规定:国家对固体废物污染环境防治实行污染者依法负责的原则、产品的生产者、销售者、进口者、使用者对其产生的固体废物依法承担污染防治责任。

  二、单位和个人有对造成固体废物污染环境的单位和个人进行检举和控告的权利。法律规定的“权利”是指法律赋予人们的某种权能。我国宪法明确规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。”同时,检举和控告权也是宪法赋予的权利。据此,公民有在适宜的环境中进行生产、生产的权利。为了保障这一权利的实现,本法赋予对任何污染和破坏环境的行为进行检举和控告的权利是必要的。检举和控告既可以向各级政府及其环境保护部门提出,也可以向当地的司法机关提出;检举和控告既可以用书面形式,也可以以口头形式提出,但应当注意说明被检举或者被控告人的具体违法行为等情况。赋予单位和公民个人对造成固体废物污染环境的行为行使检举和控告权,有利于贯彻“预防为主”的方针,防止污染事故的发生,对已经发生的污染事故也能作到迅速采取措施,防止损失的扩大。受理检举和控告的有关国家机关要尊重和保护单位、个人检举权、控告权及其相关权利,要为单位和个人的检举和控告提供便利的方式和条件,及时受理单位和个人的检举、控告,受理后必须查清事实,负责处理。对造成污染的行为要迅速采取补救措施,并及时查处有关责任单位和责任人,保护和奖励举报人员。对于打击报复举报人的,一经查实要严肃处理;构成犯罪的,移交司法机关依法追究刑事责任。

  第十条 国务院环境保护行政主管部门对全国固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理。国务院有关部门在各自的职责范围内负责固体废物污染环境防治的监督管理工作。

  县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域内固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责固体废物污染环境防治的监督管理工作。

  国务院建设行政主管部门和县级以上地方人民政府环境卫生行政主管部门负责生活垃圾清扫、收集、贮存、运输和处置的监督管理工作。

  【释义】本条是关于固体废物污染环境防治工作管理体制的规定。

  一、固体废物污染环境的防治工作,涉及到方方面面,其监督管理也涉及到许多部门。为了对有关部门的监督管理职责进行统一明确的分工,使其各司其职、各负其责。本条根据统一管理、分工负责的原则,对国务院环境保护行政主管部门、建设行政主管部门以及其他有关部门和县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门、环境卫生行政主管部门以及其他有关在固体废物污染环境防治工作方面的职责作了规定。

  二、县级以上人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域内固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理职责。所谓统一监督管理,是指对固体废物污染环境防治工作进行全面的检查、指导和督促,并依法对有关事项作出处理决定。县级以上人民政府环境保护行政主管部门是对固体废物污染环境实施统一监督管理的机构,主要职责是:制定工业固体废物贮存、处置设施、场所的环境保护标准、监测规范,负责工业固体废物申报登记、审批危险废物经营许可证、进口废物许可证、出口危险废物审核(履行巴塞尔公约),对造成工业固体废物污染的单位予以处罚,制定生活垃圾处置设施、场所标准等。

  三、县级以上人民政府有关部门在在各自的职责范围内负责固体废物污染环境防治的监督管理工作。这里讲的有关部门,主要是指:(1)原国家经贸委和县级以上地方人民政府经贸行政主管部门依法负有组织、协调清洁生产促进工作的责任,具体负责指导资源综合利用(含再生资源回收利用),制定资源综合利用以及产品、包装的强制回收目录,制定废物综合利用的税收优惠政策,与税务部门共同落实税收减免政策,组织实施综合利用示范工程。制定废旧物资(小商贩收购的废物、企业报废设备、报废汽车等)回收的管理办法和行业发展规划,限期淘汰产生严重污染环境的工业固体废物的落后生产工艺、落后设备的名录。2003年,国家经贸委的相关职能并入国家发展和改革委员会,地方机构改革中,很多省保留了经贸委,有关职能仍然由原机构承担。(2)卫生行政主管部门,对医疗废物收集、运送、贮存、处置活动中的疾病防治工作实施统一监督管理,同时与环保部门共同负有制定医疗废物处理和处置标准、实施监督检查、采取应急处理措施以及查处违法处理和处置行为的责任。(3)对外贸易主管部门、海关、质量监督检验检疫部门,负责固体废物的进口管理。(4)铁路、交通、民航部门。铁道部门负责旅客列车产生的垃圾(包括粪便)的监督管理。交通部门负责船舶、港口固体废物收集、交接的监督管理。民航部门负责监督航空垃圾的收集处理。

  四、国务院建设行政主管部门和县级以上地方人民政府环境卫生行政主管部门负责生活垃圾清扫、收集、贮存、运输和处置的监督管理工作。1992年6月国务院颁布的《城市市容和环境卫生管理条例》规定,国务院城市建设行政主管部门主管全国城市市容和环境卫生工作,省、自治区人民政府城市建设行政主管部门负责本行政区域的城市市容和环境卫生管理工作,城市人民政府市容环境卫生行政主管部门和环境卫生主管部门负责本行政区域的城市市容和环境卫生管理工作。环境卫生行政主管部门在中央和省、自治区通常归口建设行政主管部门,而在城市则一般设有独立的环境卫生部门。环卫(建设)部门主要负责生活垃圾的处理和监督管理,其管理方式是:建设部负责指导城市的市容和环卫工作,制定生活垃圾处置设施、场所的环境卫生标准。各城市环卫部门(或其下属事业单位)承担城市生活垃圾清扫、收集、贮存、运输和处置的作业任务,组织建设生活垃圾中转、处置场所和设施,并负责设施的运行管理,对不按环卫部门指定方式、地点倾倒生活垃圾的单位或个人予以处罚。至于农村生活垃圾的监督管理问题,这次修改固体废物污染环境防治法新增加一条(第四十九条),规定:“农村生活垃圾污染环境防治的具体办法,由地方性法规规定。”

  第二章 固体废物污染环境防治的监督管理

  固体废物污染环境防治的监督管理,应当体现在对固体废物的产生、收集、运输、利用、贮存、处置等环节。本章规定的固体废物污染环境防治的监督管理内容,主要是从污染防治政府管理和监督的角度加以规定的。在这些规定中,有的涉及污染防治的基础性工作,是政府有义务做的,如制定有关防治技术标准、建立环境监测和发布有关信息;有的是环境保护的基本制度,如环境影响评价和建设项目的“三同时”制度。本章共4条,规定了国家固体废物污染环境防治技术标准、固体废物污染环境监测及有关信息发布、有关固体废物的建设项目环境影响评价及“三同时”制度、固体废物污染环境防治的现场检查。

  第十一条 国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关行政主管部门根据国家环境质量标准和国家经济、技术条件,制定国家固体废物污染环境防治技术标准。

  【释义】本条是关于制定国家固体废物污染环境防治技术标准的规定。

  一、制定国家固体废物污染环境防治技术标准是固体废物污染环境防治的一项重要基础工作。与水污染、海洋污染、大气污染、噪声污染的排放标准在表现形式上有所不同,固体废物污染环境防治技术标准主要是对固体废物的产生、收集、运输、贮存、利用、处置等环节的技术控制规范、要求。目前,我国已制定了多项有关固体废物污染环境防治的标准,如《生活垃圾焚烧污染控制标准》(GW 18485-2001)、《生活垃圾填埋污染控制标准》(GB16889-1997)、《一般工业固体废物贮存、处置场污染控制标准》(GB18599-2001)、《医疗废物转运车技术要求(试行)》(GB19217-2003)、《医疗废物焚烧炉技术要求(试行)》(GB19218-2003)、《危险废物焚烧污染控制标准》(GW 18484-2001)、《危险废物贮存污染控制标准》(GB18597-2001)、《危险废物填埋污染控制标准》(GW18598-2001)等,这些标准大都已涵盖了城市生活垃圾、工业固体废物、医疗废物和危险废物的污染防治,并对固体废物的利用、运输、鉴别、处置等环节的技术要求作出了具体规定。

  二、固体废物量大面广,涉及行业较多,作为负责统一监督管理固体废物污染环境防治工作的国务院环境保护行政主管部门应当会同国务院有关部门,共同制定固体废物污染环境防治技术标准。这里说的“国务院有关部门”应当包括质检、建设、卫生、农业、经济综合宏观调控(经贸)、铁路、交通、民航等部门。根据标准化法规定,对需要在全国范围内统一的技术要求,应当制定国家标准。国家标准可分为强制性标准和推荐性标准。保障人体健康,人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准是强制性标准,其他标准是推荐性标准。

  三、制定固体废物污染环境防治技术标准的根据:一是根据国家环境质量标准。环境质量标准,是指为保护人民健康、社会物质财富和维持生态平衡而制定的,规定其环境要素中所含有害物质或者因素的最高限额的标准。它是环境保护的目标值,是制定污染物排放标准及有关污染物防治技术标准的依据,是实施污染排放标准及有关污染物防治技术标准所要达到的目标。制定环境质量标准必须依据环境基准。所谓环境基准.是指当环境中某一有害物质的含量为一定值时,人或者生物长期生活在其中不会发生不良的或者有害的影响。环境基准是一个客观定值,是纯自然科学的概念;而环境质量标准,则虽以环境基准为依据,但需结合技术、经济、环境条件和社会经济情况等规定,体现了一定环境政策和人的意志。环境质量标准是确认环境是否已被污染的根据。二是根据国家的经济条件。国家经济条件是制定并实施固体废物污染环境防治技术标准的经济基础,制定固体废物污染环境防治技术标准,必须考虑国家经济的承受能力。超越国家经济条件,制定的固体废物污染环境防治技术标准过严,难以行得通;相反,为了满足一时的所谓经济的快速发展而牺牲环境,也违背可持续发展观。三是要根据国家的技术条件。国家科学技术发展水平,即技术条件是制定固体废物污染环境防治技术标准的技术基础和保障,制定固体废物污染环境防治技术标准,必须考虑污染物防治和处理技术的水平。科学技术是第一生产力,科学技术的发展对污染防治的作用越来越大,起着决定性的作用。伴随科技进步,生产设备、工艺的改进,生产和生活方式的变化,对环境保护的影响是巨大的,固体废物污染环境防治工作必须要依靠科技进步,在固体废物污染环境防治技术标准的制定上也必须符合国家的技术条件,并随着技术进步,完善防治技术标准,使制定的标准更加科学、合理,便于有效实施。

  第十二条 国务院环境保护行政主管部门建立固体废物污染环境监测制度,制定统一的监测规范,并会同有关部门组织监测网络。

  大、中城市人民政府环境保护行政主管部门应当定期发布固体废物的种类、产生量、处置状况等信息。

  【释义】本条是关于固体废物污染环境监测以及固体废物信息公开的规定。

  一、环境监测是指在一定的时间和空间范围内,对污染物或有害环境的因素的性质、数量、浓度或者成分的变化及其对环境的影响,进行间断地或连续地监视、调查、测定、分析和评价的活动。环境监测的对象大体可分为污染源(物)和环境质量状况。固体废物及其产生、收集、运输、贮存、利用、处置的活动亦在对象范围之内. 环境监测按其目的,可分为以研究确定污染物的迁移转化规律及对人体和生物体的影响为目的的研究型监测;对环境质量的某些代表值进行长期的定点、定期常规监测,以了解和掌握环境污染状况和判断环境质量的优劣的监督性监测;对污染事故进行专门监测,为处理事故、解决纠纷和其他执法活动提供技术依据的诉讼或仲裁性监测。环境监测是环境保护的基础性和先导性工作,是了解和评价环境质量状况的技术依据,是环境立法、执法和实施其他环境监督管理活动的客观基础和科学技术根据。环境监测的这些意义同样适用于固体废物污染环境监测制度。

  环境监测制度是关于环境监测活动及其监督管理的系统性和规范性的法律规定,其内容主要包括环境监测的性质与任务,环境监测的种类、范围与形式,环境监测机构的组织、性质与职责,环境监测活动程序,环境监测方法和技术规范,环境监测结果的效力与作用,环境监测数据的管理,环境监测报告及质量保证,环境监测网络的组织与管理等方面。为保证和提高环境监测工作的质量和效率,保证环境监测数据的准确和可靠,维护环境监测活动的正常秩序,保障环境监测机构的合法权益,国家应当建立和推行统一规范的环境监测制度。固体废物污染环境监测是环境监测制度的组成部分。根据我国的环境监测工作现状和政府部门的权限分工,为便于管理,我国环境保护法律中均规定了环境监测制度。目前, 国家环保总局已依法建立了比较完整的环境监测制度,制定和发布了一系列管理规则和技术规范,如《全国环境监测管理条例》(1983年)、《环境监测质量保证管理规定(暂行)》(1991年)、《全国环境监测报告制度(暂行)》(1991年)、《污染源监测管理办法》(1999年)、《地下水环境监测技术规范》(HJ/T164-2004)、《环境监测站建设达标验收办法(试行)》(2004年)、《环境监测技术路线》(2003年)等。

  环境监测的目的和任务是获取具有代表性、准确性、可比性和完整性的环境监测数据,并利用或根据这些数据说明环境问题,评价环境质量,为环境决策、立法、执法和实施环境监督管理提供准确可靠的客观基础和技术依据。为此,必须采取系统的法律措施来保证这一目的得以实现和任务得以完成。制定和实施统一的监测方法与规范是其中重要的法律措施。环境监测规范的内容包括环境监测的形式、种类、项目、程序、监测分析方法与技术、监测的质量保证、监测结果的管理等。由于法律规定环境监测制度由国务院环境保护行政主管部门负责建立,则统一的环境监测规范亦应由其制定。本法规定,国务院环境保护行政主管部门应当制定有关固体废物污染环境监测的统一规范。目前,国家环保总局已制定了若干有关固体废物污染环境监测的统一规范,如《工业固体废物采样制样技术规范》(1998年)、《有色金属工业固体废物浸出毒性试验标准》(1985年)、《有色金属工业固体废物腐蚀性试验方法标准》(1985年)、《有色金属工业固体废物急性毒性初筛实验方法标准》等技术标准、规范。

  为了全面、系统、准确地掌握全国和各个地区的环境质量状况及其变化,必须合理设置数量足够的环境监测站点。将全国各地区、各部门的环境监测机构,采取一定的组织形式组织起来,通过优化布点纵横与区域组合,分工负责,联合协作,形成统一的全国环境监测网络,既能发挥各地区、各部门的各类环境监测机构的作用,又能提高效率,保证监测质量,发挥整体效能,满足环境监测工作任务的需要。

  二、大、中城市人民政府环境保护行政主管部门应当定期发布固体废物的种类、产生量、处置状况等信息。大、中城市都是人口密集、工商业单位较多、经济发达的地区,其行政区域内的固体废物污染防治情况与居民的生活、单位的生产等活动密切相关。因此,大、中城市的固体废物污染防治情况应当更加透明,使居民和单位对本地区的固体废物污染防治的情况更加了解,有助于提高居民和有关单位的环保意识,使他们更直观的认识到本地区的环境状况,同时也便于政府部门相关环保措施的落实。根据本条第二款的规定,固体废物污染防治的有关信息由大、中城市人民政府的环境保护行政主管部门定期发布,这是法律规定的环境保护行政主管部门的职责,相关环保部门应当认真对本地区的固体废物的防治情况进行调查,发布准确真实的信息,切实履行这一职责。发布的信息应当包括固体废物的种类、产生量、处置状况等。

  第十三条 建设产生固体废物的项目以及建设贮存、利用、处置固体废物的项目,必须依法进行环境影响评价,并遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。

  【释义】本条是关于建设产生固体废物的项目的环境影响评价规定。

  控制和削减建设项目的固体废物产生是我国固体废物污染环境防治工作的重点。建设产生固体废物的项目以及建设贮存、利用、处置固体废物的项目,必须依法进行环境影响评价。

  一、我国是最早实施环境影响评价的发展中国家之一。1979年的环境保护法(试行),首次将建设项目进行环境影响评价作为法律制度确定下来。在以后陆续制定的6部单行法律中对此均作了规定。环境影响评价制度的建立和实施,对推进我国产业合理布局和企业的优化选址,预防开发建设活动可能产生的环境污染和破坏,发挥了重要作用。随着经济活动范围和规模的不断扩大,区域开发、产业发展和自然资源开发利用所造成的环境影响越来越突出,必须建立和完善环境与发展综合决策的机制。为此2002年10月全国人大常委会制定了环境影响评价法。该法规定依法进行环境影响评价的范围不仅包括建设项目,也包括规划。所谓环境影响评价,是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施,进行跟踪监测的方法与制度。

  二、本条规定的建设产生固体废物的项目和建设贮存、利用、处置固体废物的项目,包括新建、改建、扩建涉及产生固体废物和贮存、利用、处置固体废物的项目。新建是指按照国家有关建设项目立项、审批程序重新申请立项、批准的建设项目,该项目原先并不存在;改建是指改变原有建设项目的内容,比如地址、重要的生产设施、性质、生产范围等;扩建是指在现有的建设项目的基础上,扩大规模或者使用范围。无论哪种情形,都应当对有关的建设项目依法进行环境影响评价,并遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。

  关于建设项目的环境影响评价,环境影响评价法和1998年11月国务院颁布的《建设项目环境保护管理条例》都作了规定。建设项目的环境影响评价不是一般的预测评价,它要求可能对环境有影响的建设项目单位,必须事先通过调查、预测和评价,对项目的选址、对周围环境产生产生影响以及应采取的防范措施等提出建设项目环境影响评价文件,经过审查批准后,才能进行开发建设。由此,它是一项决定建设项目能否进行的具有强制性的法律制度。

  1.需要进行环境影响评价的建设项目包括:一切对自然环境产生影响或排放污染物对周围环境产生影响的大中型工业项目;一切对自然环境和生态平衡产生影响的大中型水利枢纽、矿山、港口、铁路、公路建设项目;大面积开垦荒地和采伐森林的基本建设项目;对珍稀野生动植物资源的生存和发展产生严重影响,甚至造成灭绝的大中型建设项目;对各种生态类型的自然保护区和有重要科学价值的特殊地质、地貌地区产生严重影响的建设项目等。建设项目对环境可能造成轻度影响的,应当编制环境影响报告表,对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价;建设项目对环境影响很小,应当填报环境影响登记表。

  2.建设项目环境影响评价的内容包括七方面:建设项目概况,建设项目周围环境现状,建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估,建设项目环境保护措施及其技术、经济论证,建设项目环境影响经济损益分析,对建设项目实施环境监测的建议,环境影响评价的结论。

  3.建设项目环境影响评价的审批程序主要有:首先由建设单位或主管部门通过签订合同委托具有相应资格证书的评价单位进行调查和评价工作;评价单位制作环境影响评价文件,评价工作要在项目可行性研究阶段完成,建设单位在项目可行性阶段报批,但铁路、交通等建设项目经有审批权的环保部门同意,要在初步设计完成前报批;建设项目的主管部门负责对建设项目的环境影响评价文件进行预审;建设项目环境影响评价文件由有审批权的环保部门审批。

  4.建设项目环境影响文件的审批权限:核设施、绝密工程等特殊性质的建设项目、跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目和国务院审批的或者国务院授权有关部门审批的建设项目由国家环保总局审批。其他建设项目环境影响评价文件的审批权限,由省、自治区、直辖市人民政府规定。建设项目可能造成跨行政区域的不良环境影响或有关环保部门对环境影响评价结论有争议的,其环境影响评价文件由共同上一级环保部门审批。

  国家环保总局2002年公布的《建设项目环境保护分类管理目录》对建设项目实行环境保护分类管理作了具体规定:(一)建设项目对环境可能造成重大影响的,应当编制环境影响报告书,对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面、详细的评价。具体为:(1)原料、产品或生产过程中涉及的污染物种类多、数量大或毒性大、难以在环境中降解的建设项目;(2)可能造成生态系统结构重大变化、重要生态功能改变或生物多样性明显减少的建设项目;(3)可能对脆弱生态系统产生较大影响或可能引发和加剧自然灾害的建设项目;(4)容易引起跨行政区环境影响纠纷的建设项目;(5)所有流域开发、开发区建设、城市新区建设和旧区改建等区域性开发活动或建设项目。(二)建设项目对环境可能造成轻度影响的,应当编制环境影响报告表,对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价。具体为:(l)污染因素单一,而且污染物种类少、产生量小或毒性较低的建设项目;(2)对地形、地貌、水文、土壤、生物多样性等有一定影响,但不改变生态系统结构和功能的建设项目;(3)基本不对环境敏感区造成影响的小型建设项目。(三)建设项目对环境影响很小,不需要进行环境影响评价的,应当填报环境影响登记表。具体为:(1)基本不产生废水、废气、废渣、粉尘、恶臭、噪声、震动、热污染、放射性、电磁波等不利环境影响的建设项目;(2)基本不改变地形、地貌、水文、土壤、生物多样性等,不改变生态系统结构和功能的建设项目;(3)不对环境敏感区造成影响的小型建设项目。对未列人名录的建设项目,由省级环境保护行政主管部门根据上述原则,确定其环境保护管理类别,并报国家环境保护总局备案。

  三、修订前的固体废物污染环境防治法规定,建设产生工业固体废物的项目以及建设贮存、处置固体废物的项目应当进行环境影响评价;而经过本次修订后,规定只要建设产生固体废物的项目以及建设贮存、利用、处置固体废物的项目就应当进行环境影响评价。两者相比较,修订前的规定只要求工业建设项目进行环境影响评价,修订后的范围有所扩大,即只要建设产生固体废物(不仅包括工业固体废物,还包括危险废物、生活垃圾等)的项目都应当依法进行进行环境影响评价。2003年,全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》实施情况的报告中指出,全国城市生活垃圾产生量在不断增长,垃圾清运量已由1996年的1.08亿吨增加到2001年1.35亿吨,年增长4%,虽然目前垃圾集中处理率达到58.2%,但无害化处理率仅为20%左右。城市生活垃圾处理设施能力不足、标准不高,处理方式单一。从过去情况看,全国城市生活垃圾每十年翻一番,给城市环境保护带来了巨大压力。垃圾围城现象远未得到解决。许多城市的处置设施尚未达到国家规定的技术规范,存在二次污染和安全隐患。据建设部最近对22个省区235个城市共324座垃圾处置设施进行的调查,其中垃圾填埋场占90%,从防渗措施、沼气导排和渗沥液处理三方面考核,约60%的设施达不到无害化处置的要求;调查的11座垃圾焚烧设施,虽有90%配置了烟气处理装置,但绝大部分没有对二恶英等有害气体进行监测。全国危险废物年产生量在900万吨左右,综合利用和处置量仅为600万吨,每年约有300万吨被贮存起来,全国累计贮存量已达2000万吨。一些大型企业不愿意投资自行处理危险废物,中小型企业又没有能力进行处理。目前,全国只有14个城市建了危险废物集中处置设施,但因种种原因尚未得到充分利用。因此,一方面需要加大投入,加强固体废物集中处置设施建设,另一方面对于建设产生固体废物的项目以及建设贮存、利用、处置固体废物的项目,也必须依法进行环境影响评价、从项目建设、管理上预防固体废物污染环境。

  第十四条 建设项目的环境影响评价文件确定需要配套建设的固体废物污染环境防治设施,必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。固体废物污染环境防治设施必须经原审批环境影响评价文件的环境保护行政主管部门验收合格后,该建设项目方可投入生产或者使用。对固体废物污染环境防治设施的验收应当与对主体工程的验收同时进行。

  【释义】本条是关于建设项目“三同时”制度的规定。

  一、建设项目“三同时”制度是总结我国环境保护工作的实践经验的一项创举,它与环境影响评价制度结合起来,成为贯彻“预防为主”环境保护原则的环境污染防治的重要法律制度。我国环境保护法律对此都作了规定。建设项目“三同时”制度,是指一切基本建设项目、技术改造项目、自然开发项目,以及可能对环境造成损害的工程建设,其中需要配套建设的防治污染和其他公害的环境保护设施,必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的制度。防治污染的设施必须经原审批环境影响评价文件的环保部门验收合格后,该建设项目方可投入生产或者使用。防治污染的设施不得擅自拆除或者闲置,确有必要拆除或者闲置的,须征得所在地的环保部门同意。

  本条特别强调了对在环境影响评价文件中所确定的需要配套建设的污染防治设施必须实行“三同时”。这里所说的环境影响评价文件中的“确定”,既包括在环境影响评价文件中明确作出规定或予以确定的措施、设施,也包括环境保护行政主管部门在审批环境影响评价文件时所提出、规定和确定的环境保护要求和措施。关于“同时设计”,建设项目的初步设计,应当按照环境保护设计规范的要求,编制环境保护篇章,并依据经批准的建设项目环境影响报告书或者环境影响报告表,在环境保护篇章中落实防治环境污染和生态破坏的措施以及环境保护设施投资概算。关于“同时施工”,建设项目的主体工程完工后,需要进行试生产的,其配套建设的环境保护设施必须与主体工程同时投入试运行。关于“同时投入使用”,不只是指建设项目建成竣工验收后的正式投产使用,还包括建设项目的试生产和试运行,建设项目的试生产(试运行)和正式投入生产使用,必须经过环境保护行政主管部门的验收。

  二、根据本条规定,固体废物污染环境防治设施必须经原审批环境影响评价文件的环境保护行政主管部门验收合格后,该建设项目方可投入生产或者使用。验收工作由原审批环境影响评价文件的环境保护行政主管部门负责。国务院于1998年11月颁布的《建设项目环境保护管理条例》中规定,建设项目的主体工程完工后,需要进行试生产的,其配套建设的环境保护设施必须与主体工程同时投入试运行;建设项目试生产期间,建设单位应当对环境保护设施运行情况和建设项目对环境的影响进行监测;建设项目竣工后,建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门,申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收;环境保护设施竣工验收,应当与主体工程竣工验收同时进行。需要进行试生产的建设项目,建设单位应当自建设项目投入试生产之日起3个月内,向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门,申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收;分期建设、分期投入生产或者使用的建设项目,其相应的环境保护设施应当分期验收;环境保护行政主管部门应当自收到环境保护设施竣工验收申请之日起30日内,完成验收;建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格,该建设项目方可正式投入生产或者使用。为保证做到固体废物污染环境防治设施与主体工程同时投产或使用,本条规定,对固体废物污染环境防治设施的验收应当与对主体工程的验收同时进行。不得先验收主体工程后验收污染防治设施或将污染防治设施作为该项目的“遗尾工程”。这一规定表明,污染防治设施的验收是主体工程总体验收的组成部分,污染防治设施未经验收的,其主体工程不得投入生产或使用。

  对违反本条规定的,由审批该建设项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用,可以并处十万元以下的罚款。

  第十五条 县级以上人民政府环境保护行政主管部门和其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门,有权依据各自的职责对管辖范围内与固体废物污染环境防治有关的单位进行现场检查。被检查的单位应当如实反映情况,提供必要的资料。检查机关应当为被检查的单位保守技术秘密和业务秘密。

  检查机关进行现场检查时,可以采取现场监测、采集样品、查阅或者复制与固体废物污染环境防治相关的资料等措施。检查人员进行现场检查,应当出示证件。

  【释义】本条是关于固体废物污染环境防治的现场检查规定。

  一、现场检查是指环境保护行政主管部门或者其他依法行使监督管理职权的部门,进入管辖范围内的排污单位对其排污情况和污染治理等情况进行检查的环境监督管理制度。现场检查是我国环境保护法律制度中的重要组成部分,它可以督促排污单位遵守环境保护法律的规定,采取措施积极防治污染;促使排污单位加强管理,减少污染物的排放,消除污染事故隐患,及时发现和处理环境保护问题;提高排污单位有关人员的环境保护意识和环境法制观念,自觉履行环境保护义务;促使环境监督管理部门履行自己的职责,提高污染防治水平,克服和减少有法不依的现象。这一制度具有以下几个特点:(1)现场检查只能由法定的行政主管部门执行;(2)具有行政强制性,不需要被检查单位的同意;(3)有关行政主管部门只能对管辖范围内的排污单位进行检查,不能检查管辖范围以外的单位和与污染物排放无关的单位;(4)现场检查有一定的随机性,有关行政主管部门可以随时进行检查;(5)现场检查的范围和内容由法律明确规定,不能任意检查;(6)行政主管部门和排污单位都应当遵守法定的权利和义务。

  我国的环境保护法律对现场检查制度都有明确的规定。本法也不例外,本条规定赋予了县级以上人民政府环境保护行政主管部门和其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门进行现场检查的权利,对加大查处违反固体废物污染环境防治监督管理的法律、法规行为的力度,提高查处的工作效率,保证查处工作质量有着重要作用。由于现场检查制度的实施,各排污单位的污染物防治、处理设施运转情况有一定程度的好转,有关法律制度也得到了较好的执行。

  二、现场检查的执法主体

  根据本条的规定,县级以上人民政府环境保护行政主管部门和其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门有权进行现场检查。其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门应当包括建设、环境卫生、卫生、交通、铁路、民航等部门。县级以上人民政府环境保护行政主管部门和其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门可以派出本单位工作人员或者监理人员对与固体废物污染环境防治有关的单位进行现场检查。在执行检查任务时,上述人员属于依法执行公务,代表着有权进行现场检查的环境保护行政主管部门和其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门,现场检查的法律后果也由相应的环境保护行政主管部门和其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门承担。县级以上人民政府环境保护行政主管部门和其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门实施的现场检查行为具有行政强制性。对于有关部门依法进行的现场检查,与固体废物污染环境防治有关的单位不得拒绝

  三、现场检查部门的权利与义务

  固体废物污染环境防治监督管理部门对管辖范围内与固体废物污染环境防治有关的单位进行现场检查是法律赋予职责。在检查过程中,上述部门享有一定的行政权力,实施的行为具有行政强制性,被检查的单位不得拒绝,并应当如实反映情况,提供必要的资料。本条明确规定,检查机关进行现场检查时,可以采取现场监测、采集样品、查阅或者复制与固体废物污染环境防治相关的资料等措施。同时,检查机关在进行现场检查时也负有一定的义务:(1)只能依照法律、法规的规定,对管辖范围内与固体废物污染环境防治有关的单位进行现场检查。不得对超出管辖范围的与固体废物污染环境防治有关的单位进行检查,也不能对与固体废物污染环境防治无关的单位进行检查。(2)有义务为被检查单位保守技术秘密和业务秘密。所谓“技术秘密”是指企业所拥有的生产方面不愿意公开或者不便公开的技术信息,比如在市场上具有优势的核心技术、具有独特价值的生产技术、专利技术等。技术秘密是企业进行市场竞争的基础和原动力,一旦泄漏,将会给企业带来重大损失。“业务秘密”是指技术信息之外企业不愿意公开或者不便公开的信息,比如市场营销网络、重要客户名单、招投标标书等,它也切实关系到企业在市场上的竞争力。技术秘密和业务秘密,对企业的发展至关重要,不能因为环境保护行政主管部门或者有关监督管理部门的现场检查行为随意泄漏。固体废物污染环境防治监督管理部门,在对管辖范围内与固体废物污染环境防治有关的单位进行现场检查时,负有为被检查的单位保守技术秘密和业务秘密的义务,不得利用职务之便窃取被检查单位的技术秘密和业务秘密或者非法向他人提供被检查单位的技术秘密和业务秘密。(3)固体废物污染环境防治监督管理部门,对管辖范围内与固体废物污染环境防治有关的单位进行现场检查时,检查人员应当出示证件。如果检查人员在进行现场检查时,不出示证件,被检查单位可以依法拒绝检查。检查人员的证件,应当由固体废物污染环境防治监督管理部门统一制发,这样一方面可以保证执法的合法性、严肃性;另一方面也可以防止他人假冒执法人员侵犯被检查单位的合法权益。

  四、被检查单位的权利与义务

  在进行现场检查时,被检查单位可以要求环境保护行政主管部门或者其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门执行现场检查的人员出示证件,检查人员未出示证件的,被检查单位可以依法拒绝检查;在进行现场检查时,检查人员要求提供的资料或者检查的内容涉及被检查单位的技术秘密和商业秘密的,被检查单位可以要求检查人员保守秘密。对检查人员的检查行为违反法律、法规规定的,被检查单位可以依法进行行政复议或者提起诉讼。被检查单位还负有以下义务:(1)现场检查具有行政强制力,被检查的与固体废物污染环境防治有关的单位不得拒绝检查。(2)被检查单位应当如实反映本单位固体废物污染防治产生量、种类、流向、利用、贮存和处置状况等信息,以及执行有关法律、法规的真实情况,不得隐瞒不报或者虚报、谎报。(3)被检查单位应当提供必要的资料,如相关的证照、文件和生产记录文件、污染物产生情况的记录、相关设施的操作和运转情况、监测记录以及事故情况记录等相关资料。(4)检查人员进行现场检查需要采取现场监测、采集样品、查阅或者复制与固体废物污染环境防治相关的资料等措施时,被检查单位应当予以配合。

  拒绝县级以上人民政府环境保护行政主管部门或者其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门现场检查的,由执行现场检查的部门责令限期改正;拒不改正或者在检查时弄虚作假的,处二千元以上二万元以下的罚款。

  第三章 固体废物污染环境的防治 第一节 一般规定

  本章分三节,共22条,分别对固体废物污染环境防治的一般性规定、工业固体废物污染环境的防治、生活垃圾污染环境的防治作了具体规定,体现了固体废物污染环境防治的“三化”原则、污染者依法负责的原则。

  第一节 一般规定

  第十六条 产生固体废物的单位和个人,应当采取措施,防止或者减少固体废物对环境的污染。

  【释义】本条是关于产生固体废物的单位和个人的污染防治义务的规定。

  此次修订本法,一个很重要的方面是要在固体废物污染环境防治工作中全面确立和贯彻污染者依法负责的原则,本法第五条已经对此作了明确规定。根据这一原则,任何造成固体废物污染环境的单位和个人都应当依照法律的规定承担相应的责任。至于哪些人属于“污染者”,承担什么样的责任,要视法律的具体规定而定。在实际工作中,可能造成固体废物污染环境的单位和个人有很多。各种固体废物从产生到最终处置,将涉及产生、收集、运输、贮存、利用、处置等多个环节,每个环节都有污染环境的可能。因此,污染者通常也就是各个不同环节的参与者。在固体废物的产生、收集、运输等不同环节,污染者的作用和地位是不同的,对其防治环境污染的要求也应当有所区别。本条的规定是专门针对固体废物的产生者而言的,也是污染者依法负责原则在固体废物产生环节的具体化。

  从科学的角度看,固体废物本身虽然可以被看作放错地点的资源,但如果不采取适当的方法防治,将对土壤、水体、大气和人体造成比较严重的危害。比如,工业固体废物长期露天存放,其有害物质会在地表径流和雨水的淋溶、渗透作用下通过土壤孔隙向四周纵深的土壤迁移,导致土壤结构和成份的改变,并间接危害生长在土壤上的植物。再如,固体废物处置不当,产生的污染物可能直接危害人民群众的身体健康。上个世纪七十年代发生在美国有名的Love Canal污染事件,就是因为有化学公司利用运河废弃河谷填埋有机氯农药、塑料等含有毒有害物质的废物造成的。考虑到这种情况,本条规定,产生固体废物的单位和个人,负有法定的义务,应当按照所产生固体废物的种类、特性、数量等情况,采取相应的污染防治措施,防止或者减少固体废物对环境造成污染。采取什么样的措施,取决于所产生固体废物的具体情况。比如,产生的固体废物属于工业固体废物的,那么,依照本法第三十三条的规定,就应当进行综合利用,暂时不利用或者不能利用的,应当按规定建设贮存场所予以贮存或者进行无害化处置。进行无害化处置的,可以根据所产生固体废物的不同情况,合理选择填埋、焚烧或者堆肥等处置方式。如果产生的固体废物属于生活垃圾,就应当遵守本章第三节有关生活垃圾污染环境防治的规定,比如在指定的地点放置、配套建设生活垃圾收集设施等。这里也可以看出,本条规定是比较原则的,它对固体废物污染环境防治只是起到指导作用,适用范围也比较广泛,涵盖工业固体废物、生活垃圾以及危险废物各个领域。本法其他条款对固体废物污染环境防治还提出了很多具体要求,产生固体废物的单位和个人都应当遵守。

  第十七条 收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人,必须采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施;不得擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物。

  禁止任何单位或者个人向江河、湖泊、运河、渠道、水库及其最高水位线以下的滩地和岸坡等法律、法规规定禁止倾倒、堆放废弃物的地点倾倒、堆放固体废物。

  【释义】本条是关于收集、贮存、运输、利用、处置固体废物防治污染义务以及禁止违法倾倒、堆放固体废物的规定。

  一、收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人的污染防治义务

  任何一种固体废物,从产生到最终处置可能涉及到产生、收集、贮存、运输、利用、处置等多个环节,按照本法第五条规定的污染者依法负责的原则,每个环节的参与者都应当依法律对其造成的环境污染承担相应的责任。本法第十七条已经对固体废物产生者的污染防治义务作了规定,本条第一款则明确了收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人的污染防治义务。按照这一规定,收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人必须采取防扬散、防流失、防渗漏等防止造成环境污染的措施,并不得擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物。具体而言:

  1.本条第一款的规定适用于收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人。收集,是指将固体废物聚集在一起;贮存,按照本法第八十八条第五项,是指将固体废物临时置于特定设施或者场所中的活动;运输,是指用交通工具将固体废物从一地运往另一地;利用,按照本法第八十八条第七项,是指从固体废物中提取物质作为原材料或者燃料的活动;处置,按照本法第八十八条第六项,是指将固体废物焚烧和用其他改变固体废物的物理、化学、生物特性的方法,达到减少已产生的固体废物数量、缩小固体废物体积、减少或者消除其危险成份的活动,或者将固体废物最终置于符合环境保护规定要求的填埋场的活动。从事上述活动的单位和个人,都应当遵守本条第一款的规定,采取措施,防止造成环境污染。

  2.本条第一款规定的污染防治义务包括两方面:一是要求采取相应的防止固体废物污染环境的措施,具体列举了三种,即防扬散、防流失、防渗漏。防扬散,是指防止固体废物撒开散失。比如生活垃圾收集和运输时,应当采取密闭措施,防止垃圾暴露、散落;防流失,是指防止固体废物流动散失,主要针对液态废物而言。比如,一般工业固体废物的贮存场所,应当设置导流渠,防止因雨水径流进入使贮存的工业固体废物流失造成环境污染;防渗漏,是指防止固体废物渗透漏出,主要针对液态废物和气态废物而言。比如,危险废物贮存场所必须设置泄漏液体收集装置,地基必须经过防渗处理,防止危险废物渗漏污染土壤和地下水。以上三种措施是本条第一款明确列举的,当然这并不是说只能或者只需要采取上述三种措施,有关单位和个人应当针对不同固体废物的具体情况,按照国家有关法规和标准的规定,科学地采取相应的措施,防止造成固体废物污染环境。二是不得擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物。倾倒,是指倒转或倾斜容器使里面的固体废物出来;堆放,是指未采取相应的污染防治措施成堆地将固体废物放置在一起;丢弃,是指放弃固体废物的所有权或使用权,将其抛弃;遗撒,是指抛弃散失固体废物。要注意的是,以上几种行为并非是绝对不允许的,比如,生活垃圾运输车将所运输的垃圾倒在垃圾填埋场,也属于倾倒行为,但这一行为是合法的。换言之,法律要禁止的,不是所有的倾倒、堆放等行为,而是那些违反有关法规、规章或标准,不按照规定的要求和程序擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物的行为。因此,判断是否违反本条的规定,应当结合有关法规、规章或技术操作规程进行具体分析。

  违反本条第一款规定的,根据工业固体废物、生活垃圾和危险废物等不同的固体废物类型,分别依照本法第六十八条、第七十四条、第七十五条的规定追究法律责任。

  二、禁止任何单位和个人违法向水体等倾倒、堆放固体废物

  考虑到江河、湖泊、运河、渠道、水库等水体的特殊性以及对保障水质安全、保护人民群众身体健康的重要作用,本条第二款对第一款规定的禁止违法倾倒、堆放固体废物的行为作了补充的特别规定,禁止任何单位或者个人向江河、湖泊、运河、渠道、水库及其最高水位线以下的滩地和岸坡等法律、法规规定禁止倾倒、堆放废弃物的地点倾倒、堆放固体废物。具体而言:

  1.本条第二款的规定适用于任何单位和个人,产生、收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人均不得违反本条第二款规定违法倾倒、堆放固体废物。同时,其他单位和个人也不得妨碍有关单位和个人依法收集、贮存、运输、利用、处置固体废物。

  2.适用本条第二款规定的固体废物包括所有类型,即所有工业固体废物、生活垃圾、危险废物等都不得违法向水体等地点倾倒、堆放。

  3.禁止倾倒、堆放的地点包括:一是江河、湖泊、运河、渠道、水库等水体;二是江河、湖泊、运河、渠道、水库最高水位线以下的滩地和岸坡,最高水位线是指江河、湖泊等某一断面在一定的时期内出现的最高的水位;三是其它法律、法规规定禁止倾倒、堆放废弃物的地点,比如河道、湖泊的管理范围。1997年8月制定的防洪法规定,禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物,倾倒垃圾、渣土。有堤防的河道、湖泊,其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地、行洪区和堤防及护堤地;无堤防的河道、湖泊,其管理范围为历史最高洪水位或者设计洪水位之间的水域、沙洲、滩地和行洪区。

  4.本条第二款规定的禁止行为仅限于倾倒和堆放。对这一问题,其他有关法律也有类似规定。比如水污染防治法第三十二条规定禁止向水体排放、倾倒工业废渣、城市垃圾和其他废弃物。第三十三条规定禁止在江河、湖泊、运河、渠道、水库最高水位线以下的滩地和岸坡堆放、存贮固体废弃物和其他污染物。

  违反本条第二款规定的,依照水污染防治法第四十六条的规定,可以处一万元以下的罚款。

  第十八条 产品和包装物的设计、制造,应当遵守国家有关清洁生产的规定。国务院标准化行政主管部门应当根据国家经济和技术条件、固体废物污染环境防治状况以及产品的技术要求,组织制定有关标准,防止过度包装造成环境污染。

  生产、销售、进口依法被列入强制回收目录的产品和包装物的企业,必须按照国家有关规定对该产品和包装物进行回收。

  【释义】本条是关于过度包装污染环境防治以及产品和包装物强制回收制度的规定。

  一、产品和包装物的设计、制造应当遵守国家有关清洁生产的规定

  清洁生产,按照清洁生产促进法的规定,是指不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施,从源头削减污染,提高资源利用效率,减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放,以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。清洁生产是在回顾和总结世界各国工业化实践的基础上提出的关于产品和生产过程预防污染的一种全新战略,突破了以往以末端治理为主的环境保护对策的局限,将污染预防纳入到产品设计、生产过程和所提供的服务之中,是实现经济和环境协调发展的重要手段。它包括清洁和高效的能源和原材料利用、清洁的生产过程和清洁的产品等几个方面,要求对产品的生命周期进行全过程控制,对生产进行全过程控制。实施清洁生产,是贯彻和落实科学发展观,走新型工业化道路的必然选择。产品和包装物的设计和制造,是实施清洁生产的一个环节,应当遵守国家有关规定。比如,清洁生产促进法第二十条规定,产品和包装物的设计,应当考虑其在生命周期中对人类健康和环境的影响,优先选择无毒、无害、易于降解或者便于回收利用的方案。企业应当对产品进行合理包装,减少包装材料的过度使用和包装性废物的产生。本条第一款事实上属于引证条款,是对清洁生产促进法等有关规定的重申,企业进行产品和包装物的设计和制造应当遵守这一规定。除了清洁生产促进法以外,还有一些法规、规章或标准也涉及到了产品和包装物设计、制造的清洁生产要求。比如,《包装废弃物的处理与利用通则》(GB/T16716-1996)就有相关的内容。按照这一通则,包装应当采用轻质、高强度的新型材料,限制包装材料成分中的重金属含量,减少或完全使包装材料不含重金属。包装材料中的重金属应当符合有关标准或规定。限制包装材料构成成分中的卤素及其他有害物质。包装辅助材料,如涂料、粘合剂、油墨、上光剂等,应当优先选用水基类和有机溶解性材料。限制使用由氯进行加工处理的包装材料。同时,鼓励使用适合于包装制品要求的再生材料。可重复使用的包装废弃物应当进行合理分类回收,处理后重新使用;可再生处理的包装废弃物,应当在分类回收的基础上,采用合理的技术与方法进行再生处理。可重复使用、可再生的包装废弃物,必须保证易于回收和分拣。高分子包装材料在满足使用条件下,可采用降解材料,以避免对环境造成污染。类似这些规定,企业在进行产品和包装物的设计、制造时,都应当遵守。

  二、制定标准,防止过度包装污染环境

  近年来,随着我国经济的持续高速增长和人民生活水平的不断提高,包装产业也得到了快速发展。1996年,我国包装物的生产量达到了1600万吨。2004年,全国包装工业的总产值大约可达3200亿元,比上年增长了14%。从总体上看,一方面,包装业是国民经济的组成部分,是市场经济发展程度的标志性行业之一。包装的不断进步,丰富和改善了人民群众的生活,提高了我国产品的市场竞争力,为我国经济和社会的发展作出了积极的贡献。另一方面,由于种种原因,包装的过度化现象在我国也比较严重,不仅浪费了大量本就非常有限的资源,还造成了大量固体废物,污染了环境。据统计,目前我国的城市生活垃圾中,包装物就占了体积的30%左右。如何促进包装产业的健康发展,防止过度包装污染环境,是本次法律修订的重点之一。

  对过度包装问题,清洁生产促进法第二十条已经明确要求企业对产品进行合理包装,减少包装材料的过度使用和包装性废物的产生。同时,该法第二十七条要求国务院有关部门制定强制回收的包装物目录和具体办法,将防止过度包装污染环境的规定落到实处。这样的规定,基本上是符合我国社会经济发展水平和包装废物污染的实际状况的,为控制包装废物的增长提供了强有力的法律依据。但是,由于种种原因,过度包装问题并没有得到根本解决,尤其月饼、部分保健品的过度包装,广大人民群众意见很大。为解决这一问题,全国人大环境与资源保护委员会于2004年10月提请全国人大常委会审议的修订草案中,规定了要求有关部门制定相关标准来限制过度包装的内容。在审议过程中对此存在一些不同看法。有的意见认为,“过度包装”的具体含义不明确,究竟什么样的包装是过度包装?应当具体化;有的意见认为,通过标准来限制过度包装不一定可行,要采取更强有力的措施;还有的意见认为,限制过度包装应当充分考虑我国社会经济发展水平,不能造成负面的影响。经过反复研究并经审议通过的本法这一条第一款规定,国务院标准化行政主管部门应当根据国家经济和技术条件、固体废物污染环境防治状况以及产品的技术要求,组织制定有关标准,防止过度包装污染环境。应该说,这一规定充分体现了源头控制和循环经济的理念,对防治包装固体废物污染环境必将发挥积极的作用。企业应当从包装的设计制造开始,就遵守国家有关标准,对其产品进行合理包装,防止过度包装情况的出现,实现固体废物的减量化。

  国外对过度包装的控制手段主要有三类:第一类是标准控制,即对包装物的容积、包装物与商品之间的间隙、包装层数、包装成本与商品价值的比例等设定限制标准(韩国、日本、加拿大)。第二类是经济手段控制,如对非纸制包装和不能满足回收要求的包装征收包装税(比利时);再如通过垃圾计量收费,引导消费者选择简单包装(荷兰)。第三类是加大生产者责任,规定由商品生产者负责回收商品包装,通常可以采用押金制的办法委托有关商业机构回收包装。为了便于回收,生产者会主动选择使用材料少、容易回收的包装设计(德国、法国)。本法对过度包装的规定基本上采用了两种办法,即标准控制和加大生产者责任。这也是充分考虑我国实际情况的结果。至于经济手段控制,涉及的问题比较多,比如包装税的问题,就需要国家对整个税收体系进行通盘考虑,并要符合我国当前的社会经济发展水平,是否开征、征收的标准、适用的范围等都需要进一步研究,本法没有作这方面的规定。

  本条第一款规定的通过标准防止过度包装污染环境的内容包括:

  1.组织制定标准的部门是国务院标准化行政主管部门。根据标准化法和“三定”方案的规定,标准化行政主管部门是指国家标准化管理委员会。中国国家标准化管理委员会是国家质量监督检验检疫总局管理的事业单位,是国务院授权履行行政管理职能,统一管理全国标准化工作的主管机构。

  2.制定标准的依据主要有三项:一是国家经济和技术条件即我国的经济发展水平和科技进步水平。我国是发展中国家,社会经济发展程度比较低,国家发展包装产业的主要目的除了保护产品外,还要提升产品的市场竞争力,改善人民群众的生活条件因此,对包装的限制不能脱离我国的经济发展阶段,不能不顾我国的国情照抄照搬西方发达国家的标准。总体而言,我国包装产业的发展还是远远不够的,还应当大力推动。立法要限制的,只是那种大量浪费自然资源,而对保护产品和提升价值上没有什么意义的无节制的过度包装。此外,我国的技术进步水平也是制定标准时要考虑的一个因素。包装作为一种产业,离不开科技的支撑。如果国家制定的对某种包装的限制标准超出了我国的科技水平,企业基本上无法做到,那这样的标准是不可操作的。总之,制定防止过度包装污染环境的标准,必须从我国的国情出发,充分考虑我国的经济和技术水平,作出切合实际的规定。二是固体废物污染环境防治状况。限制过度包装的根本目的在于防止资源浪费,防治过度包装产生的固体废物污染环境。因此,必须从我国固体废物污染环境的现实状况出发,所制定的标准必须有利于防治包装废物污染环境。三是产品的技术要求。包装的主要功能之一在于保护产品,不同的产品自然有其不同的包装要求。如果限制过度包装的标准与产品本身的技术要求不相符,实践中无法操作。那就不仅达不到防治包装固体废物污染环境的目的,还可能对包装产业的发展造成不必要的负面影响。因此,制定标准时,必须考虑产品的技术要求。

  3.标准的种类本条第一款未作限制,可以是国家标准,也可以是行业标准,可以是强制性标准,也可以是推荐性标准。实际工作中应当制定哪种标准,可以由国家标准化管理委员会按照不同产品包装的具体要求确定。

  4.制定标准的目的在于防止过度包装造成环境污染。什么是过度包装,一般来说,凡是超出了包装基本要求,即保护产品和提升产品价值要求的包装,都属于过度包装。当然,这一界定是比较含糊的,实践中也很难操作。但是,如果某种产品,比如群众意见比较大的月饼,有了明确的包装标准,那么,凡是超出这一标准要求的包装就可以认定为过度包装。这就给将来的工作提供了明确的依据,也是制定有关标准的意义所在。从固体废物“三化”原则的角度看,通过制定标准防止过度包装污染环境,可以从根本上解决固体废物减量化的问题。《包装废弃物的处理与利用通则》对这一问题也规定,应当限制过分包装,包装应采用轻质、高强度的新型材料,应当采用集合包装、可多次重复使用的包装和集装化运输,并制定特殊规格的运输包装的标准化和通用化要求。当然,包装问题是比较复杂的,不可能一次性地得到解决,无论是标准的制定,还是强制回收办法的执行,都需要有一个渐进的过程。现实生活中的产品种类很多,不同的产品特性不同,对包装的要求也有区别。要制定适用于所有包装物的统一标准,难度很大。因此,有关部门应当针对月饼等人民群众意见比较大的产品,先行制定防止过度包装污染环境的标准,要求各生产企业遵守执行。随着社会的进步和经济的进一步发展,限制的标准可以逐步扩展到其他类别的产品,最终实现包装废物的减量化、资源化和无害化。

  三、产品和包装物强制回收制度

  近年来,西方发达国家针对电子产品、废旧机动车、包装等物品实行了一项新制度,即生产者责任延伸(EPR)制度。产品和包装物的强制回收制度只是生产者责任延伸制度的具体体现。按照生产者责任延伸制度,产品的生产者不仅要对所生产产品的质量瑕疵以及生产过程中造成的环境污染负责,还要对无瑕疵的产品或包装物废弃后承担回收利用或者处置的责任。换言之,生产者的责任链条要延伸到无瑕疵产品或包装废弃之后。这一制度突破了传统民法生产者对产品质量负责的原则,它通过延伸生产者的责任,将生产、消费、废物回收处置三种不同类型和阶段的责任有机地统一在一起。对产品和包装物的强制回收制度,清洁生产促进法第二十七条第一款已规定,生产、销售被列入强制回收目录的产品和包装物的企业,必须在产品报废和包装物使用后对该产品和包装物进行回收。强制回收的产品和包装物的目录和具体回收办法,由国务院经济贸易行政主管部门制定。本条第二款在清洁生产促进法规定的基础上作了进一步规定。具体内容包括:

  1.强制回收目录的制定机构。按照清洁生产促进法的规定,对产品和包装物的强制回收目录由国务院经济贸易行政主管部门制定。2003年国务院机构改革后,国家经济贸易委员会被撤销,其职能分别并入国家发展和改革委员会、商务部等有关部门。国家经贸委原有的资源节约与综合利用工作划入国家发改委。按照国家发改委“三定”方案规定,国家发改委推进可持续发展战略,研究拟订资源节约综合利用规划,参与编制生态建设规划,提出资源节约综合利用的政策,协调生态建设和资源节约综合利用的重大问题,组织协调环保产业工作。据此,负责这一目录制定工作的是国家发展和改革委员会。国家发展和改革委员会在开展工作时,也应当加强各部门之间的协调和沟通,与国家环境保护总局等有关部门互相协作,做好这项工作。目前,这一强制回收的目录还没有出台,国家发改委正会同有关部门抓紧研究制定。

  2.强制回收目录规范的对象。强制回收目录既可以针对产品,也可以针对包装物。实行强制回收制度,其意义在于防止固体废物污染环境,危害人体健康,同时也通过回收和综合利用,减少原材料的消耗,提高资源的再利用率。因此,要求强制回收的,并非所有的产品和包装物,而主要是那些原材料消耗较大、污染环境严重、危害人体健康的产品和包装物,比如,含有毒有害物质的废电器产品、含有对环境危害严重物质的产品(如废冰箱中的CFC)、含不回收可能产生危险物质的产品(如报废汽车)、含有危害人体健康物质的产品或包装物(如医疗废物)以及一些常用的包装物(如纸张、木材、塑料、玻璃)等。具体哪些产品和包装物应当进行强制回收,要结合我国的经济技术发展水平、固体废物污染环境状况、产品和包装物的技术要求等实际情况确定。

  3.强制回收义务。根据本条第二款规定,强制回收是有关企业必须履行的法定义务。目前,有关部门正在研究起草有关产品和包装物的强制回收办法。从西方国家的情况看,建立行之有效的回收机制是一件极为复杂的工作,涉及方方面面,不仅政府部门要加强协调,企业和公众也要有一个认识的过程。我国的情况与西方国家有很大的不同,如何从国情出发建立回收机制,将是各级政府和有关部门工作中要解决的重点问题。当然,无论采用什么样的回收机制,法律已经将强制回收的义务主体确定为生产、销售、进口依法被列入强制回收目录的产品和包装物的企业。具体地说,这一义务主体首先须是企业,个人无须承担这一义务;其次,该企业包括生产者、进口者和销售者,即不仅是生产有关产品和包装物的企业应当承担强制回收责任,进口者和销售者也有同样的义务。当然,进口者、销售者可以与生产者达成协议,按照一定的比例分担义务或者约定由生产者承担这项义务;再次,该企业必须生产、进口或者销售了被列入强制回收目录的产品和包装物,从事其他产品和包装物生产、销售或进口的,不承担强制回收义务。违反本条第二款规定的强制回收义务的,依照清洁生产促进法第三十九条的规定处罚。

  第十九条 国家鼓励科研、生产单位研究、生产易回收利用、易处置或者在环境中可降解的薄膜覆盖物和商品包装物。

  使用农用薄膜的单位和个人,应当采取回收利用等措施,防止或者减少农用薄膜对环境的污染。

  【释义】本条是关于国家鼓励研究、生产有利于环境保护的薄膜覆盖物和商品包装物以及防治农用薄膜污染环境的规定。

  一、国家鼓励研究、生产有利于环境保护的薄膜覆盖物和商品包装物

  本条所指的薄膜覆盖物和商品包装物,主要是各种塑料薄膜和塑料包装袋。在人们的日常生活中,薄膜覆盖物和商品包装物使用的比例越来越高,造成的环境污染问题也越来越引起人们的重视,社会普遍关注“白色污染”。对这部分产品和包装物的污染防治,本法第十八条等有关条款已作了规定。本条则从加强科学研究的角度针对薄膜覆盖物和商品包装物作了专门的鼓励性规定,鼓励科研、生产单位研究和生产易回收利用、易处置或者在环境中可降解的薄膜覆盖物和商品包装物,从源头上减少固体废物的产生。从科学的角度看,如果薄膜覆盖物和商品包装物是易回收利用的,就会减少固体废物资源化的成本,有利于成为固体废物的薄膜覆盖物和商品包装物回收利用,使其重新进入产业链;如果薄膜覆盖物和商品包装物是易处置的,就会减少处置的成本,提高处置的效率,真正实现无害化处置;如果薄膜覆盖物和商品包装物在环境中是可降解的,那么即使这部分固体废物未经回收利用和处置直接被排放到环境中,也可以在适当的条件下得到降解,避免造成环境污染。可见,要从根本上防治固体废物污染环境,加强科学技术方面的研究,以新的有利于环境保护的产品取代旧的落后的产品是非常必要的。

  二、防治农用薄膜污染环境

  我国目前的农用薄膜产量和覆盖面均居世界首位,每年用量都在百万吨以上。农用薄膜的主要成份是塑料,其中的有害物质主要是有机氯化合物。由于使用后的农用薄膜残留物往往小而多,在自然环境中很难降解,很难拾捡,也易造成土地退化。模拟试验表明,如果土壤中残留的废农用薄膜达到37-45公斤/公顷,小麦和蔬菜就将分别减产7%和10%。农业部1990年对25个省、区、市的调查也表明,我国土壤中农用薄膜的平均残留量已经达到60公斤/公顷左右。为防治农用薄膜造成的污染,除了要大力推广使用易回收、易处置、可降解的薄膜产品外,本条第二款规定,使用农用薄膜的单位和个人,也应当按照污染者依法负责的原则.采取回收利用等措施,防止或者减少农用薄膜对环境的污染。实践中,使用农用薄膜的单位和个人对达到一定标准的农用薄膜,应当加以回收重复使用,以减少薄膜废物的产生量。不能重复使用的,由于薄膜的主要成份是塑料,可以回收进行综合利用,比如制造管道,或者利用其高热值,通过焚烧产生可利用的能源,或者重复生产PS泡沫餐具、编织袋等。考虑到使用农用薄膜的主要是农民,因此,本条第二款规定强调的重点是要求其回收利用这些废弃的农用薄膜,并不要求使用者自行进行处置。有关单位和个人可以通过废弃物资回收网络交由厂家或专门的利用单位进行综合利用,或者收集后运送至集中的处置场所进行处置,都是允许的。

  第二十条 从事畜禽规模养殖应当按照国家有关规定收集、贮存、利用或者处置养殖过程中产生的畜禽粪便,防止污染环境。

  禁止在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域露天焚烧秸秆。

  【释义】本条是关于防治畜禽粪便污染环境和禁止露天焚烧秸秆的规定。

  一、防治畜禽粪便污染环境

  畜禽粪便中含有大量水分和有机物,同时也经常含有较多的致病菌和寄生虫卵,处理不善,不仅会污染水体、土壤和大气,而且还会传播疾病,危害人体健康。近年来,伴随着经济的增长,我国畜禽养殖业产生的固体废物污染环境问题日益严重。据1999年的估算,全国畜禽粪便年产生量约为19亿吨,其中规模化养殖产生的畜禽粪便相当于工业固体废物的30%。畜禽粪便中化学耗氧量的排放量达到7千多万吨,远远超过我国工业废水和生活污水的排放量之和。目前我国多数畜禽养殖场粪便处理利用水平很低,不少是直接堆放或排放,严重污染地表水和地下水。有关研究表明,畜禽粪便的大量排放已经对部分地区的环境质量造成了严重影响。比如,国家环保总局南京环境科学研究所1999年对太湖流域的研究显示,畜禽粪便流入太湖水体的COD为7.339万吨,总氮为2.175万吨,总磷为0.572万吨,分别占总污染负荷的7.130.6、16.67%和10.1%,成为太湖流域主要的污染源之一,加剧了太湖流域水质的富营养化。再如,根据上海市环保局开展的“黄浦江水环境综合整治研究”,1995年黄浦江水系畜禽粪尿产生量达640万吨,其中COD产生量为27.4万吨,BOD为8.86万吨,氨氮为2 .49万吨,总氮为13.6万吨,总磷为1.25万吨。如果以25%的流失率计算,整个黄浦江水系全年畜禽粪尿流失约160万吨,可能进人水体中的各类污染物分别为:COD约6.86万吨、BOD约2.22万吨、氨氮约6300吨、总氮约3.4万吨、总磷约3100吨,共占黄浦江上游污染总负荷的36%,成为上海地区最主要的污染源之一。以上情况不难看出,畜禽养殖产生的畜禽粪便,目前已成为我国主要的固体废物污染源之一,造成了严重的环境污染。在一些特定的地区,其危害甚至超过了工业污染源。因此,这次修订本法增加了对畜禽粪便污染环境的防治规定。具体内容包括:

  1.本条第一款的规定适用于从事畜禽规模养殖的单位和个人。所谓畜禽规模养殖,是指达到一定规模的畜禽养殖场,不包括畜禽养殖的散户、家庭等。按照2001年国家环保总局发布的《畜禽养殖污染防治管理办法》和《畜禽养殖业污染物排放标准》(GB18596-2001)的规定,畜禽规模养殖,通常是指常年存栏量为500头以上的猪、3万羽以上的鸡和100头以上的牛的畜禽养殖场,以及达到规定规模标准的其他类型的畜禽养殖场。从实际情况看,我国每年的畜禽粪便,主要由这些从事畜禽规模养殖的单位和个人产生。其他养殖散户,其养殖的畜禽数量比较少,养殖的规模也不大,对畜禽粪便污染环境的贡献率也比较小,再加上这些养殖散户往往散布在广大农村地区,很难统一进行管理。因此本条第一款只对从事畜禽规模养殖的单位和个人提出了防治畜禽粪便污染环境的要求。

  2.从事畜禽规模养殖应当按照国家有关规定收集、贮存、利用或者处置养殖过程中产生的畜禽粪便,防止污染环境。这里所指的“国家有关规定”包括《畜禽养殖污染防治管理办法》、《畜禽养殖业污染物排放标准》以及2002年国家环保总局制定的《畜禽养殖业污染防治技术规范》等。根据《畜禽养殖污染防治管理办法》规定,畜禽养殖污染防治实行综合利用优先,资源化、无害化和减量化的原则。畜禽养殖场的建设必须依法执行环境影响评价制度、“三同时”制度、排污申报制度等。禁止下列区域建设畜禽养殖场:生活饮用水水源保护区、风景名胜区、自然保护区的核心区和缓冲区;城市和城镇中居民区、文教科研区、医疗区等人口集中地区;县级人民政府依法划定的禁养区域;国家或地方法律法规规定需特殊保护的区域。在上述地区已建成的畜禽养殖场应限期搬迁或关闭。在收集、贮存方面,畜禽养殖场必须设置畜禽粪便等畜禽废渣的储存设施和场所,采取对储存场所地面进行水泥硬化等措施,防止畜禽废渣渗漏、散落、溢流、雨水淋湿、恶臭气味等对周围环境造成污染和危害。畜禽养殖场应当保持环境整洁,采取清污分流和粪尿的干湿分离等措施,实现清洁养殖。在利用方面,畜禽养殖场应采取将畜禽废渣还田、生产沼气、制造有机肥料、制造再生饲料等方法进行综合利用。用于直接还田利用的畜禽粪便,应当经处理达到规定的无害化标准,防止病菌传播。运输畜禽废渣,必须采取防渗漏、防流失、防遗撒及其他防止污染环境的措施,妥善处置贮运工具清洗废水。在处置方面,按照《畜禽养殖业污染防治技术规范》,畜禽粪便必须经过无害化处置,符合《粪便无害化卫生标准》后,才能进行土地利用,禁止未经处理的畜禽粪便直接施入农田。以上规定,从事畜禽规模养殖的必须遵守。

  二、禁止露天焚烧秸秆

  目前我国种植业产生的固体废物主要是植物秸秆、蔬菜花卉等茎叶以及废弃塑料薄膜等,其中秸秆是最主要的污染物。据估算,全国农作物副产的秸秆每年就有6亿吨左右,其中可收集利用的约4.8亿吨以上。过去秸秆主要用作日常燃料,现在由于社会经济的发展,农民大多已不再将秸秆作为燃料使用。除了约有1/3被用作饲料、原料和肥料外,大量的秸秆都在田间焚烧,造成了比较严重的大气污染,并直接威胁机场和高速公路的交通安全。显然,防治种植业产生的固体废物污染环境,当前最紧迫的是要控制秸秆随意焚烧,避免造成大气污染。因此,本条第二款专门对禁止违法露天焚烧秸秆作了规定。大气污染防治法第四十一条第二款也规定,禁止在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质。具体内容包括:

  1.禁止焚烧的对象。本条第二款规定的禁止焚烧的对象是农业秸秆。所谓秸秆,通常是指小麦、水稻、玉米、薯类、油料、棉花、甘蔗和其他杂粮等农作物脱粒后剩下的茎。秸秆焚烧后,会产生颗粒物等大气污染物,不仅危害人体健康,还直接影响空气环境的能见度,妨碍航空和交通运输安全。

  2.禁止焚烧的区域。按照本条第二款的规定,以下几种区域禁止露天焚烧秸秆:一是人口集中地区。人口集中地区主要指的是城镇中的居住区、商业交通居民混合区、文化区以及部分工业区等人口居住比较密集,对环境空气质量要求比较高的区域。在这类地区露天焚烧秸秆,产生的大气污染物将严重影响人体健康。二是机场周围。按照1999年国家环保总局、农业部、财政部、铁道部、交通部和中国民航总局联合发布的《秸秆焚烧和综合利用管理办法》,机场周围是指以机场为中心15公里为半径的区域。在这一区域露天焚烧秸秆,产生的烟尘将严重影响飞行安全。三是交通干线附近。按照《秸秆焚烧和综合利用管理办法》规定,交通干线附近昌指沿高速公路、铁路两侧各2公里和国道、省道公路干线两侧各1公里的地带。在这一区域露天焚烧秸秆,产生的烟雾将严重威胁交通安全。四是当地人民政府划定的其他区域。按照《秸秆焚烧和综合利用管理办法》,省辖市(地)级人民政府可以在人口集中区、各级自然保护区和文物保护单位及其他人文遗址、林地、草场、油库、粮库、通讯设施等周边地区划定禁止露天焚烧秸秆的区域。

  3.禁止的行为。本条第二款规定的禁止焚烧,仅指禁止露天焚烧,室内的焚烧不在禁止范围之列。比如以秸秆作为生活用柴。另外,要从根本上解决秸秆造成的污染问题,应当大力推广机械化秸秆还田、秸秆饲料开发、秸秆气化、沤肥和工业原料开发等多种形式的综合利用,使秸秆从固体废物转变为原材料,真正实现秸秆的资源化。违反本条第二款规定的,依照大气污染防治法规定,由所在地县级以上环保部门责令停止违法行为,可以处200元以下罚款。

  第二十一条 对收集、贮存、运输、处置固体废物的设施、设备和场所,应当加强管理和维护,保证其正常运行和使用。

  【释义】本条是关于固体废物收集、贮存、运输、处置设施、设备和场所应当加强管理和维护的规定。

  对固体废物进行收集、贮存、运输或处置的,应当建设符合国家规定的环境保护标准或要求的设施、设备和场所,同时应当执行建设项目的环境影响评价、“三同时”等环境保护制度。本条规定是针对建成后的固体废物收集、贮存、运输、处置设施、设备和场所而言的。这些设施、设备或场所是进行固体废物收集、贮存、运输和处置必不可少的,应当加强管理和维护,保证其正常运行和使用。比如,建设部、国家环保总局、科技部2000年发布的《城市生活垃圾处理及污染防治技术政策》规定,垃圾收集和运输设施应密闭化,防止暴露、散落和滴漏,鼓励采用压缩式收集和运输方式,尽快淘汰敞开式收集和运输方式。据此,对从事生活垃圾收集和运输的设施或设备,比如运输车辆等,就应当加强管理和维护,保证其正常使用,防止生活垃圾收集和运输过程中出现散落、滴漏等情况,造成环境污染。再如,按照《一般工业固体废物贮存、处置场污染控制标准》(GB18599-2001)的规定,贮存、处置场所的使用单位,应当建立检查维护制度,定期检查维护堤坝、挡土墙、导流渠等设施,发现有损坏可能或异常,应及时采取必要措施,以保障正常运行。同时,贮存、处置场所的使用单位还应当建立档案制度,将各种设施和设备的检查维护资料详细记录在案。对部分场所,还应当定期检查维护防止渗漏的工程,定期监测地下水水质,定期检查维护渗滤液集排水设施和处理设施等,发现问题的,及时采取措施,保证正常运行。所有这些规定,有关单位都应当遵守执行。

  需要注意的是,本条规定的污染防治义务适用于固体废物收集、贮存、运输、处置设施、设备或场所的使用人,包括单位和个人。事实上,本条规定与本法第三十四条和第四十四条的有关规定是一个有机的整体。本条从正面的角度强调加强对收集、贮存、运输、处置固体废物的设施、设备和场所的管理和维护,保证正常运行和使用,第三十四条和第四十四条第二款则从另一角度规定确有必要关闭、闲置或拆除时的核准程序,两者是密不可分的。

  第二十二条 在国务院和国务院有关主管部门及省、自治区、直辖市人民政府划定的自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区、基本农田保护区和其他需要特别保护的区域内,禁止建设工业固体废物集中贮存、处置的设施、场所和生活垃圾填埋场。

  【释义】本条是关于自然保护区、风景名胜区等需要特别保护的区域禁止建设工业固体废物集中贮存、处置的设施、场所和生活垃圾填埋场的规定。

  一、按照本条规定,下列区域不得建设污染环境的固体废物贮存、处置设施、场所:

  1.自然保护区。根据1994年10月国务院发布的《自然保护区条例》,自然保护区是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域,依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。具有下列条件之一的,应当建立自然保护区:一是典型的自然地理区域、有代表性的自然生态系统区域以及已经遭受破坏但经保护能够恢复的同类自然生态系统区域;二是珍稀、濒危野生动植物物种的天然集中分布区域;三是具有特殊保护价值的海域、海岸、岛屿、湿地、内陆水域、森林、草原和荒漠;四是具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞、化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹;五是经国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准,需要予以特殊保护的其它自然区域。

  2.风景名胜区。根据1985年6月国务院发布的《风景名胜区管理暂行条例》,风景名胜区是指具有观赏、文化或者科学价值,自然景物、人文景物比较集中,环境优美、具有一定规模和范围,可供人们游览、休息或者进行科学、文化活动的地区。该条例第八条第三款还规定,在风景名胜区及其外围保护地带内的各项建设,都应当与景观相协调,不得建设破坏景观、污染环境、妨碍游览的设施。

  3.饮用水水源保护区。饮用水水源保护区是指为保护生活饮用水而依法划定的特殊保护区域。水法规定,国家建立饮用水水源保护区制度,省、自治区、直辖市人民政府应当划定饮用水水源保护区,采取措施防止水源枯竭和水体污染,保证城乡居民饮用水安全。禁止在饮用水水源保护区内设置排污口。此外,根据水污染防治法和1989年国家环保局、卫生部、建设部、水利部、地矿部联合发布的《饮用水水源保护区污染防治管理规定》的规定,饮用水水源保护区可以分为饮用水地表水源保护区和饮用水地下水源保护区,按照不同的水质要求和防护要求均可以划分为一级保护区和其他等级保护区。饮用水水源保护区的具体范围按照不同水域特点进行水质定量预测并考虑当地具体条件加以确定,以保证在规划设计的水文条件和污染负荷下,供应规划水量时,保护区的水质能满足相应的标准。

  4.基本农田保护区。根据土地管理法和1998年12月国务院发布的基本农田保护条例的规定,基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求,根据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地,基本农田保护区就是为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。划定基本农田保护区的根本目的在于保护现有耕地,特别是那些优质高产田,防止耕地流失。依照土地管理法的规定,下列耕地应当划入基本农田保护区:一是经国务院有关主管部门或县级以上地方政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地;二是有良好水利与水土保持设施的耕地,正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田;三是蔬菜生产基地;四是农业科研、教学试验田;五是国务院规定应当划入基本农田保护区的其他区域。各省、自治区、直辖市划定的基本农田保护区应当占本行政区域内耕地的80%以上。可见,基本农田保护区是我国耕地的“红线”,对保障我国的粮食安全、满足人民群众对农产品的需求和国民经济的发展有着重要意义,应当实行严格制度予以保护。

  5.其它需要特别保护的区域。所谓“其它需要特别保护的区域”是指与自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区和基本农田保护区性质相同、功能类似,对环境、资源、民生、科学等有重要价值的,需要对固体废物污染加以特殊控制的区域。具体哪些区域应纳入,应依照有关法律、法规的规定确定。

  需要说明的是,根据本条规定,并不是所有的自然保护区、风景名胜区等区域都不得建设工业固体废物集中贮存、处置的设施、场所和生活垃圾填埋场,只有国务院和国务院有关主管部门及省、自治区、直辖市人民政府划定的区域,才适用本条的规定。按照《自然保护区条例》,自然保护区分为国家和地方两大类,只有国家自然保护区和省级自然保护区适用本条规定。按照《风景名胜区管理暂行条例》的规定,风景名胜区也分为市、县级风景名胜区、省级风景名胜区和国家重点风景名胜区,只有后两类风景名胜区执行本条规定。但是,所有的饮用水水源保护区和基本农田保护区均不得建设工业固体废物集中贮存、处置的设施、场所和生活垃圾填埋场。

  二、考虑到上述区域环境保护的特殊性,本条规定,在上述地区不得建设以下设施或场所:

  1.工业固体废物集中贮存、处置的设施、场所。这里所指的工业固体废物,包括一般工业固体废物和危险废物。所谓集中贮存、处置的设施、场所,是指专门用于工业固体废物贮存或处置的区域性设施、场所。本法第三十三条明确规定,对暂时不利用或者不能利用的工业固体废物,必须按照国务院环境保护行政主管部门的规定建设贮存设施、场所,安全分类存放,或者进行无害化处置。工业固体废物贮存、处置的设施、场所,必须符合国家环境保护标准。《一般工业固体废物贮存、处置场污染控制标准》(GB18599-2001)规定,禁止在自然保护区、风景名胜区和其他需要特别保护的区域内建设一般工业固体废物贮存、处置设施、场所。《危险废物贮存污染控制标准》(GB18597-2001)要求危险废物集中贮存设施必须建在距离居民区800米以外,地表水域150米以外。《危险废物填埋污染控制标准》(GB18598-2001)也要求填埋场不得建在自然保护区、风景名胜区、生活饮用水水源保护区等需要特别保护的区域内。

  2.生活垃圾填埋场。生活垃圾的卫生填埋是目前生活垃圾处置必不可少的最终处置手段,也是现阶段我国垃圾处置的主要方式。生活垃圾填埋场是处置生活垃圾的一种陆地处置设施,它由若干个处置单元和构筑物组成,主要包括生活垃圾预处理设施、垃圾填埋设施和渗滤液收集设施等。生活垃圾填埋场的规划、设计、建设、运行和管理应当严格按照《城市生活垃圾卫生填埋技术标准》、《生活垃圾填埋污染控制标准》和《生活垃圾填埋场环境监测技术标准》等要求执行。比如,《生活垃圾填埋污染控制标准》(GB16889-1997 )规定,生活垃圾填埋场应当合理选址,不得建设在自然保护区、风景名胜区、生活饮用水水源保护区和其他需要特殊保护的区域内,也不得建设在居民密集居住区、直接与航道相通的地区、地下水补给区、洪泛区、淤泥区、活动的坍塌地点、断裂带、地下蕴矿带、石灰坑及岩溶地区。

  需要注意的是,对自然保护区等特定的区域,本条只规定了禁止建设上述两种设施或场所。除此之外的其他固体废物污染环境防治设施,并不在禁止之列。比如,生活垃圾焚烧、堆肥设施、生活垃圾临时贮存设施等只要满足国家有关环境保护标准,在不造成环境污染的情况下,是允许在上述区域建设的。这是充分考虑到我国社会经济发展水平和不同固体废物贮存、处置设施、场所的不同特性等现实情况的结果。如果一律严格禁止,即使在类似自然保护区的实验区、外围保护地带等区域也不允许建设所有类型的固体废物贮存、处置设施、场所,实践中恐怕很难操作,尤其是一些人多地少的省份,将很难找到合适的有关设施、场所建设地点,这也不利于固体废物污染环境防治工作的顺利开展。

  第二十三条 转移固体废物出省、自治区、直辖市行政区域贮存、处置的,应当向固体废物移出地的省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门提出申请。移出地的省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门应当商经接受地的省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门同意后,方可批准转移该固体废物出省、自治区、直辖市行政区域。未经批准的,不得转移。

  【释义】本条是关于固体废物转移审批的规定。

  固体废物来源于人类的生产和消费活动,它是可以跨区转移的,在转移的过程中,如果管理不到位,就可能造成环境污染。因此,对转移固体废物的,实行审批管理是必要的。本条对原法第二十三条的规定作了较大的修改,具体内容包括:

  一、适用范围

  适用本条规定的行为必须满足以下几个要件:一是存在转移固体废物的行为。所谓转移,是指改变固体废物的位置,将其从一地挪到另一地。至于转移通过何种方式完成,不是立法要强调的。实践中可以通过交通工具运输,也可以人工携带,甚至采用邮寄的方式。不论采取何种方式,有偿还是无偿,都可以构成本条规定的转移行为。二是转移的对象是固体废物,包括一般工业固体废物、生活垃圾,但危险废物适用本法第五十九条的特别规定,不适用本条。三是转移固体废物出省、自治区、直辖市行政区域。也就是说,适用本条规定的转移行为,必须是跨省域转移,即将固体废物从某一省、自治区、直辖市转移到另一个省、自治区、直辖市,发生在一个省、自治区、直辖市内部的转移行为,比如从一个县转移到另一个县,不适用本条规定。四是转移固体废物出省、自治区、直辖市的目的是为了贮存或处置该固体废物。实践中,当事人将某种固体废物转移出省、自治区、直辖市可能有多种目的,有的是产生固体废物的企业出于经济利益的考虑将固体废物转移到其他省、自治区或直辖市进行回收利用,也有的是专门从事固体废物运输的企业,将部分固体废物转移出省、自治区、直辖市进行回收利用,类似这样的情况,都不适用本条规定。只有目的是为了贮存或处置固体废物的,有关权利人才应当履行本条规定的审批程序。

  二、审批程序

  1.申请人。应当依照本条规定提出转移固体废物申请的,通常是固体废物的所有人、使用人等权利人。这些固体废物的权利人,可能是产生固体废物的单位或个人,也可能是收集、贮存、利用、运输、处置固体废物的单位或个人。只要对固体废物拥有法定的权利,并试图将这些固体废物转移出省、自治区、直辖市贮存、处置的,当事人都应当依照本条规定提出申请。

  2.申请部门。依照本条规定,申请人应当向固体废物移出地的省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门提出申请。固体废物移出地,即固体废物转移之前所在的省、自治区、直辖市。不论申请固体废物转移的单位和个人在什么地方,要转移该固体废物的,必须向固体废物移出地的环保部门提出申请。另外,只有省、自治区、直辖市环境保护行政主管部门才有权受理转移固体废物的申请,才可以作出审批决定。

  3.审批程序。修订前原法第二十三条规定,要转移固体废物出省、自治区、直辖市贮存、处置的,应当向固体废物移出地的省级环保部门报告,并经固体废物接受地的省级环保部门许可后方可转移。据此,申请人首先要向移出地的省级环保部门报告,然后再向接受地的省级环保部门申请。接受地的省级环保部门收到申请后,予以审查许可。这一程序对当事人比较烦琐,实际操作时也存在很多困难。对这一审批程序,有必要作出相应的调整。

  按照本条规定,转移固体废物的审批程序有:

  首先,申请人向固体废物移出地的省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门提出申请。其次,移出地的省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门接受申请后,主动与接受地的省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门协商。再次,接受申请的固体废物移出地的省级环保部门根据协商的情况,决定是否批准该固体废物转移出本省、自治区、直辖市贮存、处置。如果接受地的省级环保部门同意该批固体废物转移至该省、自治区、直辖市的,受理申请的移出地的省级环保部门经审查,认为该申请符合法律法规规定的其他要件的,比如文书完备、要转移的固体废物不属于危险废物等,可以作出批准转移的决定。如果接受地的省级环保部门不同意这部分固体废物转移至该省、自治区、直辖市的,接受申请的固体废物移出地的省级环保部门就不得批准转移。

  未经批准的,不得转移固体废物出省、自治区、直辖市贮存、处置。擅自转移的违法者应当依照本法第六十八条的规定追究法律责任。

  第二十四条 禁止中华人民共和国境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置。

  【释义】本条是关于禁止境外固体废物进境倾倒、堆放、处置的规定。

  固体废物具有可移动性,可以作为资源回收利用,因此,固体废物跨国界转移的现象非常普遍。改革开放以来,随着我国外贸进出口额的不断增长,我国从境外进口的用以回收利用的固体废物,如废钢铁、废铜、废铝、废纸等的数量也越来越大,对我国经济的发展和资源的节约起到了一定的积极作用。但与此同时,一些发达国家也利用我国企业对能源和原材料的迫切需求,以回收利用为名将一些不能用作原料的固体废物运进我国境内倾倒、堆放、处置,给我国造成了严重的环境污染和经济损失。1995年以前,由于我国对固体废物进口管理没有明确的法律依据,环保部门没有规范的审查制度,商检、海关部门没有统一的检查、验收标准,仅1995年全国就出现了6起“洋垃圾”入境事件,有的甚至入境3个多月,造成了严重的环境污染才被发现。固体废物污染环境防治法制定后,对固体废物进口的管理才逐步纳入法制轨道。考虑到固体废物的资源属性,适当进口符合环保标准、可以用作原料的固体废物加以回收利用,不仅可以有效地缓解我国面临的资源短缺压力,促进经济增长,也符合固体废物资源化的原则。因此,对可以用作原料的固体废物,应当允许进口,具体的管理办法已经在本法第二十五条作了规定。但是,如果进口固体废物的目的不在于回收利用,而是为了进境倾倒、堆放或处置的,就适用本条规定,严格禁止。这与《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》的规定也是一致的。具体而言:

  一、本条规定适用的对象是中华人民共和国境外的固体废物,即所有在中华人民共和国领域和管辖的其他海域范围外产生的固体废物。这些固体废物一律不得进入中华人民共和国境内倾倒、堆放、处置。

  二、禁止境外的固体废物进境倾倒、堆放和处置。倾倒,是指倒转或倾斜容器使里面的固体废物出来;堆放,是指成堆地、未经处理地将固体废物放置在一起;处置,是指符合本法第八十八条第六项规定的情况。无论是倾倒、堆放还是处置,都将对环境造成直接的危害。随意倾倒,固体废物进入水体,会污染水源和地下水。任意堆放,固体废物中的粉煤灰、干污泥等会随风飞散,污染大气,长期堆放会造成固体废物中有害物质渗透改变土质和土壤结构,进而危害农作物。处置不当,对环境的危害更大,比如,以填埋方式处置,不仅占用大量我国本就非常有限的土地资源,还可能造成水污染或土壤污染。以焚烧方式处置,如果处置标准不够,产生的二次污染,尤其是二恶英等剧毒污染物,将严重威胁人民群众身体健康。因此必须严格控制固体废物进入我国境内倾倒、堆放和处置。在我国境内产生的固体废物数量逐年增多,而各类固体废物污染环境防治设施建设还很不到位的情况下,对境内的固体废物尚且很难进行妥善处理,如果还要从国外进口固体废物进行倾倒、堆放或处置,那国内的固体废物污染防治设施、环境与资源的压力就会大大增加,一旦不慎,就会造成严重的环境污染。考虑到这种情况,本条规定,任何固体废物都不得进入中华人民共和国境内倾倒、堆放或处置。违反本条规定的,应当依照本法第七十八条的规定追究法律责任。

  第二十五条 禁止进口不能用作原料或者不能以无害化方式利用的固体废物;对可以用作原料的固体废物实行限制进口和自动许可进口分类管理。

  国务院环境保护行政主管部门会同国务院对外贸易主管部门、国务院经济综合宏观调控部门、海关总署、国务院质量监督检验检疫部门制定、调整并公布禁止进口、限制进口和自动许可进口的固体废物目录。

  禁止进口列入禁止进口目录的固体废物。进口列入限制进口目录的固体废物,应当经国务院环境保护行政主管部门会同国务院对外贸易主管部门审查许可。进口列入自动许可进口目录的固体废物,应当依法办理自动许可手续。

  进口的固体废物必须符合国家环境保护标准,并经质量监督检验检疫部门检验合格。

  进口固体废物的具体管理办法,由国务院环境保护行政主管部门会同国务院对外贸易主管部门、国务院经济综合宏观调控部门、海关总署、国务院质量监督检验检疫部门制定。

  【释义】本条是关于固体废物进口管理的规定。

  一、背景情况

  近年来,我国从境外进口的再生资源性废物,如废钢铁、废铜、废铝、废纸张等的数量在不断增加。到2002年,各种进口废物已达到2100万吨,比1996年翻了两番。为防止进口的固体废物污染环境,加强废物进口管理,我国自20世纪90年代初开始制定相关政策。1991年3月,国家环保局、海关总署发布了《关于严格控制境外有害废物转移到我国的通知》,禁止有害废物和垃圾,包括废杀虫剂、石棉废物、医疗临床废物、工业垃圾和污泥等进境倾倒和处置,但对可以作为原料、能源或有再利用特别需要的固体废物,经环境保护部门审批,可以进口。1994年11月,国家环保局发布了《关于严格控制从欧共体进口废物的暂行规定》,对固体废物进口实行分类管理。总体而言,这些管理政策只是对固体废物进口作了初步规范,并没有从根本上控制住废物进口造成环境污染的问题,境外的固体废物,尤其是危险废物向我国非法转移的事件时有发生。如1993年9月,韩国以“其他燃料油”为名向我国非法输出一批化工行业产生的危险废物;1994年7月,中国某进出口公司从美国进口70台含多氯联苯的废变压器。面对这种非法转移的现实压力,20世纪90年代中、后期以后,我国采取了更为严格的废物进口管理措施。1995年的固体废物污染环境防治法、《废物进口环境保护管理暂行规定》及其补充规定、《进口废物环境保护控制标准》等一系列法律、法规和标准都在这一时期出台,同时还制定了限制进口的一系列目录,对加强固体废物进口管理发挥了积极的作用。

  按照1995年的固体废物污染环境防治法规定,对进口的固体废物基本上实行两大类别的管理制度:一类是《国家限制进口的可以用作原料的废物目录》确定的固体废物,列入该目录的废物限制进口;另一类是在该目录之外的其他固体废物,这些固体废物一律禁止进口。这样规定的第一个问题是分类不够细,除了限制进口外全部禁止进口,而限制进口又不分情况实行统一的、高度集中的许可制度,已经无法满足固体废物进口管理的实际需要,阻碍了资源性废物的进口。另一个问题是与世贸规则不尽一致。世贸规则明确实行透明的货物贸易管理,任何货物如果要禁止进口或限制进口,必须提前公示。目前,原外经贸部、海关总署、国家环境保护总局等部门已经先后公布了五批《禁止进口的货物目录》和三批《限制进口类可用作原料的废物目录》,并于2002年1月公布了《自动进口许可管理类可用作原料的废物目录》。2004年4月,全国人大常委会对对外贸易法作了修改,确立了禁止进口、限制进口和自动许可进口的管理制度。为了保证法律之间的协调,完善固体废物进口管理制度,本法作出了相应的修订。

  二、固体废物进口的分类管理

  所谓固体废物进口,是指固体废物(含废料)以任何贸易方式和无偿提供、捐赠等方式进人中华人民共和国境内。按照本条规定,我国对固体废物进口实行分类管理,具体地说,实行两种情况三大类的管理模式。两种情况是指对以利用为目的进口固体废物的,按照所进口废物的属性和资源化程度分成两种情况进行管理,一种情况是不能用作原料或者以我国目前的科技水平不能以对环境无害化方式加以利用的固体废物,一律禁止进口;另一种情况是可以用作原料的固体废物,允许进口。三大类是指在上述两种情况的基础上,对可以用作原料的固体废物进一步分为限制进口和自动许可进口两大类。无论是禁止进口、限制进口还是自动许可进口的固体废物,都实行目录管理。

  1.禁止进口的固体废物。禁止进口的固体废物主要包括两大类:一类是不能用作原料的固体废物,即完全不具备回收利用价值的固体废物;另一类是不能以无害化方式利用的固体废物,即虽然可以回收利用,但由于经济、技术条件的限制,我国尚不能做到整个回收利用过程对环境无害化的固体废物。当然,是否可以用作原料,或者是否可以以无害化方式利用,是从我国当前的经济、技术水平出发来衡量的。从纯粹的技术角度而言,并不存在绝对的不能利用的固体废物。法律要禁止进口的,只是从我国当前的经济、技术发展水平看还不能用作原料或不能达到无害化利用的要求,但这并不排除随着科技的进步,将来可以对该固体废物加以利用。这也是为什么要对禁止进口的固体废物实行目录管理的原因之一。禁止进口的固体废物种类很多,比如,下水道淤泥、城市垃圾、沥青碎石、废轮胎及其切块、旧衣物等都是。从有关部门发布的目录也可以看出,被列入禁止进口目录的很多固体废物,我国境内就大量存在,而且国内有关企业对自己产生的这部分固体废物尚且未能做到完全以无害化方式处置或回收利用,在这种情况下,再从国外进口是完全没有必要的。

  2.限制进口的固体废物。限制进口的固体废物首先必须属于可以用作原料的废物,之所以要限制进口,是因为该固体废物的利用存在一定的环境风险,一旦处理不当,就可能造成环境污染,危害人民群众身体健康。因此,有必要通过严格的行政许可,将这部分固体废物的进口控制在合理的范围内。对外贸易法也规定,为保护人的健康或者安全,保护动物、植物的生命或者健康,保护环境,需要限制或者禁止进口或者出口的,国家可以限制或者禁止有关货物、技术的进口或者出口。限制进口的固体废物种类也很多,比如乙烯聚合物的废碎料及下脚料、废汽车压件、以回收钢铁为主的废五金电器、钨废碎料等。

  3.自动许可进口的固体废物。对外贸易法第十五条规定,国务院对外贸易行政主管部门基于监测进出口情况的需要,可以对部分自由进出口的货物实行进出口自动许可并公布其目录。据此,自动许可进口的固体废物除了必须是可以用作原料的废物外,还必须是属于自由进出口的货物范围之列。国家只是出于加强固体废物进口管理的需要,对这部分自由进口的固体废物实行自动许可进口管理,防止造成环境污染。自动许可进口的固体废物也有很多种,比如废棉纱线、铸铁废碎料、铜废碎料、锡废碎料等。

  三、固体废物进口的具体管理措施

  1.目录管理。对不同属性的固体废物,基于环境保护和资源利用、经济发展等各种因素的考虑,可以实行分类进口管理。如何确定某种固体废物的进口管理方式,需要国家通过一定的措施将其具体化。这一措施通常是目录管理。按照本条第二款规定,禁止进口、限制进口和自动许可进口的具体目录由国务院环境保护行政主管部门会同国务院对外贸易主管部门、国务院经济综合宏观调控部门、海关总署、国务院质量监督检验检疫部门制定、调整和公布。这里规定的“会同”是一种工作衔接,“会同部门”与“被会同部门”之间没有“主次之分”,禁止进口、限制进口和自动许可进口的具体目录必须在5家共同参与下共同制定、调整和公布。因此,有关部门应当互相协作,加强沟通,共同做好目录的制定工作。另外,目录并非固定不变的,随着我国技术的进步,社会经济的发展,同一种固体废物在不同的历史时期需要实行不同的进口管理制度,这就要对进口的有关目录进行适时调整,以满足实际工作的需要。比如,甘蔗蜜糖,在2002年外经贸部、海关总署、国家环保总局发布的《禁止进口货物目录》(第四批)中属于禁止进口的固体废物,但到了2003年,商务部、海关总署、质检总局和环保总局发布的《限制进口可以用作原料的废物目录》(第二批)中,甘蔗蜜糖改为列入限制进口的固体废物类。可见,对进口固体废物实行目录管理是一个动态的概念,不能一成不变地来理解。情况发生变化时,目录也应当相应地加以调整。当然,不论是哪种目录,都必须予以公布,以便有关当事人按照目录规定的类型履行相应的程序,简化手续,节约行政资源。未经公布的目录,不具有法律效力。截至目前,国务院有关部门已经出台了五批禁止进口的固体废物目录、三批限制进口的固体废物目录和一批自动许可进口管理的固体废物目录。

  2.不同类别进口固体废物的管理措施

  (1)禁止进口列入禁止进口目录的固体废物。不论进口者以何种目的,其技术达到什么水平,凡是列入禁止进口目录的固体废物,一律不得进口。以含汞矿灰与残渣为例,它被列入了第三批禁止进口的固体废物目录,应当严格禁止进入我国境内。在没有将该固体废物从禁止进口目录中取消或者调整至其他目录之前,即使有的企业拥有了先进技术,可以从中提取汞作为化工原料,而且这种技术不会造成环境污染,也不得擅自进口。

  (2)进口列入限制进口目录的固体废物,应当经国务院环境保护行政主管部门会同国务院对外贸易主管部门审查许可。我国目前对列入限制进口目录的固体废物实行的是许可证管理,所有列入限制进口目录的固体废物,都必须获得有关行政主管部门的许可方可进口。

  (3)进口列入自动许可进口目录的固体废物,应当依法办理自动许可手续。按照对外贸易法第十五条第二款的规定,实行自动许可的进口货物,收货人、发货人在办理海关报关手续前提出自动许可申请的,国务院对外贸易主管部门或者其委托的机构应当予以许可;未办理自动许可手续的,海关不予放行。2001年12月国务院发布的《货物进出口管理条例》和2001年12月原外经贸部发布的《货物自动进口许可管理办法》作了进一步的规定。进口属于自动进口许可管理的货物,进口经营者应当在向海关申报前,向国务院对外贸易主管部门授权的自动进口许可证发证机构提交自动进口许可证申请。海关凭该许可证办理报关手续。进口经营者申请自动进口许可证的,应当提交自动进口许可证申请表、货物进口合同、行政主管部门核准经营范围的法定文件复印件、属于委托代理进口的需提交委托人与进口经营者签订的代理进口合同、进口货物用途或最终用户有特别规定的应提交进口货物用途或最终用户符合国家规定的证明材料以及其他需提交的有关材料。凡内容正确且形式完备的许可申请,发证机构收到后应在管理可行的限度内立即核准,签发自动进口许可证。特殊情况下,最多不超过10个工作日。自动进口许可证实行“一批一证”,同一份自动进口许可证不得分批次累计报关使用。许可证有效期为6个月,需要延期或变更的一律重新办理。同时,按照国家环保总局、外经贸部、海关总署、国家质监总局2002年发布的《关于调整废物进口环境保护管理有关问题的通知》,对未纳入限制进口固体废物目录的可以用作原料的铜废碎料、铝废碎料、钢铁废碎料、废纸等,实行进口自动登记管理。海关暂凭国家环保总局和检验检疫机构分别签发的《进口废物批准证书》(标注“自动进口许可”字样)和《入境货物通关单》验放。以上规定,都是进口列入自动许可进口目录的固体废物应当遵守执行的。

  对违反上述规定擅自进口的,应当依照本法第七十八条的规定追究法律责任。

  3.检验检疫措施

  国家允许进口固体废物,是为了满足我国经济发展带来的资源需求,将进口的固体废物作为原材料加以利用。为防止进口固体废物造成环境污染,本条第四款规定,进口的固体废物必须符合国家环境保护标准,并经质量监督检验检疫部门检验合格。据此,进口的废物必须是可以作为原材料使用的,如果该废物本身是污染源,容易造成二次污染的,就不允许进口。我国已于1996年制定了《进口固体废物环境保护控制标准》(GB16487-1996),涉及废五金电器、废塑料、纺织品废物、废有色金属等11种固体废物。所有进口废物都必须符合各自的环境保护标准。此外,按照《废物进口环境保护管理暂行规定》,只有获得口岸所在地进出口商品检验机构的检验合格证明,海关才能放行。进出口商品检验部门在对进口的废物进行检验的过程中发现可能污染环境的问题,应及时通知和移交当地环境保护行政主管部门和海关依法处理。原国家商检局于1996年制定了《进口废物装运前检验管理办法》(试行),对废物进口装运前的检验问题作了具体规定。按照该办法,进口的废物,必须实行装运前检验。废物进口单位和境外贸易关系人签订的进口废物合同中,必须订明进口废物符合我国环境保护标准的要求和装运前检验条款,注明严禁夹带生活垃圾和《巴塞尔公约》控制的危险废物和其他废物,约定进口废物必须由国家商检机构指定或认可的检验机构实施装运前检验,检验合格后方可装运。认可的检验机构凭贸易关系人的申请办理进口废物装运前检验,必须按照中国的环境保护标准对进口废物检验把关,保证运往中国的废物符合这些标准的要求。外贸运输部门在接受进口废物的承运申请时,必须提供上述检验机构签发的进口废物装运前检验合格证明。废物进口单位应于进口的废物抵达口岸10天之前通知口岸的商检机构以备检查。进口废物抵运我国口岸后,上货人应先向海关申报,然后收货人向口岸商检机构报验。口岸商检机构对进口废物进行检验,检验合格后出具检验情况通知单,海关凭此放行。各个检验机构的检验内容和分工如下:(一)实施装运前检验的境外检验机构承担进口废物原料的环保项目检验;对其中集装箱装载的废物原料,检验内容包括监装,防止换货。(二)口岸商检局对已经装运前检验的进口废物原料负责环保项目查验;对因故未进行装运前检验的进口废物原料在口岸作环保项目检验;有条件的可接受贸易关系人的申请,进行品质、重量检验。(三)到货地商检局对合同约定有品质、重量要求的进口废物原料进行品质、重量检验(已在口岸进行品质、重量检验的除外)。未经检验合格的进口废物,不得进人我国境内。

  四、制定进口固体废物具体管理办法的授权

  考虑到固体废物进口涉及多个部门,各种具体情况比较复杂,为进一步落实法律的有关规定,本条第五款授权国务院环境保护行政主管部门会同国务院对外贸易主管部门、国务院经济综合宏观调控部门、海关总署、国务院质量监督检验检疫部门制定进口固体废物的具体管理办法。1996年国家环保局、外经贸部、海关总署、国家工商局、商检局联合发布的《废物进口环境保护管理暂行规定》就是有关固体废物进口的具体管理办法。今后,各有关部门应加强沟通,互相协作,共同做好固体废物进口的管理工作。

  第二十六条 进口者对海关将其所进口的货物纳入固体废物管理范围不服的,可以依法申请行政复议,也可以向人民法院提起行政诉讼。

  【释义】本条是关于进口者不服海关将其进口的货物纳入固体废物管理范围的救济程序的规定。

  一、本法第二十五条对进口固体废物的管理作了规定,所有进口固体废物的单位都必须执行。通常情况下,对进口固体废物的管理要严于普通货物。由于种种原因,对进口的货物是否属于固体废物,实践中往往会产生一些争议,比较典型的情况是废与旧的争议,如废电脑与旧电脑并无明显界线,是否属于固体废物,实践中很难区分。此外,还有一些可能发生争议的情况,比如废物与副产品的争议;废物经过加工或处理后到何种程度,可不归入废物范畴;不符合标准的产品是否属于废物等。有的进口者以旧货、副产品等非固体废物货品申报进口,待废物到港后,海关按照固体废物的管理制度进行监管,对进口者的影响比较大。当然,实践中也存在故意以旧货的名义进口固体废物的情况。为了保护进口者的合法权益,同时保障和监督海关依法行使职权,防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为,减少类似纠纷的发生,本条专门规定了救济程序。

  二、本条规定适用于进口者对海关将其所进口的货物纳入固体废物管理范围不服的情况。由于实践中进口的货物比较复杂,存在各种各样的情形。进口者通常将所进口的货物作为原材料运入我国境内,未必意识到需要办理相关的固体废物审批程序。海关可能根据不同的实际情况,将进口者进口的货物视为固体废物进行监管,这是一个具体行政行为,如果进口者不服的,即进口者认为其所进口的货物并非固体废物,不需要履行与进口固体废物相配套的审批程序的,适用本条规定。进口者即为申请人或原告。

  三、本条规定的救济途径有两种:

  1.行政复议。依照行政复议法规定,进口者对海关将其进口的货物纳入固体废物管理范围不服,认为这一具体行政行为侵犯了其合法权益的,可以向作出这一决定的海关的上一级海关提出行政复议。上一级海关应当依照行政复议法的有关规定作出决定。

  2.行政诉讼。进口者对海关将其进口的货物纳入固体废物管理范围不服,认为这一具体行政行为侵犯了其合法权益的,也可以按照行政诉讼法的有关规定,直接向有管辖权的法院提起以作出具体行政行为的海关为被告的行政诉讼。法院应当按照行政诉讼法的有关规定作出裁决。

  要注意的是,本条规定的两项救济途径,进口者可以自行选择。行政复议并非提起行政诉讼的前置程序。

  第三章 固体废物污染环境的防治 第二节 工业固体废物污染环境的防治

  第二节 工业固体废物污染环境的防治

  第二十七条 国务院环境保护行政主管部门应当会同国务院经济综合宏观调控部门和其他有关部门对工业固体废物对环境的污染作出界定,制定防治工业固体废物污染环境的技术政策,组织推广先进的防治工业固体废物污染环境的生产工艺和设备。

  【释义】本条是关于国务院有关部门防治工业固体废物污染环境职责的规定。

  我国工业固体废物造成的环境污染多年来一直比较严重。1996年,全国工业固体废物的产生量是6.59亿吨,2002年已经增长到8.88亿吨。工业固体废物的排放量也从1996年的1690万吨增加到2002年的2890万吨。加强对工业固体废物污染环境防治工作的监督管理,采取有利于工业固体废物污染环境防治的经济、技术政策和措施,是各级政府和有关部门的重要职责。按照本法第十条第一款的规定,防治固体废物污染环境的统一监督管理工作由国务院环境保护行政主管部门负责,其他部门在各自的职责范围内负责有关的监督管理工作。本条规定就是上述监督管理工作的具体化。国务院环境保护行政主管部门应当会同国务院经济综合宏观调控部门和其他有关部门,做好以下工作:

  一、对工业固体废物对环境的污染作出界定

  不同的工业固体废物,由于其成份、结构、产生量等有很大的差别,对环境造成的污染危害也各不相同。特别是一般工业固体废物和带有毒有害物质的危险废物,两者在可燃性、反应性、腐蚀性、毒性等方面均有很大区别。因此,对不同类型的工业固体废物应当采取不同的污染防治措施。为了提高防治措施的有效性和针对性,首先要对各种工业固体废物对环境的污染作出界定,明确工业固体废物中有害物质的种类、可能造成的污染的性质、强度、危害等。比如,废金属的主要有害物质是重金属、氯化物、酸、碱、电镀盐、染料等,皮革的主要有害物质是重金属和有机溶剂等,对这些工业固体废物中可能包含的污染物或有害物质,以及这些污染物或有害物质可能造成的危害和对环境的污染,比如镉、铬渣等重金属的危害等,有关部门应当在加强科学研究的基础上,作出科学、明确的界定,为开展工业固体废物污染环境防治工作奠定坚实的科学基石。

  二、制定防治工业固体废物污染环境的技术政策

  要防治工业固体废物污染环境,很重要的一点是要制定相关的技术政策,加强政策导向的作用,以科学的原则和方法来指导污染防治工作。这项工作各有关部门正在积极开展。国家环保总局于2001年制定了《危险废物污染防治技术政策》。2003年,国家环保总局与国家发改委、建设部、科技部、商务部于联合发布了《废电池污染防治技术政策》,对电池的生产和使用、收集、运输、贮存、资源再生、处置等工作提出了指导性的意见。从实际执行情况看,技术政策作为行政指导的一种类型,在促进和支持工业固体废物污染环境防治工作、加强管理和技术选择应用、引导相关产业发展等方面发挥了积极的作用。

  三、组织推广先进的防治工业固体废物污染环境的生产工艺和设备

  我国的工业固体废物污染,由落后的生产工艺和设备导致的情况比较多,危害也比较严重。对这些落后的生产工艺和设备,一方面要按照本法第二十八条的规定限期淘汰;另一方面,对先进的生产工艺和设备,有关部门有责任采取措施,组织推广。组织推广的方式有很多种,比如,制定产业发展指南,原国家计委、科技部于1999年制定了《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南》,其中将工业固体废物资源综合利用列为当前优先发展的技术领域之一。再如,发布鼓励发展的产业目录,原国家经贸委、国家税务总局于2000年发布了《当前国家鼓励发展的环保产业设备(产品)目录(第一批)》,通过税收优惠等方式对有关产业加以扶持,其中就包括粉煤灰干法分选设备、小型固体废物焚烧设备等应用于工业固体废物污染环境防治领域的生产工艺和设备。又如,将有关工艺列入资源综合利用目录给予税收等优惠,国家发展和改革委员会、财政部、国家税务总局2004年发布了《资源综合利用目录(2003年修订)》,其中包括了利用化工废渣生产建材、肥料、纯碱、烧碱等产品的工艺。所有这些,都是在实际工作中贯彻本法规定的具体体现。这里所指的先进生产工艺和设备,既包括治理污染的先进工艺和设备,比如工业固体废物处置的先进设施等,也包括加强清洁生产,从源头减少工业固体废物产生量的先进生产工艺和设备。

  第二十八条 国务院经济综合宏观调控部门应当会同国务院有关部门组织研究、开发和推广减少工业固体废物产生量和危害性的生产工艺和设备,公布限期淘汰产生严重污染环境的工业固体废物的落后生产工艺、落后设备的名录。

  生产者、销售者、进口者、使用者必须在国务院经济综合宏观调控部门会同国务院有关部门规定的期限内分别停止生产、销售、进口或者使用列入前款规定的名录中的设备。生产工艺的采用者必须在国务院经济综合宏观调控部门会同国务院有关部门规定的期限内停止采用列入前款规定的名录中的工艺。

  列入限期淘汰名录被淘汰的设备,不得转让给他人使用。

  【释义】本条是关于落后生产工艺和设备限期淘汰制度的规定。

  我国的工业固体废物污染,很大程度上是由于落后的生产工艺和设备造成的。这些落后的生产工艺和设备的大量使用,使我国的工业固体废物产生量和排放量居高不下,其危害性也很难通过源头得到控制,并加大了末端处置的压力。针对这一问题,本条从两个方面作出了规定,一方面是从积极的角度出发,要求有关部门组织研究、开发和推广减少工业固体废物产生量和危害性的生产工艺和设备;另一方面是要求有关单位和个人限期淘汰产生严重污染环境的工业固体废物的落后生产工艺和设备。这是制止低水平重复建设,加快产业结构调整,促进生产工艺、装备和产品升级换代,实现工业固体废物的减量化,推动我国社会经济可持续发展的重要措施和必然要求。本条规定具体包括以下内容:

  一、国务院经济综合宏观调控部门会同国务院有关部门组织研究、开发和推广减少工业固体废物产生量和危害性的生产工艺和设备。据此,国务院经济综合宏观调控部门和国务院其他有关部门负有法定的职责开展组织有关先进生产工艺和设备的研究、开发和推广工作。这里所称的国务院经济综合宏观调控部门,即指目前的国家发展和改革委员会。其他部门包括哪些,视不同生产工艺和设备以及研究、开发和推广的具体工作而定,一般来说可能包括科技部、国家环保总局等。这些部门应当从我国的社会经济发展水平、科技进步程度和固体废物污染环境状况等实际情况出发,发挥有关科研单位的作用,调动各方面的积极性,完善相关机制,加强科学研究,努力开发减少工业固体废物产生量和危害性的先进生产工艺和设备,并大力予以推广。目前,这项工作有关部门已经通过各种方式积极开展了。比如,原国家经贸委、国家环保总局分别于2000年和2003年发布了《国家重点行业清洁生产技术导向目录》(第一批、第二批),涉及了冶金、石化、机械、有色金属等多个重点行业,100余项清洁生产技术。?这些技术经过生产实践证明,具有明显的经济和环境效益。其中部分技术可以有效地减少工业固体废物的产生量和危害性,比如转炉炼钢自动控制技术可以有效地减少最终产生的废渣,镀锌层低铬钝化技术可以有效降低废水中六价铬的浓度等。这些先进的生产技术,有关部门应当积极推广。

  二、落后生产工艺和设备限期淘汰制度

  1.淘汰的对象。根据本条第一款的规定,应当加以淘汰的对象包括两种,一是产生严重污染环境的工业固体废物的落后生产工艺,比如无复塑膜水泥包装袋生产线、年产70万平方米以下的中低档建筑陶瓷生产线、手工胶囊填充工艺、软木塞烫蜡包装药品工艺等;二是产生严重污染环境的工业固体废物的落后设备,比如直径1.83米以下的水泥粉磨设备、生产汞电池、一次性发泡塑料餐具的设备、农药产品手工包(灌)装设备等。这些工艺和设备由于生产方式落后,所制造的产品质量低劣、原材料和能源消耗高又容易产生严重污染环境的工业固体废物,应当逐步加以淘汰。

  2.淘汰工艺和设备的名录。根据本条第一款规定,国家对限期淘汰的工艺和设备实行名录制度,由国务院经济综合宏观调控部门会同国务院有关部门公布限期淘汰的产生严重污染环境的工业固体废物的落后生产工艺、落后设备的名录。1999年1月,经国务院批准,原国家经贸委发布了《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》(第一批),分不同情况立即淘汰或者限期淘汰20种生产能力、36种落后生产工艺装备和58种落后产品。1999年12月,经国务院批准,原国家经贸委发布了《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》(第二批),涉及钢铁、有色、轻工、纺织、石化、建材、机械、印刷业(新闻)等8个行业,共119项。2002年6月,经国务院批准,原国家经贸委发布了《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》(第三批),涉及消防、化工、冶金、黄金、建材、新闻出版、轻工、纺织、棉花加工、机械、电力、铁道、汽车、医药、卫生等15个行业,120项内容。这其中都包括了部分因产生严重环境污染的工业固体废物而被淘汰的落后设备和工艺。

  3.淘汰名录的法律地位。(1)由于淘汰名录中规定的都是国家明令限期淘汰的工艺和设备,因此,凡是列入淘汰名录的工艺和设备,任何单位和个人不得继续采用,不得继续生产、销售、进口或者使用。(2)根据本条第二款规定,有关设备的生产者、销售者、进口者或者使用者必须在国务院经济综合宏观调控部门会同国务院有关部门规定的期限内分别停止生产、销售、进口或者使用列入淘汰名录中的设备。生产工艺的采用者必须在国务院经济综合宏观调控部门会同国务院有关部门规定的期限内停止采用列入淘汰名录中的工艺。比如,原国家经贸委公布的《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》(第一批、第二批、第三批)要求,汞电池必须在1999年淘汰,一次性发泡塑料餐具必须在2000年淘汰,无复塑膜水泥包装袋生产线必须在目录发布之日即1999年12月30日起淘汰,农药产品手工包(灌)装设备必须在2003年淘汰,手工胶囊填充工艺、软木塞烫蜡包装药品工艺必须在2002年7月1日前淘汰,据此,在上述规定期限内,设备的生产者、使用者、进口者或者销售者必须分别停止生产、使用、进口和销售,生产工艺的采用者必须停止采用。违反上述规定的,应当依照本法第七十二条的规定追究法律责任。《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》还规定,对拒不执行淘汰目录的企业,工商行政管理部门要依法吊销营业执照,各有关部门要撤消生产许可证,各商业银行要停止贷款。中国人民银行、原国家经贸委还于2000年发布了《关于对淘汰的落后生产能力、工艺、产品和重复建设项目限制或禁止贷款的通知》,要求对限期淘汰的生产能力、工艺和产品,要停止发放新的贷款,并抓紧催收已发放的贷款。(3)根据本条第三款规定,列入限期淘汰名录被淘汰的设备,不得转让给他人使用。这里所说的“转让”包括出售、出租、无偿赠送等各种可能导致设备转移的行为。只要该行为可以使淘汰设备转变所有者或者使用者而继续使用的,都属于本款规定的“转让”行为。它既包括同一地区的转让,也包括异地转让。对转让被淘汰设备的违法者应当按照本法第六十八条的规定追究法律责任。

  第二十九条 县级以上人民政府有关部门应当制定工业固体废物污染环境防治工作规划,推广能够减少工业固体废物产生量和危害性的先进生产工艺和设备,推动工业固体废物污染环境防治工作。

  【释义】本条是关于县级以上政府有关部门防治工业固体废物污染环境职责的规定。

  本法第十条规定国务院有关部门和县级以上地方政府有关部门均负有对固体废物污染环境防治工作的监督管理职责。第二十七条对国务院有关部门在工业固体废物污染环境防治方面的职责作了规定,本条则明确了县级以上政府有关部门在工业固体废物污染环境防治方面的职责,通过履行这些职责,县级以上政府有关部门可以有效地推动和促进工业固体废物污染环境防治工作的顺利开展。

  一、制定工业固体废物污染环境防治工作规划

  工业固体废物污染环境防治问题是与我国的社会经济发展水平和科技进步程度密切相关的系统工程。“三化”原则在工业固体废物污染环境防治领域的落实,需要有关部门通过制定科学有效的污染防治工作规划,采取措施,积极加以推动。本条规定的工作规划,是指在一定时期和一定区域范围内,根据工业固体废物产生、利用、处置以及对环境的污染状况等情况,结合国民经济和社会发展计划,对工业固体废物污染环境的预防和治理各项工作进行的统筹安排和合理部署。县级以上政府有关部门,应当加强协调和沟通,相互协作,在深入进行调查研究、科学论证的基础上,从实际情况出发,实事求是地制定污染防治工作规划,将各项防治措施落到实处。规划一经制定,就具有法律效力,成为开展工业固体废物污染环境防治工作的基本依据,有关方面应当严格执行。

  二、推广能够减少工业固体废物产生量和危害性的先进生产工艺和设备

  关于推广先进生产工艺和设备,本法第二十七条、第二十八条也都提到了,第二十七条规定的是国务院有关部门组织推广先进的防治工业固体废物污染环境的生产工艺和设备,第二十八条规定的是国务院有关部门组织研究、开发和推广减少工业固体废物产生量和危害性的生产工艺和设备,而本条则要求县级以上政府有关部门推广能够减少工业固体废物产生量和危害性的先进生产工艺和设备。可以看出,与前面两条不同的是,本条规定的职责是针对县级以上政府有关部门的,具体的职责也由组织推广改为推广,并不再有组织研究、开发的要求。显然,对县级以上政府有关部门的职责要求更具体化了,推广先进生产工艺和设备的工作将由这些部门直接负责。这里所指的先进生产工艺和设备,主要是指加强清洁生产,从源头减少工业固体废物产生量和危害性的先进生产工艺和设备。

  第三十条 产生工业固体废物的单位应当建立、健全污染环境防治责任制度,采取防治工业固体废物污染环境的措施。

  【释义】本条是关于产生工业固体废物的单位建立、健全污染环境防治责任制的规定。

  工业固体废物污染环境防治责任制,是指按照工业固体废物产生、利用、处置等情况和防治环境污染的客观要求,将污染防治责任层层分解,落实到具体的单位或个人,充分发挥各有关单位和个人的作用,共同做好工业固体废物污染环境防治工作。按照污染者依法负责的原则和本法的有关规定,产生工业固体废物的单位必须采取措施防治工业固体废物造成环境污染。为达到这一目的,产生工业固体废物的单位就应当建立、健全污染环境防治责任制度,将各项责任分解后落实到具体的单位和个人。只有明确责任,才能明确具体的工作要求,才能切实做好各项污染防治工作,这是我国多年来开展环境保护工作的经验总结。因此,产生工业固体废物的单位应当提高思想认识,重视污染防治责任制的建设,没有建立的,应当尽快建立;已经建立的,也要研究、分析责任制执行过程中存在的问题,采取措施健全、完善,让这一责任制发挥应有的作用。其他法规、规章中,对这一问题也有类似的规定,比如,1992年8月国家环保局发布的《防治尾矿污染环境管理规定》规定,产生尾矿的企业必须制定尾矿污染防治计划,建立污染防治责任制度,并采取有效措施,防治尾矿对环境的污染和危害。

  产生工业固体废物的单位除了要建立、健全污染环境防治责任制外,还应当根据所产生工业固体废物的实际情况,采取相应的污染防治措施。这是污染者依法负责原则的具体体现,也是本法第十六条规定在工业固体废物污染环境防治领域的具体化。至于采取什么样的措施,则要从工业固体废物的产生量、性质、危害性等具体情况出发,科学地加以安排。

  第三十一条 企业事业单位应当合理选择和利用原材料、能源和其他资源,采用先进的生产工艺和设备,减少工业固体废物产生量,降低工业固体废物的危害性。

  【释义】本条是关于企业事业单位实现工业固体废物减量化的规定。

  固体废物污染环境防治的“三化”原则中,首先是减量化,即尽可能减少固体废物的产生。而要做到这一点,就需要企业事业单位积极推行清洁生产,采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术和设备、改善管理等措施,从源头削减污染,提高资源利用效率,减少或者避免生产过程中工业固体废物的产生和排放,减轻或消除对人类健康和环境的影响。本条就是对企业事业单位实行清洁生产实现工业固体废物减量化的规定。

  按照本条规定,企业事业单位应当合理选择和利用原材料、能源和其他资源,采用先进的生产工艺和设备,减少工业固体废物产生量,降低工业固体废物的危害性。采用什么样的原材料、能源和生产工艺,在市场经济条件下,原本是由企业事业单位自己决定的。但国家出于保护环境和资源、实现经济和社会可持续发展的需要,往往通过法律等手段对企业事业单位进行适当限制,引导和要求企业事业单位走清洁生产和循环经济之路。实践证明,企业事业单位实行清洁生产,不仅可以减少工业固体废物的产生量,还可以为其带来很大的经济效益,比如节约原材料和能源的消耗,提高生产率,降低运行成本,提高产品竞争力,降低工业固体废物末端处置的费用等等。因此,企业事业单位应当充分认识到这一点,采取措施积极予以实施。

  本条规定对原法第三十条所作的一处修改是在最后增加了降低工业固体废物的危害性的内容。之所以作这样的修改,主要是考虑到固体废物的减量化不是一个绝对的减少“量”的概念。实际工作中,可能存在一些特殊的情况。有的企业随着原材料和生产工艺白加更新,产生的工业固体废物在量上可能确实减少了,但由于所产生废物在性质和种类上也随之发生了变化,它的危害性反而增加了。比如,企业采用原来的工艺和设备,产生的是一般工业固体废物,采用新的工艺后,一般工业固体废物的产生量大大减少,但其中危险废物的含量或者一般工业固体废物中有毒物质的成份却增加了,给环境的威胁并没有随着工业固体废物数量的减少而降低。为防止出现这种情况,本条要求企业事业单位在选择原材料、能源和生产工艺、设备时,必须同时考虑减少工业固体废物的产生量和降低工业固体废物的危害性。

  第三十二条 国家实行工业固体废物申报登记制度。

  产生工业固体废物的单位必须按照国务院环境保护行政主管部门的规定,向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门提供工业固体废物的种类、产生量、流向、贮存、处置等有关资料。

  前款规定的申报事项有重大改变的,应当及时申报。

  【释义】本条是关于工业固体废物申报登记的规定。

  我国的环境保护法律都规定了排污申报登记制度。申报登记不仅有助于环境保护行政主管部门掌握本辖区工业固体废物产生和变化情况,开展监督管理工作,为加强科学决策奠定基础,同时也是其他环境保护法律制度顺利实施的前提,只有掌握了确切的工业固体废物产生状况,现场检查、污染事故报告等制度才有了实施的可能。可见,工业固体废物申报登记在工业固体废物污染环境防治工作中具有基础性的地位和作用。本条规定的具体内容包括:

  一、申报登记的基本要求

  根据本条第二款的规定,产生工业固体废物的单位,必须按照国务院环境保护行政主管部门的规定向所在地的县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门提供工业固体废物的种类、产生量、流向、贮存、处置等有关资料。也就是说,所有在中华人民共和国领域内或者中华人民共和国管辖的其他海域内产生工业固体废物的企业事业单位,都应当进行申报登记。申报登记必须按照国务院环境保护行政主管部门的规定进行。1992年国家环保局发布了《排放污染物申报登记管理规定》,对申报登记制度的实施作了比较系统的规定。1997年国家环保局发布了《关于全面推行排污申报登记的通知》,2004年国家环保总局又发布了《关于加强排污申报与核定工作的通知》,进一步推动了申报登记工作的开展。需要注意的是,本条规定只适用于一般工业固体废物,即未被列入《国家危险废物名录》或者根据国家规定的有关鉴别标准和方法判定不具有危险特性的工业固体废物,危险废物的申报在本法第五十三条另行作了规定,生活垃圾不适用申报登记制度。

  二、申报登记的内容

  1.正常作业条件下的申报内容。根据本条第二款的规定,产生工业固体废物的单位,在正常作业条件下,应当向所在地的县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门申报的内容包括工业固体废物的种类、产生量、流向、贮存、处置等有关资料。由于申报登记是防治工业固体废物污染环境的基础性工作,它的根本目的是要环境保护行政主管部门掌握企业事业单位工业固体废物的产生和处理情况,为相关法律制度的顺利实施创造条件。因此,产生工业固体废物的单位必须如实申报正常作业条件下工业固体废物的种类、产生量、流向、贮存、处置等有关资料。种类,是指产生的是哪些类型的工业固体废物,比如废金属、塑料、橡胶、化学药剂、砂石等,包括废物的名称、形态、来源、有害特性、主要有害成份等,都需要逐一申报登记。产生量,是指工业固体废物产生的多少,比如废金属,年产生多少吨。流向,是指所产生的工业固体废物的去向,包括多种情况,比如工业固体废物被综合利用、排放、转移等。以综合利用为例,本单位自行利用的,应当申报综合利用的工业固体废物名称、产生量、利用量、利用率、主要工艺方法、利用后产生的主要产品、利用后的剩余残渣数量、残渣的最终处置等情况;提供给外单位综合利用的,应当申报所提供的工业固体废物的名称、提供数量、接纳废物单位的名称和地址、废物的主要用途或生产产品名称、收取的费用、是否有长期合同关系、是否有接纳单位所在地环保部门的同意证明等情况。贮存,是指将固体废物临时置于特定设施或者场所中,本单位自行贮存的,应当申报贮存的工业固体废物种类、数量、地点、占地面积以及污染防治措施等情况;委托外单位代为贮存的,应当申报代贮存的工业固体废物的名称、接纳单位名称、废物数量、需支付的费用、贮存的地方、贮存的方式以及是否有接纳单位所在地环保部门的同意证明等情况。处置,是指符合本法第八十八条第六项规定的活动,本单位自行处置的,应当申报处置的工业固体废物数量、种类、处置方法、成本费用以及防止二次污染的主要措施等;委托外单位代为处置的,应当申报代处置的工业固体废物的名称、接纳单位名称、废物数量、需支付的费用、处置方法以及是否有接纳单位所在地环保部门的同意证明等情况。以上这些指标,都直接关系到固体废物污染环境的程度,必须如实申报。

  2.工业固体废物产生情况有重大改变时的申报内容。本条第三款规定,工业固体废物的种类、产生量、流向、贮存、处置等申报事项有重大改变的,应当及时申报。据此,只要工业固体废物各项申报事项的其中之一有重大改变的,都应当按照规定的程序申报。这里所指的“重大改变”,适用时应当注意两点,一是这种改变必须是重大的,轻微的或者在正常作业范围内的变动不在申报之列。如何判断是重大的,一般说来就是超过正常作业所可能产生的工业固体废物变动情况,且这种变动直接影响到各项指标的重大改变。二是这里所说的改变不一定仅仅针对污染加重的情形。如果企业采取了新技术或者将某些污染严重的设施停用了,产生的工业固体废物明显减少的,也应当及时申报。

  3.申报单位的义务。根据本条规定,产生工业固体废物的单位必须履行下列法定义务:一是如实申报。产生工业固体废物的单位进行申报时,必须如实申报法律规定的事项,不得拒报或者谎报。违反上述义务的,应当按照本法第六十八条的规定追究法律责任。二是及时申报。申报事项没有重大改变的,产生工业固体废物的单位应当定期申报;申报事项发生重大改变的,必须按照国务院环境保护行政主管部门的规定及时申报。

  三、申报登记的程序

  1.一般程序。根据本条第二款规定,产生工业固体废物的单位必须向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门申报,包括县级环保部门,不包括国务院环境保护行政主管部门。《排放污染物申报登记管理规定》对申报程序作了具体规定:(l)产生工业固体废物的单位必须按所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门指定的时间,填报《固体废物申报登记表》,并按要求提供必要的资料。新建、改建、扩建项目的申报登记工作,应当在项目的污染防治设施竣工并经验收合格后一个月内办理。(2)产生工业固体废物的单位必须如实填写《固体废物申报登记表》,经其行业主管部门审核后向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门登记注册,领取申报登记注册证。产生工业固体废物的单位终止营业的,应当在终止营业后一周内向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门办理注销登记,并交回申报登记注册证。

  2.特别程序。本条第三款规定,工业固体废物的种类、产生量、流向、贮存、处置等有关申报事项有重大改变的,应当及时申报。按照《排放污染物申报登记管理规定》的规定,产生工业固体废物的单位申报登记后,工业固体废物的种类、产生量、流向、贮存、处置等发生重大改变的,应当在变更前十五天,经行业主管部门审核后,向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门履行变更申报手续,征得所在地环境保护行政主管部门的同意,填报变更申报登记表;发生紧急重大改变的,必须在改变后三天内向所在地环境保护行政主管部门提交变更申报登记表。发生重大改变而未履行变更申报手续的,视为拒报。

  第三十三条 企业事业单位应当根据经济、技术条件对其产生的工业固体废物加以利用;对暂时不利用或者不能利用的,必须按照国务院环境保护行政主管部门的规定建设贮存设施、场所,安全分类存放,或者采取无害化处置措施。

  建设工业固体废物贮存、处置的设施、场所,必须符合国家环境保护标准。

  【释义】本条是关于企业事业单位应当按照不同情况利用、贮存、处置其产生的工业固体废物的规定。

  按照污染者依法负责的原则,企业事业单位对其产生的工业固体废物负有防治污染的义务,应当根据不同的情况采取相应的污染防治措施。同时,为了落实防治固体废物污染环境的“三化”原则,本条第一款要求企业事业单位原则上应当对其产生的所有工业固体废物均加以回收利用,只有在暂时不利用或者不能回收利用的情况下,才允许将该工业固体废物贮存或者处置。修订后的法律从贯彻循环经济理念出发,更强调对工业固体废物的资源化回收利用。这是对原法第三十二条所作的较大修改。

  一、对产生的工业固体废物,企业事业单位首先应当根据经济、技术条件加以利用。也就是说,企业事业单位对其产生的所有工业固体废物,都应当在充分考虑自身经济、技术条件的基础上,进行回收利用。从实际情况看,企业事业单位贯彻循环经济理念,加强工业固体废物的回收利用,不仅可以防治工业固体废物污染环境,还可以带来经济效益。因此,企业事业单位应当切实采取措施,依靠技术进步,提高对所产生的工业固体废物进行回收利用的能力。

  二、对暂时不利用或者不能利用的工业固体废物,企业事业单位必须按照国务院环境保护行政主管部门的规定建设贮存设施、场所,安全分类存放,或者采取无害化处置措施。这一规定是对上一点原则规定的例外,具体而言:

  1.这一规定仅适用于对所产生的工业固体废物暂时不利用或者不能利用的企业事业单位。原则上,企业事业单位必须对其产生的工业固体废物加以回收利用。但如果该企业事业单位的经济、技术条件确实有限,比如,企业负债经营,经济条件困难,没有足够的资金开展回收利用工作;或者企业工艺设备落后,技术水平较低,不能满足工业固体废物回收利用的要求。在这种情况下,强行要求企业事业单位回收利用废物是不现实的,实践中也无法操作。此外,有的企业事业单位虽然具备一定的经济、技术条件,但是,该单位从自身的实际情况出发,比如,当出现回收利用的成本较高,需要进行一定的技术改造,或者回收利用后的产品市场销售情况不好等情况时,为了获取利润的最大化,对产生的工业固体废物,也可以决定暂时不加以回收利用。这种情况法律也应当允许。实践中,也有一小部分工业固体废物是完全不具备回收利用价值的,属于不能利用的废物。对这部分工业固体废物,也应当允许贮存或处置。

  2.对暂时不利用或者不能利用的工业固体废物,企业事业单位必须按照有关规定进行贮存或者处置。具体选择哪一种,企业事业单位可以根据其经济、技术水平和工业固体废物的种类、数量等实际情况确定。比如,对暂时不利用的工业固体废物,可以采取贮存的方法;对不能利用的工业固体废物,则应当进行无害化处置。无论是贮存还是处置,都必须按照国务院环境保护行政主管部门的规定进行。要贮存的,必须建设贮存设施、场所,安全分类存放。要处置的,也必须达到无害化处理的要求。

  3.本条第二款规定,建设工业固体废物贮存、处置的设施、场所,必须符合国家环境保护标准。这里所指的国家环境保护标准,是指《一般工业固体废物贮存、处置场污染控制标准》、《危险废物贮存污染控制标准》(GB18597-2001)、《危险废物焚烧污染控制标准》(GB18484-2001)、《危险废物填埋污染控制标准》(GB18598-2001)等国家有关环境保护标准。这些标准对一般工业固体废物贮存、处置设施、场所的选址、设计、运行、安全防护、监测和关闭等要求作了具体的规定。以一般工业固体废物贮存、处置场所的选址为例,《一般工业固体废物贮存、处置场污染控制标准》要求,所选场址应当符合当地城乡建设总体规划要求,选在工业区和居民集中区主导风向下风侧,场界距居民集中区500米以外。场址应建在满足承载力要求的地基上,以避免地基下沉的影响,避开断层、断层破碎带、溶洞区以及天然滑坡或泥石流影响区。禁止选在江河、湖泊、水库最高水位线以下的滩地和洪泛区,禁止选在自然保护区、风景名胜区和其他需要特别保护的区域。类似这些要求,建设工业固体废物贮存、处置设施、场所时,必须遵守,防止造成环境污染。

  违反本条规定的,依照本法第六十八条的规定追究法律责任。

  第三十四条 禁止擅自关闭、闲置或者拆除工业固体废物污染环境防治设施、场所;确有必要关闭、闲置或者拆除的,必须经所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门核准,并采取措施,防止污染环境。

  【释义】本条是关于关闭、闲置或拆除工业固体废物污染环境防治设施、场所的核准的规定。

  本法第二十一条已经规定了对收集、贮存、运输、处置固体废物的设施、设备、场所应当加强管理和维护,保证其正常运行和使用,本条则从另一个角度对关闭、闲置或拆除工业固体废物污染环境防治设施、场所的核准作了规定。具体内容包括:

  一、本条规定适用于任何单位和个人,实践中主要是工业固体废物污染环境防治设施、场所的使用人。按照本法第二十一条的规定,使用人负有法定的义务,应当对有关污染防治设施、场所加强管理和维护,保证其正常运行和使用。因此,使用人必须遵守本条规定,不得擅自关闭、闲置或拆除工业固体废物污染环境防治设施。

  二、适用本条规定的是工业固体废物污染环境防治设施、场所,防治农业废物和生活垃圾污染环境的设施、场所不适用本条规定。这里所指的污染防治设施、场所,包括工业固体废物收集、贮存、运输、处置等各种防治工业固体废物污染环境的设施或场所。

  三、本条的具体要求有:

  1.禁止擅自关闭、闲置或者拆除工业固体废物污染环境防治设施、场所。考虑到各种工业固体废物污染环境的防治设施、场所对防止造成环境污染的重要性,原则上是禁止关闭、闲置或者拆除的。以一般工业固体废物的贮存、处置场所为例,按照《一般工业固体废物贮存、处置场污染控制标准》,其选址、设计、运行管理等方面都必须符合该标准的要求。即使关闭或封场后,也应当采取一系列措施,继续加强维护管理,直到各项指标稳定为止。因此,有关工业固体废物的贮存、处置设施、场所建成后,就应当保持正常运行或使用。如果擅自关闭、闲置或拆除了,就可能造成地基下沉、滑坡、污染地下水等环境污染。这里所指的关闭,是指将工业固体废物污染环境防治设施、场所予以封闭,停止其运行;闲置,是指将工业固体废物污染环境防治设施、场所处在空闲的状态,不运行或不正常运行;拆除,是指将工业固体废物污染环境防治设施、场所整体或其核心部件拆毁,使其在空间、地理和实物上都不再存在或不能正常运行和使用。上述三种行为,都是法律所禁止的。

  2.关闭、闲置或拆除的核准。适用本条规定的核准的,必须满足以下要件:(1)确有必要关闭、闲置或拆除。按照本条规定,工业固体废物污染环境防治设施或场所是禁止关闭、闲置或拆除的,但在一些特殊情况下,确有必要关闭、闲置或者拆除时,就应当履行本条规定的核准程序。所谓“确有必要”,通常是指一些特定的情形,在这些情况下,这些设施或场所没有继续存在或运行的必要。如果继续运行或使用下去,不仅可能无端地加重企业的经济负担,对防治工业固体废物污染环境也起不到什么作用。因此,将这些设施或场所关闭、闲置或拆除就是合理的。比如,工业固体废物的贮存场所服务期满,不能再继续贮存废物,在这种情况下,就应当予以关闭或拆除,否则容易造成所贮存的工业固体废物渗漏、扬散。再如,由于企业改进生产工艺,加大了废物回收利用的力度,致使需要处置的工业固体废物大量减少,原有的处置设施的处置能力得不到充分发挥,这种情况下,闲置或拆除部分处置设施就成为必要。总之,哪些情况属于“确有必要”的情形,要根据具体情况和有关法规的规定来判断。一个根本的原则是,即使关闭、闲置或拆除了该工业固体废物污染环境防治设施、场所,也不会造成环境污染。(2)经所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门核准。按照本条规定,确有必要关闭、闲置或拆除工业固体废物污染环境防治设施或场所的,必须经所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门核准。据此,核准的部门是该设施或场所所在地的县级以上地方环境保护行政主管部门,包括县环保部门,不包括国家环境保护总局。所谓核准,本质上是指环保部门收到关闭、闲置或拆除的申请后,对有关情况进行审核批准。国家环保局1992年8月发布的《排放污染物申报登记管理规定》也规定,需要拆除或者闲置污染物处理设施的,必须提前向所在地环境保护部门申报,说明理由。环境保护部门接到申报后,应当在一个月内予以批复,逾期未批复的,视为同意。未经环保部门同意,擅自拆除或者闲置污染物处理设施未申报的,视为拒报。(3)采取措施,防止污染环境。单位和个人经过环境保护行政主管部门核准关闭、闲置或拆除工业固体废物污染环境防治设施后,还应当采取措施,防止工业固体废物或被关闭、闲置、拆除的污染防治设施、场所造成环境污染。比如,一般工业固体废物贮存、处置场所关闭后,应当封场,并继续维护和管理等。

  违反本条规定的,应当根据一般工业固体废物和危险废物的不同情况分别依照本法第六十八条和第七十五条的规定追究法律责任。

  第三十五条 产生工业固体废物的单位需要终止的,应当事先对工业固体废物的贮存、处置的设施、场所采取污染防治措施,并对未处置的工业固体废物作出妥善处置,防止污染环境。

  产生工业固体废物的单位发生变更的,变更后的单位应当按照国家有关环境保护的规定对未处置的工业固体废物及其贮存、处置的设施、场所进行安全处置或者采取措施保证该设施、场所安全运行。变更前当事人对工业固体废物及其贮存、处置的设施、场所的污染防治责任另有约定的,从其约定;但是,不得免除当事人的污染防治义务。

  对本法施行前已经终止的单位未处置的工业固体废物及其贮存、处置的设施、场所进行安全处置的费用,由有关人民政府承担;但是,该单位享有的土地使用权依法转让的,应当由土地使用权受让人承担处置费用。当事人另有约定的,从其约定;但是,不得免除当事人的污染防治义务。

  【释义】本条是关于产生工业固体废物的单位终止或变更后的污染防治责任的规定。

  产生工业固体废物的单位在正常运转的情况下,应当依照本法的有关规定承担相应的污染防治责任。但是,如果该单位发生终止或变更的,防治遗留的未处置的工业固体废物以及固体废物贮存、处置设施、场所污染环境的责任由谁继续承担,原法没有明确。从实际情况看,这一问题已经成为工作中的一个难点,出现了很多纠纷,还造成了比较严重的污染和安全隐患。比如,位于辽宁省沈阳市的某化工厂,企业早已破产,但遗留了近20万吨铬渣有待处置,这给当地的环境和附近居民的身体健康构成了严重的威胁。为解决这一问题,明确企业事业单位变更或终止后各方面的污染防治责任,修订后的法律增加了本条,具体内容包括:

  一、适用对象

  本条规定适用于产生工业固体废物的单位,不包括产生生活垃圾的单位。专门从事工业固体废物收集、贮存、运输、利用、处置的单位也不适用本条规定,但如果这些单位在收集、贮存、运输、利用、处置工业固体废物的过程中,产生新的工业固体废物的,则适用本条规定。所谓单位,其范围除了企业外,还包括了事业单位以及一些从事科学研究、教学等活动的机构或组织等。无论是法人还是非法人团体,都存在发生终止或变更的可能,都适用本条规定。

  二、产生工业固体废物的单位终止时的污染防治责任

  本条第一款规定,产生工业固体废物的单位需要终止的,应当事先对工业固体废物的贮存、处置的设施、场所采取污染防治措施,并对未处置的工业固体废物作出妥善处置,防止污染环境。

  1.产生工业固体废物的单位终止,是指该单位发生不能继续存在的事由,从而结束其在法律上的民事主体地位。简言之,即该单位不再存续,法律上不再视为独立的民事主体,不再具有权利义务能力。终止的原因有多种,按照民法通则的规定,包括撤销、解散、依法宣告破产和其他原因。撤销包括法院宣告撤销和主管机关决定撤销等情况,解散包括法人或非法人团体完成其目的事业而解散、协议解散(如公司由股东大会决议解散)、出现章程规定的解散事由而解散、不足法定人数解散(如合伙企业的合伙人达不到法定人数)、经营期限届满解散(如合伙企业约定的经营期限届满合伙人不愿再继续经营)等。破产是指企业经营不善造成严重亏损不能清偿到期债务而导致其丧失法律上的权利主体地位。其他原因也有多种,比如个人独资企业投资人死亡或被宣告死亡而无继承人或继承人决定放弃继承等。

  2.产生工业固体废物的单位需要终止的,应当事先采取措施,对其产生的工业固体废物及其贮存、处置设施、场所的污染予以防治。所谓事先,是指在该单位清算结束之前。因为单位撤销、解散或宣告破产后,并非直接在法律上就终止了其权利主体地位,还要依法履行相应的程序。法人都应当依法进行清算,非法人团体通常也有清算的程序。只有清算结束,办理注销登记和公告后,该单位才视为终止。此时终止单位的所有法律关系都应当清理完毕,不可能再对未处置的工业固体废物及其贮存、处置设施、场所作出安排。因此,需要终止的单位,按照不同的终止原因,既可以在清算开始之前对工业固体废物及其贮存、处置设施、场所作出安排,也可以在开始清算后,由清算组织根据该单位现有的财产状况和权利义务关系完成这一工作。比如,如果某公司是股东大会决议解散的,那就应当在解散决议中对公司现有的未处置的工业固体废物及其贮存、处置设施、场所作出妥善安排。如果某单位是发生违法行为由上级主管机关决定解散的,那么上述工作就应当在清算过程中完成。

  3.终止的单位有两项污染防治责任:一是对工业固体废物的贮存、处置的设施、场所采取污染防治措施。按照《一般工业固体废物贮存、处置场污染控制标准》和《危险废物贮存污染控制标准》、《危险废物焚烧污染控制标准》、《危险废物填埋污染控制标准》等标准,工业固体废物贮存、处置的设施、场所在选址、设计、运行管理、关闭与封场等方面都有着严格的污染控制要求。如果单位终止了,就将这些设施、场所废弃,将可能造成严重的环境污染,尤其是危险废物的贮存、处置设施、场所。因此,终止的单位必须对其所有或使用的这些场所和设施区分不同的情况采取相应的污染防治措施。以危险废物贮存设施为例,如果单位决定继续运行的,就要采取措施对该设施的安全防护装置进行维护,并继续对危险废物的污染情况进行监测;如果决定关闭的,就应当向环境保护行政主管部门提交关闭计划书,并采取措施消除危险废物造成的污染,或者将无法消除污染的设备、土壤、墙体等运至正在营运的危险废物处置或贮存场所中。只有监测部门的监测结果表明该设施或场所已不存在污染时,方可摘下警示标志,撤离留守人员。二是对未处置的工业固体废物作出妥善处置。如果单位终止时,还有未处置的工业固体废物,就应当对其作出妥善处置,防止造成环境污染。通常情况下,可以将这部分工业固体废物运送至其他贮存、处置设施、场所进行贮存或处置。当然,切不可自行违反有关标准的规定,随意处置,污染环境。

  三、产生工业固体废物的单位发生变更时的污染防治责任

  按照本条第二款规定,产生工业固体废物的单位发生变更的,其污染防治责任由变更后的单位承担,但当事人可以另行约定。据此:

  1.民法意义上的变更,有广义和狭义的区分。本条规定的产生工业固体废物的单位发生变更,应包括广义和狭义的变更。狭义的变更是指单位因合并、分立等原因发生的主体上的变动。广义的变更除了主体的变动外,还包括性质(如将有限责任公司变更为无限责任公司)、活动范围、财产、名称、住所、隶属关系以及其他登记事项的变更。实践中普遍存在的单位转让、出售等情形,通常属于广义变更的范围。这些登记事项的变更一般仅对同一主体产生效力。同一单位发生的股权结构、性质、财产、名称等登记事项的变动,变动后的权利义务仍应由原单位承担,实践中一般不会造成疑义。主体的变更则涉及到单位权利义务的转移,按照民法通则的规定主要有合并和分立两种。合并,是指两个或两个以上的单位无须清算而归并为一个单位,包括两个或两个以上单位归并为一个新单位,原单位消灭的创设式合并,也包括一个以上的单位归并于其他单位,归并后只有一个单位存续,被归并单位均告消灭的吸收式合并。分立,是指一个单位分开设立为两个或两个以上单位,可以是消灭原单位而成立两个或两个以上新单位,也可以是原单位继续存在,但部分机构从中分开,设立新的单位。无论是广义的变更还是狭义的变更,都适用本条规定。

  2.产生工业固体废物的单位发生变更的,原单位的工业固体废物污染环境防治责任由变更后的单位承担。民法通则规定,企业法人分立、合并,它的权利和义务由变更后的法人享有和承担。防治工业固体废物污染环境是本法明确规定由有关单位承担的法定义务,如果该单位变更了,这一污染防治责任无疑应当由变更后的单位继续承担。具体的污染防治责任包括两项:一是按照国家有关环境保护的规定对未处置的工业固体废物进行安全处置。据此,变更后的单位除了要对自己新产生的工业固体废物进行无害化处置外,对原单位未处置的废物,同样负有进行安全处置的义务。处置要遵守国家有关环境保护的规定,比如,《一般工业固体废物贮存、处置场污染控制标准》和《危险废物贮存污染控制标准》、《危险废物焚烧污染控制标准》、《危险废物填埋污染控制标准》等标准,防止造成环境污染。二是要采取措施保证工业固体废物贮存、处置的设施、场所安全运行。对原单位已建成的工业固体废物贮存、处置设施、场所,变更后的单位必须按照国家有关环境保护的规定,采取相应措施保证其安全运行,防止造成环境污染。当然,如果符合法定的要件,变更后的单位也可以决定将这些场所或设施关闭或封场,并采取相应的污染防治措施。上述两项义务中,均出现了“安全”的要求,从立法本意看,所谓安全,就是要求采取的措施要符合国家有关标准的规定,不得造成工业固体废物污染环境或危害人体健康。

  3.考虑到实际工作中各种复杂的情形,本条第二款也规定,当事人之间可以对工业固体废物及其贮存、处置的设施、场所的污染防治责任另行约定。这里所指的另行约定,就是原单位和变更后的单位以及其他当事人(如上级主管机关等)达成一致协议。按照这一协议,变更后的单位无须依照本条第二款的有关规定承担原单位防治未处置的工业固体废物及其贮存、处置的设施、场所污染环境的责任,由谁来承担,由协议另行约定。在实践中,有的企业往往希望收购其他企业的设备、土地等有价值的资产,对遗留的工业固体废物却不愿意承担污染防治责任。如果双方可以达成协议,由原单位或第三方对该废物及其处置、贮存场所、设施出资进行妥善安排,这属于市场经济条件下当事人自主决定的范畴,法律没有必要禁止。这里所说的另行约定虽然具有免除义务的法律效力,但是,本条第二款对这一约定是有严格限制的。约定可以免除的是变更后的单位按照国家有关环境保护的规定对原单位未处置的工业固体废物及其贮存、处置的设施、场所进行安全处置或者采取措施保证该设施、场所安全运行这两项污染防治责任,绝不等于免除当事人所有的污染防治义务。换言之,当事人之间的约定所针对的只是变更后的单位对原单位未处置的工业固体废物及其贮存、处置设施、场所的污染防治责任,至于原单位其他的防治固体废物污染环境的义务、变更后单位自身的固体废物污染环境防治义务以及其他当事人依照本法规定必须承担的固体废物污染环境防治义务,均不得通过约定来免除。

  四、本法施行前已经终止的单位的污染防治责任

  本条第一款针对的是要终止的单位,第二款针对的是变更的单位。但是,这两款所针对的都是法律生效后未来的情形,在本法施行前,已经有部分单位由于种种原因终止了,不可能再适用本条第一款的规定。这些单位遗留的大量固体废物,其中很多是危险废物,已经没有可能由原单位进行处置。如何解决这一问题,需要法律作出进一步的规定。为此,本条第三款专门针对本法施行前已经终止的单位作了规定。具体而言:

  1.本条第三款的规定仅适用于本法施行前已经终止的单位。本法第九十一条规定,本法自2005年4月1日起施行,所有在2005年4月1日之前已经终止的单位均适用本条第三款。

  2.本法施行前已经终止的单位,是指在2005年4月1日前已经终止的产生工业固体废物的单位。这里所指的“终止”的含义,与第一款规定相同,同样是指产生工业固体废物的单位发生不能继续存在的事由,从而结束其在法律上的权利主体地位。终止的原因包括撤销、解散、依法宣告破产和其他原因。要说明的是,第三款规定并不适用于本法施行前已经变更的单位。对单位发生变更的,应当依照第二款的规定,由变更后的单位承担污染防治责任。这是因为即使变更行为发生在本法实施之前,第二款的规定尚未生效,按照民法通则规定,变更后的单位理应承受变更前单位的所有权利和义务。而且,在存在变更后的单位的情况下,由政府承担处置费用也是不合理的。因此,本法施行前已经发生变更的单位,应当由变更后的单位承担污染防治责任。

  3.对本法施行前已经终止的单位未处置的工业固体废物及其贮存、处置的设施、场所进行安全处置的费用,由有关人民政府承担。解决历史遗留问题,关键在于资金的来源。由谁来承担这部分费用,是实际工作中的主要问题。由于产生工业固体废物的单位在法律上已经不存在了,自然无从承担相应的义务。各级政府按照环境保护法的规定,应当对当地的环境质量负责,不应放任这些未处置的工业固体废物及其贮存、处置设施、场所污染环境。因此,遗留的历史问题应当由各级政府负责。当然,本法施行前已经终止的单位是多种多样的,各个单位性质不同,隶属关系各异。如果是国有的企业事业单位,由政府承担处置费用是合理的,但如果是非国有的企业,比如私营企业、合伙企业等,由政府出资处置它们遗留的工业固体废物是否具有可行性,是否会造成这部分企业故意逃避处置责任,立法过程中也有一些争议。但是,考虑到单位终止已经成为现实,为防止造成环境污染,危害人民群众身体健康,各级政府无法回避这一责任,应当承担有关处置费用。

  第三款所指的安全处置的费用包括对已终止的单位未处置工业固体废物进行安全处置的费用,也包括对工业固体废物贮存、处置设施、场所进行安全处置的费用。安全处置,是指处置符合国家规定的有关标准,防止造成环境污染。另外,第三款规定的由有关人民政府承担,是指由各级政府按照不同的行政隶属关系承担。原则上,对已终止单位未处置的工业废物及其贮存、处置设施、场所进行安全处置的费用由该单位所在地的政府承担。但如果已经终止的单位属于上级政府或上级行政主管部门直接管辖的,则应由上级政府承担。具体操作应当按照国务院对企业事业单位管理的规定进行。一般情况下,中央直属的单位,应由国家财政支付,地方的单位,则由地方财政支付。

  4.对本法施行前已经终止的单位未处置的工业固体废物及其贮存、处置的设施、场所进行安全处置的费用,原则上应当由有关人民政府承担。但是,如果该单位享有的土地使用权依法转让的,则应当由土地使用权受让人承担处置费用。作这样的规定,主要是考虑到,一方面,我国毕竟还属于发展中国家,社会经济发展水平有限,各级政府的财政收入也还不能满足各方面的需求,动用政府财政解决工业固体废物历史遗留问题的能力还很欠缺,完全依靠政府财政是不现实的;另一方面,实践中,有很多已终止的企业,尤其是国有企业,由于历史的原因,虽然其设备、产品、厂房等资产已经没有多大价值,但企业所拥有的土地使用权却是价值不菲。随着城市化进程的加快,很多原本位于郊外的厂区却成了众人争夺的“黄金开发地段”。因此,单位终止后,其土地使用权可以依法进行转让,成为其他单位开发利用的资本。如果该单位的土地使用权已经依法转让了,仍然要求政府出资对遗留工业固体废物及其贮存、处置设施、场所进行安全处置,显然是不合理的。在这种情况下,本条第三款要求土地使用权的受让人承担相关的处置费用,当然,其范围仅限于对已终止的单位未处置的工业固体废物及其贮存、处置的设施、场所进行安全处置的费用。通过这种责任转换,不仅可以减少政府的财政负担,还可以有效地促进遗留工业固体废物问题的解决。土地使用权的受让人要对土地进行开发利用的,必须对遗留的废物和设施作出安全处置,否则,对土地的开发活动将受到限制。

  5.对由土地使用权受让人承担费用这一事项,当事人可以另行约定。换言之,即使已终止单位的土地使用权依法转让的,当事人之间也可以达成协议,规定受让人不承担相关处置费用。由谁承担,可以在约定中解决。但是,这一约定是受法律严格限制的。首先,约定的内容仅限于土地使用权的受让人免除承担相关处置费用,换言之,本条第三款规定的另行约定仅适用于本法施行前已终止单位的土地使用权依法转让的情形。没有发生土地使用权转让的,当事人不得通过约定免除政府的责任。其次,约定不得免除各方的污染防治义务。也就是说,即使存在另行约定,但约定只能免除土地使用权受让人承担相关处置费用的责任,至于该受让人依法应当承担的其他污染防治义务,不得约定免除。有关政府和原单位的污染防治义务,也不得通过约定免除。如果当事人之间通过约定免除了土地使用权受让人承担费用的责任,那么有关政府或者第三方必须承担。不符合上述两点的约定无效。

  第三十六条 矿山企业应当采取科学的开采方法和选矿工艺,减少尾矿、矸石、废石等矿业固体废物的产生量和贮存量。

  尾矿、矸石、废石等矿业固体废物贮存设施停止使用后,矿山企业应当按照国家有关环境保护规定进行封场,防止造成环境污染和生态破坏。

  【释义】本条是关于矿业固体废物污染环境防治的规定。

  自然界存在的各种金属和非金属矿石都是与围岩共同构成的。在矿石开采过程中,必须剥离围岩,排出废石。采得的矿石通常要经过洗选以提高品位,在洗选的过程中会排出尾矿。所有这些在矿石的开采、洗选过程中产生的废物,统称为矿业固体废物,它主要是开采有经济价值的矿产过程中产生的废料,包括废石、尾矿、矸石等。尾矿是指矿石经洗选提取精矿后剩余的尾渣。国家环保局1992年制定了《防治尾矿污染环境管理规定》,明确尾矿是指选矿和湿法冶炼过程中产生的废物;对综合利用尾矿的,按国家有关规定给予优惠;产生尾矿的企业必须制定尾矿污染防治计划,建立污染防治责任制度。矸石是指矿石开采及洗选过程中分离出来的脉石,它是含碳岩石和其他岩石的混合物。废石是指矿石开采过程中从主矿上剥落下来的围岩。通常把矿业固体废物列入工业固体废物的范围。随着工业的发展,世界上总的趋势是富矿日益减少,金属、非金属矿生产越来越多地使用贫矿。我国矿产资源总量较大,但人均占有量不足,资源结构不尽人意,一些重要矿产相对短缺,而且单一矿种少、伴生(共生)矿种多,再加上经济、技术等条件的限制,导致我国矿业固体废物产生量常年居高不下。2002年,我国尾矿的产生量达到2.65亿吨,煤研石1.3亿吨,综合利用量分别仅为4420万吨和7020万吨。矿业固体废物大量堆放,不仅污染土地,还容易造成滑坡、泥石流等灾害。废石分化形成的碎屑和尾矿,如果被水冲刷进入水体,或者溶解后渗透入地下水,或者被风刮到大气中,都会严重污染环境。矿业固体废物中,很多含有砷、镉等剧毒元素,有的甚至含放射性元素,对人体健康危害很大。因此,有必要采取措施,对矿业固体废物污染环境加以控制。

  按照污染者依法负责的原则和本条规定,矿山企业负有以下污染防治义务:

  一、减少尾矿、研石、废石等矿业固体废物的产生量和贮存量

  要减少矿业固体废物污染环境,一个根本的原则是贯彻固体废物减量化的原则,减少废物的产生量和贮存量。为此,矿山企业应当采取措施,消除或减少开采和洗选过程中产生的各种矿业固体废物。这一规定有两层含义:首先,矿山企业在矿山开采和矿物洗选的过程中,应当采取科学的开采方法和先进的选矿工艺,尽可能多地将矿业固体废物转变为可利用的矿产资源,减少废物的产生量。比如,有很多铅、锌、铜、镍等矿是共生的,可以采用综合冶炼工艺,避免其中某些有色金属矿物成为固体废物。其次,矿山企业还应当加强矿业固体废物的综合回收利用,尤其是要大力推行清洁生产和循环经济,采用科学的工艺和技术,减少废物的贮存量,实现固体废物的资源化。从我国目前的实际情况看,对矿业固体废物以贮存和填埋处置为主,这不仅占用了大量土地,而且还容易造成二次污染。事实上,矿业固体废物大多是多组分的矿物,积极开展综合回收利用,不仅可以有效地防治污染,还可以提供宝贵的资源。有的废石和尾矿含有金属,可以采取措施予以回收。如从铜尾矿中回收铜和钼,从铀尾矿中提取钒和铀。大多数废石和尾矿可以制作建筑材料,或用于铺路等。比如铁、铜、铅的尾矿可以制作砖瓦,石灰岩、大理岩、泥灰岩的废石和尾矿可以制作水泥,石英岩、长石、叶蜡岩等的废石和尾矿可以制作玻璃、耐火材料、陶瓷等,煤矸石可以通过简易工艺洗选出好煤,同时拣出黄铁矿,也可以代替黏土作为制砖原料等。所有这些,都是矿业固体废物综合利用的典型例子。经过综合利用后,这些废物就成为工业原料,重新进入生产过程,无需再进行贮存或处置,相应地也就减少了造成环境污染的可能性。

  二、矿业固体废物贮存设施停止使用后应当按规定进行封场

  我国矿业废物综合利用的程度还比较低,造成矿业废物贮存量常年居高不下。按照本法有关规定,贮存固体废物必须建设符合标准的贮存设施。一旦由于种种原因,这些贮存设施停止使用了,本条第二款规定,矿山企业应当进行封场。所谓封场,是指将矿业固体废物的贮存设施予以封闭,停止其使用,并禁止人员等随意进入。封场要遵守国家有关环境保护的规定,采取相应的污染防治措施,不得造成环境污染或生态破坏。《一般工业固体废物贮存、处置场污染控制标准》对矿业固体废物(属于一般工业固体废物)贮存设施关闭与封场的环境保护要求作了规定。按照这一标准,当矿业固体废物贮存设施服务期满或因故不再承担新的任务时,应当关闭或封场。关闭或封场前,必须编制关闭或封场计划,报请所在地县级以上环境保护行政主管部门核准。关闭或封场时,表面坡度一般不超过33%。标高每升高3-5米,需建造一个台阶。台阶应有不小于1米的宽度、2-3%的坡度和能经受暴雨冲刷的强度。关闭或封场后,矿山企业仍应继续维护管理,直到各项指标稳定为止。要采取措施防止覆土层下沉、开裂致使渗滤液量增加,防止造成滑坡等事故。同时,矿山企业应设置标志物,注明关闭或封场时间以及有关注意事项。部分矿业固体废物贮存设施关闭时,表面还应当覆盖一层天然土壤。封场后,渗滤液及其处理后的排放水的监测系统应继续维持正常运转,直至水质稳定为止。

  适用本条第二款规定应注意的是,封场是一项法定义务,矿山企业必须严格执行,违法者应当依照本法第七十三条规定追究法律责任。此外,矿业废物贮存设施停止使用有多种情况,可能是矿山企业关闭,也可能是企业积极开展综合利用,减少了废物的贮存量。无论是何种情况,要停止该设施使用的,都应当执行第二款的规定.

  第三十七条 拆解、利用、处置废弃电器产品和废弃机动车船,应当遵守有关法律、法规的规定,采取措施,防止污染环境。

  【释义】本条是关于拆解、利用、处置废弃电器产品和废弃机动车船应当防止污染环境的规定。

  近年来,随着我国经济的持续快速增长和人民生活水平的不断提高,电子废物污染问题开始逐步显现。有关方面研究表明,今后一段时期,我国家电工业产生的固体废物将不断增长,所带来的污染问题也日益突出。目前,我国每年淘汰或废弃的家用电器、通信设备、工业控制设备等电器产品接近4000万台,年淘汰手机近亿部。据预测,未来几年内我国将进人家用电子电器产品报废高峰期,仅需要报废的计算机、电冰箱、洗衣机、电视机等家用电器每年就可达1400万台左右。此外,我国已经开始进入汽车社会,每年废弃的机动车数量呈不断上升趋势,由此产生的固体废物也越来越多,仅废轮胎一项,一年的废弃量就达到1800多万条,重80-90万吨,废旧酸铅电池约5-6千万只,重量35-40万吨。这些废弃的产品中多含有铅、汞等重金属,有的甚至是危险废物,极易造成环境污染,对人体健康也是一大隐患,必须采取严格的措施加以控制,将其纳入合理回收利用的轨道。然而,由于种种原因,我国对废弃电器产品和废旧机动车船的回收利用工作主要依靠小商贩、小企业来完成。这些小企业不仅规模较小,往往还技术落后,管理无序,在对废弃电器产品和废旧机动车船进行回收拆解利用或者处置的过程中,经常造成严重的二次污染。为解决这一问题,本条规定,拆解、利用、处置废弃电器产品和废弃机动车船,应当遵守有关法律、法规的规定,采取措施,防止污染环境。具体内容包括:

  一、本条规定适用于废弃电器产品和废弃机动车船两大类固体废物。电器产品主要是指以电作为机器动力的产品,包括计算机、电冰箱、洗衣机、电视机等家用电器和变压器等工业电器产品两大部分。按照道路交通安全法规定,机动车是指以动力装置驱动或者牵引,上道路行驶的供人员乘用或者用于运送物品以及进行工程专项作业的轮式车辆,包括汽车、摩托车、农用运输车等多种类别。机动船舶,按照2002年6月国务院发布的《内河交通安全管理条例》,是指以动力装置驱动或者牵引的各类排水或者非排水的船、艇、筏、水上飞行器、潜水器、移动式平台以及其他水上移动装置。所有对废弃的电器产品和废弃的机动车船进行拆解、利用或处置的,都应当遵守本条规定。这里所指的废弃,立法本意是指该产品已符合本法第八十八条第一项规定成为固体废物,从而纳入本法的调整范围。废弃产品,顾名思义,就包括废和弃两方面的含义。所谓废,即该产品已经丧失原有利用价值;所谓弃,即该产品虽未丧失利用价值但被抛弃或者放弃。无论哪种情况,均属于本法所指的固体废物,适用本条规定。

  二、本条规定适用于对废弃电器产品和废弃机动车船的拆解、利用和处置活动。由于废弃的电器产品和机动车船中,有大量的部件可以回收利用,为了实现固体废物的资源化,2004年国家发改委、财政部、国家税务总局联合发布的《资源综合利用目录(2003年修订)》中,已经将利用有关废弃电器产品和机动车船的活动列入,并给予相应的政策优惠,其中包括回收生产和消费过程中产生的各种废旧金属、废旧轮胎、废旧家用电器、废旧电脑和其他废电子产品和办公设备,利用废家用电器、废电脑及其他废电子产品、废旧电子元器件提取的金属(包括稀贵金属)非金属和生产的产品,利用废轮胎等废橡胶生产的胶粉、再生胶、改性沥青等产品,等等。为了防止这些资源综合利用活动造成环境污染,本条特别针对废弃电器产品和废弃机动车船的拆解、利用和处置活动提出了环境保护的要求。拆解,是指将作为一个整体的废弃电器产品或机动车船拆开,使其分散;利用,是指对拆解后的废弃电器产品和机动车船部件按照一定的技术和程序进行加工后,从中提取物质作为原材料或者燃料;处置,是指将废弃的电器产品或者机动车船整体或其组成部分进行符合本法第八十八条第六项规定的活动。通常情况下,拆解、利用和处置是紧密联系在一起的。要对废弃产品进行综合利用,先要进行拆解,分离出其中可以回收利用的物质或部件。按照企业的经济、技术水平对所有可以回收利用的物质或部件都利用完后,剩余的固体废物,应当依法进行处置。总之,无论拆解、利用还是处置,都应当遵守本条规定。

  三、拆解、利用、处置废弃电器产品和废弃机动车船的,应当遵守有关法律、法规的规定,采取措施,防止污染环境。本条规定的核心宗旨是要对企业从事废弃电器产品和废弃机动车船拆解、利用和处置的行为进行规范和限制,防止造成拆解、利用和处置过程中的二次污染。国务院及其有关部门目前已经出台了部分法规和规章,对上述行为加以控制。比如,2001年6月国务院发布了《报废汽车回收管理办法》,对达到国家报废标准,或者虽未达到国家报废标准,但发动机或者底盘严重损坏,经检验不符合国家机动车运行安全技术条件或者国家机动车污染物排放标准的机动车,包括摩托车、农用运输车的回收管理作了规定。按照这一办法,国家对报废汽车回收业实行特种行业管理,对报废汽车回收企业实行资格认定制度。除取得报废汽车回收企业资格认定的外,任何单位和个人不得从事报废汽车回收活动。报废汽车回收企业除应当符合有关法律、行政法规规定的设立企业的条件外,还应当具备下列条件:注册资本不低于50万元人民币,依照税法规定为一般纳税人;拆解场地面积不低于5000平方米;具备必要的拆解设备和消防设施;年回收拆解能力不低于500辆;正式从业人员不少于20人,其中专业技术人员不少于5人;没有出售报废汽车、报废“五大总成”、拼装车等违法经营行为记录;符合国家规定的环境保护标准。设立报废汽车回收企业,还应当符合国家经济贸易行政主管部门关于报废汽车回收行业统一规划、合理布局的要求。申请人必须持经济贸易主管部门颁发的《资格认定书》和公安部门颁发的《特种行业许可证》向工商行政管理部门办理登记手续,领取营业执照后,方可从事报废汽车回收业务。报废汽车回收企业必须拆解回收的报废汽车;其中,回收的报废营运客车,应当在公安机关的监督下解体。拆解的“五大总成”应当作为废金属,交售给钢铁企业作为冶炼原料;拆解的其他零配件能够继续使用的,可以出售,但必须标明“报废汽车回用件”。报废汽车回收企业拆解报废汽车,应当遵守国家环境保护法律、法规,采取有效措施,防治污染。目前,国家发展和改革委员会等有关部门也正在研究起草有关废弃电器产品的回收利用办法以及依照本法第十八条第二款规定的适用于废弃电器产品和机动车船的强制回收目录和具体办法。对这些法规,有关企业必须遵守,并按照法规的规定,采取相应的措施,防止拆解、利用和处置废弃电器产品和废弃机动车船活动造成环境污染。

  第三章 固体废物污染环境的防治 第三节 生活垃圾污染环境的防治

  第三十八条 县级以上人民政府应当统筹安排建设城乡生活垃圾收集、运输、处置设施,提高生活垃圾的利用率和无害化处置率,促进生活垃圾收集、处置的产业化发展.逐步建立和完善生活垃圾污染环境防治的社会服务体系。

  【释义】本条是关于县级以上人民政府防治生活垃圾污染环境职责的规定。

  一、我国生活垃圾产生和处置的基本情况

  我国人口数量多,密度大,经济发展水平不高且不均衡,基础设施建设薄弱。因此,尽管我国人均生活垃圾产生量比发达国家少,但总量很大,减量化、资源化、无害化水平比较低,垃圾危害严重。在城市生活垃圾方面,据统计,我国每年产生的城市生活垃圾约1.5亿吨,并还在以每年4%以上的速度增加。这些垃圾绝大部分被直接倾倒或简易填埋,无害化处置水平很低。目前我国的城市生活垃圾中有机成分占总量的60%,无机物约占40%,其中废纸和塑料、玻璃、金属、织物等可回收物约占总量的20%。与以前的垃圾相比,目前我国的城市生活垃圾呈现两个比较突出的特点:一是由于城市燃气化率不断提高,生活垃圾中的灰分大大减少,有机物含量及垃圾的热值增加,有利于垃圾堆肥和垃圾焚烧发电,但垃圾中厨余垃圾比重还较大,致使垃圾中水分含量过高,影响了垃圾的热值,也不利于垃圾的分类回收处置。二是我国城市生活垃圾中包装废物的数量增长快速,废纸、金属、玻璃、塑料等绝大部分是使用后废弃的包装物。随着经济的发展,商品包装形式越来越繁多,包装物的种类和数量增加很快,采用复合材料包装以及进行过度包装和豪华包装的产品比比皆是,这在大城市尤为突出。目前我国包装品废弃物约占城市家庭生活垃圾的10%以上,而其体积要构成家庭垃圾的30%以上。由此可见,包装的控制对于垃圾减量化、资源化具有十分重要的意义。对此,本法第十八条已经作了规定。

  我国城市生活垃圾的处置工作起步于20世纪80年代后期。1990年以前,全国城市垃圾处置率还不足2%。进入90年代以后,特别是1998年以来,我国环卫设施建设的投入力度不断加大,城市生活垃圾的处置水平也随之不断提高。截至2002年,我国共建设生活垃圾处置厂(场)651座,处置能力7688万吨。其中填埋场528座,处置能力6896万吨,分别占81.1%和89.7%;其次是堆肥,处置设施约占12%,处置能力约占6.7%;垃圾焚烧厂占6.9%,处置能力约占3.6%。从实际情况看,当前我国生活垃圾的处置主要有三种方式,一是填埋。这是目前我国城市生活垃圾最主要的处置方式,并且将在今后相当长时间内占据垃圾处置的主导地位。近几年来我国许多大城市都在建设或已建成大型甚至超大型的垃圾卫生填埋场,这些填埋场在技术水平上总体而言采用了和发达国家接轨的技术要求,填埋场的运营也具有相当高的水平。但是,还有相当数量的垃圾堆放场,由于历史原因,在选址、设计、运行等方面均未能按照卫生填埋场的要求建设和管理,存在比较严重的环境问题。填埋法的优点是投资少、容量大、见效快,缺点是不断占用土地、使用时间较短(一般十年左右)、垃圾中可回收利用的资源浪费、有遗留环境问题等。二是焚烧。预计未来10年,我国城市生活垃圾焚烧处置占处置总量可达到5-11%。采取焚烧的方法处置城市生活垃圾,是当前发达国家采用得比较广泛的手段,它可以使生活垃圾的体积减去9/10,减少填埋占地,还可以回收热能加以利用。其缺点是建设所需投资多,可能会造成大气污染,特别是一些焚烧温度低于1200度的焚烧炉可能会释放二恶英等有毒气体。另外,焚烧还会使一些有价值的成分丧失,造成资源浪费,灰分和炉渣的排放量也比较大,有的还含有浓缩的有毒物质,处置不当会污染地下水和土壤。三是堆肥。生活垃圾中可用于堆肥的主要是厨余垃圾和落叶等植物类垃圾。我国城市生活垃圾的构成中,厨余类有机物占了很大比重,比较适宜堆肥处置。到目前为止,我国堆肥处置主要采用低成本堆肥系统,大部分垃圾堆肥处置场采用敞开式静态堆肥。近两年来,一些地方引进、开发了一些小型动态高温堆肥设备,专门用于处置单位或者社区的餐厨垃圾,同时生产高质量的有机肥料,效果比较好。堆肥法的优点是占地面积小,投资少,有较好的经济效益和环境效益。缺点是垃圾堆肥产生的恶臭会影响周围环境,垃圾中含有玻璃等碎屑可能影响堆肥的质量,堆肥可能会产生重金属元素或其它有害物质等。

  二、本条规定的主要内容

  我国应当实现生活垃圾可持续发展的目标管理体系,即从单纯的垃圾收集、运输、处置拓展至垃圾减量化、资源化、无害化管理,兼顾资源节约、综合回收利用和污染防治,这是一项十分庞大、十分复杂、综合性很强的系统工程,要同时安排,相互促进,不能偏废。防治生活垃圾污染环境同水污染、大气污染的治理,同生态建设、自然资源的保护,同国民经济各部门、社会生活各方面都密切相关。为此,本条规定,县级以上人民政府应当做到:

  1.统筹安排建设城乡生活垃圾收集、运输、处置设施。要解决生活垃圾污染环境问题,首先要有完善的收集、运输和处置设施。由于生活垃圾是人们日常生活中产生的,散布于居民周围,要进行处置或回收利用,关键的一点是要通过适当的方法,建设科学的分类收集设施,将生活垃圾聚集在一起,然后通过运输设施,运送到与该垃圾种类、数量、危害性相适应的集中处置场所或者予以回收利用。考虑到生活垃圾收集、运输和处置的社会公益性,它属于社会公共事务的范畴,县级以上政府负有法定的职责,应在城乡总体规划和环境保护规划指导下,制订与生活垃圾收集、运输、处置相关的专业规划,合理确定生活垃圾污染环境防治设施布局和规模,统筹安排建设。另外,要注意的一点是,本条规定的这一项职责是针对所有的生活垃圾的,即各级政府应当按照科学发展观的要求,统筹城乡协调发展,将城市生活垃圾和农村生活垃圾均纳入管理的轨道,从本地区的实际情况出发,合理安排建设城市生活垃圾和农村生活垃圾的收集、运输和处置设施。

  2.提高生活垃圾的利用率和无害化处置率。生活垃圾中有很多是可以回收利用的资源,按照固体废物资源化的要求,各级政府应当积极采取措施,切实提高生活垃圾的利用率。具体的措施包括:实行优惠政策,鼓励和扶持企业积极开展生活垃圾综合回收利用;严格管理,搞好废旧生活垃圾的回收和再生利用;建立健全管理制度,推动生活垃圾综合回收利用工作;建立生活垃圾综合利用奖罚制度等。同时,各级政府还可以实行有利于资源综合利用技术开发和推广的经济技术政策,不定期发布国家资源综合利用技术导向目录。对有广泛应用前景的成熟技术应积极安排示范工程,逐步实现产业化,并培育和发展技术市场,开展技术咨询和信息服务,促进科技成果的转让和推广应用。此外,对生活垃圾的最终处置,必须严格实行无害化的要求。各级政府应当积极采取措施,加快生活垃圾处置设施的建设,按照因地制宜、技术可行、设备可靠、规模适度、综合治理和利用的原则,合理选择卫生填埋、焚烧或者堆肥的处置方式。在具备卫生填埋场地资源和自然条件适宜的地区,以卫生填埋作为垃圾处置的基本方案;在经济发达地区、进炉垃圾平均低位热值高于5000千卡/公斤和缺乏卫生填埋场地资源的地区,可发展焚烧处置技术;可生物降解的有机物含量大于40%的垃圾,应当鼓励在垃圾分类收集的基础上进行高温堆肥。提倡采用综合处置方式。同时,垃圾处置设施的建设应严格按照基本建设程序和环境影响评价的要求执行,加强垃圾处置设施的验收和垃圾处置设施运行过程中污染排放的监督,防止造成环境污染。

  3.促进生活垃圾收集、处置的产业化发展。我国的生活垃圾收集、处置落后,很重要的一个原因是缺乏完善的垃圾处置市场运行机制。目前生活垃圾收集、处置领域投资渠道单一,运营缺乏竞争,无法发挥市场机制在这一领域优化资源配置、提高运行效率等方面的作用,致使垃圾收集、处置的产业化发展缓慢,严重制约了我国生活垃圾污染环境防治事业的发展。因此,各级政府应当采取措施,鼓励社会各界积极参与垃圾减量、分类收集和回收利用,鼓励垃圾处置设施建设投资多元化、运营市场化、设备标准化和监控自动化,使生活垃圾的收集和处置均形成产业化运行。

  4.逐步建立和完善生活垃圾污染环境防治的社会服务体系。生活垃圾污染环境的防治工作,是一个综合性很强的系统工程,要实现生活垃圾的减量化、资源化和无害化.必须建立一个运作良好的社会服务体系,从各个方面贯彻循环经济的理念,促进生活垃圾污染环境防治工作的顺利开展。比如,要改变城市燃料结构,减少煤灰垃圾产生量,就需要大量的社会服务机构和人员的支持。再如要组织净菜上市,减少厨余垃圾产生量,同样也离不开菜农、超市、包装企业等一系列社会服务机构的支持。从实际情况看,有关的社会服务体系对防治生活垃圾污染环境至关重要。各级政府必须通盘考虑,统筹安排,逐步予以建立和完善。国务院1992年制定的《城市市容和环境卫生管理条例》也规定,环境卫生管理应当逐步实行社会化服务,有条件的城市,应当成立环境卫生服务公司。

  第三十九条 县级以上地方人民政府环境卫生行政主管部门应当组织对城市生活垃圾进行清扫、收集、运输和处置,可以通过招标等方式选择具备条件的单位从事生活垃圾的清扫、收集、运输和处置。

  【释义】本条是对环境卫生行政主管部门组织清扫、收集、运输、处置城市生活垃圾职责的规定。

  一、我国城市生活垃圾清扫、收集、运输和处置存在的主要问题

  目前,我国城市生活垃圾收集、运输方式基本为混合收集、运输。一些城市的街道和居民小区虽然设立了分类收集的垃圾桶,但因垃圾处置专业化运作水平不高,无法做到分类运输,致使已经分类的垃圾又被混在一起清运、处置。混收混运不仅给垃圾处置带来困难,垃圾资源化水平也无法提高。再加上垃圾运输环节普遍存在由于运输车辆不密封或者密封不好而导致在运输过程中垃圾散落的问题,造成了生活垃圾污染环境。与发达国家相比,我国对城市生活垃圾的管理水平还很低。主要表现为,垃圾倾倒和随意堆放现象普遍存在,垃圾综合利用和资源化水平较低,垃圾处置的二次污染相当普遍。城市生活垃圾处置方面,存在的主要问题一是处置设施严重不足,处置能力有限,无法满足需要;二是处置方式单一,填埋处置能力占总处置能力的89%,垃圾综合利用没有得到应有的重视;三是处置技术水平低,处置设施不符合环保要求,造成新的二次污染源。据2003年国民经济和社会发展统计公报,我国城市生活垃圾无害化处置率为58%,但根据建设部对22个省(自治区、直辖市)255个城市(县)共388座垃圾处置厂的有效上报材料分析,截至2003年底,严格意义上的生活垃圾无害化处置率只能达到25%左右。在垃圾填埋方面,除了新近建设的垃圾填埋场之外,大多数垃圾填埋场由于先天不足,在防渗以及渗滤液和气体的收集处置方面存在严重问题,渗滤液、气体直接排放,导致填埋场周围水体和大气污染,甲烷气体突出引发伤亡事故的情况也时有发生。在垃圾焚烧方面,一些地方采用小型焚烧炉,由于燃烧温度不够、没有有效的烟气处置系统等原因,烟气排放无法达标,甚至产生二恶英等有毒气体,严重污染环境。造成上述问题的原因主要是几个方面,一是投资、经费短缺;二是技术和设备落后;三是管理水平低。中国现行的垃圾管理体制总体上讲仍是计划经济时代的产物。环卫企业多数属于全额拨款的事业单位,缺乏竞争,运行成本高、效率低,企业负担沉重。此外,我国缺乏完善的垃圾处置市场运行机制。由于环卫领域政企不分的管理方式,其他企业及资本很难介人这一领域。因此导致投资渠道单一,运营缺乏竞争,无法发挥市场机制在这一领域优化资源配置、提高运行效率等方面的作用。

  要从根本上解决上述问题,就必须建立与社会主义市场经济相适应的城市生活垃圾管理体系,构筑政府统一规划和预算、环保部门监督、环卫部门管理、专业公司提供社会化服务的管理模式。首先是要实现政企分离,将垃圾清运、处置单位从政府部门中独立出去.由事业单位管理体制转变为企业管理体制。在政企分离的基础上,开放市场,引进竞争机制和专业化运作机制,通过实行城市垃圾特许经营制度,鼓励各类专业公司参与城市垃圾治理,提高服务质量,降低运行成本。政府通过签订协议购买企业的服务,同时通过协议和法规,对企业进行监督管理。目前许多城市如深圳、上海等,正在尝试进行行政、企业分开的环卫体制的改革,强化政府的宏观管理和监督职能,将环卫服务企业化、社会化。深圳市于1984年率先成立了全国第一家专业清洁公司,对社会进行全方位有偿服务。而后,随着清洁市场的形成和发展,深圳市先后有40家国营、集体、合资、个体清洁公司应运而生,他们实行企业化管理,自负盈亏,运作灵活,不断拓展新的项目,满足社会不同层次的需要,通过竞争促进环卫事业的发展,打破过去由政府统包统揽的“单打一”格局,大大减轻了政府负担。环卫管理部门通过推行劳动合同制,减少固定工比例,将逐年增加的垃圾清扫、清运任务发包给清洁公司,为国家节约了大量的人员编制和经费开支,有力地推动了生活垃圾污染环境防治事业的发展。

  二、本条规定的主要内容

  1.本条规定的职责由县级以上地方人民政府环境卫生行政主管部门负责。本法第十条第三款规定,国务院建设行政主管部门和县级以上地方人民政府环境卫生行政主管部门负责生活垃圾清扫、收集、贮存、运输和处置的监督管理工作,本条规定的职责也属于监督管理工作的范畴。考虑到对城市生活垃圾进行清扫、收集、运输和处置属于具体工作,应当由当地环境卫生行政主管部门负责。

  2.县级以上地方环境卫生行政主管部门应当组织对城市生活垃圾进行清扫、收集、运输和处置。所谓组织,其含义就是环境卫生行政主管部门并不是自己从事生活垃圾的清扫、收集等,而是通过提供资金、制定政策、加强管理等措施,发挥有关企业、单位和人员的作用,调动各方面的积极性,共同做好城市生活垃圾的清扫、收集等工作。具体从事城市生活垃圾清扫、收集、运输、处置的,并非县级以上地方环境卫生行政主管部门,而是有关公司或人员,这些公司或人员均在环境卫生行政主管部门的组织下,具体负责有关工作,并接受环境卫生行政主管部门的监督和管理。这也是环卫工作实行政企分开,建立市场化运作机制,加快相关产业发展的必然要求。

  3.县级以上地方人民政府环境卫生行政主管部门可以通过招标等方式选择具备条件的单位从事生活垃圾的清扫、收集、运输和处置。县级以上地方环境卫生行政主管部门组织进行城市生活垃圾的清扫等工作的,也就包括通过招标等方式选择单位。也就是说,通过招标等方式选择具备条件的单位从事城市生活垃圾的清扫、收集、运输和处置,只是前面所指“组织”的一种形式。既然已经明确了“组织”开展工作,一般没有必要再对某一具体的组织形式加以规定。但是,城市生活垃圾的清扫、收集、运输等属于市政公用事业,按照我国目前的政策,对市政公用事业一般要实行特许经营。国家鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式,参与市政公用设施的建设,形成多元化的投资结构。对垃圾处置等经营性市政公用设施的建设,应公开向社会招标选择投资主体,并由政府授权特许经营。因此,为了进一步在法律中明确这一运作方式,同时也考虑到城市生活垃圾清扫、处置等公用事业的社会公益性,强调招标必须坚持的公开、公平、公正和诚实信用的原则,本条专门对县级以上地方人民政府环境卫生行政主管部门可以通过招标等方式选择具备条件的单位从事生活垃圾的清扫、收集、运输和处置作了规定,也为特许经营这一运作方式留下了法律空间。据此,县级以上地方政府环境卫生行政主管部门应当按照招标投标法的有关规定,通过招标的方式确定符合条件的单位从事城市生活垃圾的清扫、处置等工作。建设部于2004年制定了《市政公用事业特许经营管理办法》,对城市生活垃圾处置的特许经营作了具体规定。按照这一办法,参与特许经营权竞标者应当具备以下条件:依法注册的企业法人;有相应的注册资本金和设施、设备;有良好的银行资信、财务状况及相应的偿债能力;有相应的从业经历和良好的业绩;有相应数量的技术、财务、经营等关键岗位人员;有切实可行的经营方案;地方性法规、规章规定的其他条件。主管部门应当依照下列程序选择投资者或者经营者:(一)提出市政公用事业特许经营项目,报直辖市、市、县人民政府批准后,向社会公开发布招标条件,受理投标;(二)根据招标条件,对特许经营权的投标人进行资格审查和方案预审,推荐出符合条件的投标候选人;(三)组织评审委员会依法进行评审,并经过质询和公开答辩,择优选择特许经营权授予对象;(四)向社会公示中标结果,公示时间不少于20天;(五)公示期满,对中标者没有异议的,经直辖市、市、县人民政府批准,与中标者签订特许经营协议。特许经营期限根据行业特点、规模、经营方式等因素确定,最长不得超过30年。

  需要说明的有几点:一是,目前我国实行的以招标方式确定经营者,主要是有关生活垃圾处置的。而本条规定的内容则适用于城市生活垃圾的清扫、收集、运输和处置多种情形。因此,今后如果条件允许,无论是城市生活垃圾的清扫、收集还是运输,都可以和处置一样通过招标方式来确定经营者;二是,通过招标方式确定经营者,并不完全等同于特许经营。我国现行的特许经营制度主要适用于生活垃圾的处置企业,至于其他经营者,比如生活垃圾清扫、运输,是否也有必要实行特许经营,可以由环境卫生行政主管部门根据实际情况确定,法律并未作强制性规定;三是,通过招标方式确定经营者并不是县级以上地方环境卫生行政主管部门的强制性义务,按照本条规定,有关环境卫生行政主管部门可以通过招标方式确定经营者,如果本地区的条件还不具备,也可以不招标而由有关部门组织进行生活垃圾的清扫、收集等工作;四是,招标只是确定经营者的一种方式,并不是全部,环境卫生行政主管部门可以通过其他方式来确定经营者。当然,无论采用哪种方式,都应当符合国家有关法律、法规的规定,符合国家有关城市生活垃圾清扫、处置等工作的长远发展政策,应当从有利于城市生活垃圾污染环境防治的角度出发,结合本地的实际情况确定;五是,通过招标等方式确定的经营者,必须具备有关法律法规规定的条件,达不到条件的,不得擅自授予经营权。

  第四十条 对城市生活垃圾应当按照环境卫生行政主管部门的规定,在指定的地点放置,不得随意倾倒、抛撒或者堆放。

  【释义】本条是关于城市生活垃圾不得随意倾倒、抛撒或者堆放的规定。

  城市生活垃圾,是指在城市中的单位和居民在日常生活或者为日常生活提供服务的活动中产生的固体废物。据估计,我国每年产生的城市生活垃圾约1.5亿吨,并正在以每年4%以上的速度增加。截止到2001年,城市历年的垃圾堆存量高达66亿吨,侵占 35亿多平方米的土地,已有2/3的大中城市被垃圾包围,有1/4的城市不得不把解决垃圾危机的途径延伸到乡村。为此,本条规定,对城市生活垃圾,任何在城市的单位和个人都应当按照环境卫生行政主管部门的规定,在指定的地点放置,不得随意倾倒、抛撒或者堆放。这里所说的在指定的地点放置,是指在环境卫生行政主管部门设置或者指定的城市生活垃圾收集设施、设备或场所内放置。比如,城市街道两侧、居住区或人流密集地区,多设有封闭式垃圾容器、果皮箱等设施,城市居民应当将生活垃圾放置在这些容器中,不得随意乱扔。1992年6月国务院发布的《城市市容和环境卫生管理条例》规定,一切单位和个人,都应当依照城市人民政府市容环境卫生行政主管部门规定的时间、地点、方式,倾倒垃圾、粪便。1993年8月建设部制定的《城市生活垃圾管理办法》中也规定,城市居民必须按当地规定的地点、时间和其他要求,将生活垃圾倒入垃圾容器或者指定的生活垃圾场所。城市生活垃圾实行分类、袋装收集的地区,应当按当地规定的分类要求,将生活垃圾装入相应的垃圾袋内投入垃圾容器或者指定的生活垃圾场所。废旧家具等大件废弃物应当按规定时间投放在指定的收集场所,不得随意投放。城市中的所有单位和居民都应当维护环境卫生,遵守当地有关规定,不得乱倒、乱丢垃圾。这与本条的规定都是一致的。

  本条规定所指的倾倒,是指倒转或倾斜容器使里面的生活垃圾出来;抛撒,是指将生活垃圾扔出去,使之散落;堆放,是指未经处置、成堆地将生活垃圾放置在一起。这几种行为都是不允许的。此外,本条规定适用于所有在城市的单位或居民,但并非仅指有城市户口或常驻地,或者在城市定居的单位和居民。因为城市生活垃圾是一个属地化的概念,所有在城市范围内的生活垃圾都属于城市生活垃圾。即使产生垃圾的人来自农村,或者某种垃圾原先是在农村产生的,只要将垃圾带进了城市,就应当遵守城市生活垃圾的管理规定。比如,某农民进城打工,随身携带的矿泉水瓶就应视为城市生活垃圾,应当在指定的地点放置。当然,即使在农村,生活垃圾也不应随意乱扔,但由于种种条件的限制,要求农村生活垃圾和城市生活垃圾实行统一的管理措施,当前恐怕还很难实现。因此,本条的规定只适用于城市生活垃圾。农村的生活垃圾按照本法第四十九条,已授权地方性法规作具体规定。对违反本条规定的,依照本法第七十四条追究法律责任。

  第四十一条 清扫、收集、运输、处置城市生活垃圾,应当遵守国家有关环境保护和环境卫生管理的规定,防止污染环境。

  【释义】本条是关于清扫、收集、运输、处置城市生活垃圾,防止污染环境的规定。

  本法第四十条已经对城市生活垃圾按照指定地点放置的内容作了规定。本条规定则是针对城市生活垃圾的清扫、收集、运输、处置活动的。清扫,是指对城市生活垃圾进行全面、彻底地扫除;收集,是指将分散的生活垃圾聚集在一起;运输,是指使用交通工具将生活垃圾从一地运往另一地;处置则是指符合本法第八十八条第六项规定的活动。从事上述活动的,都应当遵守国家有关环境保护和环境卫生管理的规定,防止造成环境污染。国家的有关规定可能涵盖从事城市生活垃圾清扫、收集、运输、处置活动的单位的条件以及生活垃圾清扫、收集、运输、处置要求或标准等多个方面。比如,建设部于2004年制定的《关于纳入国务院决定的十五项行政许可的条件的规定》中,就规定了从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处理服务审批条件:从事城市生活垃圾清扫、收集、运输服务的审批条件包括:(1)申请人须是依法注册的企业法人,从事垃圾清扫、收集的企业注册资本不少于人民币100万元,从事垃圾运输的企业注册资本不少于人民币300万元;(2)机械清扫能力达到总清扫能力的20%以上,机械清扫车辆包括洒水车和清扫保洁车辆。机械清扫车辆应当具有自动洒水、防尘、防遗撒、安全警示功能,安装车辆行驶及清扫过程记录仪;(3)垃圾收集应当采用全密闭运输工具,并应当具有分类收集功能;(4)垃圾运输应当采用全密闭自动卸载车辆或船只,具有防臭味扩散、防遗撒、防渗沥液滴漏功能,安装行驶及装卸记录仪;(5)具有健全的技术、质量、安全和监测管理制度并得到有效执行;(6)具有合法的道路运输经营许可证、车辆行驶证;(7)具有固定的办公及机械、设备、车辆、船只停放场所。从事城市生活垃圾处理服务的审批条件包括:(1)申请人是依法注册的企业法人,规模小于100吨/日的卫生填埋场和堆肥厂的注册资本不少于人民币500万元,规模大于100吨/日的卫生填埋场和堆肥厂的注册资本不少于人民币5000万元,焚烧厂的注册资本不少于人民币1亿元;(2)卫生填埋场、堆肥厂和焚烧厂的选址符合城乡规划,并取得规划许可文件;(3)有至少5名具有初级以上专业技术职称的人员,其中包括环境工程、机械、环境监测等专业的技术人员。技术负责人具有5年以上垃圾处理工作经历,并具有中级以上专业技术职称;(4)城市生活垃圾中转及处置单位具有完善的工艺运行、设备管理、环境监测与保护、财务管理、生产安全、计量统计等方面的管理制度并得到有效执行;(5)生活垃圾处理设施配备沼气检测仪器,配备环境监测设施如渗沥液监测井、尾气取样孔,安装在线监测系统等监测设备并与环境卫生行政主管部门联网;(6)具有完善的生活垃圾渗沥液、沼气的利用和处理技术方案,卫生填埋场对不同垃圾进行分区填埋方案、生活垃圾处理的渗沥液、沼气、焚烧烟气、残渣等处理残余物达标处理排放方案;(7)有控制污染和突发事件预案。又如,《城市市容和环境卫生管理条例》等行政法规、《城市生活垃圾管理办法》等规章以及建设部、国家环保总局、科技部2000年发布的《城市生活垃圾处理及污染防治技术政策》和《生活垃圾焚烧污染控制标准》、《生活垃圾填埋污染控制标准》等对生活垃圾污染环境防治方面的要求作了明确的规定。以《城市生活垃圾管理办法》为例,其中就规定了生活垃圾运输车辆必须做到密闭化,经常清洗,保持整洁、卫生和完好状态,运输途中不得扬散、遗漏。上述规定,从事生活垃圾清扫、收集、运输和处置的,都必须遵守。

  第四十二条 对城市生活垃圾应当及时清运,逐步做到分类收集和运输,并积极开展合理利用和实施无害化处置。

  【释义】本条是关于城市生活垃圾清运、收集、运输以及利用和处置要求的规定。

  一、城市生活垃圾应当及时清运

  本节有关生活垃圾污染环境防治的规定中,一个很重要的修改是删除了原法规定的城市生活垃圾贮存的内容,改为要求所有城市生活垃圾都应当及时清运,原则上不允许进行贮存。之所以作这样的修改,主要是考虑到城市生活垃圾本身的特性。城市生活垃圾都是从日常生活中产生的,且散布于城市居民日常生活中,直接影响居民周围的生活环境,长期堆放不仅造成环境污染,也危害城市居民的身体健康。因此,应当及时地清运。所谓及时清运,从另一个角度看就是不允许城市生活垃圾随意堆放,应当运用有关回收、运输和利用网络,及时地将各种类型的城市生活垃圾清运至处置场所,或者进行回收利用,防止污染环境。

  二、城市生活垃圾应当逐步做到分类收集和运输

  目前,我国城市生活垃圾收集、运输方式基本为混合收集、运输。城市生活垃圾在收集和运输环节造成的环境污染比较突出。应当充分认识到分类收集和运输是提高废物回收率和垃圾资源化水平的关键因素,特别是将含水量较大的厨余垃圾与其他垃圾分离、有毒废物与一般垃圾分离至关重要。在城市生活垃圾管理的全过程中,垃圾的收集和运输是耗费人力和物力最大的一个环节,同时也是最体现城市管理水平的环节,这一环节存在缺陷,垃圾就不能得到及时、彻底的清运,直接影响公共卫生。为解决这一问题,本条规定,城市生活垃圾应当逐步做到分类收集和运输,从源头实现垃圾分类,减少最终处置和回收利用的成本。这一工作,各城市都应当积极开展,并将垃圾分类收集与分类处置结合起来,根据处置方式进行分类。垃圾收集和运输应当密闭化,防止暴露、散落和滴漏。鼓励采用压缩式收集和运输方式,尽快淘汰敞开式收集和运输方式。同时,应当禁止危险废物进人生活垃圾,逐步建立独立系统,专门收集、运输和处置废电池、日光灯管、杀虫剂容器等日常生活产生的危险废物。

  三、城市生活垃圾应当积极开展合理利用和实施无害化处置

  目前,我国的城市生活垃圾处置存在的主要问题是处置设施严重不足、处置方式单一、处置技术水平低等。要解决这些问题,首先是要加强城市生活垃圾的回收利用,确实不能回收利用的,应当采取措施进行无害化处置,防止造成环境污染。各城市应当积极发展综合利用技术,鼓励开展对废纸、废金属、废玻璃、废塑料等的回收利用,逐步建立和完善废旧物资回收网络。要鼓励生活垃圾焚烧余热利用和填埋气体的回收利用,以及有机垃圾的高温堆肥和厌氧消化制沼气等。在城市生活垃圾回收与综合利用过程中,要避免和控制二次污染。在无害化处置方面,应当区分不同的条件,采用卫生填埋、焚烧和堆肥等不同的处置技术,并严格遵守国家有关的环境保护和环境卫生标准,比如《生活垃圾焚烧污染控制标准》、《生活垃圾填埋污染控制标准》等。

  第四十三条 城市人民政府应当有计划地改进燃料结构,发展城市煤气、天然气、液化气和其他清洁能源。

  城市人民政府有关部门应当组织净菜进城,减少城市生活垃圾。

  城市人民政府有关部门应当统筹规划,合理安排收购网点,促进生活垃圾的回收利用工作。

  【释义】本条是关于城市人民政府及其有关部门改进燃料结构、组织净菜进城以及统筹规划安排垃圾收购网点的规定。

  按照本法第四条第一款的规定,县级以上人民政府应当采取有利于固体废物污染环境防治的经济、技术政策和措施,履行在城市生活垃圾污染环境防治方面的职责。本条就是在几个具体问题上对城市政府的职责所作的进一步规定。这里所指的城市,是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。本条规定,城市人民政府及其有关部门应当做好以下工作:

  一、改进燃料结构、发展清洁能源

  目前,我国的城市生活垃圾中无机物约占了40%。这些无机物中,有相当一部分是因燃料使用产生的灰份、煤灰等。这部分生活垃圾不仅容易造成大气污染,而且由于其有机物含量少、热值低,很难通过堆肥和焚烧的方式进行处置,如果综合利用措施跟不上,就只能占用土地进行填埋。因此,要实现生活垃圾的减量化,就有必要改进城市燃料的结构,大力发展清洁能源,减少煤等高污染燃料的使用。为此,本条第一款规定,城市人民政府应当有计划地改进燃料结构,发展城市煤气、天然气、液化气和其他清洁能源。所谓“有计划”,是指城市人民政府应当从本行政区域生活垃圾污染环境的现状出发,综合考虑当地的社会经济发展水平和资源状况,制定切实可行的计划,改进燃料结构,发展清洁能源。清洁能源的种类,第一款虽然列举了煤气、天然气、液化气等几种,但实际工作中并不限于这几种,有条件的地区可以发展电等其他清洁能源。事实上,第一款的规定虽然是针对生活垃圾污染环境防治而言的,但改进燃料结构、发展清洁能源并不仅仅有利于生活垃圾污染环境防治,它在防治大气污染方面,意义更为重大。大气污染防治法第二十五条明确规定,国务院有关部门和地方各级人民政府应当采取措施,改进城市能源结构,推广清洁能源的生产和使用。大气污染防治重点城市人民政府可以在本辖区内划定禁止销售、使用国务院环境保护行政主管部门规定的高污染燃料的区域。该区域内的单位和个人应当在当地人民政府规定的期限内停止燃用高污染燃料,改用天然气、液化石油气、电或者其他清洁能源。

  二、组织净菜进城

  我国目前的城市生活垃圾中,有一部分是各种蔬菜、水果等农作物进入城区过程中剩余的植物根茎的土壤、腐败废弃的植物枝叶等,它们可能来自沿途遗撒,也可能是销售、使用过程中丢弃的,其中大部分成为厨余垃圾。因此,为实现生活垃圾的减量化,按照本条第二款规定,城市人民政府有关部门应当组织净菜进城,减少城市生活垃圾。与第一款不同的是,这一款规定的职责属于城市政府有关部门,包括环境卫生、贸易、农业等多个部门,它们应当在政府的统一领导下,加强沟通与协作,互相配合,做好净菜进城的组织工作,充分发挥市场机制的作用,调动有关方面,比如菜农、运输企业、超市等单位和个人的积极性,在满足人民群众生产生活需要的同时,减少生活垃圾的产生。所谓净菜,是指经过清洗处理或包装,不含根系泥土、腐枝烂叶的蔬菜、水果等农作物。

  三、统筹规划、合理安排生活垃圾收购网点

  要实现固体废物的资源化,加强城市生活垃圾的回收和综合利用,建立和完善生活垃圾回收网络是非常重要的一项工作。为此,本条第三款规定,城市人民政府有关部门应当统筹规划,合理安排收购网点,促进生活垃圾的回收利用工作。城市政府有关部门,应当在当地政府的统一领导下,从本行政区域的实际情况出发,因地制宜,实事求是,统筹规划,合理安排废旧物资的收购网点。由于种种原因,在计划经济时代曾发挥重要作用的废旧物资回收站,目前已经很难对生活垃圾的回收利用工作产生影响了。城市人民政府有关部门应当从现实情况出发,对当地的废旧物资回收网络进行合理、有效地整合,统筹安排各种形式的收购网点。要充分发挥市场的力量,促进生活垃圾的回收利用,同时又要解决目前存在的种种问题。

  第四十四条 建设生活垃圾处置的设施、场所,必须符合国务院环境保护行政主管部门和国务院建设行政主管部门规定的环境保护和环境卫生标准。

  禁止擅自关闭、闲置或者拆除生活垃圾处置的设施、场所;确有必要关闭、闲置或者拆除的,必须经所在地县级以上地方人民政府环境卫生行政主管部门和环境保护行政主管部门核准,并采取措施,防止污染环境。

  【释义】本条是关于生活垃圾处置设施、场所管理的规定。

  一、建设生活垃圾处置设施、场所必须符合规定的环境保护和环境卫生标准

  本条第一款规定,建设生活垃圾处置的设施、场所,必须符合国务院环境保护行政主管部门和国务院建设行政主管部门规定的环境保护和环境卫生标准。在实际工作中,生活垃圾的处置主要包括卫生填埋、焚烧、堆肥三种,具体选择哪种方式进行处置,取决于生活垃圾的种类、数量、技术的可行性、设备的可靠度等多种因素,需要因地制宜地合理加以确定。可以选择其中一种方式,也可以多种方式适当组合。一般情况下,在具备卫生填埋场资源和自然条件适宜的地区,以卫生填埋作为生活垃圾处置的基本方案;在具备经济条件、垃圾平均低位热值高于5000千卡/公斤和缺乏卫生填埋场地资源的地区,可以发展焚烧处置技术;可生物降解的有机物含量大于40%的垃圾,应当大力推行堆肥处置。无论是哪种处置方式,其处置设施或场所的建设,除了要遵守本法第十三条、第十四条和环境影响评价法等规定,执行建设项目环境保护管理的制度和程序外,还必须符合有关环境保护和环境卫生标准。以卫生填埋方式处置生活垃圾的,填埋场的规划、设计、建设、运行和管理,必须严格遵守《城市生活垃圾卫生填埋技术标准》、《生活垃圾填埋污染控制标准》和《生活垃圾填埋场环境监测技术标准》等有关标准的规定。比如,《生活垃圾填埋污染控制标准》就明确规定了生活垃圾填埋场工程设计的环境保护要求:生活垃圾填埋场设计应当包括防渗工程、垃圾渗滤液输导、收集和处理系统,其防渗层的渗透系数K≤10厘米/秒,防渗工程应采用水平防渗和垂直防渗相结合的工艺;填埋场基底为抗压的平稳层,不应因垃圾分解沉陷而使场底变形,填埋场底最低处应设有集液池,其内应设有总管通向地面,并高出地面100厘米,以便抽出渗滤液;填埋场气体输导系统应设置横竖相同的排气管,排气总管应高出地面100厘米,以采气和处理气体用等等,这些规定,填埋场建设时,都应当遵守。以焚烧方式处置生活垃圾的,应当严格按照《生活垃圾焚烧污染控制标准》等有关标准的要求,对烟气、污水、炉渣、飞灰、臭气和噪声等进行控制和处理,防止污染环境。比如,《生活垃圾焚烧污染控制标准》规定,生活垃圾焚烧厂选址应当符合当地城乡建设总体规划和环境保护规划的要求,并符合当地的大气污染防治、水资源保护、自然保护的要求。以堆肥方式处置生活垃圾的,垃圾堆肥厂的运行和维护应遵循《城市生活垃圾堆肥处理厂运行、维护及其安全技术规程》的规定,堆肥过程中产生的渗沥水向外排放的,经处理应达到《污水综合排放标准》和《城市生活垃圾堆肥处理厂技术评价指标》要求,堆肥过程产生的臭气应达到《恶臭污染物排放标准》要求,堆肥产品应符合《城镇垃圾农用控制标准》、《城市生活垃圾堆肥处理厂技术评价指标》及《粪便无害化卫生标准》等有关规定。

  总之,按照第一款规定,建设生活垃圾处置设施、场所的,必须同时符合两种类型的标准。一种是国务院环境保护行政主管部门规定的环境保护标准,比如《生活垃圾焚烧污染控制标准》、《生活垃圾填埋污染控制标准》等;另一种是国务院建设行政主管部门规定的环境卫生标准,比如《粪便无害化卫生标准》、《城市生活垃圾卫生填埋技术标准》等。一般而言,执行环境卫生标准主要是控制处置设施、场所对人体造成危害,环境保护标准主要是为了防止造成环境污染。

  二、关闭、闲置或拆除生活垃圾处置设施、场所的核准制度

  本条第二款与本法第二十一条、第三十四条是一个有机的整体,第二十一条提出了加强维护和管理的法定义务,第三十四条规定了关闭、闲置或拆除工业固体废物污染环境防治设施、场所的核准制度,这里则专门针对生活垃圾处置设施、场所规定了关闭、闲置或拆除的核准制度,具体内容包括:

  1.禁止擅自关闭、闲置或者拆除生活垃圾处置设施、场所

  生活垃圾的处置,无论是填埋、焚烧还是堆肥,都离不开各种设施或场所。这些设施或场所一旦关闭、闲置或拆除,就意味着生活垃圾处置过程的结束。因此,为了防止造成生活垃圾随意倾倒、堆放、贮存等造成环境污染,原则上,对各种生活垃圾的处置设施、场所是禁止关闭、闲置或者拆除的。以生活垃圾的填埋为例,填埋场的建设,不仅要按照本条第一款的规定符合环境保护和环境卫生标准,即使在填埋场终止运行后,按照《城市生活垃圾处理及污染防治技术政策》和《生活垃圾填埋污染控制标准》的规定,还要进行封场处理和生态环境恢复,继续引导和处理渗沥水、填埋气体,继续进行地下水、地表水和大气的定期监测,直至填埋场稳定为止。可见,生活垃圾的处置设施、场所即使终止运行后也还需要进行一系列的维护处理,如果擅自关闭、闲置或拆除了,就可能造成环境污染,比如地基下沉、滑坡、污染地下水等。如果擅自拆除后,未达到安定化程度,就进一步利用处置场所占用的土地进行开发建设,带来的危害就更严重。因此,生活垃圾处置的设施或场所建成后,就必须加强维护和管理,保持正常运行或使用,禁止擅自关闭、闲置或拆除。这里所指的关闭,是指封闭生活垃圾处置设施或场所,使其不再继续运行;闲置,是指将生活垃圾处置设施、场所处在空闲的状态,不运行或不正常运行;拆除,是指将生活垃圾处置设施、场所整体或其核心部件拆毁,使其在空间、地理和实物上都不再存在或不能正常运行和使用。上述三种行为,都是法律所禁止的。

  另外,要注意的是,本条第二款规定适用于任何单位和个人,实践中主要是生活垃圾处置设施、场所的使用人。按照本法第二十一条的规定,使用人负有法定的义务,应当对有关设施、场所加强管理和维护,保证其正常运行和使用。因此,使用人必须遵守本条规定,不得擅自关闭、闲置或拆除生活垃圾处置设施或场所。与本法第二十一条、第三十四条相比较,可以发现,第二十一条适用于各种固体废物污染环境的防治设施、设备和场所.第三十四条强调的是工业固体废物污染环境防治的设施、场所,而本条第二款针对的是生活垃圾处置设施、场所,显然,除了适用对象上限定在生活垃圾外,适用的设施和场所的范围也缩小了,仅仅适用于处置设施和场所,其他污染防治设施,如收集、利用、贮存等,均不适用本条第二款规定。当然,本条规定适用于所有的生活垃圾处置设施、场所,包括城市生活垃圾和农村生活垃圾。

  2.关闭、闲置或拆除的核准制度

  适用本条规定的核准制度的,必须满足以下要件:(1)确有必要关闭、闲置或拆除。原则上,生活垃圾处置设施或场所是禁止关闭、闲置或拆除的,但在一些特殊情况下,确有必要关闭、闲置或者拆除的,就应当履行本条第二款规定的核准程序。所谓“确有必要”,通常是指一些特定的情形。在这些情形下,生活垃圾处置设施或场所没有继续存在或运行的必要。即使继续运行或使用下去,不仅可能无端地加重企业的经济负担,对防治生活垃圾污染环境也起不到什么作用,因此,将这些设施或场所关闭、闲置或拆除是合理的,不会造成生活垃圾对环境的污染。比如说,生活垃圾卫生填埋场占用的土地已经使用完毕,没有新的土地可供继续填埋,这种情况下,就应当关闭该垃圾填埋场,进行封场处理和生态环境恢复。再如,有关单位积极开展生活垃圾回收利用,进入生活垃圾焚烧炉进行焚烧的垃圾量大为减少,在一定的时间里闲置该焚烧炉就成为必要。总之,哪些情况属于“确有必要”的情形,要根据生活垃圾的种类、数量和处置的方法等具体情况和有关法规的规定来判断。一个根本的原则是,即使关闭、闲置或拆除了该生活垃圾处置设施、场所,也不会造成生活垃圾污染环境。(2)经所在地县级以上地方人民政府环境卫生行政主管部门和环境保护行政主管部门核准。按照本条第二款规定,确有必要关闭、闲置或拆除生活垃圾处置设施或场所的,必须经所在地县级以上地方人民政府环境卫生行政主管部门和环境保护行政主管部门核准。据此,核准的部门是该设施或场所所在地的县级以上地方政府环境卫生行政主管部门和环境保护行政主管部门,包括县环卫部门和环保部门,不包括建设部和国家环境保护总局。有关单位拟关闭、闲置或拆除生活垃圾处置设施、场所的,应向环卫和环保两家提出申请,经两家共同审核批准后,方可关闭、闲置或拆除。之所以作这样的规定,主要是考虑到不同行政主管部门的职责分工。按照本法第十条规定,生活垃圾处置的监督管理工作由国务院建设行政主管部门和县级以上地方政府环卫行政主管部门负责,因此,要关闭、闲置或拆除生活垃圾的处置设施、场所,应当报环卫部门核准。同时,考虑到各种生活垃圾的处置设施、场所对防治生活垃圾污染环境的重要作用以及自身的环境保护要求,法律也要求环境保护行政主管部门从防止造成污染的角度对生活垃圾处置设施、场所进行监管,因此,要关闭、闲置或拆除上述设施、场所的,也应得到环保部门的核准。(3)采取措施,防止污染环境。单位和个人经过有关部门共同核准后关闭、闲置或拆除生活垃圾处置设施、场所的,还应当采取措施,防止生活垃圾或被关闭、闲置、拆除的处置设施、场所造成环境污染。比如,生活垃圾填埋场终止运行后,要进行封场处理和生态环境恢复,填埋场封场时,应做好地表面处理,在表面覆盖30厘米厚的自然土,其上再覆盖15-20厘米的粘土,并压实,防止降水进入填体内。在填埋场未达到安定化之前,不得作为建筑用地。

  违反本条规定的,应当依照本法第七十四条的规定追究法律责任。

  第四十五条 从生活垃圾中回收的物质必须按照国家规定的用途或者标准使用,不得用于生产可能危害人体健康的产品。

  【释义】本条是关于从生活垃圾中回收的物质必须按照国家规定的用途或标准使用的规定。

  由于生活垃圾中包含了有用的物质,按照固体废物资源化的要求,对已经产生的生活垃圾,应当加强回收与综合利用。同时,在回收和综合利用的过程中,要避免和控制二次污染。实践中,比较常见的回收利用生活垃圾的做法有几种:一是回收垃圾中的资源,比如废金属、废塑料、废纸张等;二是通过垃圾焚烧产生能源,比如,利用垃圾焚烧炉产生的热能制造蒸气,用于工业生产锅炉,民用取暖等,或直接用于发电;三是利用垃圾制造工业原料,比如,对橡胶等不易分解而不适合填埋,焚烧又容易产生大量空气污染物的垃圾,通过低温热解,将垃圾中的有机质进行热化学分解,产生燃料油、固体碳和低级燃料气;四是回收利用填埋气体,填埋气体的热值比较高,可以充分回收利用。对农村生活垃圾,除了可以比照城市垃圾进行回收利用外,还可以制沼气、制有机肥料、制饲料等。可见,生活垃圾的回收利用是防治生活垃圾污染环境的有效措施。

  但是,对生活垃圾进行回收利用时,由于垃圾本身具有一定的危害性,从生活垃圾中提取或以生活垃圾为原料制造的物质如果处理不当,会造成环境的污染,并可能危及人体健康。为防止生活垃圾资源化造成不必要的危害,本条规定,从生活垃圾中回收的物质必须按照国家规定的用途或者标准使用。我国已经针对生活垃圾回收物质的使用制定了一系列标准。比如,各种供农田施用的腐熟的生活垃圾和生活垃圾堆肥厂制造的堆肥产品,必须符合《城镇垃圾农用控制标准》(UB8172-1987 )的规定,方可在农田施用。该标准共涉及15项指标,按照这一标准,生活垃圾和堆肥产品杂物(指塑料、玻璃、金属、橡胶等)、粒度、蛔虫卵死亡率、大肠菌值、总镉、总汞、总铅、总铬、总砷等9项指标均合格的方可施用于农田、有机质、总氮、总磷、总钾、PH值、水分等6项指标中有1项不合格,其余5项合格者,可以适当放宽,但不合格项目的数值,不得低于我国垃圾的平均数值。施用符合标准的垃圾,每年每亩农田用量,粘性土壤不超过4吨,砂性土壤不超过3吨,提倡在花卉、草地、园林和新菜地、粘土地上施用。大于1毫米粒径的渣砾土壤、老菜地、水田不宜施用。可见,对这些垃圾和堆肥产品的使用,国家是有严格控制的,使用时,必须遵守这些标准。此外,本条还规定,从生活垃圾中回收的物质不得用于生产可能危害人体健康的产品。所谓“不得用于生产可能危害人体健康的产品”,包含了两层意思:一是对回收物质及其产品本身而言的,即从生活垃圾中回收的物质或利用回收的物质生产出来的产品必须是无毒无害的,不得对人体健康造成现实的或潜在的威胁;另一层含义是指从生活垃圾中回收的物质及利用该物质生产的产品必须符合规定的标准,使用后不得危害人体健康,也就是说,从垃圾中回收的物质或利用该物质生产的产品本身可能是有一定毒性的,比如利用回收的生活垃圾生产的油漆等化工产品,很难认为完全对人体无毒无害,但只要这些物质和产品符合国家规定的标准,在正常使用的情况下,就不会对人体健康构成威胁。以上两种情况,只要满足其中之一,就符合本条的规定。

  第四十六条 工程施工单位应当及时清运工程施工过程中产生的固体废物,并按照环境卫生行政主管部门的规定进行利用或者处置。

  【释义】本条是关于工程施工固体废物污染环境防治的规定。

  工程施工过程中产生的固体废物,通常又称建筑垃圾,是指工程建设、施工单位或个人对各类建筑物、构筑物、管网等进行建设、铺设或拆除、修缮过程中产生的渣土、弃土、弃料、淤泥及其他废弃物。按照污染者依法负责的原则,对工程施工过程中产生的固体废物,工程施工单位负有法定的义务采取措施防治污染环境。本条规定的义务包括:

  一、及时清运工程施工过程中产生的固体废物

  对生活垃圾,此次修改法律时很重要的一点是不再允许贮存,所有的城市生活垃圾都应当及时清运,工程施工过程中产生的固体废物也不例外。建筑垃圾如果长期不加处置地贮存,产生的扬尘容易污染大气环境,堆放过久还可能污染土壤和地下水。因此应当及时将这些垃圾清运。《城市市容和环境卫生管理条例》也规定,城市的工程施工现场的材料、机具应当堆放整齐,渣土应当及时清运。停工场地应当及时整理并作必要的覆盖,竣工后,应当及时清理和平整场地。违反这一规定的,依照本法第七十四条的规定追究法律责任。

  二、按照环境卫生行政主管部门的规定进行利用或者处置工程施工过程中产生的固体废物主要是一些渣土、弃土、弃料、余泥、砂石、陶瓷等,这些废物多数可以回收利用,比如,用于道路建设,制造建筑材料等。为防止利用或处置过程造成环境污染,本条规定,工程施工单位对固体废物进行回收利用或处置的,应当按照环境卫生行政主管部门的规定进行。建设部于1996年制定了《城市建筑垃圾管理规定》,根据这一规定,产生建筑垃圾的建设或施工单位,应当在工程开工前向环境卫生行政主管部门申报建筑垃圾处置计划,签订环境卫生责任书。环境卫生行政主管部门在收到申报文件后应及时核发处置证。凡将建筑垃圾运入环境卫生行政主管部门设置的建筑垃圾储运(堆置)场消纳、处置的,应按规定缴纳处置费。2004年6月国务院发布的《对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》中也保留了城市建筑垃圾处置核准这一审批项目。建设部2004年在《关于纳入国务院决定的十五项行政许可的条件的规定》中,进一步明确建设单位、施工单位或者建筑垃圾运输单位申请城市建筑垃圾处置核准,需具备以下条件:一是提交书面申请(包括建筑垃圾运输的时间、路线和处置地点名称、施工单位与运输单位签订的合同、建筑垃圾消纳场的土地用途证明);二是有消纳场的场地平面图、进场路线图、具有相应的摊铺、碾压、除尘、照明等机械和设备,有排水、消防等设施,有健全的环境卫生和安全管理制度并得到有效执行;三是具有建筑垃圾分类处置的方案和对废混凝土、金属、木材等回收利用的方案;四是具有合法的道路运输经营许可证、车辆行驶证;五是具有健全的运输车辆运营、安全、质量、保养、行政管理制度并得到有效执行;六是运输车辆具备全密闭运输机械装置或密闭苫盖装置、安装行驶及装卸记录仪和相应的建筑垃圾分类运输设备。违反本条规定的,依照本法第七十四条的规定追究法律责任。

  第四十七条 从事公共交通运输的经营单位,应当按照国家有关规定,清扫、收集运输过程中产生的生活垃圾。

  【释义】本条是关于从事公共交通运输的经营单位应当清扫、收集运输过程中产生的生活垃圾的规定。

  所谓公共交通运输,是指利用开放式的供公众乘坐或使用的交通工具,包括汽车、轨道列车、船舶、飞机、电车等从事的交通运输活动。一般情况下,公共交通运输是有偿使用的,有固定的单位从事经营管理工作。为防止造成环境污染,本条规定,从事公共交通运输的经营单位,应当按照国家有关规定,清扫、收集运输过程中产生的生活垃圾。这里所说的国家有关规定,是指国家有关生活垃圾污染环境防治的有关具体规定。它涉及多个方面,既包括对某一交通运输工具作出的具体规定,也包括对清扫、收集运输过程中产生的生活垃圾的行为规范或标准。比如,《城市市容和环境卫生管理条例》中规定,在市区水域行驶或者停泊的各类船舶上的垃圾、粪便,由船上负责人依照规定处理。1997年铁道部发布的《铁路环境保护规定》中规定,加强对旅客运输过程中的垃圾管理,客车垃圾应在车上收集,不得向车外丢弃,污染沿线环境。1997年全国爱国卫生运动委员会、卫生部、铁道部、国家环保局联合发布的《关于维护旅客列车、车站及铁路沿线环境卫生的规定》中规定,车站要健全垃圾收集、清运和防止污染的措施,在适当的地方设置垃圾容器,对旅行生活垃圾及时收集和清运,并有专人负责。旅客列车的垃圾要用垃圾袋封装,在沿线规定的车站定点投放,统一处理,严禁向列车外抛扔。1997年交通部、建设部、国家环境保护局联合发布的《防止船舶垃圾和沿岸固体废物污染长江水域管理规定》中规定,凡400吨及以上的船舶和经核定可载客15人及以上的船舶,均须备有港航监督部门批准的《船舶垃圾管理计划》和签发的《船舶垃圾记录簿》。船舶垃圾处理作业应符合《船舶垃圾管理计划》中所规定的操作程序,有关作业情况如实记录,《船舶垃圾记录簿》应在船上保存二年。船舶应配备有盖、不渗漏、不外溢的垃圾储存容器,或实行袋装,及时运往垃圾接收设施。存放船舶垃圾和固体废物的设施或容器,必须保持完好,外观和周围环境应当清洁,不得任意搬动、拆除、封闭。所有这些规定,从事公共交通运输的相关经营单位都必须遵守。

  此外,从事公共交通运输的经营单位负有的义务是清扫、收集运输过程中产生的生活垃圾。但不包括利用、处置等法定义务。一般情况下,经营单位清扫、收集垃圾后,会自行运输或委托专门的运输公司运输至环境卫生行政主管部门指定的垃圾处置场所进行处置或者回收利用。但是,绝不允许随意倾倒、抛撒或者堆放。比如,《防止船舶垃圾和沿岸固体废物污染长江水域管理规定》中就规定,凡从事船舶垃圾收集、运输、处理服务的单位和个人,必须将船舶垃圾运往当地城市市容环境卫生行政主管部门指定的垃圾转运站或处理场,不得任意倾倒。

  第四十八条 从事城市新区开发、旧区改建和住宅小区开发建设的单位,以及机场、码头、车站、公园、商店等公共设施、场所的经营管理单位,应当按照国家有关环境卫生的规定,配套建设生活垃圾收集设施。

  【释义】本条是关于区域开发建设单位和公共设施、场所经营管理单位应当配套建设生活垃圾收集设施的规定。

  本条规定适用于两类单位:一类是从事城市新区开发、旧区改建和住宅小区开发建设的单位;另一类是机场、码头、车站、公园、商店等公共设施、场所的经营管理单位。要防治生活垃圾污染环境,首先要解决生活垃圾的收集问题。而收集除了要分类外,加强收集设施的建设也是其中很重要的一个方面。如果居民可以很方便地将产生的生活垃圾放置到收集设施中,无疑会提高垃圾收集的效率。因此,有必要在居民小区、工业开发区以及机场、码头等人口密集、生活垃圾产生量比较大的区域加强垃圾收集设施的建设,促进垃圾的回收。本条规定,以上两类单位负有法定的义务,按照国家有关环境卫生的规定,配套建设生活垃圾收集设施。所谓“配套”建设,是指在建设城市新区、改建旧区和开发住宅小区以及对机场等公共设施、场所进行经营管理时,应当从主体工程的设计开始,统筹考虑生活垃圾收集设施的建设问题。《城市市容和环境卫生管理条例》也规定,城市人民政府在进行城市新区开发或者旧区改造时,应当建设生活废弃物的清扫、收集、运输和处理等环境卫生设施,所需经费应当纳入建设工程概算。同时还规定,飞机场、火车站、公共汽车站末站、港口、影剧院、博物馆、展览馆、纪念馆、体育馆(场)和公园等公共场所,由本单位负责清扫保洁。城市港口客货码头作业范围内的水面,由港口客货码头经营单位责成作业者清理保洁。此外,国家还制定了《城市环境卫生设施设置标准》,对生活垃圾收集设施的建设标准提出了要求。这些规定,区域开发建设单位和公共设施、场所的经营单位配套建设生活垃圾收集设施时,都应当遵守。

  此外,有关单位应当配套建设的是生活垃圾收集设施。至于运输、处置等其他设施,不适用本条规定。本条与其他法规、规章的规定有区别的一点就是将配套建设生活垃圾收集设施的责任交由区域开发建设单位或公共设施、场所的经营单位承担。为此,开发建设单位或经营单位应当将配套建设的费用纳入工程概算,将配套建设生活垃圾收集设施的要求落到实处。各级政府的主要职责是加强监督和管理,不再负责具体的建设工作,当然,由政府或有关部门开发建设的市政工程等除外。这就改变了以前将生活垃圾收集设施的建设视为公共事务,完全由政府财政大包大揽的情况,开发商和经营单位也负有法定的建设义务。这对促进生活垃圾收集、处置的产业化发展是有积极作用的。

  第四十九条 农村生活垃圾污染环境防治的具体办法,由地方性法规规定。

  【释义】本条是关于授权地方性法规规定农村生活垃圾污染环境防治的具体办法的规定。

  一、我国农村的固体废物主要由农村生活垃圾、农业生产固体废物、乡镇企业产生的固体废物以及弃置于农村的城市生活垃圾几方面构成。对后三种农村固体废物污染环境的防治,本法都作了相应的规定。比如,本法第二十条就专门针对农业生产造成的固体废物的污染防治作出了规定,乡镇企业产生的固体废物则可以适用本法有关工业固体废物污染环境防治的规定。目前我国农村固体废物中最主要的还是农村生活垃圾。过去农村生活垃圾主要是灰土、渣土以及极少量的动、植物残渣,几乎对环境不造成影响。随着经济的发展和农民生活水平的提高,农村生活垃圾的构成发生了显著的变化:一是增加了大量报废的塑料、玻璃、废纸、砖瓦等难以降解的废物;二是垃圾中出现了盛装农药、洗涤剂、油漆等有毒有害物质的包装物;三是在一些经济发达地区农村,餐厨垃圾等家庭有机垃圾排放量大量增加;四是一些地方已不再使用粪便作为肥料,粪便成为废物。变化后的农村生活垃圾对环境的压力明显增加,它们通常被随意丢弃在村边、路边和河边,造成蚊蝇孽生,卫生状况恶化,并且污染土壤和水体,在很多地方已经构成比较严重的污染,个别地方甚至导致疾病流行。因此,有必要加强对农村生活垃圾污染环境的防治,这也是此次法律修订的重点之一。

  二、针对农村生活污染日益严重的情况,2004年10月由全国人大环境与资源保护委员会提请全国人大常委会审议的修订草案中,将本章第三节的大多数规定扩展适用于农村生活垃圾,其基本思路是将农村生活垃圾纳入整个城乡固体废物管理体系。对此,全国人大常委会审议过程中存在一些不同看法。有的意见认为,随着农业产业化发展和农村生活水平的提高,农村垃圾所造成的污染问题已经非常突出,国家应当采取措施加强管理。也有意见认为目前我国农村经济发展水平不高、基础设施薄弱,将农村生活垃圾纳入固体废物管理体系,进行城乡一体化管理,条件还不够成熟。还有的意见建议将本法有关农村生活垃圾的防治适用由城市扩展到小城镇。这次固体废物污染环境防治法修改,从我国广大农村的实际情况出发,考虑到农村生活垃圾的污染情况,增加适用农村生活垃圾的污染防治规定主要有:“县级以上人民政府应当统筹安排建设城乡生活垃圾收集、运输、处置设施,提高生活垃圾的利用率和无害化处置率,促进生活垃圾收集、处置的产业化发展,逐步建立和完善生活垃圾污染环境防治的社会服务体系。”(第三十八条)“禁止任何单位或者个人向江河、湖泊、运河、渠道、水库及其最高水位线以下的滩地和岸坡等法律、法规规定禁止倾倒、堆放废弃物的地点倾倒、堆放固体废物。”(第十七条)而在有关生活垃圾的清扫、收集、运输、处置的具体规定上明确仅适用于城市,体现对城市与农村的不同要求。同时,有的常委委员建议根据发达地区农村和不发达地区农村的不同情况对农村生活垃圾的污染防治应分别作出规定。全国人大法律委员会经同全国人大环境与资源保护委员会、国家环保总局研究认为,目前对城乡生活垃圾处理作出与同样的强制性规定,条件还不具备。但在有条件的地方,可以由地方人大常委会根据本地的实际制定地方性法规,对农村生活垃圾污染防治的办法作出规定。因此,全国人大法律委员会建议并经常委会审议通过的本法增加了一条,规定:“农村生活垃圾污染环境防治的具体办法,由地方性法规规定。”

  三、我国农村从总体上看社会经济发展水平比较落后、基础设施建设严重不足,再加上各地区发展非常不平衡,在这种现实状况下,对农村生活垃圾的管理要有一个渐进的过程,要从各地的实际情况出发,不能要求全国普遍适用统一的规定;农村生活垃圾污染环境的防治工作主要在地方,通过制定地方性法规,不仅可以增强有关规定的可操作性,还可以有效地解决投人等行政管理保障问题。对农村生活垃圾,除了适用本法第十七条第二款、第三十八条等规定外,本条还授权地方人大及其常委会,可以根据本地区的实际情况,制定有关农村生活垃圾污染环境防治的具体办法。本条所指的地方性法规,按照宪法和立法法的有关规定,是指省、自治区, 直辖市人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下制定的适用于本行政区域的法规。较大的市,即省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市,其人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,制定并经法定程序批准的适用于本行政区域的法规,也属于地方性法规。

  第四章 危险废物污染环境防治的特别规定

  本章共17条,是关于危险废物污染环境防治的特别规定。主要内容包括:制定危险废物的名录、统一鉴别标准、方法和识别标志,危险废物管理计划和申报登记,危险废物集中处置设施、场所建设规划,危险废物代为处置,危险废物排污收费,危险废物经营许可,危险废物的收集、贮存、处置、运输与转移,危险废物污染事故的应急与报告,重点危险废物集中处置设施、场所的退役费用等。危险废物是指具有各种毒性(如急性毒性、慢性毒性、生态毒性等)、爆炸性、腐蚀性、传染性、反应性等危险特性的废物。危险废物对环境,特别是对地下水和土壤威胁很大,一旦造成地下水和土壤污染,其治理成本高,几乎无法逆转。危险废物从产生、转移、贮存、利用到最终处置,每一个环节均有可能对环境造成严重污染。我国十分重视对危险废物污染的防治工作,并将其作为防治的重点,实行严格管理和控制措施。从1995年制定的固体废物污染环境防治法到这次法律修订都单设一章对危险废物污染环境防治作了特别规定。这次修订在这一章中增加了下列内容:一是增加了危险废物集中处置设施的规划和建设要求(第五十四条);二是增加了危险废物贮存时间的限制(第五十八条第二款);三是赋予有关主管部门处理危险废物污染事故应急手段(第六十四条);四是对危险废物处置设施退役后的维护资金来源作了规定(第六十五条);五是将危险废物的利用纳入到危险废物经营许可的管理范围(第五十七条)。

  需要说明的是,这次修订并没有单独对医疗废物的管理作专门的规定。主要是考虑到医疗废物的管理不仅仅要考虑污染问题,也要考虑传染病的预防。医疗废物作为危险废物的一个重要类别,除了适用本法有关危险废物污染防治的特别规定外,国务院也专门制定了《医疗废物管理条例》,本法对危险废物的管理措施及有关行政法规规定已基本能够满足医疗废物的管理需要,因此本法没有对医疗废物的管理再作的规定。

  第五十条 危险废物污染环境的防治,适用本章规定;本章未作规定的,适用本法其他有关规定。

  【释义】本条是关于危险废物污染环境的防治法律适用的规定。

  一、基于危险废物比一般固体废物造成对人体健康和环境污染更为严重的情况,明确危险废物的防治适用本章的特别规定。从法律上体现了对危险废物污染环境实行严格控制和重点防治的原则。

  危险废物约占工业固体废物总量的5%一10%,但种类繁多,性质复杂,2002年我国工业危险废物产生量为1000.16万吨,其中,按种类分,碱溶液和固态碱、无机氟化物、含铜废物、废酸或固态酸、无机氰化物、含砷废物、含锌废物、含铬废物等产生量较大;按地区分,贵州、四川、江苏、辽宁、山东、广西、广东、重庆、湖南、上海、河北、甘肃、云南等13个省市产生量占全国总产生量的80%以上;按行业分,工业危险废物产生于99个行业,重点有20个行业,其中化学原料及化学制造业产生的危险废物占总量的40%。另外,社会生活中也产生了大量废弃的含有镉、汞、铅、镍等的废电池和日光灯管等危险废物。危险废物对人体健康和环境有着严重的危害,必须将其作为防治的重点,比一般固体废物污染防治采取更为严格的管理措施。通过立法对危险废物污染环境防治作出严格规定,是各国控制危险废物污染环境的基本措施和固体废物污染防治立法的共同经验和通行惯例,也是有关国际公约的主要内容。本法根据危险废物的危险特性和我国危险废物污染现状与污染防治现状,总结我国的危险废物污染防治的经验,根据我国已加入的有关国际公约,并借鉴了国外的普遍做法和先进经验,确定了对危险废物污染环境防治实行重点管理的原则和严格的管理措施,这对于保护环境、保障人体健康和生态安全是十分必要的。

  二、危险废物污染环境的防治适用本章特别规定的同时,对本章未作规定的,仍适用本法其他有关规定。本章作为危险废物污染环境的防治的“特别规定”,涉及危险废物的管理应首先适用本章的规定,但危险废物作为固体废物的一类,在危险废物污染环境的防治的“特别规定”中未作规定的,有关固体废物污染环境防治的“一般规定”也应适用。这里讲的“一般规定”应包括本法第一章“总则”部分、第二章“固体废物污染环境防治的监督管理”部分及其他相关内容。

  第五十一条 国务院环境保护行政主管部门应当会同国务院有关部门制定国家危险废物名录,规定统一的危险废物鉴别标准、鉴别方法和识别标志。

  【释义】本条是关于危险废物名录、鉴别和识别标志的管理规定。

  有关危险废物名录、鉴别和识别标志的管理是世界各国危险废物污染防治立法和国际环境保护公约中普遍实行的管理制度,也是对危险废物实行分类管理和控制的法律原则的体现。

  一、关于危险废物名录

  1.危险废物名录管理是指对危险废物按危害性质进行分类并按种类、名称汇集,制定目录(或称一览表、清单),予以公布实施的管理措施,凡列入名录的废物,即属于应予以严格控制和重点管理的危险废物,亦被称为“废物清单”或“危险废物黑名单”。对危险废物实行重点控制与管理,既要严格,也应合理,必须要有一定的合理的管制范围。为了比较全面、灵活、合理、方便地实行对危险废物的严格控制,世界上许多国家采取了以“名录”或“清单”的方式来确定危险废物的种类与范围。名录管理比较正规、严肃、简便,种类较为具体,范围较明确,有较大的可靠性,使用较方便,因而受到许多国家的重视和欢迎。如美国、英国、法国、日本、德国、比利时、瑞典、丹麦、荷兰等国家,均在法律中对此都作了规定。有关国际环境保护公约亦采用了这一制度。如我国已加入的《控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》(以下简称“巴塞尔公约”)中就明确规定了应加以控制的45类危险废物,并要求各缔约国通过国内法律的形式予以确认。

  2.国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关部门制定危险废物名录,对列入名录的危险废物实施严格管理。制定危险废物名录,划定危险废物的种类和范围,是一个异常复杂的问题,其不仅涉及到技术问题,也涉及到国家对危险废物污染防治实行监督管理的实际要求和能力,必须持以慎重、认真和积极的态度。将危险废物的管制范围划得过宽过大,划入的种类和数量过多,则可能会把某些本不需要或不必进行严格管制的固体废物纳入到危险废物之列,从而造成本可避免的不必要的过度严格管制,浪费人力、物力。如果将范围划得过于狭窄,划定的种类和数量太少,则会导致管理上的遗漏,使严格管制难以产生作用,不能有效地控制危险废物对环境和人体健康的危害。因此,合理确定和划分危险废物的种类和范围,实际上是确定危险废物的污染防治及其监督管理的涉及范围,便成为危险废物污染防治的基础性工作。我国财力、物力有限,环境保护投资不足,污染防治技术尚不先进,环境监督管理力量不是很强,更需要合理确定危险废物污染防治及其监督管理的范围,以集中力量高效率地进行污染防治和实施环境监督管理。

  3.根据本法关于制定国家危险废物名录的规定,1998年国家环保局、经贸委、外经贸部、公安部制定颁布了《国家危险废物名录》,这是第一批执行名录,随着经济和科学技术的发展,《国家危险废物名录》将不定期修订。“名录”包括废物47种类别,具体包括:医院临床废物、医药废物、废药物药品、农药废物、木材防腐剂废物、有机溶剂废物、热处理含氰废物、废矿物铀、废乳化液、含多氯联苯废物、精(蒸)馏残渣、染料涂料废物、有机树脂类废物、新化学品废物、爆炸性废物、感光材料废物、表面处理废物、焚烧处置残渣、含金属碳基化合物废物、含铍废物、含铬废物、含铜废物、含锌废物、含砷废物、含硒废物、含镉废物、含锑废物、含硫废物、含汞废物、含铊废物、含铅废物、无机氟化物废物、无机氰化物废物、废酸、废碱、石棉废物、有机磷化合物废物、有机氰化物废物、含酚废物、含醚废物、废卤化有机溶剂、废有机溶剂、含氯苯并峡哺类废物、含多氯苯并二恶英废物、含有机卤化物废物、含镍废物、含钡废物等,并明确废物的来源和常见危害组分或废物名称,凡“名录”中所列废物类别高于鉴别标准的属于危险废物,列入国家危险废物管理范围;低于鉴别标准的,不列入国家危险废物管理。对需要制定危险废物鉴别标准的废物类别,在其鉴别标准颁布以前,仅作为危险废物登记使用。

  二、关于危险废物鉴别

  1.危险废物鉴别是指根据规定的标准、方法和规范,对固体废物的性质进行分析、测试,以确定某种废物是否属于危险废物。据此,当不能确定某一废物是否属于危险废物时,应按照规定的鉴别标准、方法和规范,对该废物进行分析、测试、鉴定和区别;如果鉴别结果表明该废物具有规定的危险废物特性的,则该废物便属危险废物范围,对其应予严格管制;如果鉴别结果表明该废物不具有规定的危险废物特性的,则该废物便不在危险废物之列,对其可不适用有关危险废物污染防治的特别规定。建立和实行鉴别制度是为了补充和实施危险废物名录制度。由于管理能力、技术水平、信息传播及环境保护要求程度等的限制,在制定危险废物名录时,虽力求合理齐全,但仍不可能将危险废物全面、精确、适当的分类或开具、罗列;在名录制定后,也可能会产生、出现或认识某些在名录中并未列入而又必须实行严格管制的新的危险废物种类;或者在执行名录规定时,发现某些废物虽在名录之列但因其有害组分的数量或浓度明显较低,对环境或人体健康的危害显著轻微,可以不必对其适用有关危险废物污染防治的特别规定的,这就需要通过对这些废物进行科学地分析、测试以确定这些废物是否属于危险废物,从而弥补名录的有限性、以有效、合理的实行危险废物的严格管制。

  2.鉴别是对危险废物的危险特性的鉴别。在本法中,并未对这些危险特性作出明确具体的规定,但从有关条款中隐含了危险特性的范围。例如本法第八十三条的有关违反收集、贮存、利用、处置危险废物规定的刑事责任的规定,其所涉及的刑法有关条款是关于违反爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性等危险物品管理规定,造成重大环境污染事故的刑事责任的规定,这便隐含着指出危险废物是指具有爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性等危险特性之一的废物(依本法第二条第二款的规定,放射性废物污染防治不适用本法规定,而是适用放射性污染防治法的规定)。本法第六十条规定运输危险废物应适用有关危险货物运输管理的规定,根据《危险化学品安全管理条例》规定,危险化学品,包括爆炸品、压缩气体和液化气体、易燃液体、易燃固体、自燃物品和遇湿易燃物品、氧化剂和有机过氧化物、有毒品和腐蚀品等。此外,《工业固体废物有害特性试验与监测分析方法(试行)》中规定的危险废物的危险特性包括:急性毒性、易燃性、腐蚀性、化学反应性(包括爆炸性)、放射性、浸出毒性等6类。

  3.对危险废物进行鉴别认定,必须要有统一的标准、方法和规范,以保证鉴别的科学、规范、准确和统一。早在1986年国家环保局就颁布了《工业固体废物有害特性试验与监测分析方法(试行)》,以后又陆续制定发布了若干鉴别分析标准、方法。1995年固体废物污染环境防治法的出台从法律上确定了实施危险废物鉴别。为此,国家环保总局先后制定了《危险废物鉴别标准一腐蚀性鉴别》(GB5085.1-1996)、《危险废物鉴别标准-急性毒性初筛》(GB 5085.2-19%)、《危险废物鉴别标准一浸出毒性鉴别》(GB5085.3-1996)、《固体废物浸出毒性浸出方法一水平振荡法》(GB5086. 2-1997)《固体废物浸出毒性测定方法》(GB/T15555.1-12)、《固体废物一腐蚀性测定一玻璃电极法》(GB/T15555.12-95)等一系列鉴别方法标准。

  三、关于危险废物识别标志

  1.危险废物识别标志制度是指用文字、图像、色彩等综合形式,表明危险废物的危险特性,以便于识别和分类管制的制度。危险废物不同于一般的固体废物,具有一定的危险性,因此,要对危险废物要实行重点控制和严格管理。尽管我国已经公布了《国家危险废物名录》和“危险废物鉴别标准”,但是对于哪些废物属于危险废物,哪些废物又是普通固体废物,不具有这方面知识的人是无法识别的,我们普通人只能通过最直观、最容易理解的危险废物识别标志,如文字、图像、色彩分辨出危险废物。设置统一的危险废物识别标志有利于方便和严格管制危险废物,这也是国际通行的做法,我国已加入的《巴塞尔公约》中就明确要求设置危险废物识别标志。将危险废物的容器和包装物以及收集、贮存、运输、处置危险废物的设施、场所,按照国家的统一规定使用、悬挂、粘贴、设置与废物性质和类别相应的识别标志,有助于人们远离危险废物,以免造成环境污染,危及人类的生存环境。

  2.实行危险废物识别标志是我国危险废物的管理实践作法,例如1991年国家环保局和能源部发布的《防止含多氯联苯电力装置及其废物污染环境的规定》的第十三条中规定了含多氯联苯电力装置及其废物的集中封存和暂存场所必须设置明显的毒害标志。1995年固体废物污染环境防治法出台后,国家进一步加强了组织制定有关统一危险废物识别标志及其管理,制定了《环境保护图形标志一固体废物贮存(处置)场》(GB15562.2-1995)等标准。根据该标准,固体废物贮存、处置场图形符号分为提示图形符号和警告图形符号两种。提示图形符号是用于向人们提供某种环境信息的符号。警告图形符号是用于提醒人们注意废物贮存、处置过程中可能造成危害的符号。每种标志都有自己的图形、颜色,不会混淆,并且警示标志牌应设置在与之功能相应的醒目处。

  第五十二条 对危险废物的容器和包装物以及收集、贮存、运输、处置危险废物的设施、场所,必须设置危险废物识别标志。

  【释义】本条是关于危险废物识别标志的适用及要求的规定。

  根据本条规定,识别标志的适用即必须使用、设置的对象,包括器物和设施场地两个方面。器物包括了容纳、放置、装载、覆盖危险废物的容器和包装物。设施和场所包括收集、贮存、运输、处置的工具、设备、设施、场地等,如收集危险的工具、器物,运输工具,堆放、转运或暂贮场所,危险废物接收或处理、处置设施、场所等。凡在本条所规定范围之列的容器和包装物以及设施、场所等,都必须执行有关危险废物识别标志的规定,依要求使用、悬挂、粘贴、设置与废物性质和类别相应的识别标志。除了前述《环境保护图形标志一固体废物贮存(处置)场》(GB15562.2-1995)对固体废物贮存、处置场的标志作了规定外,其他一些规范性文件也对设置危险废物标志作了规定。例如《危险废物安全填埋处置工程建设技术要求》规定,安全填埋场运作场地入口处应设一定数量的光字牌,标明危险字样,牌子必须从7米远处清晰可见。2001年国家环保总局关于发布《危险废物污染防治技术政策》的通知明确规定:“装运危险废物的容器应根据危险废物的不同特性而设计,不易破损、变形、老化,能有效地防止渗漏、扩散。装有危险废物的容器必须贴有标签,在标签上详细标明危险废物的名称、重量、成分、特性以及发生泄漏、扩散污染事故时的应急措施和补救方法。”《医疗废物专用包装物、容器标准和警示标识规定》(2003年国家环保总局、卫生部发布)规定,医疗废物包装袋的颜色为黄色,并有盛装医疗废物类型的文字说明,如盛装感染性废物,应在包装袋上加注“感染性废物”字样;容器盒整体颜色为黄色,在盒体侧面注明“损伤性废物”;包装袋、容器盒、周转箱(桶)上均应印制医疗废物警示标识。根据本法第七十五条规定,不设置危险废物识别标志的,由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为,限期改正,处以处一万元以上十万元以下的罚款。

  第五十三条 产生危险废物的单位,必须按照国家有关规定制定危险废物管理计划,并向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门申报危险废物的种类、产生量、流向、贮存、处置等有关资料。

  前款所称危险废物管理计划应当包括减少危险废物产生量和危害性的措施以及危险废物贮存、利用、处置措施。危险废物管理计划应当报产生危险废物的单位所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门备案。

  本条规定的申报事项或者危险废物管理计划内容有重大改变的,应当及时申报。

  【释义】本条是关于危险废物管理计划和危险废物申报登记的规定。

  一、对危险废物的管理不能像一般固体废物一样,需要对危险废物的产生、收集、贮存、运输、利用、处理、处置等各个环节进行监控。本次修订在1995年固体废物污染环境防治法规定的危险废物实施申报登记管理的基础上,又增加了对产生危险废物的单位制定危险废物管理计划的要求,其目的是促使有关企业加强对危险废物的管理,便于环保部门的监督管理。

  二、危险废物管理计划是由产生危险废物的单位按照国家有关规定制定的。这里讲的哪些“产生危险废物的单位”应当制定危险废物管理计划,应按照国家有关规定执行。危险废物管理计划的内容包括减少危险废物产生量和危害性的措施以及危险废物贮存、利用、处置措施,这些措施的制定应当符合危险废物的有关国家标准、技术要求。危险废物管理计划制定后还应当报产生危险废物的单位所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门备案,有关环保部门应当进行备案审查。

  产生危险废物的单位制定危险废物管理计划的同时,还应向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门进行申报登记,申报的内容包括危险废物的种类、产生量、流向、贮存、处置等有关资料。对于人们日常生活中使用某种产品可能产生数量较少或危害极小的危险废物,可不进行申报登记,但要妥善处置,防止污染环境和危害人体健康。危险废物申报登记应按照“国家有关规定”进行。我国从1992年开始固体废物申报登记工作。1995年以前,没有全国危险废物产生量的统计数字。1995年的固体废物污染环境防治法确立实施危险废物申报登记。1992年国家环保局发布了《排放污染物申报登记管理规定》,明确危险废物申报登记的主要内容有:所产生的危险废物种类、性质、数量、浓度、排放(或转移)去向、排放地点、排放方式(或利用、贮存、处理、处置的地点或方式)、危险废物的贮存、利用或处置场所等。同年国家环保局发布的《防治尾矿污染环境管理规定》中规定,产生尾矿(包括含属于有害废物的尾矿)的企业必须按照规定向当地环保部门进行排污申报登记。国家环保局等还发布了《含多氯联苯电力装置及其废物污染环境的规定》,规定:拥有含多氯联苯电力装置的营运单位必须在市级环保部门规定的时间内向当地环保部门申报登记,如实填写《含多氯联苯电力装置登记表》;申报的内容包括:登记单位的基本情况、电力装置分布总图、电力装置拥有情况、报废品去向、处理处置情况(如处理处置方式、地点、数量、具体方法和委托单位等)。根据本法规定,不按照国家规定申报登记危险废物,或者在申报登记时弄虚作假的,由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为,限期改正,处以一万元以上十万元以下的罚款。

  三、“产生危险废物的单位”及其危险废物的有关情况是动态变化的,若发展到危险废物申报事项或者危险废物管理计划内容“有重大改变的”,应当及时向原申报机关即有关县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门申报“有重大改变的”的情况,以便环保部门及时掌握危险废物管理的变化情况,做好监督管理工作。这里讲的“有重大改变的”如何判断,应按国家有关规定执行。

  第五十四条 国务院环境保护行政主管部门会同国务院经济综合宏观调控部门组织编制危险废物集中处置设施、场所的建设规划,报国务院批准后实施。

  县级以上地方人民政府应当依据危险废物集中处置设施、场所的建设规划组织建设危险废物集中处置设施、场所。

  【释义】本条是关于危险废物集中处置设施、场所的规划和建设的规定。这是新增加的内容。

  一、危险废物集中处置的现状、存在的问题及实行危险废物集中处置的必要性

  1.发达国家在上世纪70、80年代.普遍建立了较为完善的医疗废物收集、转运、处置和监管体系,实现了医疗废物的安全处置;在上世纪八、九十年代已经对常见性危险废物进行了严格的鉴别和安全处置,目前正致力于具有更长期潜在危险的危险废物如持久性有机污染物的处理。目前我国常用的危险废物集中处置技术主要是安全填埋和焚烧。现在已基本掌握安全填埋技术,在危险废物填埋方面,我国从上世纪90年代开始引进国外先进技术建设危险废物填埋场,目前已经建设完成的危险废物安全填埋场有深圳危险废物填埋场、沈阳工业固体废物处置中心、上海市固体废物处置中心等。以上三个填埋场无论在建设规模、危险废物处置类型、填埋厂性质等方面都具有代表性。焚烧处理的核心设备是焚烧炉,目前全国还没有一座功能齐全的并投入正常运行的、综合性的危险废物集中焚烧处置厂。近年来,沈阳、北京、江苏等地已开始出现市场化运行的危险废物焚烧处理厂。我国侧重采用焚烧技术进行处理的危险废物一般为有毒有害、化学解毒法效率不高,很难或不能生物降解的物质,以及易于传染扩散和滋生病菌的物质,例如多氯联苯、六六六和医疗废物等《国家危险废物名录》中所列物质。焚烧炉多采用国内研究开发制造的旋转窑炉和热解炉,一般设置有尾气净化系统,虽然总体性能比早期进口的焚烧炉好,但进料系统和监控系统较简单,从安全性看仍需进一步改进。由于我国对危险废物的处置重视不够,集中处置设施建设严重滞后,大部分危险废物处于低水平综合利用、简单贮存或直接排放状态,医疗废物流失严重,大量医疗废物混入生活垃圾,与保障环境安全和人民健康要求差距较大。突出表现为:一是处置设施建设滞后,集中处置率低。我国在危险废物和医疗废物集中处置领域尚处于探索和起步阶段。目前,只有深圳、上海、天津、沈阳、杭州等极少数城市建成了危险废物集中处理设施,处置能力仅18万吨/年,但处置功能不全。全国还没有一座功能齐全的综合性危险废物处置场投入运行。2002年,工业危险废物处置率仅为24.2%。每年有300多万吨危险废物临时贮存。从19%年到2002年,全国危险废物累计贮存量达到2633.9万吨,不但占用了大量土地,而且已成为污染环境的一大隐患。在医疗废物处置方面,目前除广州、杭州、沈阳、大连等极少数城市对医疗废物实行了集中处置外,大部分地区医疗废物由各医院分散处置,处置水平和效果参差不齐。2002年抗击“非典”过程中,充分暴露了医疗废物集中处置设施缺乏的严重性。二是处置水平低,二次污染严重。目前,我国大部分危险废物处于低水平综合利用或简单贮存状态,不符合安全处置标准,没有防渗设施的填埋和没有尾气处理的焚烧,极易产生二次污染。不少医院采用热水锅炉或间歇式焚烧炉进行低温焚烧处置医疗废物。这些焚烧炉规模小、工艺落后、设备制造简陋,炉型设计不能适应医疗废物特征,没有烟气净化装置,再加上焚烧温度过低、间断运行,处置效果不好,烟气、恶臭、灰渣、废水等二次污染严重。因医院焚烧炉污染扰民的纠纷日益突出。三是混入生活垃圾、流入社会,危害严重。许多企业将危险废物与工业固体废物甚至生活垃圾混合在一起排出,社会源危险废物往往直接混入生活垃圾,部分危险废物未经处理就直接排放进入环境,危害严重。我国大部分医疗废物混入生活垃圾,我国生活垃圾填埋场建设水平以及防渗设施、渗滤液处理及表层覆盖达不到医疗废物和危险废物安全处置标准要求,而医疗废物所含病菌和病原体是普通垃圾的数百倍甚至成千上万倍,极易成为疫病的传染源。某些机构或个人非法倒买倒卖、重复利用一次性医疗卫生器械,经过简单消毒处理后,重新包装成为“医疗用品”或制成生活用品,流入社会,损害人体健康,造成了恶劣的社会影响。四是没有建立统一的监管体系,管理制度不健全。五是装备制造水平低,技术不过关,规模小。

  2.危险废物处置,是指将危险废物焚烧和用其他改变危险废物的物理、化学、生物特性的方法,达到减少已产生的固体废物数量、缩小固体废物体积、减少或者消除其危险成份的活动,或者将固体废物最终置于符合环境保护规定要求的填埋场的活动。处置危险废物主要有三种方式:一是分散处置,即由产生危险废物的单位自行处置;二是实行集中处置,即为专业性的或区域性的集中处置设施予以处置;三是实行集中处置与分散处置相结合。我国长期以来,在危险废物处置方面,主要采取分散处置即要求产生者自行处置的方式。自80年代以来,在国家的要求、鼓励和支持下,一些经济能力和技术力量较强的国有大中型企业陆续建设了自己的处置设施,对危险废物进行处置,这对控制危险废物污染、保护环境和人体健康起了积极作用。对这种方式,国家仍应继续支持和鼓励。但是,就全国范围而言,单纯采取分散处置的方式却有着局限性和难度。对于大多数中小企事业单位,特别是乡镇企业,由于受资金、技术、场地等条件的诸多限制,缺乏独自建设和管理运转处置设施的能力。同时,由于若干企业生产规模小,产品种类多,因此其产生的危险废物的种类颇多,但每一种类的产生量却并不大;有的企业的规模虽大,但产生的危险废物数量却不大,或者绝对总量较多而各个具体种类的数量却有较大差异等。凡此种种,如果机械的简单的不加区别的要求所有产生者都自行处置其产生的所有废物,则会造成重复建设,资金浪费,也会使各产生者的处置设施因接纳的废物数量有限而造成设备闲置。因此,为切实解决危险废物处置问题,提高治理污染的效益应从保护环境的要求和实际国情出发,在继续鼓励、支持产生者自行处置,加强对分散处置管理的同时,还应采取其他措施,包括推行集中处置和区域控制,实行污染控制的社会化形式,采取分散处置与集中处置相结合。

  集中处置危险废物是一种既经济又科学的方式、方法。它是指将危险废物集中于某一区域或专业性的集中处置危险废物的设施中予以处置。集中处置危险废物在危险废物污染防治中有着重要意义:一是可以节约人力、物力、财力;二是可以获得较好的处置效果。集中处置设施一般都拥有较完备的专业技术、设备和管理力量,同时,具有较高的专业化水平和处置条件,因此,可以获得较好的处置效果;三是可以降低经营成本和减少处置费用,从而减轻了企业的负担;四是可以提高防治污染的水平;五是可以掌握和控制危险废物的流向,从而便于监督管理。对危险废物实行集中处置,这是世界不少国家特别是发达国家有效控制危险废物污染危害的重要形式和主要的技术手段。集中处置的形式主要有两种:一种是“以大带小”方式,即发挥各企业现有的处置设施的作用,使各企业自建的处置设施在处置本单位的危险废物的同时,鼓励和允许各企业依规定条件将自己剩余的处置能力和设施向其他单位开放,接受并处置其他单位的与自己的处置条件和能力相配的危险废物,即开展委托处置、有偿服务。另一种是区域性集中处置方式;即建设区域性专业性的集中处置设施,把一些分散的危险废物,按不同种类、特性和要求集中在一起处置,如由地方政府规划和组织区域性的社会化经营的专门性集中处置设施,或将本地区各企业的处置设施有机联合成为网络和系统或实行跨区域的处置合作等。

  二、关于危险废物集中处置设施、场所的建设规划的编制和实施

  危险废物集中处置设施、场所的建设规划由国务院环境保护行政主管部门会同国务院经济综合宏观调控部门组织编制报国务院批准后实施。目前已有的危险废物集中处置设施、场所的建设规划是经国务院批准的《全国危险废物和医疗废物处置设施建设规划》,该规划是国家发改委会同国家环保总局根据《固体废物污染环境防治法》、《放射性污染防治法》、《医疗废物管理条例》及《危险化学品管理条例》的规定,共同编制完成的。该规划以防止废物危害和疾病传播、保护环境、保障人体健康为出发点,以相关环保、卫生标准为依据,以危险废物包括医疗废物和放射性废物集中处置设施建设为主要任务,对全国危险废物处置目标、原则、布局、规模、投资等进行统筹规划,并建立、完善危险废物、医疗废物和放射性废物全过程监督管理体系,力争在2006年底前,消除危险废物、医疗废物和放射性废物污染隐患,基本实现全国危险废物、医疗废物和放射性废物的安全贮存和处置,为人民健康和环境安全提供保障。规划共分五章,分别对处置现状和存在问题、指导思想、目标、原则和技术要求、主要任务、投资估算和资金筹措、政策和措施作了规定。该规划还明确规定,2003年,建设一批前期基础好、具有示范作用的危险废物和医疗废物集中处置工程,2004年,建设社区城市的医疗废物集中处置工程,2005年至2006年建设其他危险废物处置工程。同时,提高放射性废物安全收贮能力,建立危险废物和医疗废物全过程环境监管体系。到2006年,全国危险废物、医疗废物和放射性废物基本实现安全贮存和处置。

  危险废物集中处置设施、场所的建设规划报国务院批准后实施,县级以上地方人民政府应当根据这一建设规划组织建设危险废物集中处置设施、场所。根据《全国危险废物和医疗废物处置设施建设规划》共规划建设功能齐全的综合性危险废物处置中心31个,新增危险废物处置能力282万吨/年,医疗废物集中处置设施300个,新增医疗废物处置能力2080吨/日。县级以上地方人民政府组织建设这些处置设施、场所可以是财政投资也可以其他形式投资,应当采用市场化的运营方式,由处置企业向废物产生单位提供有偿服务,推进危险废物处置的社会化,提高处置水平,实现规模效益。

  第五十五条 产生危险废物的单位,必须按照国家有关规定处置危险废物,不得擅自倾倒、堆放;不处置的,由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正;逾期不处置或者处置不符合国家有关规定的,由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门指定单位按照国家有关规定代为处置,处置费用由产生危险废物的单位承担。

  【释义】本条是关于危险废物处置责任的规定。

  一、关于危险废物的处置

  对危险废物进行处置是防治危险废物污染的最后防线。尽管人类已经或正在努力采取各种方式、手段或措施,设法将危险废物尽可能的在其产生过程中予以减少或消除(如在工业生产过程中尽可能采用先进工艺、清洁工艺以减少或消除危险废物的产生等);或将已产生的危险废物进行最大限度地回收利用或进行其他综合利用,但是,由于经济、技术条件的限制,还不能做到不产生危险废物;对于已产生的危险废物,人类也仍不可能或不必要将其全部进行综合利用,也不可能完全减轻或消除其危险性。对于已产生的尚不能实行综合利用的危险废物或尚未消除或减轻其危险特性的危险废物,必须实施严格地管制,不能允许任意或未采取有效污染控制措施而将其排放至环境,或者不按国家有关规定擅自倾倒、堆放。按照无害环境和安全、有效的要求,进行必要地适当地处理和最终处置,以减轻或有效控制其危害。对危险废物进行处置,从性质上讲,并未消除危险废物本身(如采用土地填埋、海洋倾废或其他永久贮存方式处置危险废物)或者并未完全消除其危险成份(如焚烧只是将危险废物由固态转化为气态,并不一定消除其危险成份,实质上在某种意义上只是排放方式的改变),只是以特殊的不对环境产生危害或严重危害的方式,将其与环境相隔离或改变其物理、化学、生物等方式的特性。因此,处置只是对危险废物的危害予以控制的方式。在现阶段,对危险废物进行处置是必要和可行的。对处置的必要性和不可避免性的承认与肯定并在法律中予以确定,并不意味着是否定或减弱不产生危险废物或对其予以利用的要求,也并非不要求进行不产生或利用危险废物的努力。对于危险废物,凡能进行综合利用的,均须设法进行综合利用;对暂时不能利用的,才设法进行最终处置。这恰好正是与不产生危险废物或尽可能利用危险废物(“废物最小量化”)的要求和目的是一致的、共同的,是不产生危险废物原则的补充,是少产生危险废物原则的实现方式之一。

  危险废物会对环境乃至人体健康造成严重影响,因而必须妥善处理处置。目前常用的危险废物处理处置方法包括焚烧法、填埋法、生物处理法、化学处理法、固化法等。焚烧法,焚烧是高温分解和深度氧化的过程,目的在于使可燃的危险废物氧化分解,借以减容、去毒并回收能量及副产品。几乎所有的有机废物都可以用焚烧法处理。其优点在于能迅速且大量地减少废物容积,消除有害微生物,破坏毒性有机物并回收热能。但是焚烧容易造成二次污染,而目投资和运行管理费用也较高。焚烧法在发达国家发展比较迅速,成为除土地填埋之外一个重要的处理手段。填埋法,土填埋是使用最为广泛的废物处置技术,其实质是将废物铺成有一定厚度的薄层后加以压实,并覆盖土壤的方法。它是从传统的堆放和填地处置发展起来的。今天的土地填埋已不是单纯的堆、填和埋,而是按工程理论和土工标准,对废物进行有效控制管理的科学工程方法,在大多数国家广泛应用。安全填埋是处置有害废物的一种较好的方法,实际上是卫生填埋的进一步改进,对场地的建造技术、浸出液的收集处理技术等要求更加严格。但是实践表明,安全填埋也不是绝对安全的,由于建场标准不高或选场不当等因素,关闭的一些场所出现渗漏而不得不采取补救措施的例子,已经在某些国家出现。生物处理法,利用微生物的分解作用处理废物的技术,应用最为广泛的是堆肥化,即依靠自然界广泛分布的细菌、放线菌和真菌等微生物,人为地促进可生物降解的有机物向稳定的腐殖质生化转化的微生物学过程。其主要作用是能够改善土壤的物理、化学和生物性质,使土壤环境保持适于农作物生长的良好状态,而目有增进化肥肥效的作用。从发展趋势来看,土地填埋的场所一般难以保证,焚烧处理的成本大高,而且二次污染严重,因此生物法得到了一定程度的重视。化学处理法,即利用化学方法,对有害废物实施化学反应,使之减轻或消除危害。如废酸液和废碱液的中和处理。此法一般用于对无机类废物的处理。固化法,即采用物理方法将废物压实、固化,使之转变成便于运输、贮存、利用和处置的形态。此法一般用于废物的预处理。

  二、关于危险废物处置的责任

  本条规定确定了危险废物处置责任,即由“产生者处置”的原则,产生者应当承担对其所产生的危险废物进行适当处置的义务,这是产生者的产生危险废物行为所导致的直接的必然的法律后果(法定义务)。同时,由于产生者对其所产生的危险废物的种类、数量和危险特性及程度等有着比较全面、直接、准确地了解和掌握,从而对依环境保护要求如何处置其所产生的危险废物的标准和要求也有着全面、直接、准确地了解,由产生者负责处置便可能是较为有效、方便的。本法第五条规定:“国家对固体废物污染环境防治实行污染者依法负责的原则。”“产品的生产者、销售者、进口者、使用者对其产生的固体废物依法承担污染防治责任。”本条规定是对污染者负责原则在固体危险废物管理中的具体规定,是“谁污染,谁治理”在危险废物污染防治方面得到切实地贯彻和实现的保障。

  “产生者处置”原则是关于产生者处置其所产生的危险废物的法定义务的原则规定,但实现这一原则即产生者承担处置责任、履行处置义务的具体方式却有着多样的形式,并非意味着只是或只能由产生者直接履行义务。产生者履行处置义务、承担处置责任的具体方式大致有:自行处置(直接承担责任的形式)和委托他人处置(间接履行义务的形式)。对于有处置能力且自行处置又安全、经济的产生者而言,应当首先要求其依靠自己的能力,对其产生的危险废物进行自行处置。这是履行义务、承担处置责任的直接形式。对于无能力自行处置或出于安全、经济的因素考虑,需要委托他人处置其所产生的危险废物的产生者,如委托区域性集中处置设施处置,或委托给具有处置能力的其他单位处置等,其委托或交与他人处置,只是产生者履行处置义务、承担处置责任的另一种方式(间接形式),并不意味着产生者的处置义务和责任便因此而转移、改变或减少、消灭。产生者不能因委托他人处置而自认为自己便无处置义务,也不能因委托他人处置而自认为完全不对处置活动负责。作为委托给他人处置的产生者而言,委托处置只是将委托活动托付给他人代为完成并由此实现其履行义务,而不是转移责任,产生者仍应对处置活动负有相当责任。例如,在委托前,产生者应对拟接受委托的处置者的处置资格、能力和处置设备等进行调查、核实,查明拟接受委托的处置者的处置设施是否具备处置拟交与其处置的危险废物的种类、性质的条件,其处置水平和可能达到的环境、安全标准,其能够接受的数量,其实际操作和管理水平,其是否拥有法定的经营许可证等;应以书面形式签订委托协议,在协议中明确说明拟交与的危险废物的种类、性质、数量,交付方式、交付核查、处置要求与标准、处置核查的事项;在处置时,产生者应要求处置者报告处置情况并应主动查询、核实处置情况,保证委托协议得到实施,保证危险废物得到有效、安全和无害环境的处置。总之,产生者无论是采取自行处置的履行义务的直接形式还是采取委托他人处置的履行义务的间接形式,其都是“产生者处置”原则的实现形式,是产生者承担处置责任的具体方式。产生者必须切实承担责任,不得以任何理由和方式来试图逃避、减轻或转移、改变其处置责任。

  本条明确规定,产生危险废物的单位,必须按照国家有关规定处置危险废物,不得擅自倾倒、堆放。无论产生者是采取直接形式(自行处置)还是间接形式(委托他人),都必须实际、有效地处置危险废物,这是必须履行的义务,也就是说,必须按照国家有关规定处置危险废物,向危险废物污染防治设施(包括危险废物的综合利用、贮存和处置设施等)排放,不得直接向土地、水体或其他环境因素丢弃、投放、倾倒、堆放、注入、溢出、流失、泄漏危险废物或以其他方式将危险废物进人环境。对危险废物的处置,不能是任意的毫无拘束的,不能是简易、简单的、一般性的处置,因为随意向环境排放危险废物可能会造成严重的危害,新修订的固体废物污染环境防治法特意在本条中增加了“不得擅自倾倒、堆放”的禁止性规定,要求处置危险废物必须要符合一定的条件,达到一定的标准要求。这方面规定涉及危险废物处置场所的选址、设计、防护,危险废物处置设施的设计、制造、安装、操作等方面的技术标准、设计规范、操作规程、防护要求等;还包括处置场所的安全防护措施,废物的鉴别标准和方法要求,处置活动及场所的环境监测,处置后的残余物质的收集、处理、处置,处置设施的停止使用和退役关闭的管理及残留物质的处理、处置等。我国已有许多这些方面的规定。例如对处置工程的要求有国家环境保护总局关于发布《危险废物安全填埋处置工程建设技术要求》、《危险废物集中焚烧处置工程建设技术要求(试行)》、《医疗废物集中处置技术规范》和《医疗废物集中焚烧处置工程建设技术要求(试行)》;对危险排放标准主要有《危险废物贮存污染控制标准))(GB18596-2001)、《危险废物填埋污染控制标准》(GB 18598-2001)、《危险废物焚烧污染控制标准》(GB18484-2001)、《含多氯联苯废物污染控制标准》(GB13015-1991)和《含氰废物污染控制标准》(GB12502-1990)。此外,国家还颁布了若干有关危险废物处置的环境保护标准。关于危险废物的处置要求,根据《危险废物污染防治技术政策》规定,危险废物焚烧处置应满足以下要求:(1)危险废物焚烧处置前必须进行前处理或特殊处理,达到进炉的要求,危险废物在炉内燃烧均匀、完全;(2)焚烧炉温度应达到1100摄氏度以上,烟气停留时间应在2.0秒以上,燃烧效率大于99.9%,焚毁去除率大于99.99%,焚烧残渣的热灼减率小于5%(医院临床废物和含多氯联苯废物除外);(3)焚烧设施必须有前处理系统、尾气净化系统、报警系统和应急处理装置;(4)危险废物焚烧产生的残渣、烟气处理过程中产生的飞灰,须按危险废物进行安全填埋处置;(5)危险废物的焚烧宜采用以旋转窑炉为基础的焚烧技术,可根据危险废物种类和特征选用其他不同炉型,鼓励改造并采用生产水泥的旋转窑炉附烧或专烧危险废物;(6)对规模较大的危险废物焚烧设施,可实施热电联产;医院临床废物、含多氯联苯废物等一些传染性的、或毒性大、或含持久性有机污染成分的特殊危险废物宜在专门焚烧设施中焚烧;(7)严禁采用小型单燃烧室焚烧炉、没有自控系统和尾气处理系统的焚烧装置,坚决淘汰各种简易焚烧炉和其他各类排放不达标的处置设施。上述按照“国家有关规定”处置危险废物,体现了危险废物无害化处置和安全处置的原则。

  三、关于代为处置

  产生危险废物的单位不处置危险废物的,所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正,经责令限期改正,逾期仍不处置或者处置不符合国家有关规定的,由有关环境保护行政主管部门指定单位按照国家有关规定代为处置。代为处置属于代执行的法律制度的实现形式之一。代执行是指负有履行法律义务的法定义务人不履行其法定义务,且如果该项义务可以交由他人代为履行也可以达到同一法定义务的目的时,对该义务的履行拥有实施监督权力的有关国家机关可以依法律规定,将该项义务指定或交由除法定义务人外的第三人代为履行,待他人将义务代为履行完毕后,由不履行法定义务的法定义务人负担因代为履行所发生的一切费用。代执行属于法律强制措施之一,其目的和作用是为了保证法律所规定的义务得以实际履行。本条所规定的“代为处置”属代执行制度的具体表现形式之一。代执行并不是转移、改变或免除了法定义务人所负担的法律义务,而只是因法定义务人拒不履行义务而由他人代法定义务人实际履行义务,其已履行的义务仍是原法定义务人所依法应承担的法定义务,并未发生义务转移或免除。在实施代执行后,法定义务人应对他人的代为履行的行为承担法律责任,并应负担由此而发生的全部费用,即负有费用给付义务;若法定义务人不给付费用,则代执行人可以申请行政机关或人民法院强制法定义务人给付费用。由于代执行属于法律强制措施,其适用有着严格的条件,主要是:(1)当负有履行法定义务的法定义务人拒不履行而该义务又必须履行时;(2)该义务如交由他人代为履行可以达到同一目的;(3)法律、法规中有明文规定的。代执行制度在我国法律、法规中已有规定,并且其实施对于法定义务的履行确有成效。如在土地管理和城市规划法律、法规中,规定了对非法占用土地修建建筑物或违章修建建筑物的,应责令非法占地人或违章建筑人限期拆除其非法的或违章的建筑物;如该法定义务人拒不执行时,有关国家机关可以依法采取代为拆除或指定他人代为拆除的强制措施,并由法定义务人承担所有拆除费用。本法规定代为处置危险废物的强制措施是实际可行、必要的。

  本条规定的“代为处置”主要适用于两种情形。第一种情形是法定义务人(产生者)不履行处置义务,经责令限期改正,逾期仍拒不处置的。第二种情形是法定义务人虽履行处置义务进行处置(包括在限期改正中进行处置),但处置不符合国家有关规定的,即处置不当(或称不当处置)的。在后一种情形中,法定义务人虽有履行义务的行为,但却履行不当,其履行义务的实际方式或实际效果不能满足法律的要求,即不符合国家的有关规定,不符合无害化和安全处置原则和要求。这种未完全或未很好履行处置义务的处置行为,实际并未有效控制危险废物的危害,未达到法律所规定的防治污染的目的,因此,实质上可以被认为是属于不履行义务的行为,同样可以对其采取代为处置的强制措施,以保证法律目的的实现。代为处置的实施程序一般可分为三个阶段。第一阶段是告诫和警示,即由产生危险废物的单位所在地环境保护部门向不履行或者未完全履行(不按国家规定处置)处置义务的法定义务人采取责令其限期改正的措施,包括责令产生者限期处置或限期采取符合国家有关规定的处置措施等,并告诉其如在规定的期限内仍未改正(仍不处置或仍未达到符合国家有关规定的要求),即将对其采取强制措施并由其负担所有费用。第二阶段是代为处置。在规定的期限内,产生者仍未改正或仍未履行处置义务的,拥有监督管理权的环境保护部门可以作出代为履行的决定,采取代为履行的措施。本条规定,代为履行决定权由产生者所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门作出决定,指定其他单位代为处置。被指定的代为处置单位,可以是区域性的集中处置单位(其应拥有依法获得的经营许可证),也可以是依法获得危险废物处置经营许可证的其他单位;本地区的或其他地区的处置单位均可被指定为代处置人,但其必须拥有与拟处置的危险废物的处置要求和条件相符的经营许可证并确有处置能力。指定应以书面形式,环境保护部门可以采取公开招标或其他方式,应对代为处置的单位进行资格审查,并与其签订委托代为处置的协议。代为处置单位必须依国家的有关规定,对危险废物进行无害化和安全处置。产生者不得拒绝、妨碍、阻挠代为处置活动;如有拒绝、妨碍、阻挠代为处置的,应作为妨碍国家机关工作人员依法执行职务论处。第三阶段为代为履行费用的征收。费用包括因代为履行所招致和实施代为履行所发生的全部费用,其全部由危险废物产生者承担。产生者不得拒绝给付费用。

  关于危险废物处置收费标准,根据国家发改委《关于实行危险废物处置收费制度促进危险废物处置产业化的通知》的规定,危险废物处置收费(不包括放射性废物送贮费)为经营服务性收费,其收费标准应按照补偿危险废物处置成本,合理盈利的原则核定。危险废物处置成本主要包括危险废物收集、运输、贮存和处置(含处理,下同)过程中发生的运输工具费、材料费、动力费、维修费、设施设备折旧费、人工工资及福利费、保险(环境污染责任险、对第三方财产及人身损害险、操作人员工伤事故险)。危险废物处置收费的具体原则和办法由各省、自治区、直辖市价格主管部门制定,具体收费标准由设区的城市人民政府价格主管部门商有关部门制定,报城市人民政府批准执行,并报省级价格主管部门备案。目前,危险废物处置收费仍按行政事业性收费管理的,应转为经营服务性收费。危险废物处置收费应本着简便、有效、易操作的原则,按不同的收费对象采取不同的计费办法。对医疗废物,原则上根据医疗废物产生量,按照医疗机构病床数、按月计收,对无固定病床的医疗机构,可根据每月医疗废物平均产生量按定额计收;处置单位也可与医疗机构签订协议,按医疗废物的重量计收;医疗机构交纳的医疗废物处置费计人医疗服务成本,通过调整医疗服务价格解决。对工业危险废物和社会源危险废物,原则上按危险废物的重量计收。危险废物处置单位应在价格主管部门规定的收费标准内,与产生单位签订集中处置服务协议,明确双方的责、权、利关系。危险废物处置费与工业固体废物排污费、生活垃圾处理费不得重复对收。危险废物处置费由处置单位向产生危险废物的单位收取,并全部用于支付危险废物收集、运输、贮存、处置费用。危险废物处置设备正式投人使用前,不得以任何形式收取危险废物处置费。对危险废物产生者不处置其产生的危险废物又不承担依法应当承担的处置费用的,由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正,处代为处置费用一倍以上三倍以下的罚款。

  第五十六条 以填埋方式处置危险废物不符合国务院环境保护行政主管部门规定的,应当缴纳危险废物排污费。危险废物排污费征收的具体办法由国务院规定。

  危险废物排污费用于污染环境的防治,不得挪作他用。

  【释义】本条是关于危险废物排污费的规定。

  一、根据第一款规定,危险废物排污费的征收对象和范围是:(1)以填埋方式处置危险废物的;(2)以填埋方式处置危险废物不符合国务院环境保护行政主管部门的规定的。这两项条件必须同时具备,不可缺一。

  二、本条第一款只对危险废物排污费的征收对象和范围作出了原则性规定,而对具体的实施办法则授权国务院予以规定。因此,负有缴纳危险废物排污费义务的单位,应当按照国务院的有关法规规定,缴纳排污费。根据国务院2003年颁布的《排污费征收使用管理条例》和财政部、国家环保总局制定的《排污费资金收缴使用管理办法》的规定,排污者以填埋方式处置危险废物不符合国家有关规定的,按照排放污染物的种类、数量缴纳危险废物排污费;负责污染物排放核定工作的环境保护行政主管部门,应当根据排污费征收标准和排污者排放的污染物种类、数量,确定排污者应当缴纳的排污费数额,并予以公告;排污费数额确定后,由负责污染物排放核定工作的环境保护行政主管部门向排污者送达排污费缴纳通知单;排污者应当自接到排污费缴纳通知单之日起7日内,到指定的商业银行缴纳排污费;商业银行应当在收到排污费的当日将排污费资金缴入国库。国库部门负责按1:9的比例,10%作为中央预算收入缴入中央国库,作为中央环境保护专项资金管理;90%作为地方预算收入,缴入地方国库,作为地方环保护专项资金管理;排污者因不可抗力遭受重大经济损失的,可以申请减半缴纳排污费或者免缴排污费;排污者因有特殊困难不能按期缴纳排污费的,可以申请缓缴排污费;排污者缴纳排污费,不免除其防治污染、赔偿污染损害的责任和法律、行政法规规定的其他责任。根据本法第七十五条的规定,不按照国家规定缴纳危险废物排污费的由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为,限期改正,限期缴纳,逾期不缴纳的,处应缴纳危险废物排污费金额一倍以上三倍以下的罚款。

  三、本条第二款规定,危险废物排污费用于危险废物污染环境的防治,不得挪作他用。根据《排污费征收使用管理条例》和《排污费资金收缴使用管理办法》的规定,排污费必须纳入财政预算,列人环境保护专项资金进行管理,主要用于下列项目的拨款补助或者贷款贴息:(1)重点污染源防治项目。包括技术和工艺符合环境保护及其他清洁生产要求的重点行业、重点污染源防治项目;(2)区域性污染防治项目。主要用于跨流域、跨地区的污染治理及清洁生产项目;(3)污染防治新技术、新工艺的推广应用项目。主要用于污染防治新技术、新工艺的研究开发以及资源综合利用率高、污染物产生量少的清洁生产技术、工艺的推广应用;(4)国务院规定的其他污染防治项目。环境保护专项资金不得用于环境卫生、绿化、新建企业的污染治理项目以及与污染防治无关的其他项目。环境保护专项资金使用者必须严格按照环境保护专项资金的使用范围确保专款专用,发挥资金使用效益,不按照批准的用途使用环境保护专项资金的,由县级以上人民政府环境保护行政主管部门或者财政部门依据职权责令限期改正;逾期不改正的,10年内不得申请使用环境保护专项资金,并处挪用资金数额1倍以上3倍以下的罚款。

  禁止无经营许可证或者不按照经营许可证规定从事危险废物收集、贮存、利用、处置的经营活动。

  禁止将危险废物提供或者委托给无经营许可证的单位从事收集、贮存、利用、处置的经营活动。

  【释义】本条是关于危险废物经营许可证的规定。

  一、经营许可证管理的必要性

  1.危险废物的危险特性,决定了并非任何单位和个人都可以从事危险废物的收集、贮存、利用、处置等经营活动、从事此类经营活动的单位,尤其是危险废物利用活动,必须要具备相应的专业技术条件,具有相应的管理和操作、经营能力,拥有相应的处置设备和设施;从事此类活动单位的工作人员也必须具备一定的专业技术知识和能力,即从事此类活动的单位及其工作人员都必须具备一定的专门性的资格条件。否则,便有可能在收集、贮存、利用、处置过程中造成污染危害,从而导致严重污染事故时有发生,给环境造成严重危害,也给人民群众的生命健康和公私财产造成严重损害或损失。多年来对危险废物的管理工作实践证明并要求,必须对从事此类经营活动的单位及其工作人员的资格条件予以必要的限定,绝不能放任自流。这样,才能确保防止在进行收集、贮存、处置危险废物的过程中发生污染危害,确保收集、贮存、利用、处置的无害化和安全。

  第五十七条 从事收集、贮存、处置危险废物经营活动的单位,必须向县级以上人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证;从事利用危险废物经营活动的单位,必须向国务院环境保护行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证。具体管理办法由国务院规定。

  2.根据行政许可法第十二条的规定,对直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动,需要按照法定条件予以批准的事项,可以设定行政许可。危险废物经营活动属于直接关系到公共安全、生态环境保护和人身健康、生命财产安全的特定活动,有必要对其进行管理,因此,本条明确规定,实行危险废物经营许可证制度。

  3.对危险废物经营活动实行许可证管制,是法律限制措施的重要形式和依法实施、加强监督管理的重要手段,也是许多国家的成功经验和通行做法。目前,许多国家,特别是发达国家,都把实行许可证管理作为控制危险废物、防治污染环境的一种重要手段。如美国《资源保护和回收法》规定,贮存、处理、处置危险废物,必须持有环保局颁发的许可证。而美国法律关于危险废物处理的定义包含了利用的概念。美国联邦法规汇编次章I第270部分-美国环保局管理许可证项目:危险废物许可证项目关于危险废物处(treatment)的定义为:实现以下目的的任何方法、技术和工艺,包括中和:改变危险废物物理、化学或生物特性或组分的,从而中和这种废物,或从废物中回收能源或材料资源,或将危险废物转变为非危险废物或减小其危险性;使运输、贮存、处置更为安全;或适合循环利用,适合贮存或减小体积。日本《废弃物处理和清扫法》规定,凡以收集、运输、处理产业固体废弃物为业者,应当向都道府县知事领取许可证。德国《促进物质闭路循环式废物管理和确保环境相容式废物处置法》即《废物避免、循环和处置法》第五十条第二款第二条规定,联邦政府可以制定条例,要求从事循环利用需要监管的废物或特别监管的废物(危险废物)的,必须领取许可证。意大利、澳大利亚、英国等也都有关于危险废物许可证管理的法律规定。

  二、将危险废物利用活动纳入危险废物经营许可证管理制度并提高危险废物收集、贮存、利用、处置经营许可证的审批权限,是本次新修订的固体废物污染环境防治法新增加的重要内容之一。

  1995年固体废物污染环境防治法第四十九条规定,“从事收集、贮存、处置危险废物经营活动的单位,必须向县级以上人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证,具体管理办法由国务院规定。”“禁止无经营许可证或者不按照经营许可证规定从事危险废物收集、贮存、处置的经营活动。”“禁止将危险废物提供或者委托给无经营许可证的单位从事收集、贮存、处置的经营活动。”由于当时单纯的危险废物利用活动极少。因此,该条规定没有包括危险废物的利用活动。多年来实施危险废物经营许可制度的情况表明,现行制度存在两个方面的不足:

  (一)没有对危险废物利用活动实行许可证管理,由此带来以下问题:

  1.无法有效控制危险废物利用活动,从而影响管理机关对进入利用环节的危险废物流进行监控。危险废物种类繁多,危险废物利用活动是客观存在的,而法律未规定禁止所有危险废物的利用活动。危险废物利用存在很大的环境风险,本应受到严格监控,但由于危险废物利用活动不受危险废物经营许可证管理,因而从事危险废物利用活动实际上没有受到特别限制。

  2.一些企业以利用危险废物为借口,逃避承担危险废物处置的责任。据反映,由于环保部门对危险废物的贮存、处置管理比较严,许多单位不具备相应的条件或者不愿花钱委托合格的处置单位处置危险废物,就谎称自己“利用”危险废物,然后找机会非法排放或者处置。

  3.数千家规模小、技术水平低、不具备基本安全、环保措施的小企业以牺牲环境为代价从事危险废物的利用活动。以废弃铅酸电池利用行业为例,目前全国大大小小的再生铅企业近300家,生产能力从几十吨到几千吨不等,超过万吨的屈指可数;这些企业大多通过人工拆解废电池,冶炼工艺主要采用冲天炉、小反射炉、铅极板和浆料混炼,类似这样的技术工艺回收率低、能耗高、污染重,整体技术水平仅相当于国际上20世纪60年代的水平;它们之中90%以上不对烟尘进行净化处理,以全国每年大约冶炼40万吨废铅酸蓄电池计算,这些再生铅生产企业排放含铅、锑、砷烟尘达3.2万吨/年,二氧化硫1.59万吨/年,含铅废渣8万吨/年。

  (二)许可证审批权限过低。市、县级环境保护部门颁发危险废物经营许可,管理经验、专业技术知识都不足,尤其缺少相关的危险废物管理人员和技术人员,使颁发危险废物经营许可证变得比较简单、随意。1997年以来,江苏、广东都曾经出现了一批规模小、工艺不成熟、设施简陋的危险废物利用、处置设施,它们中的许多在省级环保部门得不到许可,却在市、县得到了许可,有些地方的政府甚至把它们当作高科技项目引进。由于这些小企业“省略”了环保、消防、劳保方面的投人,与规范的企业相比,经营成本低,竞争力反而较强,很多危险废物流入这些不合格的企业。由于它们对危险废物的处理水平低下,因此造成了严重的污染,个别地方甚至导致了事故和人员伤亡。

  上述问题,通过原来的法定管理措施已经无法解决。例如,环境影响评价和“三同时”制度主要是针对新建项目,而对已经存在的企业利用危险废物的活动无法控制;申报登记制度只是要求企业报告有关危险废物产生等信息,对于危险废物利用活动本身没有监控作用;危险废物转移联单制度,用于跟踪危险废物流向,对危险废物利用的风险控制作用也不大。国务院2004年5月颁布了《危险废物经营许可证管理办法》,该办法制定时已经认识到现行危险废物经营许可制度存在的上述问题,但由于当时法律规定的限制,未能解决将危险废物利用纳入危险废物经营许可管理范畴和提高审批权限的问题。为此,有必要进一步完善的危险废物经营许可制度,本次修订主要从将危险废物利用纳入危险废物经营许可证的管理范畴和提高危险废物经营许可的审批权限两方面进行完善。

  三、新增加的危险废物利用许可的内容对经济和社会可能产生的影响

  我国从事危险废物利用的企业本有数千家,但其中的相当部分是同时从事危险废物收集、贮存或者处置的企业,它们已经被纳入危险废物经营许可的管理范围;另外,上海、天津、广东、江苏、沈阳、哈尔滨、南京等省市制定了关于危险废物环境管理的地方法规,已要求从事危险废物利用的单位领取危险废物经营许可证。因此,将危险废物利用纳入危险废物经营许可证管理可能影响的企业数量将非常有限。

  (一)将危险废物利用纳入危险废物经营许可管理可能导致的主要直接和间接成本包括:

  1.企业办理许可的开支,包含资料准备、证明材料、专家评估、差旅等。

  2.发证机关发证开支,包括审查、差旅、论证、征求各方面意见、会议、印刷、监测等;省级环境保护主管部门可能需要增加配备相应的管理人员,并且增加相应的人员开支。

  3.企业为达到许可条件增加开支,如聘请技术人员、购置相应的设备、采取污染防治措施、准备应急措施等。

  4.达不到许可条件的企业需要支付罚款、处置资,可能因不能取得许可证而关闭,从而引起一系列经济损失。

  5.其它不可预见成本,如围绕办理许可证产生的寻租成本等。

  对上述成本进行分析,有些成本是有限的,有些成本是必需的,还有些成本可通过采取措施加以控制。

  (二)将危险废物利用纳入危险废物经营许可管理的主要好处包括:

  1.健全完善危险废物管理制度,消除管理漏洞。

  2.预防污染,保护生态、环境和资源,消除风险,进而减少日后用于污染清除和环境修复的花费。

  3.保护人们特别是当地群众和企业职工的健康。

  4.保障合法企业的利益,引导危险废物利用事业健康发展。

  尽管上述收益看起来并不直接,但如果从不进行许可管制可能造成的损失角度看,收益将非常明显,因为,如果由于危险废物利用管理不利导致发生污染、事故或者构成巨大潜在风险,可能造成的损失与许可成本相比,将是巨大的、难以估计的,并且无法得到有效控制。

  四、危险废物经营许可证制度的主要内容

  根据行政许可法第十八条规定,设定行政许可,应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。对从事危险废物收集、贮存、处置危险废物经营活动的单位实行经营许可证管理,就要对危险废物经营许可证的实施机关、条件、程序、期限等内容作出具体规定。目前对这一制度作出规定的行政法规是《危险废物经营许可证管理办法》。根据本条规定和《危险废物经营许可证管理办法》的规定,危险废物经营许可证制度的主要内容有:

  (一)危险废物经营许可证的范围。根据本条规定,我国危险废物许可证只适用于危险废物的收集、贮存、利用、处置这几个重点环节,而不是全面、全过程展开,这体现了“重点环节控制”的指导原则。同时,许可证只适用于从事收集、贮存、利用、处置危险废物的经营活动,即不只是或不是为收集、贮存、处置自己产生的危险废物;而是面向社会,对外服务,从事专门性的经营活动。这包括区域性的集中收集、贮存、利用、处置设施,也包括企业将自建的危险废物贮存、利用、处置设施对外单位开放,接受其他单位的危险废物或加入区域性危险废物处置网络系统而承担的贮存、利用、处置其他单位的危险废物的任务。由于本款将可从事经营活动的主体限定为“单位”,这意味着禁止个人从事危险废物的收集、贮存、利用、处置的经营活动。这是因为危险废物的收集、贮存、利用、处置活动,不仅需要具备专门性的知识和技术、设备,还需具有较为厚实的经济能力,而作为个人是难以全面具备这些资格条件的。由于本款所规定的许可证只适用于“经营活动”。因此,企事业单位自行收集、贮存、利用、处置自己产生的危险废物则不必获得许可,但须符合国家的有关规定,并应接受环境保护部门和其他监督管理部门的监督管理。

  (二)危险废物经营许可证的种类。根据《危险废物经营许可证管理办法》第三条的规定危险废物经营许可证按照经营方式,分为危险废物收集、贮存、处置综合经营许可证和危险废物收集经营许可证。领取危险废物综合经营许可证的单位,可以从事各类别(47类)危险废物的收集、贮存、处置经营活动。因考虑到机动车维修活动中产生的废油和居民生活产生的废铬镍电池虽然属于危险废物,但是相对而言危害较小,产生量较少,而且具有点多面广的特点,为了便于及时收集,应当允许一些小规模的单位能够从事上述危险废物的收集活动,因此,该办法还规定,领取危险废物收集经营许可证的单位,只能从事机动车维修活动中产生的废矿物油和居民日常生活中产生的废镉镍电池的危险废物收集经营活动。

  (三)申请领取危险废物经营许可证的条件

  由于危险废物经营许可证的种类不同,能够从事的危险废物经营活动不同,要求其具备的相应条件自然有所区别。《危险废物经营许可证管理办法》第二章对申请领取危险废物经营许可证的条件作了规定,按照该规定,申请领取危险废物经营许可证的条件如下:

  1.申请领取危险废物收集、贮存、处置综合经营许可证,应当具备下列条件:

  (1)有3名以上环境工程专业或者相关专业中级以上职称,并有3年以上固体废物污染治理经历的技术人员;

  (2)有符合国务院交通主管部门有关危险货物运输安全要求的运输工具;

  (3)有符合国家或者地方环境保护标准和安全要求的包装工具,中转和临时存放设施、设备以及经验收合格的贮存设施、设备;

  (4)有符合国家或者省、自治区、直辖市危险废物处置设施建设规划,符合国家或者地方环境保护标准和安全要求的处置设施、设备和配套的污染防治设施;其中,医疗废物集中处置设施,还应当符合国家有关医疗废物处置的卫生标准和要求;

  (5)有与所经营的危险废物类别相适应的处置技术和工艺;

  (6>有保证危险废物经营安全的规章制度、污染防治措施和事故应急救援措施;

  (7)以填埋方式处置危险废物的,应当依法取得填埋场所的土地使用权。

  2.单独申请领取危险废物收集经营许可证,应当具备下列条件:

  (1)有防雨、防渗的运输工具;

  (2)有符合国家或者地方环境保护标准和安全要求的包装工具,中转和临时存放设施、设备;

  (3)有保证危险废物经营安全的规章制度、污染防治措施和事故应急救援措施。

  (四)申请危险废物经营许可证的程序和期限。按照《危险废物经营许可证管理办法》,许可程序包括申请、审查和现场核查、征求有关部门和专家的意见、发证、公告,发证时限为20天。如果考虑在程序中加人公开征求公众意见,或者将审批权限提高到省级以上,就需要适当延长审批发证时限。危险废物综合经营许可证有效期为5年;危险废物收集经营许可证有效期为3年。

  (五)许可机关。根据本条规定,从事收集、贮存、处置危险废物经营活动的单位,必须向县级以上人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证。根据《危险废物经营许可证管理办法》的规定,国家对危险废物经营许可证实行四级分级审批颁发,具体审批颁发的权限是:年焚烧1万吨以上危险废物的、处置含多氯联苯、汞等对环境和人体健康威胁极大的危险废物的以及利用列入国家危险废物处置设施建设规划的综合性集中处置设施处置危险废物的单位的危险废物经营许可证,由国务院环境保护主管部门审批颁发;医疗废物集中处置单位的危险废物经营许可证,由医疗废物集中处置设施所在地设区的市级人民政府环境保护主管部门审批颁发;危险废物收集经营许可证,由县级人民政府环境保护主管部门审批颁发;其他危险废物经营许可证,由省、自治区、直辖市人民政府环境保护主管部门审批颁发。

  此外,由于危险废物利用活动要求的技术供应量较高,同时考虑到省级环保部门的管理能力和技术力量比市、县环保部门要强,将危险废物经营许可证的发证权集中在省级以上,能够比较有效的对项目的工艺、技术进行充分审查,最大限度地防止发证环节出现重大疏漏,本条规定,从事利用危险废物经营活动的单位,必须向国务院环境保护行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证。

  (六)值得指出的是,关于危险废物利用经营许可证的申请条件、许可程序和期限本法没有作出具体规定,由于《危险废物经营许可证管理办法》在本法修订之前已经公布,也不可能对危险废物利用经营许可证的管理作出规定,因此,除了本条规定的“从事利用危险废物经营活动的单位,必须向国务院环境保护行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证”外,关于危险废物利用经营许可证管理的法律规范在法律和行政法规的层面上仍是空白,有待由国务院规定具体管理办法。从技术角度讲,利用危险废物的环境风险及其管理方式与处置单位加工处理危险废物是相似的,因此,在国务院关于危险废物利用经营许可证管理的办法没有出台前,《危险废物经营许可证管理办法》有关规定对于危险废物利用基本适用,包括许可的申请、审批机关、许可程序和期限等等。而且我国有些地方法规对危险废物利用实行许可已经作出了的规定,如广东、上海、天津、江苏等都在地方法规中规定对于危险废物利用实行许可证管理制度,例如2002年修正的《上海市危险废物污染防治办法》第十一条规定,从事危险废物收集、贮存、利用、处理、处置的单位和个人,应当向市环保局提出书面申请,提交有关证明文件和资料,并经审核批准、取得许可证。

  五、为了保障危险废物经营许可证制度的顺利实施,本条明确规定,禁止无经营许可证或者不按照经营许可证规定从事危险废物收集、贮存、利用、处置的经营活动。禁止将危险废物提供或者委托给无经营许可证的单位从事收集、贮存、利用、处置的经营活动。这一条以许可证持有者为对象作了以下禁止性规定:

  (一)禁止无经营许可证或者不按照经营许可证规定从事危险废物收集、贮存、利用、处置的经营活动。

  根据本条第二款规定,首先,从事危险废物收集、贮存、利用、处置的经营活动必须要有经营许可证,禁止无证经营。其次,许可证持有者必须依许可证规定的条件和要求从事经营活动;禁止不按许可证的规定从事经营活动,这确立了依法经营的原则。这里所说的“许可证规定”,包括由领许可证的资格、条件和程序方面的规定,所获得的许可证中的附加条件等规定,许可证使用及其监督管理的规定,许可证失效方面的规定等。不按许可证规定从事经营活动,包括以欺骗或其他不正当手段非法获得许可证,不遵守许可证中所注明或附加的条件,不依许可证中所规定的种类、性质、方式、数量等条件接受危险废物,不依许可证规定的条件和要求建设、配备、使用、管理有关设施、设备和配备、培训人员,不按许可证规定的期限。程序和条件接受环境保护部门的许可证监督管理活动(如年检、申报登记等),在许可证使用期满时,不按规定上缴、注销许可证或申请办理延期手续,在经营活动因故中立时不按规定办理中止手续等。不按许可证规定从事经营活动属于违法行为,是应受法律处罚的行为。根据本法第七十七条的规定,无经营许可证或者不按照经营许可证规定从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动的,由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为,没收违法所得,可以并处违法所得三倍以下的罚款。不按照经营许可证规定从事前款活动的,还可以由发证机关吊销经营许可证。

  (二)禁止将危险废物提供或者委托给无经营许可证的单位从事收集、贮存、利用、处置的经营活动。

  本条第三款主要对危险废物产生者提出了要求,从规范危险废物产生者的角度保障危险废物经营许可证制度的顺利实施。禁止产生者将危险废物提供或委托给无经营许可证的单位予以收集、贮存和处置,实际是确立了提供或委托时的“事前查验”原则,即产生者在将自己产生的危险废物提供或委托给他人收集、贮存、处置前,必须认真查明验实对方是否持有相关的经营许可证,是否具备收集、贮存、处置的能力和资格条件。未查明验实便提供或委托的,或者明知对方无经营许可证或虽有许可证但其与拟接受的危险废物不相符合而仍向对方提供或委托的,均属违法行为。根据本法第七十五条的规定,将危险废物提供或者委托给无经营许可证的单位从事收集、贮存、利用、处置等经营活动的,由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为,限期改正,处二万元以上二十万元以下的罚款。

  第五十八条 收集、贮存危险废物,必须按照危险废物特性分类进行。禁止混合收集、贮存、运输、处置性质不相容而未经安全性处置的危险废物。

  贮存危险废物必须采取符合国家环境保护标准的防护措施,并不得超过一年;确需延长期限的,必须报经原批准经营许可证的环境保护行政主管部门批准;法律、行政法规另有规定的除外。

  禁止将危险废物混入非危险废物中贮存。

  【释义】本条是关于危险废物分类管理的规定。

  一、关于危险废物分类管理

  我国危险废物量大、种类多,且大多是混杂在一起的,这给分类管理带来许多实际的问题:一是缺乏成份分析数据。很多危险废物的成份分析数据都是空白,因而无法依据所含废物的成分进行有效的分类,只能依据危险废物产生的工艺进行粗略的分类。而废物的资源化、无害化是以废物所含成分为依据的,不按废物所含有害成份进行分类,势必给危险废物的资源化和无害化带来困难,同时也很难针对这类废物提出有效的治理对策。二是有害特性鉴别困难。在现有条件下,要想进行有效的危险废物有害特性鉴别是不现实的。原因是资金不足,技术不完善。在这种情况下,有害特性绝大多数是根据理论知识和实际经验申报的,其申报结果的绝对可靠性也得不到充分的保障。另外,我国目前在成份分析和有害特性鉴别等方面还有一定的困难。

  收集、贮存危险废物,必须按照危险废物特性分类进行。危险废物依其危险特性的不同而分为不同的种类,如毒害性(含急性毒性、浸出毒性等)、爆炸性、易燃性、腐蚀性、传染性、化学易反应性等。因此,对于不同种类的危险废物,必须根据其特性,实施适合其特性的污染防治要求,采取不同的污染防治措施,即采取“因废制宜,分类控制”的污染防治原则。如果对性质相异的各类危险废物均采取相同的污染防治措施,则可能不仅不能有效控制污染,反而可能会扩大或加重污染危害。实践证明,经过明确分类的废弃物比没经分类的废弃物相对来说比较好处置。例如,使用过的烃类物质还可以作为燃料,借以获取生产或生活所需的能量。但是如果在含烃类物质的废弃物中混杂了不少含有机氯的物质后,燃烧时会有氯化氢的污染。如将这样的废弃物作为燃烧物,只能在特殊处理的焚烧炉内销毁。本条根据危险废物的这种特性相异的特点及其导致的污染防治的需要,规定:“收集、贮存危险废物,必须按照危险废物特性分类进行。”

  危险废物的分类通常有两种:一是按危险废物有害特性分类。按危险废物有害特性分类,可分六种:易燃性、反应性、腐蚀性、爆炸性、浸出毒性及急性素性。《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》的附件三根据危险废物有害特性将危险废物特性的等级分为:等级1为爆炸物;等级3为易燃液体;等级4.1为易燃固体;等级4.2为易于自燃的物质或废物;等级5.1为本身不一定可燃,但通常可因产生氧气而引起或助长其他物质的燃烧的物质;等级5.2为有机过氧化物;等级6.1为毒性(急性);等级6.2为传染性物质;等级8为腐蚀性物质;等级9(H10)为同空气或水互相作用后可能释放危险量的有毒气体的物质或废物同空气或水接触后释放有毒气体;等级9(H11)为毒性(延迟或慢性);等级9(H12)为生态毒性;等级9(H13)为经处置后能以任何方式产生具有上列任何特性的另一种物质,如浸漏液。二是按废物有害成份的分子内部结构分类。通常危险废物可分为有机废物和无机废物。有机物中同系物或衍生物,可分成一类,原因是他们的处置方法可能相似。无机废物可以分为单质(废物主体为单质)和化合物(废物主体为化合物)两类。

  禁止混合收集、贮存、运输、处置性质不相容而未经安全性处置的危险废物。对危险废物实施分类管制,并非单纯地、绝对地将各类危险废物在任何条件下、在任何环节中都截然分开管制。实际上,有些危险废物是可以同其他危险废物混合在一起收集、贮存、运输或处置的,以利用其各自不同的特性,使其在混合过程中相互发生性质转化,使危险废物转化为一般固体废物,或使危险特性较大较活跃(如浓度较高或危险组分较多等)的危险废物转化为危险特性相对较小较稳定的(如减低浓度或减少危险组分等)危险废物,或使危险废物的体积减小等。这种混合是有利于危险废物污染防治要求的,也是简便和成本较低的污染防治措施,因此是必要的。但是,这种混合不能盲目进行,并不是所有的危险废物均可以进行混合。混合必须要遵循科学的原理,符合科学的条件,采取科学的方式,必须是以不产生新的危险性质更为严重的危险废物、不会导致更为严重的污染为前提,必须是符合环境保护要求的安全性混合。特别是对于性质不相容的危险废物,在进行混合收集、贮存、运输或处置前,必须经过安全性处理、处置。如果不采取安全性混合,就可能会使一般废物转化为危险废物,或使危险废物的危害性质更为强烈、严重,或产生新的或更为严重污染环境的危险废物,甚至产生爆炸事故、火灾或其他严重事故。因此,必须对危险废物的混合施以必要的严格的限制,提出“事前安全处理、处置”的要求。根据本法规定,未经安全性处置,混合收集、贮存、运输、处置具有不相容性质的危险废物的,由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为,限期改正,处一万元以上十万元以下的罚款。

  二、对贮存危险废物的要求

  根据本条规定,贮存危险废物必须采取符合国家环境保护标准的防护措施。这里的“国家环境保护标准”是指《危险废物贮存污染控制标准》(GB18597-2001),一般要求有:(1)所有危险废物产生者和危险废物经营者应建造专用的危险废物贮存设施,也可利用原有构筑物改建成危险废物贮存设施;(2)在常温常压下易爆、易燃及排出有毒气体的危险废物必须进行预处理,使之稳定后贮存,否则,按易爆、易燃危险品贮存;(3)在常温常压下不水解、不挥发的固体危险废物可在贮存设施内分别堆放;(4)除(3)规定外,必须将危险废物装入容器内;(5)禁止将不相容(相互反应)的危险废物在同一容器内混装;(6)无法装人常用容器的危险废物可用防漏胶袋等盛装;(7)装载液体、半固体危险废物的容器内须留足够空间,容器顶部与液体表面之间保留100毫米以上的空间;(8)医院产生的临床废物,必须当日消毒,消毒后装入容器。常温下贮存期不得超过一天,于摄氏5度以下冷藏的,不得超过7天;(9)盛装危险废物的容器上必须粘贴符合本标准附录A所示的标签;(10)危险废物贮存设施在施工前应做环境影响评价。此外,该标准还对危险废物的包装、贮存设施的选址、设计、运行、安全防护、监测和关闭等作了要求,例如要求危险废物贮存容器要符合以下条件:(1)应当使用符合标准的容器盛装危险废物;(2)装载危险废物的容器及材质要满足相应的强度要求;(3)装载危险废物的容器必须完好无损;(4)盛装危险废物的容器材质和衬里要与危险废物相容(不相互反应);(5)液体危险废物可注入开孔直径不超过70毫米并有放气孔的桶中。

  针对危险废物处置工作中面临的处置设施不足、长期贮存不处置问题,这次修订在危险废物管理措施方面增加了危险废物贮存时间的限制的内容,即贮存危险废物不得超过一年,确需延长期限的,必须报经原批准经营许可证的环境保护行政主管部门批准。法律、行政法规另有规定的除外。贮存,是指将固体废物临时置于特定设施或者场所中的活动。据统计,全国工业危险废物年产生量在900万吨左右,综合利用和处置量仅为600万吨,每年约有300万吨危险废物被贮存起来,2002年全国累计贮存量已达2000万吨。2001年,全国危险废物产生量952万吨,综合利用量442万吨,贮存量307.14万吨,处置量228.97万吨,排放量2.1万吨。由于大量危险废物处于临时贮存状态,已经导致一些地区的危险废物对土壤造成严重污染,有的地方已出现引发公害病的苗头。

  三、禁止将危险废物混入非危险废物中贮存。将危险废物混入非危险废物中贮存,实质上是采取稀释的方式贮存危险废物,其结果是非但未减少或减轻废物的危险性质、数量、体积,反倒会使非危险废物转化为危险废物,从而增加了危险废物的数量、增大了其体积,使污染防治更为复杂和困难,并未达到污染防治的目的。因此,这种行为是不能允许的违法行为,必须予以禁止。将危险废物混入非危险废物中贮存的,由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为,限期改正,处二万元以上二十万元以下的罚款。

  第五十九条 转移危险废物的,必须按照国家有关规定填写危险废物转移联单,并向危险废物移出地设区的市级以上地方人民政府环境保护行政主管部门提出申请。移出地设区的市级以上地方人民政府环境保护行政主管部门应当商经接受地设区的市级以上地方人民政府环境保护行政主管部门同意后,方可批准转移该危险废物。未经批准的,不得转移。

  转移危险废物途径移出地、接受地以外行政区域的,危险废物移出地设区的市级以上地方人民政府环境保护行政主管部门应当及时通知沿途经过的设区的市级以上地方人民政府环境保护行政主管部门。

  【释义】本条是关于转移危险废物管理的规定。

  一、危险废物的转移,是指将危险废物从产生源转移至产生源以外的地方,而不是指在危险废物产生源内变动危险废物的堆放场地的活动。其包括越境转移,即从国外、境外向国内、境内转移,或从国内、境内向国外、境外转移;也包括境内转移,即从一单位向另一单位转移,或从一地转移至另一地。本条所涉及的转移,只限国内的转移活动。转移可以是一次性的,也可以是连续性的;可以是短距离的,也可以是长途的。转移的方式有多种,可以通过公路、铁路、船舶或者管道等方式进行。涉及危险废物转移的活动的,既有危险废物的产生者,也包括危险废物的运输者或者准备接受危险废物的贮存、处置者等。

  二、危险废物本身具有可转移的特点。在一定的条件下,转移危险废物是必要的和必需的。如为集中处置的需要,将危险废物从产生源转移至集中处置场所。又如为进行废物交换,综合利用等,也需要进行废物转移活动。这些转移的目的是为了更为有效、经济、合理的利用或处置危险废物,是防治危险废物污染的主要措施之一。但是,如果在转移过程中管理不当或转移方式不当,则可能会造成危险废物污染的扩散和蔓延,对人民群众的生命健康、环境安全以及公共安全都会造成严重危害。因此,必须对危险废物的转移采取必要的管制措施,将转移置于对环境无害的监督管理之下,使危险废物的转移符合环境保护的要求,这样有利于危险废物的污染防治。

  三、从各国的经验看,对危险废物转移的管制措施主要是实行转移联单及报告制度。实行转移联单制度的目的是为了控制危险废物的流向,掌握危险废物的动态变化,监督转移活动,控制危险废物污染的扩散。转移联单制度,又称转移报告单或危险废物流向报告单制度,是指在进行危险废物转移时,其转移者、运输者和接受者,不论各环节涉及者数量多寡,均应按国家规定的统一格式、条件和要求,对所交接、运输的危险废物如实进行转移报告单的填报登记,并按程序和期限向有关环境保护行政主管部门报告。

  (一)本条第一款规定,转移危险废物必须按照国家有关规定填写危险废物转移联单,并向危险废物移出地设区的市级以上地方人民政府环境保护行政主管部门提出申请。移出地设区的市级以上地方人民政府环境保护行政主管部门应当商经接受地设区的市级以上地方人民政府环境保护行政主管部门同意后,方可批准转移该危险废物。这一款对于危险废物转移联单制度的规定,主要是关于两个程序,即填写程序和报告程序。

  1.填写程序。按照本款规定,危险废物转移联单应当按照国家有关规定填写。国家环保总局于1999年发布的《危险废物转移联单管理办法》中对此做出了具体的规定:危险废物产生单位每转移一车、船(次)同类危险废物,应当填写一份联单,每车、船(次)有多类危险废物的,应当按每一类危险废物填写一份联单。联单由国务院环境保护行政主管部门统一制定,联单共分五联。危险废物产生单位应当如实填写联单中产生单位栏目,并加盖公章,经交付危险废物运输单位核实验收签字后,将联单第一联副联自留存档,将联单第二联交移出地环境保护行政主管部门,联单第一联正联及其余各联交付运输单位随危险废物转移运行。危险废物转移单位应当如实填写联单的运输单位栏目,按照国家有关危险物品运输的规定,将危险废物安全运抵联单载明的接受地点,并将联单第一联、第二联副联、第三联、第四联、第五联随转移的危险废物交付危险废物接受单位。转移危险废物采用联运方式的,前一运输单位须将联单各联交付后一运输单位随危险废物转移运行,后一运输单位必须按照联单的要求核对联单产生单位栏目事项和前一运输单位填写的运输单位栏目事项,经核对无误后填写联单的运输单位栏目并签字。经后一单位签字的联单第三联的复印件由前一运输单位自留存档,经接受单位签字的联单第三联由最后一运输单位自留存档。危险废物接受单位应当按照联单填写的内容对危险废物核实验收,如实填写联单中接受单位栏目并加盖公章。接受单位应当将联单第一联、第二联副联自接受危险废物之日起十日内交付产生单位,联单第一联由产生单位自留存档,联单第二联副联由产生单位在二日内报送移出地环境保护行政主管部门。接受单位将联单第三联交付运输单位存档,将联单第四联自留存档,将联单第五联自接受危险废物之日起二日内报送接受地环境保护行政主管部门。危险废物接受单位验收发现危险废物的名称、数量、特性、形态、包装方式与联单填写内容不符的,应当及时向接受地环境保护行政主管部门报告,并通知产生单位。联单的保存期限为五年;贮存危险废物的,其联单保存期限与危险废物贮存期限相同;环境保护行政主管部门认为有必要延长联单保存期限的,产生单位、运输单位和接受单位应当按照要求延期保存联单。

  2.报告程序。本款规定,转移危险废物的,必须向危险废物移出地设区的市级以上地方人民政府环境保护行政主管部门提出申请,移出地设区的市级以上地方人民政府环境保护行政主管部门应当商经接受地设区的市级以上地方人民政府环境保护行政主管部门同意后,方可批准转移该危险废物。与修订前的条文相比,本款的内容有一定的修改。修订前的固体废物污染环境防治法规定,转移危险废物必须向危险废物移出地和接受地的县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门报告。本款规定与修订前的内容相比主要有以下几方面的修改:(1)审批危险废物转移的部门不同。修订前的条文规定,应当向县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门报告。本款修改为向设区的市级以上地方人民政府环境保护行政主管部门申请。修改后的危险废物转移审批部门的级别有所提高,将县级以上环保部门改为设区的市级以上环保部门。这样修改是与我国危险废物污染防治的形势密切相关的,近年来,我国的危险废物产生量不断增加,危险废物的潜在危害日益加剧。由于危险废物及其处置责任具有可转移的特点,加之倾倒简便,违法成本极低,因而可能随时随地造成污染,加之危险废物较一般固体废物对环境的危害更为严重,一旦发生污染事故将会对环境造成重大影响,甚至危害人民群众的生命健康和财产安全。因此,有必要对危险废物的转移规定更为严格的审批制度。(2)审批程序不同。修订前的条文规定,由危险废物转移者向危险废物移出地和接受地环境保护行政主管部门报告。修改后的条文规定,由危险废物转移者向移出地设区的市级以上地方人民政府环境保护行政主管部门提出申请,再由该环保部门商经接受地设区的市级以上地方人民政府环境保护行政主管部门。规定危险废物转移的申请只向移出地环保部门提出,大大节省了危险废物移出者转移危险废物的成本,使其不必在移出地和接受地为环保部门之间来回沟通,同时,减少了危险废物转移的手续,从而提高了危险废物转移的效率,避免因移出地和接受地环保部门之间的互相推诿给危险废物转移者造成损失或因延误转移对环境造成危害。(3)明确只有接受地环保部门同意后,方可转移。这一内容属于新增加的内容,主要是为了保证接受地不会因为接受危险废物而对当地环境造成危害。接受地设区的市级以上人民政府环境保护行政主管部门应当充分考虑接受地的生态条件、环境状况、处置能力等实际情况,作出是否接受危险废物移入的决定。

  (二)本条第二款规定,转移危险废物途经移出地、接受地以外行政区域的,危险废物移出地设区的市级以上地方人民政府环境保护行政主管部门应当及时通知沿途经过的设区的市级以上地方人民政府环境保护行政主管部门。本款规定是新增加的内容,属于报告程序的一部分。本款规定主要是强化危险废物转移的管理。由于危险废物对环境的危害较大,在转移过程中应当进行全过程监管。对于转移危险废物经过多个行政区域的,如果只规定移出地和接受地的环保部门进行监管,在两地以外的行政区域的转移将会出现管理上的真空,一旦发生事故后果严重,也不能及时有效的采取紧急措施消除污染,将会导致污染事故的扩大蔓延。因此,为了保证对危险废物转移进行有效的监管,转移危险废物途经移出地、接受地以外行政区域的,危险废物移出地设区的市级以上地方人民政府环境保护行政主管部门应当及时通知沿途经过的设区的市级以上地方人民政府环境保护行政主管部门。

  第六十条 运输危险废物,必须采取防止污染环境的措施,并遵守国家有关危险货物运输管理的规定。

  禁止将危险废物与旅客在同一运输工具上载运。

  【释义】本条是关于运输危险废物管理的原则规定。

  一、危险废物的运输是危险废物污染防治的主要环节之一。在运输过程中,如果管理不当或未采取适当的污染防治和安全防护措施,则极易造成污染。我国每年都发生危险废物运输事故,并造成了严重的污染危害,给当地的环境和正常的生产生活活动带来不良的影响。因此,必须对危险废物的运输加以控制和管理。

  二、运输危险废物,必须同时符合两个要求,即无害环境和安全。一是必须采取各种防止污染环境的措施,符合环境保护的要求,做到无害环境的运输。二是必须将所运输的危险废物作为危险货物对待,使用和遵守国家有关危险货物运输管理的规定。目前,我国有关危险货物运输管理的规定和标准有:铁道部1995年颁布的《铁路危险货物运输管理规则》、交通部1996年颁布的《水路危险货物运输规则》、交通部1993年颁布的《道路危险货物运输管理规定》、国家质量监督检验检疫总局2003年颁布的《汽车运输出境危险货物包装容器检验管理办法》、交通部2003年颁布的《船舶载运危险货物安全监督管理规定》,这些部委规章涵盖了铁路、道路、水路危险货物的运输,规定了从事危险货物运输的条件、危险货物的包装和运输标志、托运和承运、装卸、事故处理等各个方面。另外,交通部于2004年还颁布了《汽车运输危险货物规则》和《汽车运输、装卸危险货物作业规程》两项强制性交通行业标准。

  运输危险货物的运输者,可以是产生者本身(自行运输),也可以是专门运输者或拟接受危险废物者,都必须遵守本法的规定。

  三、依照本条规定,禁止将危险废物与旅客在同一运输工具上载运。禁止客货混装混运,是由于危险废物所特有的危险性质,如果使用运输旅客的同一交通工具同时装运危险废物,则极易造成对人体健康的损害,造成污染危害。我国曾发生多起将旅客与危险废物使用同一交通工具运载而造成污染的事故。因此,必须明确运输危险废物的交通工具不得搭载旅客,做到运输危险废物的交通工具必须专用。

  第六十一条 收集、贮存、运输、处置危险废物的场所、设施、设备和容器、包装物及其他物品转作他用时,必须经过消除污染的处理,方可使用。

  【释义】本条是关于受危险废物污染的设施、物品的安全处理的规定。

  在收集、贮存、运输、处置危险废物过程中所使用的装载、盛放、堆置、输送、容纳或包装过危险废物的场所、设施、设备、容器、包装物品、装置、运输工具或其他物品,因直接与危险废物接触,故已受到了危险废物的污染,实际已成为具有危险性质的污染物,其在转作他用之前,必须采取适当的措施和方式,经过消除污染的安全性处理,以避免和防止二次污染。如未作安全性处理消除污染的,则不得转作他用。

  第六十二条 产生、收集、贮存、运输、利用、处置危险废物的单位.应当制定意外事故的防范措施和应急预案,并向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门备案;环境保护行政主管部门应当进行检查。

  【释义】本条是关于制定意外事故的防范措施和应急预案的规定。

  一、危险废物与废水、废气等污染物不同,其污染事故的特点也不相同。一般而言,危险废物的污染事故不像废气、废水污染事件那样是突发性事件,而大多是先出现事故隐患,由于对事故隐患防范不当或不力所造成的。而且,危险废物污染事故一旦发生,其控制、减轻或消除污染危害的工作确实难度极大且复杂。因此,有必要强调危险废物污染事件的防范工作,做到“防患于未然”。

  二、产生、收集、贮存、运输、利用、处置危险废物的单位,应当根据本单位所涉及危险废物的种类、性质、数量和收集、运输、利用、贮存、处置情况,预先制定在可能发生意外事故时所拟采取的应急措施方案和事故防范措施,并予以落实。防范措施一般包括建立健全事故防范的规章制度和组织体系,事故发生时拟采取的应急方案和措施,配备控制、减轻或消除污染所需的设备、器材等。

  三、有关单位应当将所制定的事故应急和防范方案向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门备案,并接受其检查。这是因为一旦事故隐患出现或者事故发生,在实施应急措施和防范措施时,所涉及的可能不只是上述单位本身,还涉及社会的众多方面。因而有必要预先让环境保护行政主管部门了解应急措施和防范措施,以便届时采取得力、有效的措施控制污染危害的蔓延和扩大;同时,为了使环境保护行政主管部门了解和掌握各单位的情况,检查事故防范工作和应急准备工作,也必然要求各单位将应急和防范方案报告环境保护行政主管部门备案。有关环境保护行政主管部门应当对各单位的事故防范工作和应急准备工作进行检查,督促各单位认真准备和落实有关措施。

  第六十三条 因发生事故或者其他突发性事件,造成危险废物严重污染环境的单位,必须立即采取措施消除或者减轻对环境的污染危害,及时通报可能受到污染危害的单位和居民,并向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门和有关部门报告,接受调查处理。

  【释义】本条是关于危险废物污染事故应急制度的规定。

  一、危险废物污染环境事故,是指由于违反危险废物污染防治法律、法规规定的行为以及意外因素的影响或不可抗拒的自然灾害等原因,致使危险废物排放进入环境,造成危险废物对环境的污染,人体健康受到危害,社会经济与人民财产受到损失,造成不良社会影响的突发性事件。根据事故危害的程度,可分为一般的、较大的、重大的和特大的环境污染与破坏事故四个等级。

  二、根据本条的规定,发生了危险废物污染环境事故的单位,必须履行下列义务:

  1.立即采取处理措施。包括对已发生的污染立即采取减轻或消除的措施,防止污染危害进一步扩大。这里的“立即”是指时间上的要求,一旦发现事故,就必须马上采取措施,不允许有时间上的延误,否则要承担相应的法律后果。

  2.必须将污染事故发生的情况及时通报可能受到污染危害的单位和居民。及时通报可能受到污染危害的单位和居民,可以使他们在第一时间了解危害的程度,能够有充足的时间采取转移、躲避、防御和救护等措施,保证他们的生命健康,避免和减少因污染危害造成的损失。

  3.向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门和有关部门报告并接受调查处理。重大或特大的环境污染事故要在发生事故后算起的48小时以内报告。报告的内容包括事故的类型、发生的时间、地点、排污数量、经济损失、人员受害情况等。事故查清后要进一步作出事故发生的原因、过程、危害、采取的措施、处理结果以及事故的潜在危害或间接危害、社会影响、遗留的问题和防范措施的书面报告。报告单位应当保证报告内容的准确性与可靠性,当发现报告内容与实际情况有出入时,报告单位应当立即纠正并上报。

  第六十四条 在发生或者有证据证明可能发生危险废物严重污染环境、威胁居民生命财产安全时,县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门或者其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门必须立即向本级人民政府和上一级人民政府有关行政主管部门报告,由人民政府采取防止或者减轻危害的有效措施。有关人民政府可以根据需要责令停止导致或者可能导致环境污染事故的作业。

  【释义】本条是关于发生危险废物严重污染事故时有关政府部门采取紧急措施的规定。

  一、在发生或者有证据证明可能发生危险废物严重污染环境、威胁居民生命财产安全时,县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门或者其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门必须立即向本级人民政府和上一级人民政府有关行政主管部门报告。这一规定与修订前的内容略有不同。原条文规定,“在发生危险废物严重污染环境,威胁居民生命财产安全时,县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门必须立即向本级人民政府报告”。修订后的条文与原条文相比,主要有两点不同:一是不仅在危险废物已严重污染环境、威胁居民生命财产安全时,有关环保部门或其他部门要进行报告,在有可能发生上述污染事故时,有关环境保护行政主管部门或其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门也必须立即进行报告。这是因为危险废物事故的发生一般都不是突发性的,往往在事故发生前都已有隐患出现。因此,当有事故的隐患出现时,并有证据证明该隐患会导致发生危险废物严重污染事故时,有关环境保护行政主管部门或其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门必须立即向本级人民政府和上一级人民政府有关行政主管部门报告,以杜绝事故的发生。确定是否发生危险废物严重污染环境、威胁居民生命财产安全或可能发生危险废物严重污染环境、威胁居民生命财产安全,可以通过三种途径:(l)发生危险废物严重污染事故单位的报告;(2)单位和居民对严重污染行为的检举和控告;(3)环境保护行政主管部门或有关部门的检查和监测结果。二是报告的部门和接受报告的部门不同。原条文仅规定“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门必须立即向本级人民政府报告”,修订后除县级以上环保部门有权确定污染威胁并进行报告外,其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门在发现污染事故或污染事故隐患时,也有权进行报告。这与本法规定的固体废物污染防治的管理体制有关,由于固体废物涉及行业较多,因此也必然牵涉到相关行业的主管部门,所以本法规定,除环保部门外,政府其他有关部门也应在各自的职责范围内负责固体废物污染环境防治的监督管理工作。除向本级人民政府报告外,有关环保部门和相关部门还应向上一级人民政府有关行政主管部门报告。

  报告的内容通常包括:环境受到严重污染威胁人民生命财产安全的时间、地点、范围、危害程度、主要原因,有关排污单位的排污情况,污染危害情势分析,解除或减轻污染危害的应急措施、建议等。

  二、在接到有关环境保护行政主管部门或其他部门的报告后,人民政府应当采取防止或者减轻危害的有效措施。一旦决定了采取措施,有关的单位和个人必须无条件服从。如果人民政府所采取的措施是必要的,因执行该措施而受到损失的单位无权要求人民政府赔偿;如果能够证明人民政府所采取的措施是不必要的或者不合理的,因执行该措施受到损失的单位和个人,有权要求人民政府赔偿损失。

  三、有关人民政府可以根据需要责令停止导致或者可能导致环境污染事故的作业。这一规定也是修订后新增加的。为了避免危险废物严重污染事故的扩大和蔓延,防止给环境和居民生命财产安全造成更大的危害,有关人民政府如果认为有必要责令停止导致或者可能导致环境污染事故作业的,则有权责令停止该项作业。

  第六十五条 重点危险废物集中处置设施、场所的退役费用应当预提,列入投资概算或者经营成本。具体提取和管理办法,由国务院财政部门、价格主管部门会同国务院环境保护行政主管部门规定。

  【释义】本条是关于重点危险废物集中处置设施、场所退役费用的规定。

  一、本条是本次修订新增加的条款。本条所称重点危险废物,是指污染危害大,需要特殊处理的危险废物,例如含砷、汞或者铬渣等有毒重金属的废物,铅酸电池等废物,国外通常统称为特殊废物,并列为专门管理。1998年我国发布了危险废物名录,共计47大类,来源主要是各工业企业和医院,包括各种有机废溶剂、高浓度化工母液、热处理电镀废渣液、二恶英的卤代化合物、化工废渣、防腐剂、废电池、医院手术临床废物等。在众多危险废物中,废电池、废灯管和医院特种垃圾三种产量大、危险程度高,格外引起人们的关注。其中,废电池中含有的镉、铅、汞等重金属和酸、碱等电解质溶液,将对人体健康和生态环境产生很大的危害。据悉,一节普通含汞电池能损坏一平方米的土地,一节纽扣电池可对数十万升水造成污染。目前我国电池产量居世界第一,每年生产含汞电池138亿多只,含镉电池4亿只,含铅电池2500万只。作为世界最大的电池消费国,我国每年产生数量庞大的废电池。据环保部门介绍,绝大多数旧电池都被当作普通垃圾处理。含有汞的旧灯管,也是日常生活产生的重要危险废物之一。据中国照明协会统计,我国每年的荧光灯产量约为8亿只,每年消耗的荧光灯数量为4亿多只,用汞量约为12吨多。如果随便乱扔乱弃这些旧灯管,其中的有害成分汞就会通过皮肤、呼吸或食物进入人体,对人类健康产生极大危害。

  我国危险废物的集中处置设施建设严重滞后,大部分危险废物处于低水平综合利用、简单贮存或直接排放状态,医疗废物流失严重,大量医疗废物混入生活垃圾,与保障环境安全和人民健康要求差距较大,形势严峻。突出表现为:一是处置设施建设滞后,集中处置率低。我国在危险废物和医疗废物集中处置领域尚处于探索和起步阶段。目前,只有深圳、上海、天津、沈阳、杭州等极少数城市建成了危险废物集中处理设施,处置能力仅18万吨海三,但处置功能不全。全国还没有一座功能齐全的综合性危险废物处置场投入运行。2002年,工业危险废物处置率仅为24.2%。每年有300多万吨危险废物临时贮存。从1996年到2002年,全国危险废物累计贮存量达到2633.9万吨,不但占用了大量土地,而且已成为污染环境的一大隐患。国家环保总局2004年发布的《全国危险废物和医疗废物处置设施建设规划》中提出:根据现有危险废物产生量和历年累积的待处置量,兼顾一并处置的医疗废物量,将规划建设功能齐全的综合性危险废物处置中心31个,新增危险废物处置能力282万吨/年。同时,由于重视程度不够,对于危险废物集中处置设施、场所的关闭、退役费用一直没有明确的规定,致使这些设施、场所关闭、退役后没有资金来源保证退役后的维护费用和环境恢复费用,目前一些危险废物处置设施、场所在服役多年后,有的已经退役、关闭,有的也即将要退役、关闭,都涉及到退役费用的问题,如果不能很好的解决,将会对周边的环境造成极大的影响。我国重点危险废物集中处置工作处于起步阶段,针对我国重点危险废物集中处置设施、场所的退役资金不足问题,这次修订本法增加重点危险废物集中处置设施、场所的退役资金的来源,有利于加强对危险废物的管理和防治。

  二、重点危险废物集中处置设施、场所的退役涉及到这些设施、场所的去污、拆除、废物处置和环境恢复等诸多环节,是一个相当长的过程,退役后的维护费用和场地生态恢复、土地复垦的费用也非常高。因此,为做好重点危险废物集中处置设施、场所的退役,减少最终处置、退役的一次性投入,保证退役所需费用有可靠的资金来源,重点危险废物集中处置设施、场所的投资或营运单位应当在投资建设前或该设施、场所运行过程中预提退役费用。对于重点危险废物集中处置设施、场所退役后所需的维护费用可以从该设施、场所运营期间的收益中预提;对于还未开工建设的,重点危险废物集中处置设施、场所的投资单位应当将退役费用列入该设施、场所的投资概算;对已建设完成并运行的重点危险废物集中处置设施、场所,该设施、场所的营运单位应当在运行过程中预提退役费用,列入经营成本。我国重点危险废物集中处置设施、场所的退役费用的预提取和管理办法,需要由国务院财政部门、价格主管部门会同国务院环境保护行政主管部门按照本法规定抓紧制定,以保证这一规定的有效实施。

  第六十六条 禁止经中华人民共和国过境转移危险废物。

  【释义】本条是关于禁止过境转移危险废物的规定。

  危险废物过境转移是指一国途径我国境内或管辖的其他区域向第三国转移危险废物的活动。在过境转移过程中,我国虽然只是途径地,不是危险废物移出地或接受地,但如果转移者控制不当或不力,极易发生严重的污染事故,对我国环境和人民群众的身体健康及公共安全造成危害,使我国成为危险废物污染受害方。为保护我国的环境和人民健康,维护社会正常秩序,维护国家主权,本条明令禁止经我国过境转移危险废物,包括经过我国管辖的海域和其他区域。本条规定的内容与我国已加入的《控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》的要求和规定是一致的,是符合国际环境保护公约的基本准则和法律规定的。作出这一规定,不仅是我国为履行依国际环境保护公约所承担的国际法律义务而采取的具体行动和措施,更主要是为了切实有效地保护我国的环境和人民身体健康,是为了维护国家尊严和主权利益。

  第五章 法律责任

  法律责任,是指违反法律的规定而必须承担的法律后果。法律责任是由法律作出规定,由法律规定的机关依法追究。法律责任按违法行为的性质不同可以分为刑事法律责任、行政法律责任和民事法律责任三大类。具体采取哪一种法律责任形式,应当根据调整违法行为人所侵害的社会关系的性质、特点以及侵害的程度等多种因素来确定。这次修订固体废物污染环境防治法充实法律责任一章的内容,由原来的14条增至21条。主要增加以下三方面内容:一是对新增加的部分条款规定了法律责任;二是加大了对一些违反行为的处罚力度;三是在强化行政处罚措施的同时,完善了环境污染损害赔偿制度,增加了举证责任倒置、法律援助、环境监测机构提供监测数据的规定。

  第六十七条 县级以上人民政府环境保护行政主管部门或者其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门违反本法规定,有下列行为之一的,由本级人民政府或者上级人民政府有关行政主管部门责令改正,对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:

  (一)不依法作出行政许可或者办理批准文件的;

  (二)发现违法行为或者接到对违法行为的举报后不予查处的;

  (三)有不依法履行监督管理职责的其他行为的。

  【释义】本条是关于固体废物污染环境防治监督管理部门违反法律规定所应承担的法律责任的规定。

  一、这次修订明确了固体废物污染防治监督管理部门实施哪些行为要承担法律责任;承担本条规定的法律责任的主体是县级以上人民政府环境保护行政主管部门或者其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门。其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门是指县级以上人民政府有关部门或者依法履行职务涉及固体废物污染环境防治监督管理工作的部门,主要包括建设、环境卫生、卫生、经济综合宏观调控(经济贸易)、对外贸易、海关、质检等部门。

  二、依照本条规定,承担法律责任的三种行为

  1.不依法作出行政许可或者办理批准文件。具体是指下面几种违法行为:(1)违反本法第二十三条关于对转移固体废物出省、自治区、直辖市行政区域贮存、处置等活动办理申请批准手续的规定。(2)违反本法第二十五条关于进口列入限制进口目录的固体废物的审查许可手续和进口列入自动许可进口目录的固体废物办理自动许可手续作的规定。(3)违反本法第五十七条关于危险废物经营许可的规定。(4)违反本法第五十八条关于贮存危险废物延长期的规定。(5)违反本法第五十九条关于转移危险废物办理申请批准手续的规定。

  上述规定对转移、进口固体废物和收集、贮存、处置、利用、转移危险废物等方面涉及固体废物污染环境防治工作需要作出行政许可或者办理批准文件的内容作了规定。固体废物污染环境防治工作的监督管理部门应当严格按照本法及相关法律、行政法规的有关规定向符合条件的申请人作出行政许可或者办理批准文件,对不符合法定条件的单位一律不得作出行政许可或者办理批准文件。固体废物污染环境防治监督管理人员对不符合法定条件的申请人作出行政许可或者办理批准文件、超越职权作出行政许可或者办理批准文件、对符合法定条件的申请人不予作出行政许可或者办理批准文件以及不在法定期限内作出行政许可或者办理批准文件的,都构成违法,应当承担本条规定的法律责任。

  2.发现违法行为或者接到对违法行为的举报后不予查处的

  本法明确了县级以上人民政府环境保护行政主管部门或者其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门在固体废物污染环境防治工作中的监督管理职责,固体废物污染环境防治监督管理部门应当严格依法履行职责,对发现的违法行为或者接到对违法行为的举报后应当立即予以查处,换言之,固体废物污染环境防治监督管理部门依法应当作为而不作为的,即构成违法,应当承担本条规定的法律责任。

  3.有不依法履行监督管理职责的其他行为

  本法赋予了固体废物污染环境防治监督管理部门在固体废物污染环境防治工作中进行监督管理的职责,固体废物污染环境防治监督管理部门必须在固体废物管理的各个环节,切实做好监督管理工作。在本条规定的前两种违法行为之外,固体废物污染环境防治监督管理部门有不依法履行监督管理职责的其他行为的,即构成违法,应当承担法律责任。不依法履行监督管理职责的行为方式可以是作为,也可以是不作为。

  三、固体废物污染环境防治监督管理部门只要实施了上述违法行为,就要承担本条规定的法律责任。本条规定的法律责任有两种:一是行政责任;二是刑事责任。

  (一)行政责任,是指违法行为人因实施违反本法规定的行为而引起的,由行政机关依法给予制裁的,并且是必须承担的法律后果。行政法律责任分为行政处罚和行政处分。按照本条规定,本级人民政府或者上级人民政府有关行政主管部门发现县级以上人民政府环境保护行政主管部门或者其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门实施了上述列举的三种违法行为,以行政命令的方式责令其改正,违法的县级以上人民政府环境保护行政主管部门或者其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门在接到责令改正的通知后,必须立即改正违法行为,并承担法律责任。尚不够刑事处罚的,对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。行政处分,亦称行政纪律处分,是指行政机关内部上级对下级以及监察机关、人事部门按照行政隶属关系,对违反政纪的人员依法给予的一种法律制裁。目前,我国实行公务员制度,对直接负责的主管人员和其他责任人员的行政处分应当按照《国家公务员暂行条例》的规定执行。给予行政处分大致分为三种情况:(1)对违法行为较轻,仍能担任现任职务的人员,可以给予警告、记过、降级处分;(2)对违法行为较重,不宜继续担任现任职务的人员,给予降职、撤职或者留用察看处分;(3)对严重违法失职,屡教不改的,可以给予开除处分。具体给予违法行为人何种处分,应当由其任免单位、监察机关根据不同情况做出。

  (二)刑事责任,是指具有刑事责任能力的人实施了刑事法律所禁止的行为即犯罪行为所必须承担的法律义务。刑事责任是最严厉的法律责任。按照本条规定,县级以上人民政府环境保护行政主管部门或者其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门实施上述三种违法行为之一,负有责任的主管人员和其他直接责任人员构成犯罪的,依法追究刑事责任。本条规定的刑事责任包括滥用职权罪、玩忽职守罪和环境监管失职罪。

  1.关于滥用职权罪、玩忽职守罪。刑法第三百九十七条第一款规定:“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的,处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的,依照规定。”

  违反本法规定,构成滥用职权罪应具备的主要条件是:(1)客观方面表现为滥用职权、严重不负责任,致使公私财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为;(2)主体是特殊主体,只能是国家机关工作人员;(3)滥用职权行为只有当公私财产、国家和人民利益遭受重大损失时,才构成犯罪。

  违反本法规定,构成玩忽职守罪应具备的条件是:(1)客观方面表现为玩忽职守,致使公私财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为;(2)主体只能是国家机关工作人员;(3)本罪的主观方面出于过失,在相当多的情况下,行为人主观上表现为应当履行法定的职责而没有履行,导致了公私财产、国家和人民利益遭受重大损失结果的发生。

  此罪处刑分为两档:一是构成本罪的,处三年以下有期徒刑或者拘役;二是情节特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑。“情节特别严重”是指造成的经济损失数额特别巨大,或者造成公民死亡或者多人重伤等特别严重的后果,或者造成特别严重的政治影响。

  2.关于环境监管失职罪。刑法第四百零八条规定:“负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任,导致发生重大环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果的,处三年以下有期徒刑或者拘役。”

  构成环境监管失职罪应具备以下条件:(1)本罪的主体是负有环境保护监管职责的国家机关工作人员,即环境保护行政主管部门和其他有关部门工作人员;(2)构成本罪必须是上述人员严重不负责任,不认真履行监管职责,导致发生重大环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果的行为。只要具备“导致公私财产遭受重大损失”或者“造成人身伤亡”其中任何一个条件即构成本罪。

  第六十八条 违反本法规定,有下列行为之一的,由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为,限期改正,处以罚款:

  (一)不按照国家规定申报登记工业固体废物,或者在申报登记时弄虚作假的;

  (二)对暂时不利用或者不能利用的工业固体废物未建设贮存的设施、场所安全分类存放,或者未采取无害化处置措施的;

  (三)将列入限期淘汰名录被淘汰的设备转让给他人使用的;

  (四)擅自关闭、闲置或者拆除工业固体废物污染环境防治设施、场所的;

  (五)在自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区、基本农田保护区和其他需要特别保护的区域内,建设工业固体废物集中贮存、处置的设施、场所和生活垃圾填埋场的;

  (六)擅自转移固体废物出省、自治区、直辖市行政区域贮存、处置的;

  (七)未采取相应防范措施,造成工业固体废物扬散、流失、渗漏或者造成其他环境污染的;

  (八)在运输过程中沿途丢弃、遗撒工业固体废物的。

  有前款第一项、第八项行为之一的,处五千元以上五万元以下的罚款;有前款第二项、第三项、第四项、第五项、第六项、第七项行为之一的,处一万元以上十万元以下的罚款。

  【释义】本条是关于违反本法固体废物管理有关规定应当承担行政责任的规定。

  一、本条规定的了8种违法行为

  1.不按照国家规定申报登记工业固体废物,或者在申报登记时弄虚作假的行为。本法第三十二条规定:“国家实行工业固体废物申报登记制度。产生工业固体废物的单位必须按照国务院环境保护行政主管部门的规定,向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门提供工业固体废物的种类、产生量、流向、贮存、处置等有关资料。”“前款规定的申报事项有重大改变的,应当及时申报。”这种违法行为包括:未申报工业固体废物的行为、未按规定的程序申报的行为和在申报登记过程中,提供虚假的工业固体废物的种类、产生量、流向、贮存、处置等有关资料骗取登记的行为。

  2.对暂时不利用或者不能利用的工业固体废物未建设贮存的设施、场所安全分类存放,或者未采取无害化处置措施的行为。本法第三十三条第一款规定:“企业事业单位应当根据经济、技术条件对其产生的工业固体废物加以利用;对暂时不利用或者不能利用的,必须按照国务院环境保护行政主管部门的规定建设贮存设施、场所,安全分类存放,或者采取无害化处置措施。”根据这一规定,没有建设贮存的设施、场所安全分类存放暂时不利用或者不能利用的工业固体废物,或者没有采取无害化处置措施的,都是本条规定应当受到行政处罚的行为。

  3.将列入限期淘汰名录被淘汰的设备转让给他人使用的行为。本法第二十八条规定,列入限期淘汰产生严重污染环境的工业固体废物的落后生产工艺、落后设备名录被淘汰的设备,不得转让给他人使用。违反这一规定,将相关设备以任何方式转让给他人使用的行为,都应当受到本条规定的行政处罚。

  4.擅自关闭、闲置或者拆除工业固体废物污染环境防治设施、场所的行为。根据本法第二十一条和第三十四条的规定,对收集、贮存、运输、处置固体废物的设施、设备和场所,有关单位应当加强管理和维护,保证其正常运行和使用。禁止擅自关闭、闲置或者拆除工业固体废物污染环境防治设施、场所;确有必要关闭、闲置或者拆除的,必须经所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门核准,并采取措施,防止污染环境。因此,任何单位和个人擅自关闭、闲置或者拆除工业固体废物污染环境防治设施、场所的,都应当依据本条规定受到行政处罚。

  5.在自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区、基本农田保护区和其他需要特别保护的区域内,建设工业固体废物集中贮存、处置的设施、场所和生活垃圾填埋场的。这是针对违反本法第二十二条的规定作出的,第二十二条规定,在国务院和国务院有关主管部门及省、自治区、直辖市人民政府划定的自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区、基本农田保护区和其他需要特别保护的区域内,建设工业固体废物集中贮存、处置的设施、场所和生活垃圾填埋场的行为。

  6.擅自转移固体废物出省、自治区、直辖市行政区域贮存、处置的行为。本法第二十三条规定:“转移固体废物出省、自治区、直辖市行政区域贮存、处置的,应当向固体废物移出地的省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门提出申请。移出地的省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门应当商经接受地的省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门同意后,方可批准转移该固体废物出省、自治区、直辖市行政区域。未经批准的,不得转移。”根据这一条规定,未经上述程序或者缺少任何一项手续,擅自转移固体废物出省、自治区、直辖市行政区域贮存、处置的,都是本条规定的违法行为。

  7.未采取相应防范措施,造成工业固体废物扬散、流失、渗漏或者造成其他环境污染的行为。这是对违反本法第十七条规定作出的。根据第十七条规定,收集、贮存、运输、利用、处置固体废物必须采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施。

  8.在运输过程中沿途丢弃、遗撒工业固体废物的行为。本法第十七条对不得擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物进行了规定。

  三、行政责任。根据本条规定,有上述8种行为之一的,由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为,限期改正,处以罚款。“责令停止违法行为,限期改正”是指县级以上人民政府环境保护行政主管部门在对固体废物污染环境防治的监督管理活动中,发现并确认有关单位和个人有上述八种行为之一的,以行政命令的方式责令违法行为人立即停止其违法行为,并要求违法行为人在一定期限内改正其违法行为。违法行为人在接到责令停止违法行为,限期改正的通知后,必须在规定期限内停止违法行为并予以改正。行政处罚法第二十三条规定:“行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”根据这一规定,对违法行为人实施行政处罚时,执法机关应当首先责令违法行为人停止并改正违法行为。

  本条规定的行政责任是行政处罚,行政处罚是指有行政处罚权的行政机关或者法律、法规授权的组织,对违反行政法律规范和依法应当给予处罚的行政相对人所实施的法律制裁行为。行政处罚的种类包括:警告、罚款、没收违法所得和非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证(执照)、行政拘留和法律法规规定的其他行政处罚。本条规定的行政处罚措施是罚款,属于财产罚,即县级以上人民政府环境保护行政主管部门强制违反本条规定的违法行为人缴纳一定数额的货币作为处罚,以补偿其造成的损失或者加强惩戒作用。本条规定的罚款数额根据不同行为的性质和危害程度,分为两种:1.有本条第一项、第八项违法行为之一的,即不按照国家规定申报登记工业固体废物,或者在申报登记时弄虚作假的和在运输过程中沿途丢弃、遗撒工业固体废物的处五千元以上五万元以下的罚款;2.有本条第二项至第七项违法行为之一的,处一万元以上十万元以下的罚款。这一处罚比第一、八项罚款数额高,原因是这六项所列的违法行为危害更大,可能造成的后果更严重。罚款的具体数额,由县级以上人民政府环境保护行政主管部门根据违法行为的轻重及造成后果的具体情况来确定。

  四、本条规定的有行政处罚权的机关,是县级以上人民政府环境保护行政主管部门。具体由哪一级和哪一地的环境保护行政主管部门执行处罚措施,则分别根据本条规定的八种违法行为所违反的本法有关条款的规定确定。

  第六十九条 违反本法规定,建设项目需要配套建设的固体废物污染环境防治设施未建成、未经验收或者验收不合格,主体工程即投入生产或者使用的,由审批该建设项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用,可以并处十万元以下的罚款。

  【释义】本条是对违反固体废物污染环境防治设施建设项目“三同时”规定所应承担行政责任的规定。

  一、本条是违反本法第十四条规定的法律责任的规定,第十四条规定:“建设项目的环境影响评价文件确定需要配套建设的固体废物污染环境防治设施,必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。固体废物污染环境防治设施必须经原审批环境影响评价文件的环境保护行政主管部门验收合格后,该建设项目方可投入生产或者使用。对固体废物污染环境防治设施的验收应当与对主体工程的验收同时进行。”根据上述规定,建设项目需要配套建设的固体废物污染环境防治设施必须符合两个条件:一是必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用;二是必须与主体工程同时进行验收,其中固体废物污染环境防治设施应当由审批该建设项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门负责验收。只有符合以上两个条件,建设项目方可投产或者使用。投产或者使用的有关建设项目,配套建设的固体废物污染环境防治设施未建成、未经验收或者验收不合格的,即为本条规定的违法行为,应当承担相应的行政法律责任。

  二、根据本条规定,建设项目需要配套建设的固体废物污染环境防治设施未建成、未经验收或者验收不合格,主体工程即投入生产或者使用的,首先应当由审批该建设项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令其停止生产或者使用,这是对违法行为人实施的一种制止其违法行为继续进行的行政处罚措施。违法行为人在接到责令停止生产或者使用的行政处罚后,应当立即停止生产或者使用,避免产生固体废物污染环境。同时,还可以对违法行为人处以罚款。本条规定的罚款是一种供选择的行政处罚措施,根据违法行为的情节轻重决定是否采用。罚款额度是十万元以下,具体数额由审批该建设项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门根据违法行为的具体情况来确定。

  这里需要说明的是,本条规定的有权实施行政处罚的机关,是审批该建设项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门。有的建设项目根本就没有履行环境影响评价文件的报批手续,在这种情况下,环境保护行政主管部门应当根据国家有关建设项目环境保护管理的法律规定和本法第十三条的规定,要求违法行为人必须履行环境影响评价文件的报批手续。

  第七十条 违反本法规定,拒绝县级以上人民政府环境保护行政主管部门或者其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门现场检查的,由执行现场检查的部门责令限期改正;拒不改正或者在检查时弄虚作假的,处二千元以上二万元以下的罚款。

  【释义】本条是关于拒绝接受固体废物污染环境防治监督管理部门现场检查、拒不改正或者在检查时弄虚作假所应承担的法律责任的规定。

  一、本法第十五条规定,固体废物污染环境防治监督管理部门,有权依据各自的职责对管辖范围内与固体废物污染环境防治有关的单位进行现场检查。被检查的单位应当如实反映情况,提供必要的资料。检查机关进行现场检查时,可以采取现场监测、采集样品、查阅或者复制与固体废物污染环境防治相关的资料等措施。本法第六十二条同时规定:“产生、收集、贮存、运输、利用、处置危险废物的单位,应当制定意外事故的防范措施和应急预案,并向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门备案;环境保护行政主管部门应当进行检查。”现场检查是环保法律中一个很重要的执法手段,被接受检查单位,不得以任何理由拒绝,必须积极配合,如实反映情况,提供必要的资料,通过检查发现存在问题,提出改进措施,对拒绝检查、拒不改正或检查时弄虚作假要给予行政处罚。

  三、根据本条规定,拒绝接受固体废物污染环境防治监督管理部门现场检查的,首先由执行现场检查的部门责令限期改正,即责令其停止违法行为,在规定的期限内接受检查。如被检查单位拒不改正,拒绝接受检查或者虽然接受检查,但是在检查时弄虚作假的,就要给予行政处罚,由执行现场检查的部门处以二千元以上二万元以下的罚款。具体罚款数额要视其违法行为的具体情况而定。本条规定的有行政处罚权的机关,是对管辖范围内与固体废物污染环境防治有关的单位进行现场检查的县级以上人民政府环境保护行政主管部门和其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门。这里需要说明的是,本条是对违法行为人拒绝接受检查的行为的行政处罚规定,如果行为人以暴力、威胁的方法阻挠固体废物污染环境防治监督管理部门进行现场检查的,根据刑法第二百七十七条的规定,以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的,可能构成妨碍公务罪。对犯本罪的,处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。

  第七十一条 从事畜禽规模养殖未按照国家有关规定收集、贮存、处置畜禽粪便,造成环境污染的,由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正,可以处五万元以下的罚款。

  【释义】本条是关于畜禽规模养殖环境污染所应承担的法律责任的规定。

  一、本条法律责任是此次修订固体废物污染环境防治法新增加的。本法第二十条规定,从事畜禽规模养殖应当按照国家有关规定收集、贮存、利用或者处置养殖过程中产生的畜禽粪便,防止污染环境。农业法规定,从事畜禽等动物规模养殖的单位和个人应当对粪便、废水及其他废弃物进行无害化处理或者综合利用,防止造成环境污染和生态破坏。国家环保总局先后制定了《畜禽养殖污染防治管理办法》、《畜禽养殖业污染物排放标准》、《畜禽养殖业污染防治技术规范》等制度和标准,对从事畜禽规模养殖收集、贮存、处置畜禽粪便作了具体规定。按照有关规定,畜禽规模养殖,是指达到一定规模的畜禽养殖场,主要是指常年存栏量为500头以上的猪,3万头以上的鸡和100头以上的牛的畜禽养殖场,以及达到规定规模标准的其他类型的畜禽养殖场。农户零星饲养畜禽产生的畜禽粪便,大都被农民用作肥料或沼气原料,只有规模化畜禽养殖产生的畜禽粪便才有必要按照规定收集、贮存、利用和处置,防止污染环境。因此,本条规定的法律责任,适用于从事畜禽规模养殖的单位和个人,农户零星饲养畜禽除外。

  二、违反本条规定,从事畜禽规模养殖的单位和个人,未按照国家有关规定收集、贮存、处置畜禽粪便,造成环境污染的,由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正,可以处以罚款的行政处罚。首先,由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门以行政命令的方式责令违法行为人在一定期限改正违法行为,违法行为人在接到限期改正的通知后,必须在规定的期限内改正,避免进一步污染环境。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门在责令违法行为人限期改正的同时,可以对其处以五万元以下的罚款的行政处罚措施。未按照国家有关规定收集、贮存、处置畜禽粪便,但没有造成环境污染的,可以不予处罚。是否处以罚款以及罚款的具体数额由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门根据违法行为的具体情况和环境污染程度来确定。

  第七十二条 违反本法规定,生产、销售、进口或者使用淘汰的设备,或者采用淘汰的生产工艺的,由县级以上人民政府经济综合宏观调控部门责令改正;情节严重的,由县级以上人民政府经济综合宏观调控部门提出意见,报请同级人民政府按照国务院规定的权限决定停业或者关闭。

  【释义】本条是关于违法生产、销售、进口或者使用淘汰的设备,或者采用淘汰的生产工艺所应承担的行政责任的规定。

  一、本法第二十八条规定,国务院经济综合宏观调控部门应当会同国务院有关部门组织研究、开发和推广减少工业固体废物产生量和危害性的生产工艺和设备,公布限期淘汰产生严重污染环境的工业固体废物的落后生产工艺、落后设备的名录。生产者、销售者、进口者、使用者必须在国务院经济综合宏观调控部门会同国务院有关部门规定的期限内分别停止生产、销售、进口或者使用列入名录中的设备。生产工艺的采用者必须在国务院经济综合宏观调控部门会同国务院有关部门规定的期限内停止采用列入名录中的工艺。根据限期淘汰制度的要求,在规定的期限内,生产者、销售者、进口者或者使用者必须停止生产、销售、进口或者使用淘汰的设备,生产工艺的采用者必须停止采用淘汰的生产工艺。

  对产生严重污染环境的工业固体废物的落后生产工艺和设备实行限期淘汰制度,是防治固体废物污染环境,制止低水平重复建设,加快结构调整步伐,促进生产工艺、装备和产品的升级换代的一项重要措施。原国家经贸委于1999年、1999年和2002年份三批公布了《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》,该目录淘汰的是违反国家法律法规、生产方式落后、产品质量低劣、环境污染严重、原材料和能源消耗高的落后生产能力、工艺和产品。其中包括了部分产生严重污染环境的工业固体废物的生产工艺和设备。对于国家明令淘汰的设备,生产者、销售者、进口者或者使用者应当在规定的期限内停止生产、销售、进口或者使用;对于国家明令淘汰的生产工艺,生产工艺的采用者应当在规定的期限内停止采用。否则,就要按照本条的规定承担相应的法律责任。

  二、根据本条规定,生产、销售、进口或者使用淘汰的设备,或者采用淘汰的生产工艺的,首先应当由县级以上人民政府经济综合宏观调控部门依法责令其改正,要求其停止生产、销售、进口或者使用淘汰的设备,停止采用淘汰的生产工艺。同时,对于违法行为情节严重的企业,还要由县级以上人民政府经济综合宏观调控部门提出意见,报请同级人民政府按照国务院规定的权限对其实施停业或者关闭的行政处罚。这里所说的停业,是指行政执法机关对违法的企业事业组织,限其在一定期限内停止一切生产经营活动的一种行政处罚;这里所说的关闭,是指行政执法机关对违法的企业事业组织依法剥夺其从事某项生产经营活动的权利的一种行政处罚。决定停业或者关闭的行政处罚,仅适用于情节严重的违法行为。情节是否严重,应当视具体情况确定。如违法行为人在规定的期限届满后,仍旧继续生产、销售、进口或者使用淘汰的设备、采用淘汰的生产工艺的,或者在县级以上人民政府经济综合宏观调控部门责令其改正而拒不改正的。决定停业或者关闭只能选择其一适用,因为停业与关闭是两种程度不同的行政处罚,被停业的企业事业单位,如果及时改正并停止违法行为,积极消除危害后果,经有关部门允许,可以复业继续从事生产经营等活动。被关闭的企业事业单位,实际上是取消了其继续从事生产经营等活动的资格,一般不予复业。

  三、根据本条规定,责令改正的决定由县级以上人民政府经济综合宏观调控部门作出;决定停业或者关闭,由县级以上人民政府经济综合宏观调控部门提出意见,报请同级人民政府按照国务院规定的权限作出。停业和关闭是比较严厉的行政处罚措施,对企业事业单位影响很大,在实施时应当慎重。因此本条特别规定,对于情节严重的违法行为,由县级以上人民政府经济综合宏观调控部门报请同级人民政府按照国务院规定的权限决定停业或者关闭。

  第七十三条 尾矿、矸石、废石等矿业固体废物贮存设施停止使用后,未按照国家有关环境保护规定进行封场的,由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正,可以处五万元以上二十万元以下的罚款。

  【释义】本条是关于尾矿、研石、废石等矿业固体废物贮存设施停止使用后,未按照国家有关环境保护规定进行封场的所应承担的法律责任的规定。

  一、本条法律责任是此次修订固体废物污染环境防治法新增加的。本法第三十六条第二款规定:“尾矿、矸石、废石等矿业固体废物贮存设施停止使用后,矿山企业应当按照国家有关环境保护规定进行封场,防止造成环境污染和生态破坏。”目前我国对矿山固体废物的处置普遍力度不够。据统计,全国堆积矿山固体废物占用或破坏土地达900平方公里,其中三分之二是耕地。辽宁省2002年尾矿产生量达3450万吨,仅鞍山市尾矿累计存量就达6亿吨,占地17.5平方公里,废弃矿岩石占地25平方公里,山西省仅煤矸石历年堆存量就达8亿多吨,占用耕地7.5万公顷。大量的尾矿和矿岩以简单堆存为主,成为局部的风沙源。如果自燃,将散发大量二氧化硫、硫化氢等有害气体。经雨水淋湿,有害物质浸出,污染地表和地下水,造成严重污染和破坏生态环境。矿山企业应当在尾矿、矸石、废石等矿业固体废物贮存设施停止使用后,按照2001年国家环保总局发布的《一般工业固体废物贮存、处置场污染控制标准》等国家有关环境保护的规定进行封场。未封场或者未按照有关规定进行封场的,应当承担本条规定的法律责任。

  二、违反本条规定的法律责任需要明确:首先,由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门以行政命令的方式责令违法行为人在一定期限改正违法行为,违法行为人在接到限期改正的通知后,必须在规定的期限内改正,避免进一步污染环境。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门在责令违法行为人限期改正的同时,可以对其处以五万元以上二十万元以下的罚款的行政处罚措施。是否处以罚款以及罚款的具体数额由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门根据违法行为的具体情况来确定。

  第七十四条 违反本法有关城市生活垃圾污染环境防治的规定,有下列行为之一的,由县级以上地方人民政府环境卫生行政主管部门责令停止违法行为,限期改正,处以罚款:

  (一)随意倾倒、抛撒或者堆放生活垃圾的;

  (二)擅自关闭、闲置或者拆除生活垃圾处置设施、场所的;

  (三)工程施工单位不及时清运施工过程中产生的固体废物,造成环境污染的;

  (四)工程施工单位不按照环境卫生行政主管部门的规定对施工过程中产生的固体废物进行利用或者处置的;

  (五)在运输过程中沿途丢弃、遗撒生活垃圾的。

  单位有前款第一项、第三项、第五项行为之一的,处五千元以上五万元以下的罚款;有前款第二项、第四项行为之一的,处一万元以上十万元以下的罚款。个人有前款第一项、第五项行为之一的,处二百元以下的罚款。

  【释义】本条是关于城市生活垃圾污染环境所应承担的法律责任的规定。

  一、本条规定的违反本法有关城市生活垃圾污染环境防治的规定的行为,包括以下五种:

  1.随意倾倒、抛撒或者堆放生活垃圾的行为。这是针对违反本法第四十条规定作出的,这条规定:“对城市生活垃圾应当按照环境卫生行政主管部门的规定,在指定的地点放置,不得随意倾倒、抛撒或者堆放。”

  2.擅自关闭、闲置或者拆除生活垃圾处置设施、场所的行为。本法第四十四条第二款规定:“禁止擅自关闭、闲置或者拆除生活垃圾处置的设施、场所;确有必要关闭、闲置或者拆除的,必须经所在地县级以上地方人民政府环境卫生行政主管部门和环境保护行政主管部门核准,并采取措施,防止污染环境。”擅自关闭、闲置或者拆除生活垃圾处置设施、场所,致使生活垃圾不能及时处置,造成环境污染,应当规定法律责任。

  3.工程施工单位不及时清运施工过程中产生的固体废物,造成环境污染的行为。这是针对违反本法第四十六条的规定作出的。

  4.工程施工单位不按照环境卫生行政主管部门的规定对施工过程中产生的固体废物进行利用或者处置的行为。本法第四十六条规定:“工程施工单位应当及时清运工程施工过程中产生的固体废物,并按照环境卫生行政主管部门的规定进行利用或者处置。”建筑固体废物与一般的生活垃圾处置的方法、要求不同,应当按照规定进行利用、处置,否则造成资源浪费和环境污染。

  5.在运输过程中沿途丢弃、遗撒生活垃圾的行为。本法第十七条规定,收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人,必须采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施;不得擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物。在运输过程中沿途丢弃、遗撒生活垃圾有的是故意的,有的是过失的行为,不管是否故意,都应按照本条规定追究法律责任。

  二、根据本条规定,有上述5种行为之一的,由县级以上人民政府环境卫生行政主管部门责令停止违法行为,限期改正,处以罚款。县级以上人民政府环境卫生行政主管部门发现有上述5种行为之一的,以行政命令的方式责令违法行为人立即停止其违法行为,并要求违法行为人在一定期限内改正其违法行为。违法行为人在接到责令停止违法行为,限期改正的通知后,必须在规定期限内改正其违法行为。本条规定的行政处罚措施是罚款,罚款数额根据违法行为人的不同和违法行为的性质及危害程度的不同,分为三种:1.单位有第一项、第三项、第五项行为之一的,即单位随意倾倒、抛撒或者堆放生活垃圾的,不及时清运施工过程中产生的固体废物,造成环境污染的,在运输过程中沿途丢弃、遗撒生活垃圾的,处五千元以上五万元以下的罚款;2.单位有第二项、第四项行为之一的,即单位擅自关闭、闲置或者拆除生活垃圾处置设施、场所的,不按照环境卫生行政主管部门的规定对施工过程中产生的固体废物进行利用或者处置的,处一万元以上十万元以下的罚款。这一处罚比第一、三、五项罚款数额高,原因是这两项所列的违法行为危害更大,可能造成的后果更严重;3.个人有第一项、第五项行为之一的,即个人随意倾倒、抛撒或者堆放生活垃圾或者在运输过程中沿途丢弃、遗撒生活垃圾的,处二百元以下的罚款。罚款的具体数额,由县级以上人民政府环境卫生行政主管部门根据违法行为的轻重及造成后果的具体情况来确定。

  三、本条规定的有处罚权的机关,是县级以上人民政府环境卫生行政主管部门。本法第十条规定,国务院建设行政主管部门和县级以上地方人民政府环境卫生行政主管部门负责生活垃圾清扫、收集、贮存、运输和处置的监督管理工作。具体由哪一级和哪一地的环境卫生行政主管部门执行处罚措施,则分别根据本条规定的五种违法行为所违反的本法有关条款的规定确定。

  第七十五条 违反本法有关危险废物污染环境防治的规定,有下列行为之一的,由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为,限期改正,处以罚款:

  (一)不设置危险废物识别标志的;

  (二)不按照国家规定申报登记危险废物,或者在申报登记时弄虚作假的;

  (三)擅自关闭、闲置或者拆除危险废物集中处置设施、场所的;

  (四)不按照国家规定缴纳危险废物排污费的;

  (五)将危险废物提供或者委托给无经营许可证的单位从事经营活动的;

  (六)不按照国家规定填写危险废物转移联单或者未经批准擅自转移危险废物的;

  (七)将危险废物混入非危险废物中贮存的;

  (八)未经安全性处置,混合收集、贮存、运输、处置具有不相容性质的危险废物的;

  (九)将危险废物与旅客在同一运输工具上载运的;

  (十)未经消除污染的处理将收集、贮存、运输、处置危险废物的场所、设施、设备和容器、包装物及其他物品转作他用的;

  (十一)未采取相应防范措施,造成危险废物扬散、流失、渗漏或者造成其他环境污染的;

  (十二)在运输过程中沿途丢弃、遗撒危险废物的;

  (十三)未制定危险废物意外事故防范措施和应急预案的。

  有前款第一项、第二项、第七项、第八项、第九项、第十项、第十一项、第十二项、第十三项行为之一的,处一万元以上十万元以下的罚款;有前款第三项、第五项、第六项行为之一的,处二万元以上二十万元以下的罚款;有前款第四项行为的,限期缴纳,逾期不缴纳的,处应缴纳危险废物排污费金额一倍以上三倍以下的罚款。

  【释义】本条是关于危险废物污染环境所应承担的法律责任的规定。

  一、根据本条规定,承担行政法律责任的行为包括:

  1.不设置危险废物识别标志的行为。本法第五十二条规定:“对危险废物的容器和包装物以及收集、贮存、运输、处置危险废物的设施、场所,必须设置危险废物识别标志。”不设置危险废物识别标志的,应当承担法律责任。

  2.不按照国家规定申报登记危险废物,或者在申报登记时弄虚作假的行为。根据本法第五十三条的规定,产生危险废物的单位,必须按照国家有关规定制定危险废物管理计划,并向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门申报危险废物的种类、产生量、流向、贮存、处置等有关资料。危险废物管理计划应当报产生危险废物的单位所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门备案。申报事项或者危险废物管理计划内容有重大改变的,应当及时申报。不按规定申报登记危险废物,或者在申报登记时弄虚作假的,应当受到行政处罚。

  3.擅自关闭、闲置或者拆除危险废物集中处置设施、场所的行为。集中处置危险废物是一种经济科学的方法,是有效控制危险废物污染危害的重要形式和主要的技术手段。擅自关闭、闲置或者拆除危险废物集中处置设施、场所的行为导致危险废物不能及时处置,应当依据本条规定受到行政处罚。

  4.不按照国家规定缴纳危险废物排污费的行为。本法第五十六条规定,以填埋方式处置危险废物不符合国务院环境保护行政主管部门规定的,应当缴纳危险废物排污费。国务院颁布的《排污费征收使用管理条例》对危险废物排污费的缴纳作了具体规定。

  5.将危险废物提供或者委托给无经营许可证的单位从事经营活动的行为。本法第五十七条对危险废物经营许可作了规定。2004年5月国务院颁布了《危险废物经营许可证管理办法》,对危险废物收集、贮存、处置的经营许可作了规定。实行危险废物经营许可制度,是加强监督管理,控制危险废物污染环境的重要手段。违反有关危险废物经营许可的规定,就要受到行政处罚。

  6.不按照国家规定填写危险废物转移联单或者未经批准擅自转移危险废物的行为。本法第五十九条规定,转移危险废物的,必须按照国家有关规定填写危险废物转移联单,并向危险废物移出地设区的市级以上地方人民政府环境保护行政主管部门提出申请。移出地设区的市级以上地方人民政府环境保护行政主管部门应当商经接受地设区的市级以上地方人民政府环境保护行政主管部门同意后,方可批准转移该危险废物。未经批准的,不得转移。这一条规定应当受到行政处罚的违法行为包括:不按照国家规定填写危险废物转移联单转移危险废物的行为和未经移出地设区的市级以上地方人民政府环境保护行政主管部门批准擅自转移危险废物的行为。

  7.将危险废物混入非危险废物中贮存的行为。这一违法行为是根据本法第五十八条有关禁止将危险废物混入非危险废物中贮存的规定而作出的。

  8.未经安全性处置,混合收集、贮存、运输、处置具有不相容性质的危险废物的行为。本法第五十八条明确规定禁止混合收集、贮存、运输、处置性质不相容而未经安全性处置的危险废物。对于性质不相容的危险废物,在进行混合收集、贮存、运输、处置前,必须采取科学的方式,经过安全性处置;否则有可能使危险废物的危害性质更为严重,或者产生新的严重污染环境的危险废物,甚至发生爆炸、火灾和其他严重事故。因此,必须对混合收集、贮存、运输、处置危险废物进行严格限制。

  9.将危险废物与旅客在同一运输工具上载运的行为。这是违反本法第六十一条有关禁止将危险废物与旅客在同一运输工具上载运规定的违法行为。

  10.未经消除污染的处理将收集、贮存、运输、处置危险废物的场所、设施、设备和容器、包装物及其他物品转作他用的行为。这是针对违反本法第六十一条规定的违法行为。

  11.未采取相应防范措施,造成危险废物扬散、流失、渗漏或者造成其他环境污染的行为。这是违反本法第十七条的有关规定的违法行为。

  12.在运输过程中沿途丢弃、遗撒危险废物的行为。这是针对违反本法第十七条的有关规定的违法行为。

  13.未制定危险废物意外事故防范措施和应急预案的行为。本法第六十二条对制定危险废物意外事故防范措施和应急预案作了规定。没有制定危险废物意外事故防范措施和应急预案的,应当依据本条规定承担相应的法律责任。

  三、根据本条规定,县级以上人民政府环境卫生行政主管部门发现有关单位和个人有上述十三种行为之一的,以行政命令的方式责令违法行为人立即停止其违法行为,在一定期限内改正,并强制违法行为人交纳一定数量的罚款。根据违法行为的种类及危害程度的不同,罚款数额分为三种:1.有本条第一项、第二项、第七项、第八项、第九项、第十项、第十一项、第十二项、第十三项行为之一的,处一万元以上十万元以下的罚款;2.有前款第三项、第五项、第六项行为之一的,处二万元以上二十万元以下的罚款;3.限期缴纳危险废物排污费,逾期不缴纳的,处应缴纳危险废物排污费金额一倍以上三倍以下的罚款。这是针对本条第四项不按照国家规定缴纳危险废物排污费的行为的处罚。罚款的具体数额,由县级以上人民政府环境保护行政主管部门根据违法行为的轻重及造成后果的具体情况来确定。

  第七十六条 违反本法规定,危险废物产生者不处置其产生的危险废物又不承担依法应当承担的处置费用的,由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正,处代为处置费用一倍以上三倍以下的罚款。

  【释义】本条是关于危险废物产生者不处置其产生的危险废物又不承担依法应当承担的处置费用所应承担的法律责任的规定。

  一、本法第五十五条规定:“产生危险废物的单位,必须按照国家有关规定处置危险废物,不得擅自倾倒、堆放;不处置的,由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正;逾期不处置或者处置不符合国家有关规定的,由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门指定单位按照国家有关规定代为处置,处置费用由产生危险废物的单位承担。”根据这一条的规定,危险废物产生者必须按照国家有关规定处置危险废物,减少危险废物造成危害。不处置的,由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门采取强制措施迫使其履行法定义务。一是责令其限期改正,危险废物产生者应当在环境保护行政主管部门限定的时间内,对危险废物进行处置。二是经责令限期改正,危险废物产生者逾期仍不处置或者处置不符合国家有关规定的,由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门指定有处置能力并取得经营许可证的单位按照国家有关规定代为处置,危险废物产生者不得拒绝、妨碍、阻挠代为处置活动,并且要承担实施代为处置所发生的全部费用。如果危险废物产生者不处置又不承担依法应当承担的处置费用的,就要依据本条规定进行行政处罚。

  二、行政法律责任。依据本条规定,对不处置其产生的危险废物又不承担依法应当承担的处置费用的危险废物产生者,县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令其在一定的期限内改正,承担代为处置费用,并对其处以罚款。危险废物产生者应当在规定的期限内缴纳代为处置费用,还要受到代为处置费用一倍以上三倍以下的罚款的行政处罚。罚款的具体数额,由县级以上人民政府环境保护行政主管部门根据其违法行为的具体情况来确定。

  第七十七条 无经营许可证或者不按照经营许可证规定从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动的,由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为,没收违法所得,可以并处违法所得三倍以下的罚款。

  不按照经营许可证规定从事前款活动的,还可以由发证机关吊销经营许可证。

  【释义】本条是关于违反危险废物经营许可证规定应承担的行政责任的规定。

  一、本条在这次修改固体废物污染环境防治法时作了改动。主要是针对新增加的将利用危险废物的行为纳入危险废物经营许可证的管理范围的规定,相应增加了法律责任的规定。同时,也将行政处罚的执行机关由“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门”修改为“县级以上人民政府环境保护行政主管部门”,并相应提高了对本条规定的违法行为处以罚款的幅度。

  二、由于危险废物是流动的,从产生、转移、贮存、利用到最终处置,每一个环节均有可能对环境造成严重污染,这些污染有可能是因人为故意排放造成的,也可能是客观的技术、设备等原因造成的。可以说,危险废物的危险特性决定,并不是任何单位都可以从事危险废物的收集、贮存、利用、处置经营活动,从事危险废物的收集、贮存、利用、处置经营活动,必须具备达到一定要求的设备、设施、技术和工艺,以及相应的专业技术人员、规章制度和应急措施等条件。否则,就有可能在经营过程中污染环境。因此,本法第五十七条第一款明确规定,从事收集、贮存、处置危险废物经营活动的单位,必须向县级以上人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证。同时,针对目前一些单位在无防治污染环境设施和技术条件下,从事收集、贮存、利用、处置危险废物,特别是利用危险废物的经营活动,导致严重污染环境事故的情况,本法第五十七条第一款增加规定,从事利用危险废物经营活动的单位,必须向国务院环境保护行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证。并在这一条第二款规定:“禁止无经营许可证或者不按照经营许可证规定从事危险废物收集、贮存、利用、处置的经营活动。”国务院已于2004年5月颁布了《危险废物经营许可证管理办法》,对申请领取危险废物经营许可证的条件、程序等内容作了具体规定。据此,任何从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动的单位都必须向有关人民政府的环保部门申请领取相应的经营许可证,无经营许可证或者不按照经营许可证规定从事危险废物收集、贮存、利用、处置经营活动的行为是不允许的;否则,就构成违法行为。

  三、依法应当承担本条规定的行政责任的违法行为包括:其一,违反本法第五十七条第二款的规定,无经营许可证从事危险废物收集、贮存、利用、处置的经营活动。这一规定限制的是未获得危险废物经营许可即从事危险废物的收集、贮存、利用、处置活动的行为。其中,“无经营许可证”包含两种情况:一种情况是,从事危险废物经营活动的单位根本没有向有关人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证而擅自从事危险废物的收集、贮存、利用、处置等经营活动;另一种情况是,从事危险废物经营活动的单位向有关人民政府的环境保护行政主管部门申请领取经营许可证,但是有关环境保护行政主管部门认为其不具备从事危险废物收集、贮存、利用、处置等经营活动的条件,未向其发放经营许可证,而有关申请人却擅自从事危险废物的收集、贮存、利用、处置等经营活动的。不论属于上述哪种情况,只要是无经营许可证就擅自从事危险废物的收集、贮存、利用、处置等经营活动的,都属于本条规定的“无经营许可证”的行为,都要承担本条规定的行政责任。其二,违反本法第五十七条第二款的规定,不按照经营许可证规定从事危险废物收集、贮存、利用、处置的经营活动的。这一规定限制的是未在危险废物经营许可证规定的范围内从事危险废物的收集、贮存、利用、处置活动的行为。环境保护行政主管部门核发的危险废物经营许可证会对从事收集、贮存、利用、处置危险废物作出一定的要求,如从事危险废物经营活动的范围、必要的规章制度和应急措施等,如果行为人未按照经营许可证规定从事危险废物的经营活动,也是本条规定的违法行为,也要承担本条规定的行政责任。

  四、本条对无经营许可证或者不按照经营许可证规定收集、贮存、利用、处置危险废物规定了以下行政法律责任:

  1.责令停止违法行为。即县级以上人民政府环境保护行政主管部门在行政执法中,发现并确认违法行为人有无经营许可证或者不按照经营许可证的规定从事收集、贮存、利用、处置危险废物的经营活动后,责令违法行为人停止正在进行的违法收集、贮存、利用、处置危险废物的活动。

  2.没收违法所得。即由县级以上人民政府环境保护行政主管部门没收违法行为人违法收集、贮存、利用、处置危险废物的经营所得。实施上述行政处罚的前提是有违法所得,没有违法所得的,就不必给予上述行政处罚。同时,没收违法所得并不影响执法机关要求违法行为人承担本条规定的其他行政责任。按照行政处罚法的规定,执法机关依法没收的非法财物必须按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理。没收非法财物拍卖的款项和没收的违法所得必须全部上缴国库,任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分。

  3.罚款。即由县级以上人民政府环境保护行政主管部门强制无经营许可证或者不按照经营许可证的规定从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动的违法行为人给予一定的经济制裁,责令其交纳一定数量的钱款。需要注意的是:首先,本条规定的罚款的行政处罚是一种“并处”的行政处罚,不是一项单独实施的行政处罚,即罚款的行政处罚是与本条规定的其他承担行政责任的方式相联系的,即执法机关在对违法行为人处以其他处罚时,可以同时对其处以罚款;其次,本条规定的行政处罚是一种“可以并处”的行政处罚,即执法机关在对违法行为人实施其他处罚时,可以同时对违法行为人实施罚款的处罚,也可以不对其实施罚款的处罚。是否对违法行为人处以罚款,由执法机关,即县级以上人民政府环境保护行政主管部门根据违法行为的性质、情节轻重以及造成的后果大小来决定。本条规定的罚款的处罚标准是,如果违法行为人有违法所得的,执法机关可以处以其违法所得三倍以下的罚款,即对有违法所得的违法行为人处以罚款时,罚款最高不超过违法所得的三倍。按照行政处罚法的规定,罚款必须全部上缴国库,任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分。

  4.吊销许可证。所谓吊销经营许可证,是指对不按照经营许可证规定从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动的违法行为人,由发证机关将其经营许可证予以吊销,取消其从事相应的收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动的资格。根据本条规定,这种吊销经营许可证的处罚是一种并罚的行政处罚,即它不能单独使用,而是由发证机关根据违法行为的性质、情节和造成后果等具体情况,在作出责令停止违法行为或者没收违法所得或者罚款的同时,决定是否给予其吊销经营许可证的处罚。这一处罚可以处,也可以不处,法律将是否处罚的自由裁量权赋予了执法机关。需要说明的是,由于本法第五十七条的规定,从事收集、贮存、处置危险废物经营活动的单位的经营许可证是由县级以上人民政府环境保护行政主管部门颁发的,因此,吊销从事收集、贮存、处置危险废物活动的经营许可证的处罚,应当由县级以上人民政府环境保护行政主管部门实施。对违法行为人的何种违法行为由哪一级人民政府的环保部门实施处罚,应当根据本法和国务院发布的自2004年7月1日起施行的《危险废物经营许可证管理办法》的具体规定执行。同样,由于本法第五十七条规定从事利用危险废物经营活动的单位的经营许可证是由国务院环境保护行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门负责颁发的,相应地,对从事利用危险废物经营活动的单位吊销经营许可证的处罚,只能由国务院环境保护行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门实施。

  五、根据本条规定,违法行为人的行政责任,由县级以上人民政府环境保护行政主管部门依法追究。这也是对本条的修改之一。之所以将原法律中规定的执法机关由“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门”改为“县级以上人民政府环境保护部门”是由于本法将危险废物的利用纳入了危险废物经营许可证制度中予以管理,而根据本法第五十七条第一款的规定,从事利用危险废物经营活动的单位的经营许可证,由国务院环境保护行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门负责颁发的。因此,县级以上人民政府环境保护行政主管部门是依法行使本条规定的行政处罚权的部门,其他任何部门都无权实施本条规定的行政处罚。具体处以哪种行政处罚,由县级以上人民政府环境保护行政主管部门根据本条及国务院发布的《危险废物经营许可证管理办法》的有关规定,并视违法行为的性质、情节轻重及造成后果的大小决定。

  第七十八条 违反本法规定,将中华人民共和国境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置的,进口属于禁止进口的固体废物或者未经许可擅自进口属于限制进口的固体废物用作原料的,由海关责令退运该固体废物,可以并处十万元以上一百万元以下的罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。进口者不明的,由承运人承担退运该固体废物的责任,或者承担该固体废物的处置费用。

  逃避海关监管将中华人民共和国境外的固体废物运输进境,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  【释义】本条是关于将境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置,或者违法进口固体废物应当承担的行政责任和刑事责任的规定。

  一、本条在这次修改固体废物污染环境防治法时作了修改。主要是根据本法对进口固体废物管理体制所作的修改将本条的违法行为作了相应调整,并增加了对违法进口固体废物的刑事责任和进口者不明时固体废物处理责任的规定。

  二、由于处置固体废物的费用高昂,因此,一些国家宁肯花钱将本国的固体废物运至其他国家倾倒、堆放、处置,转嫁污染危害。将中国境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置的人可能是中国人,也可能是外国人。因此,本法第二十四条规定:“禁止中华人民共和国境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置。”但是固体废物又具有可利用的特点,可以“变废为宝”,因此,本法对其进口实行了分类管理的体制。本法第二十五条第一款、第二款、第三款规定:“禁止进口不能用作原料或者不能以无害化方式利用的固体废物;对可以用作原料的固体废物实行限制进口和自动许可进口分类管理。”“国务院环境保护行政主管部门会同国务院对外贸易主管部门、国务院经济综合宏观调控部门、海关总署、国务院质量监督检验检疫部门制定、调整并公布禁止进口、限制进口和自动许可进口的固体废物目录。”“禁止进口列入禁止进口目录的固体废物。进口列入限制进口目录的固体废物,应当经国务院环境保护行政主管部门会同国务院对外贸易主管部门审查许可。进口列入自动许可进口目录的固体废物,应当依法办理自动许可手续。”按照上述规定,首先,不允许将我国境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置。其次,进口固体废物必须依法进行,对不能用作原料或者不能以无害化方式利用的列入禁止进口目录的固体废物禁止进口;对可以用作原料的列入限制进口目录的固体废物应当经国务院环境保护行政主管部门会同国务院对外贸易主管部门审查许可,方可进口;对可以用作原料的列入自动许可进口目录的固体废物,进口时应当依照对外贸易法等法律、法规的规定办理自动许可手续。不按照上述规定进口固体废物都属于违法进口固体废物的行为。

  三、依法应当承担本条规定的法律责任的进口固体废物的违法行为包括:一是违反本法第二十四条规定,将我国境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置的;二是违反本法第二十五条第一、三款的规定,进口属于禁止进口的固体废物的;三是违反本法第二十五条第三款的规定,未经许可擅自进口属于限制进口的固体废物用作原料的;四是违反本法第二十五条第三款的规定,逃避海关监管将我国境外的固体废物运输进境的。实施了上述行为中的任意一种,都构成违法,应当承担本条规定的行政法律责任或刑事法律责任。

  四、对上述违法行为,本条规定了以下行政责任和刑事责任:

  (一)违反本条规定的行政责任

  根据本条第一款的规定,本条规定的行政法律责任的执法机关是海关。海关是我国的进出境监督管理机关,承担依法监督进出境运输工具、货物、行李、物品、邮递物品和其他物品,征收关税和其他税,查缉走私等主要职能的部门。海关在执法过程中,根据违法行为的性质、情节轻重和造成后果的大小等实际情况,依法对本条规定的违法行为人作出下列行政处罚:

  1.责令退运。即海关在行政执法中,发现并确认违法行为人有将我国境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置的行为,或者进口属于禁止进口的固体废物的行为,或者未经许可擅自进口属于限制进口的固体废物用作原料的行为后,责令违法行为人将违法运至关口的固体废物运回原处,不允许其出关进境。

  2.罚款。即由海关强制将我国境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置的违法行为人,或者进口禁止进口的固体废物的违法行为人,或者未经许可擅自进口限制进口的固体废物用作原料的违法行为人交纳一定数量的钱款,对其处以经济上的制裁。需要注意的是:首先,本条规定的罚款的行政处罚是一种“并处”的行政处罚,不是一项单独实施的行政处罚,该项罚款的行政处罚是与本条规定的其他承担行政责任的方式相联系的,即执法机关在对违法行为人处以其他处罚时,可以同时对其处以罚款;其次,本条规定的行政处罚是州种“可以并处”的行政处罚,即执法机关在对违法行为人实施其他处罚时,可以同时对违法行为人实施罚款的处罚,也可以不对其实施罚款的处罚。是否对违法行为人处以罚款,由执法机关,即海关根据违法行为情节轻重以及造成的后果严重与否来决定。本条规定的罚款的处罚标准是,海关可以处以违法行为人十万元以上一百万元以下的罚款,也就是说,罚款最低不少于十万元,最高不超过一百万元。

  3.承运人的责任。按照本条第一款的规定,进口者不明的,由承运人承担退运该固体废物的责任,或者承担该固体废物的处置费用。这是本次修改中针对进口者逃避承担固体废物进口后的责任,使得非法进口的固体废物无人负责退运或者无人承担该固体废物的处置费用的情况,专门增加的规定。这一规定将承运人作为固体废物退运的共同责任人,一旦进口者不明,无人承担非法进口的固体废物的退运责任或者无人承担该非法进口的固体废物的处置费用时,法律将强制承运人来履行上述职责。因此,承运人在承担固体废物进口的承运责任时,一定要加倍小心,做好从合同签订至履行各个环节的工作,避免为非法进口固体废物的违法行为人所利用,否则就要自行承担相应的法律责任。

  (二)违反本条规定的刑事责任

  刑事法律责任是行为人因其实施的犯罪行为而应当承担的法律后果。追究刑事责任的依据是我国刑法、全国人大常委会有关刑法的解释以及其他经济行政法律中有关刑事责任的规定。本条规定就属于后者。

  1.本条第一款规定,违法将我国境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置,或者进口属于禁止进口的固体废物,或者未经许可擅自进口属于限制进口的固体废物用作原料,构成犯罪的,依法追究刑事责任。按照这一款规定和我国刑法“分则”第六章“妨害社会管理秩序罪”第六节“破坏环境资源保护罪”中第三百三十九条第一款的规定,对将境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置的追究刑事责任的条件有:一是违法行为人明知是违反国家的规定而将境外的固体废物运进中国境内倾倒、堆放、处置,在主观上存有故意;二是违法行为人实施了将境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置的违法行为;三是将境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置的行为违反了国家有关禁止将境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置的规定;四是如果将境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置的违法行为造成了重大环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康或者特别严重的后果的,还要加重对其的刑罚处罚。对违反国家规定,将境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置的违法行为人,刑法规定:处五年以下有期徒刑或者拘役,并处罚金,造成重大环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康的,处五年以下十年以下有期徒刑,并处罚金;后果特别严重的,处十年以上有期徒刑,并处罚金。

  按照本条第一款和刑法第三百三十九条第二款的规定,对违法进口固体废物用作原料的行为追究刑事责任的条件有:一是违法行为人主观上存在违法的故意,即明知其进口的是属于限制进口的固体废物却未经许可擅自进口用作原料;二是违法行为人客观上实施了违法行为,即擅自进口了未经许可的限制进口的固体废物用作原料;三是其进口固体废物用作原料的行为违反了国家有关限制进口的固体废物需经有关主管部门许可方可进口的规定;四是其擅自进口固体废物用作原料的违法行为造成重大环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康。对上述违法行为人刑法规定:处五年以下有期徒刑或者拘役,并处罚金;后果特别严重的,处五年以上十年以下有期徒刑,并处罚金。

  按照本条第一款和刑法第三百三十九条第三款的规定,以原料利用为名,进口禁止进口的不能用作原料的固体废物的,依照刑法“分则”第三章“破坏社会主义市场经济秩序罪”第二节关于走私罪的规定定罪处罚。

  2.本条第二款规定,逃避海关监管将中华人民共和国境外的固体废物运输进境,构成犯罪的,依法追究刑事责任。按照刑法第一百五十五条第三项的规定,逃避海关监管将我国境外的固体废物运输进境的,以走私罪论处,将依照刑法关于走私罪的有关规定予以定罪处罚。

  第七十九条 违反本法规定,经中华人民共和国过境转移危险废物的,由海关责令退运该危险废物,可以并处五万元以上五十万元以下的罚款。

  【释义】本条是关于违法经我国过境转移危险废物应当承担的行政责任的规定。

  一、转移危险废物有可能造成环境污染。本法对转移危险废物区分境内转移及过境转移作了不同的要求。对在我同境内转移危险废物,本法第五十九条规定了填写危险废物转移联单及审批制度,未经有关部门批准,不得转移。由于过境转移危险废物有可能对过境国造成环境污染,从而危害过境国的环境安全,而危险废物又存在着一般固体废物不具备的危害性,因此,原则上应当将其在产生国予以处置。现实中,一些过境转移危险废物行为的目的可能就是要转嫁污染危害,这种行为是许多国家都禁止的。我国对此也要坚决予以抵制。因此,本法第六十六条规定:“禁止经中华人民共和国过境转移危险废物。”按照上述规定,经我国过境转移危险废物的行为是绝对不允许的,任何经我国过境转移危险废物的行为都是违法行为,无论其是否经过批准。只要发生了经中华人民共和国过境转移危险废物的行为,就是违法,应当承担本条规定的法律责任。

  二、按照本条规定,承担本条规定的行政责任的行为就是过境转移危险废物。其中,“过境”是指从中国境外某一地点启运、通过中国境内将危险废物继续运往中国境外另一地点的行为。过境转移危险废物虽然不在过境国处置,但仍有可能给过境国造成一定的危害。1996年3月22日的联合国环境会议已经决定从1998年起,全面禁止危险废物的越境转移。同时,严格禁止过境转移危险废物。因此,本条规定实际上是在法律上为执行联合国的决定予以保障。

  三、海关作为我国进出境监督管理机关,依法对进出境的危险废物进行监督、管理和检查。因此,按照本条规定,由海关负责追究本条规定的行政责任,行使本条规定的行政处罚权。其他任何部门和单位都无权实施本条规定的行政处罚。海关在执法过程中,根据违法行为的性质、情节轻重和造成后果的大小等实际情况,对经中华人民共和国过境转移危险废物的行为给予以下行政处罚:

  1.责令退运。即海关在行政执法中,发现并确认违法行为人有经中国过境转移危险废物的行为后,命令违法行为人将违法运至中国关口的危险废物按原路线退运出中国关口,运回原处。该种处罚具有一定的强制性,不退也得强行退运,并且退运的费用由违法行为人自行承担。

  2.罚款。即由海关强制经中国过境转移危险废物的违法行为人交纳一定数量的钱款,对其处以经济上的制裁。需要注意的是:首先,本条规定的罚款的行政处罚是一种“并处”的行政处罚,不是一项单独实施的行政处罚,即罚款的行政处罚是与本条规定的其他承担行政责任的方式相联系的,即海关在要求违法行为人退运该危险废物时,可以同时对其处以罚款;其次,本条规定的罚款的行政处罚是一种“可以并处”的行政处罚,即海关在对违法行为人实施要求其退运该危险废物的处罚时,可以同时对违法行为人实施罚款的处罚,也可以不对其实施罚款的处罚。是否对违法行为人处以罚款,由执法机关,即有关海关根据违法行为的性质、情节轻重以及造成的后果严重与否来决定。本条规定的罚款的处罚标准是,海关可以处以违法行为人五万元以上五十万元以下的罚款,即对违法行为人处以罚款时,罚款最低不少于五万元,最高不超过五十万元。

  第八十条 对已经非法入境的固体废物,由省级以上人民政府环境保护行政主管部门依法向海关提出处理意见,海关应当依照本法第七十八条的规定作出处罚决定;已经造成环境污染的,由省级以上人民政府环境保护行政主管部门责令进口者消除污染。

  【释义】本条是关于对已经非法入境的固体废物的处理的规定。

  一、由于固体废物对环境的污染损害很大,而且不容易消除,我国对固体废物的进口实行严格的分类管理制度,把住固体废物的进口关。按照本法第二十四条、第二十五条的有关规定,禁止将中华人民共和国境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置。进口固体废物必须依法进行,对不能用作原料或者不能以无害化方式利用的列入禁止进口目录的固体废物禁止进口;对可以用作原料的列入限制进口目录的固体废物应当经国务院环境保护行政主管部门会同国务院对外贸易主管部门审查许可,方可进口;对可以用作原料的列入自动许可进口目录的固体废物,进口时应当依照对外贸易法等法律、法规的规定办理自动许可手续。违反上述规定进口固体废物都属于违法进口固体废物的行为,要承担严格的法律责任。但是,多年的实践证明,由于进口固体废物有相当高的利益可图,因此,尽管本法及相关法律对违法进口固体废物的行为均规定了相当严格的行政和刑事处罚,但仍有一些违法行为人将国外的固体废物非法运入中华人民共和国境内,危害我国的环境和人民的生命健康和财产安全。因此,对已经非法入境的固体废物的违法行为人也应当坚决予以惩处,不让违法行为人获取不正当的利益,防止环境污染。据此,本条特别对已经非法人境的固体废物的处理作出了明确规定,使处理非法入境的固体废物有法可依。

  二、本条规定的“非法入境”是指违法行为人故意采取法律不允许的方式、方法躲避海关的监督、管理和检查,将国家禁止进口或者限制进口的固体废物运至中国境内。本条对非法入境固体废物的处理主要区分了两种情况:一种是对已经非法入境的固体废物的处理;另一种是对非法入境的固体废物已经造成环境污染的处理。

  对已经非法入境的固体废物,本条规定的处罚程序有别于对其他违法行为的处罚,即首先由省级以上人民政府环境保护行政主管部门依法向海关提出处理意见后,再由海关给予处罚。也就是说,对已经非法入境的固体废物的有关违法行为人,只有海关有权对其作出行政处罚,其他任何部门,包括有关人民政府的环境保护行政主管部门,都没有行政处罚权。这种处罚程序的规定是考虑到固体废物已经离开关口或者非经关口进入中国境内,其违法行为只有环境保护行政主管部门在环境行政执法工作中才能查出,海关已经无法检查到这类违法行为。但固体废物非法入境本身违反的是海关的正常管理秩序,属于海关的管辖范围。因此,法律规定先由环境保护行政主管部门向海关提出处理意见,然后再由海关予以处罚。环境保护行政主管部门对查处固体废物有一定的经验,海关应当尊重环境保护行政主管部门的意见,双方互相配合、积极协作,共同查处非法人境的固体废物。这里的“省级以上人民政府环境保护行政主管部门”包括省级人民政府环境保护行政主管部门、国务院环境保护行政主管部门。其次,海关在接到省级以上人民政府环保部门的处理意见后,视违法行为的性质、情节轻重和造成后果的大小等实际情况,应当依照本法第七十八条的规定作出处罚决定。按照本法第七十八条的规定,海关对此类违法行为可以作出的行政处罚是:责令退运该固体废物,可以并处十万元以上一百万元以下的罚款。其中,责令退运是指海关命令违法行为人将已经非法入境的固体废物退运出中国境内。需要说明的是,这里罚款的处罚是一种“可以并罚”的行政处罚,在本条中不能单独适用。同时,对进口者不明的,由承运人承担退运该固体废物的责任,或者承担其处置费用。

  对已经非法入境并已经造成环境污染的,本条规定有关主管部门应当责令进口者消除污染。本条之所以规定这项处罚由省级以上人民政府环境保护行政主管部门负责实施,是因为非法入境的固体废物已经造成了环境污染,对污染环境者的监督管理权在环境保护行政主管部门;同时非法入境的固体废物一般都是大批量的,影响也较大,由省级以上人民政府环境保护行政主管部门负责处理比较稳妥。所谓责令进口者消除污染是指省级以上人民政府环境保护行政主管部门在行政执法中,发现并确认有已经非法入境的固体废物且造成环境污染的,命令违法行为人,在不继续污染环境的前提下,对已经非法入境并且造成环境污染的固体废物采取一定的措施,减轻污染危害,直至消除其造成的污染。

  第八十一条 违反本法规定,造成固体废物严重污染环境的,由县级以上人民政府环境保护行政主管部门按照国务院规定的权限决定限期治理;逾期未完成治理任务的,由本级人民政府决定停业或者关闭。

  【释义】本条是关于对造成固体废物严重污染环境者限期治理的规定。

  一、原固体废物污染环境防治法第二十一条规定:“对造成固体废物严重污染环境的企业事业单位,限期治理。被限期治理的企业事业单位必须按期完成治理任务。限期治理由县级以上人民政府按照国务院规定的权限决定。”第六十二条规定:“对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位,可以根据所造成的危害后果处十万元以下的罚款,或者责令停业、关闭。”“前款规定的罚款由环境保护行政主管部门决定。责令停业、关闭,由县级以上人民政府按照国务院规定的权限决定。”在审议固体废物污染环境防治法修订草案过程中,常委会会议采纳了有些常委委员的审议意见,将限期治理的决定权修改为由县级以上人民政府环境保护行政主管部门按照国务院规定的权限决定限期治理;同时对逾期未完成治理任务的取消了罚款处罚,而由有关人民政府责令其停业、关闭。

  二、按照本条规定,承担本条规定的法律责任的前提是:造成了固体废物严重污染环境的事实、后果。如果只是造成一般的固体废物污染环境的后果则不承担本条规定的法律责任。

  三、对造成固体废物严重污染环境的,本条规定了“限期治理”和责令“停业或者关闭”这两种严厉的处罚。在实施过程中,造成固体废物严重污染环境的情况是十分复杂的,有关人民政府及其环境保护行政主管部门要严肃执法,对能够通过限期治理解决严重污染问题的,就不要责令其停业,对可以通过停业整顿解决问题的,就不必责令其关闭。

  1.限期治理。所谓限期治理,就是在有权作出限期治理决定的政府有关行政主管部门确定的期限内,通过技术改造、建设污染治理设施、改进能源结构、淘汰造成严重污染环境的工艺、关闭造成严重污染的生产设备等方式,使其向环境排放的固体废物符合国家和地方规定的排放标准。按照本条规定,限期治理由县级以上人民政府环境保护行政主管部门决定。这里所说的县级以上人民政府环境保护行政主管部门,包括县、市、省级环保部门和国务院环保部门。具体造成某一严重污染环境违法行为的企业由哪一级环保部门决定限期治理,应当按照国务院的有关规定执行。

  2.责令停业或者关闭。按照本条的规定,对被规定限期治理而逾期仍未完成治理任务的,应当被停业或者关闭。也就是说,超过环境保护行政主管部门确定的治理期限仍不能完成治理任务,其向环境排放的固体废物仍不能达到国家排放标准,就应当由有关政府决定将其停业或者关闭,不让其继续严重污染环境。这里的本级人民政府,是指对违法的企业有管辖权的那一级人民政府。决定企业的停业、关闭事关企业的生死,关系到将企业停业或者关闭后产生的一系列问题的处理,企业停业、关闭的决定权由县级以上人民政府按照有关管理权限的规定决定比较妥当。

  第八十二条 违反本法规定,造成固体废物污染环境事故的,由县级以上人民政府环境保护行政主管部门处二万元以上二十万元以下的罚款;造成重大损失的,按照直接损失的百分之三+计算罚款,但是最高不超过一百万元,对负有责任的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分;造成固体废物污染环境重大事故的,并由县级以上人民政府按照国务院规定的权限决定停业或者关闭。

  【释义】本条是关于造成固体废物污染环境事故应承担的法律责任的规定。

  一、本条是对原固体废物污染环境防治法第六十九条的修改。修改主要体现在:一是提高了造成固体废物污染环境事故的罚款力度,将对造成固体废物污染环境事故的处十万元以下的罚款改为处二万元以上二十万元以下的罚款;对造成重大损失的罚款最高不超过五十万元改为最高不超过一百万元。二是新增加了关于“造成固体废物污染环境重大事故的,并由县级以上人民政府按照国务院规定的权限决定停业或者关闭”的规定。这一规定的增加主要是考虑到,在环境保护法律执行过程中,比较突出的问题是一些长期实施污染、且造成重大危害后果的单位拒不改正,有关政府及部门鉴于法律规定的限制无法采取有力的措施制止其违法行为,致使环境污染问题长期得不到解决。这次增加了对造成固体废物污染环境重大事故者的停业或者关闭的处罚赋予了有关人民政府相应的权力以从根本上遏制和杜绝固体废物严重污染环境的行为,使环境安全和人民的生命健康得到切实保障。

  二、固体废物污染环境事故与水污染事故、大气污染事故、噪声污染环境事故、农药与化学品污染事故、放射性污染事故一样,是环境污染事故的一种类型。所谓固体废物污染环境事故,是指由于违反有关固体废物污染环境的法律、法规进行社会、经济活动,或者受到意外因素或不可抗力的影响等原因,致使环境遭到污染和破坏,人体健康受到危害,社会经济与人民财产受到损失等不良社会影响的突发性事件。按照本条规定,承担行政法律责任的行为必须具备的条件是:违反本法规定,造成固体废物污染环境的事故。只要造成了固体废物污染环境事故,就应当依照本条的规定予以处罚,如果仅仅是造成了固体废物严重污染环境,不构成固体废物污染环境事故的则应当依照本法第八十一条的规定予以处罚。

  三、本条根据所造成环境污染事故的程度的不同,区分造成固体废物污染环境事故、造成重大损失和造成固体废物污染环境重大事故等情况设定了不同的行政处罚,主要包括:

  1.罚款。对违反本法规定,造成固体废物污染环境事故的,本条规定处二万元以上二十万元以下的罚款。也就是说,对违反本法规定,造成一般的固体废物污染环境事故的违法行为人,处以罚款的行政处罚,罚款的幅度为不低于两万元,最高不超过二十万元。对造成固体废物污染环境事故并同时造成重大损失的,对违法行为人处以罚款的标准将按照直接损失计算,即处以直接损失的百分之三十的罚款,但是罚款最高不超过一百万元,即对造成重大损失的,既规定了罚款的计算标准是按照直接损失的百分之三十计算,又规定了罚款的最高上限是不超过一百万元,这两条标准必须同时满足。需要说明的是,本条规定的罚款的行政处罚是一种单处的行政处罚,即一旦发生违反本法规定,造成固体废物污染环境事故的,执法就要对其处以罚款。对违法行为人处以多少罚款,由执法机关,即县级以上人民政府环境保护行政主管部门根据违法行为性质、情节轻重以及造成的后果严重与否来决定。

  2.决定停业或者关闭。按照本条规定,如果违法行为人造成了固体废物污染环境重大事故,执法机关就应当决定将其停业或者关闭。这里需要说明两个问题:一是按照本条规定,决定对违法行为人处以停业或者关闭的条件只有一个,那就是违法行为人是否造成了固体废物污染环境重大事故。只要执法机关根据事实,确认是违法行为人的违法行为是造成固体废物污染环境重大事故的直接或主要原因,就应当责令其停业或者关闭;否则,不能将其停业或者关闭。二是本条规定的决定停业或者关闭是一种并罚的行政处罚措施,即它在本条不能单独适用,而是应当根据违法行为人是否造成固体废物污染环境重大事故的结果,在给予其本条规定的罚款的行政处罚,并对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分外,还要同时由执法机关决定将造成固体废物污染环境重大事故者停业或者关闭。

  3.行政处分。按照本条规定,在造成重大损失的情况下以及造成固体废物污染环境重大事故的情况下,还应当对负有责任的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分。也就是说,本条不仅要惩罚造成固体废物污染环境事故的单位,还要对造成固体废物污染环境事故的有关责任人员进行处罚。有关责任人员既包括有直接责任的主管人员,也包括其他直接责任人员。行政处分的对象是国家工作人员,即在国家机关中从事公务的人员,包括国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员,国家机关、国有公司、企业事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员,以及其他依照法律从事公务的人员也以国家工作人员论。对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员处以行政处分时,应当根据其违法行为的轻重,按照《国家公务员暂行条例》的规定,分别给予其警告、记过、记大过、降级、撤职或开除的处分。

  四、本条根据不同的行政处罚规定了不同的执法主体。本条规定的罚款的行政处罚是由县级以上人民政府环境保护行政主管部门实施。本条规定的对负有责任的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分,应当依法进行,即给予行政处分一般由负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员的所在单位或者政府主管机关执行。本条规定的责令停业或者关闭的行政处罚由县级以上人民政府按照国务院规定的权限决定,也就是说,国务院规定哪些企业事业单位由哪一级人民政府管辖,就由哪一级人民政府根据其违法行为是否造成了固体废物污染环境重大事故的事实决定是否要将其停业或者关闭。

  第八十三条 违反本法规定,收集、贮存、利用、处置危险废物.造成重大环境污染事故,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  【释义】本条是关于收集、贮存、利用、处置危险废物造成重大环境污染事故应承担刑事责任的规定。

  一、本条在这次修改固体废物污染环境防治法时作了改动。主要是针对新增加的将利用危险废物的行为纳入危险废物经营许可证的管理范围的规定,相应增加了其法律责任的规定。

  二、根据本法第五十七条第一款和第二款的规定,从事收集、贮存、处置危险废物经营活动的单位,必须向县级以上人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证后方可从事相应的危险废物经营活动;从事利用危险废物经营活动的单位,必须向国务院环境保护行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证后方可从事危险废物利用的活动。禁止无经营许可证或者不按照经营许可证规定从事危险废物收集、贮存、利用、处置的经营活动。因此,违反上述规定收集、贮存、利用、处置危险废物的,就是违法行为,造成重大环境污染事故,构成犯罪的,就应当依法承担相应的刑事责任。

  三、判定是否构成犯罪,根据本条和刑法第三百三十八条规定应当具备以下几方面的条件:一是违法行为人明知是违反了本法的有关规定收集、贮存、利用、处置危险废物而为之,即存在主观上的故意。二是违法行为人实施了违反本法有关规定收集、贮存、利用、处置危险废物的行为,即存在客观上的违法行为。三是违法行为人的违法行为造成了重大环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果。其中,对固体废物污染环境事故是否属于重大环境污染事故的认定是判断罪与非罪的关键之一。环境污染事故一般分为一般事故、较大事故、重大事故和特大事故。属于前两者,一般不构成犯罪;如果已造成重大事故或者特大事故,就应当认为是构成犯罪。同时,要追究违法行为人相应的刑事责任的不但要求其违反本法规定收集、贮存、利用、处置危险废物的行为,造成重大环境污染事故,还要求其上述行为致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果。四是根据法院对违法行为人违法行为的性质、情节轻重和造成后果的大小的认定,认为违法行为人应当依法承担相应的刑事责任。上述四个条件缺一不可,必须全部满足才能够追究违法行为人的刑事责任。

  根据刑法第三百三十八条的规定,对违反本法规定,收集、贮存、利用、处置危险废物,造成重大环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金;后果特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金。同时,根据刑法第三百四十六条的规定,对单位犯上述罪的,还应当对单位判处罚金,并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依照第三百三十八条的规定处罚。

  第八十四条 受到固体废物污染损害的单位和个人,有权要求依法赔偿损失。

  赔偿责任和赔偿金额的纠纷,可以根据当事人的请求,由环境保护行政主管部门或者其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门调解处理;调解不成的,当事人可以向人民法院提起诉讼。当事人也可以直接向人民法院提起诉讼。

  国家鼓励法律服务机构对固体废物污染环境诉讼中的受害人提供法律援助。

  【释义】本条是关于固体废物污染损害赔偿纠纷解决及法律援助的规定。

  一、本条在这次修改固体废物污染环境防治法时作了改动。主要是增加了一款规定,即“国家鼓励法律服务机构对固体废物污染环境诉讼中的受害人提供法律援助。”

  二、所谓民事责任,就是指公民、法人或其他组织因违反合同或者不履行其他义务,或者由于过错侵害国家的、集体的财产,他人的财产、人身所应当承担的法律后果。民事责任分为两大类,即违反合同的民事责任和侵权的民事责任。违反合同的民事责任是指当事人一方不履行合同义务或者履行合同不符合约定的条件,应当承担的法律后果。侵权的民事责任是指当事人侵害国家的、集体的财产权利,或者侵害他人的财产权利、人身权利应当承担的民事法律后果。本条所规定的造成固体废物污染损害的民事责任属于一种侵权的民事责任。

  本条规定的这种侵权的民事责任又不同于一般的民事侵权责任。其不同主要表现在:其一,侵权责任的归责原则不同。在一般的民事侵权责任之中,实行是的过错(故意或者过失)责任的归责原则,即承担民事责任的前提是要有过错,没有过错的原则上不承担责任;而造成固体废物污染损害的民事侵权责任,实行的是严格责任或者说是无过错责任的原则。也就是说,向环境排放固体废物的,不论其是否有过错,只要在客观上造成了固体废物污染环境的后果,使他人的人身、财产受到损害的,都应当承担相应的损害赔偿责任。其二,举证责任不同。在一般的民事侵权损害赔偿诉讼中,被侵权人在要求赔偿时,还要承担证明加害人有过错的举证责任;而在环境污染损害赔偿诉讼中,受害人无需对排污者是否有过错承担举证责任,相反,应由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。本法第八十六条对在因固体废物污染环境引起的损害赔偿诉讼中的举证责任倒置原则予以了肯定。在固体废物污染环境防治法中之所以确立对固体废物污染环境的损害赔偿实行严格责任原则和举证责任倒置原则,是因为向环境排放固体废物的行为,对人类赖以生存的环境产生了不良的影响,这种影响直接威胁着人类健康和生命、财产的安全,应当由污染者对自己的污染行为可能对他人造成的损害承担风险责任,而不能让这种风险由社会公众承担。上述原则有利于促使污染者努力做好固体废物污染环境的防治工作,加强对环境的保护;同时与国际上通行的有关环境污染损害赔偿责任的归责原则和举证责任分配原则也是一致的。

  三、按照本条第一款的规定,任何受到固体废物污染损害的单位和个人,都有权要求加害人赔偿所造成的损失。这里所讲的“受到固体废物污染损害的单位和个人”,既包括由于污染者向环境排放固体废物造成他人人身损害、财产损失的企业、事业单位和其他组织,也包括公民个人。“所造成的损失”包括因固体废物污染而导致受害人遭受的所有损失。

  四、依照本条第二款的规定,当事人就固体废物污染环境而引起的污染损害赔偿责任的划分或者赔偿金额的多少产生纠纷的,可以采取以下方式解决:

  1.行政调解。即环境保护行政主管部门或者其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门应当事人一方或者双方的请求,作为中间人,对双方当事人因赔偿责任的划分和赔偿金额的多少而产生的纠纷,进行调解处理。经调解达成一致的,当事人各方应当按照所达成的调解协议履行各自的义务;调解达不成协议或者达成协议后当事人一方或各方又反悔的,可以向人民法院起诉。这里需要明确两点:一是环境保护行政主管部门或者其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门对固体废物污染环境损害赔偿纠纷所作的调解处理,属于行政机关依当事人的请求进行的民事调解,不属于行政机关行使行政权力的具体行政行为。对固体废物污染环境防治监督管理部门的调解处理不服,即调解不成的,认为自己受到固体废物污染环境损害的当事人可以依照民事诉讼法的规定,以对方当事人为被告,向人民法院提起民事诉讼,而不能以作出调解处理的环保行政主管部门或者其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门为被告,向人民法院提起行政诉讼。二是固体废物污染环境防治监督管理部门对固体废物污染环境损害赔偿纠纷所作的调解处理,不是当事人到法院进行诉讼的必经程序。也就是说,当事人可以就固体废物污染环境损害赔偿问题自愿到环境保护行政主管部门或者其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门接受调解,也可以直接就固体废物污染环境损害赔偿问题到法院起诉对方当事人。

  2.提起诉讼。按照本条规定,当事人到法院诉讼分两种情况:一种是经环保部门或者其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门调解处理,当事人没有达成调解协议或者达成协议后又反悔的,可以依据民事诉讼法的规定向人民法院提起民事诉讼。二是当事人不愿进行调解的,可以不经过环境保护行政主管部门或者其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门的调解处理,直接依据民事诉讼法的有关规定以对方当事人为被告向人民法院提起民事诉讼。无论属于以上哪种情况,当事人就固体废物污染环境损害赔偿问题而进行的起诉都属于民事诉讼,应当依照民事诉讼法规定的民事诉讼程序进行。

  五、按照本条第三款是本次修改新增加的条款,规定国家鼓励法律服务机构对固体废物污染环境诉讼中的受害人提供法律援助。

  法律援助是为经济困难或者特殊案件的当事人提供的一种无偿的法律服务,其主要目的是解决群众打官司难的问题,是一项为老百姓服务的法律制度。1994年司法部提出建立法律援助制度的设想,随后在一些大中城市进行试点。继1996年刑事诉讼法和律师法相继在法律上确立了法律援助在我国法律体系中的地位之后,2003年7月国务院制定了《法律援助条例》,明确了法律援助是政府的责任,确立了法律援助制度的基本框架,为促进和规范法律援助工作提供了法律依据。全国十二万多名律师、十几万名基层法律服务工作者和工、青、妇、残等社会团体以及法律院校的法律志愿者,在各级司法行政部门的监督、管理和法律援助机构的组织下,积极参与了法律援助的具体工作。一个以法律援助机构为主要组织者,以广大律师、基层法律服务工作者和法律援助专职工作人员为主要提供者,以社会法律援助志愿者为补充,全社会关心支持的法律援助工作网络和格局已基本形成。

  法律援助工作是围绕困难群体利益的重大热点、难点问题,积极向特殊群体提供法律援助的法律制度。本法第一次将对固体废物污染环境诉讼中的受害人的援助纳入法律援助体系具有重要意义。因为固体废物污染环境纠纷往往涉及的受害人较多,且多为老百姓,如果以个人的经济能力,是根本无法进行固体废物污染环境纠纷诉讼的。如果受害人的诉讼权利和其他合法权益得不到保障,加害人的违法行为就得不到惩治,社会公平与正义就得不到实现。因此,国家鼓励法律服务机构对固体废物污染环境诉讼中的受害人提供法律援助,包括律师、基层法律服务工作者和法律援助专职工作人员在内的法律服务机构都应当积极地为固体废物污染环境诉讼中的受害人提供法律援助。目前国家正抓紧制定法律援助经济困难标准、事项范围和补偿标准,相信随着我国法律援助制度的完善,公民的环境权益将会进一步得到法律保护。

  第八十五条 造成固体废物污染环境的,应当排除危害,依法赔偿损失,并采取措施恢复环境原状。

  【释义】本条是关于造成固体废物污染环境应承担的民事责任的规定。

  一、本条是在这次修改固体废物污染环境防治法时新增加的规定,明确了造成固体废物污染环境在受害人排除危害,要求依法赔偿损失的同时,突出强调加害人恢复环境原状的责任。这是根据民法通则关于承担民事责任的方式的规定作出的。

  二、根据本条规定,承担本条规定的民事责任的前提就是造成固体废物污染环境的。也就是说,只要造成了固体废物污染环境的,加害人就应当按照本条规定承担相应的民事责任,不论环境污染加害人是否主观故意造成的还是其出于过失疏忽造成的。这也是环境污染损害民事侵权责任的无过错归责原则的体现。

  三、根据本条规定,造成固体废物污染环境损害的单位和个人应承担的民事责任包括:

  1.排除危害。所谓排除危害,是指造成固体废物污染环境危害的单位或者个人应当停止向环境倾倒、堆放固体废物,采取相应治理污染措施,以停止侵权行为的继续发生,消除固体废物对环境所造成的危害。

  2.依法赔偿损失。所谓赔偿损失,是指造成固体废物污染环境危害的单位或者个人对因固体废物污染环境损害直接遭受损失的单位或者个人依照有关法律、法规和司法解释等规定给予其经济上的赔偿,以弥补其损失。包括:(1)对因固体废物污染环境损害直接受到财产损失的单位和个人,赔偿其财产损失,包括直接损失和间接损失。其中,直接损失是指固体废物污染环境侵权行为导致的受害人现有财产的减少或丧失;间接损失是指在正常情况下受害人可以得到的、但因固体废物污染环境危害的单位或者个人的侵权行为而丧失的那部分期待利益。(2)对因固体废物污染环境损害直接受到人身伤害的人员,应赔偿其人身伤害所受到的损失。根据民法通则第一百一十九条的规定,“侵害公民身体造成伤害的,应当赔偿医疗费、因误工减少的收入、残废者生活补助费等费用;造成死亡的,并应当支付丧葬费、死者生前扶养的人必要的生活费等费用。”根据《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见(试行)》的规定,受害人的误工日期,应当按其实际损害程度、恢复状况并参照治疗医院出具的证明或者法医鉴定等认定。赔偿费用的标准,可以按照受害人的工资标准或者实际收入的数额计算。受害人是承包经营户或者个体工商户的,其误工费的计算标准,可以参照受害人一定期限内的平均收入酌定。如果受害人承包经营的种植、养殖业季节性很强,不及时经营会造成更大损失的,除受害人应当采取措施防止损失扩大外,还可以裁定侵害人采取措施防止扩大损失。对受害人医药治疗费的赔偿,一般应以所在地治疗医院的诊断证明和医药费、住院费的单据为凭。应经医务部门批准而未获批准擅自另找医院治疗的费用,一般不予赔偿;擅自购买与损害无关的药品或者治疗其他疾病的,其费用则不予赔偿。经医院批准专事护理人,其误工补助费可以按收入的实际损失计算。应得奖金一般可以计算在应赔偿的数额内。本人没有工资收入的,其补偿标准应以当地的一般临时工的工资标准为限。侵害他人身体致使其丧失全部或部分劳动能力的,赔偿的生活补助费,一般应补足到不低于当地居民基本生活费的标准。侵害他人身体致人死亡或者丧失劳动能力的,依靠受害人实际扶养而又没有其他生活来源的人要求侵害人支付必要生活费的,应当予以支持,其数额根据实际情况确定。

  3.采取措施恢复环境原状。也就是说,造成固体废物污染环境危害的单位或者个人除依法赔偿损失外,同时还要采取相关措施,使环境恢复到没有受到固体废物污染之前的状态,如将固体废物运至指定的贮存地点,将土地恢复至未受污染的状态;在堆放固体废物的地点如果原来有植被的,还应当种上花草树木使其能回到原来的绿化水平。

  在环境污染损害的民事责任中强调恢复环境原状,恢复环境原状的费用对加害人是一种必须付出的较大开支和代价,这样更有利于保护公民的环境权益。因此,对污染环境的违法行为进行必要的行政处罚外,还要通过承担环境损害赔偿、恢复环境原状的民事责任方式,保护环境,防治污染。在有些情况下,依法追究民事责任的方式比罚款的办法更为有效。应当说,我国的环保法律对运用民事损害赔偿、恢复环境原状的民事责任方式的规定正在逐渐丰富和完善。

  第八十六条 因固体废物污染环境引起的损害赔偿诉讼,由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。

  【释义】本条是关于固体废物污染环境损害赔偿诉讼的举证责任的规定。

  一、本条是在这次修改固体废物污染环境防治法时新增加的规定。

  二、环境民事侵权责任作为一种特殊的民事侵权行为所产生的法律后果,以无过错为一般的归责原则。因为这符合加强对环境污染损害事件中受害人的保护的目的。原因是:其一,加害人的过错难以证明,由于现代工业生产的复杂性和污染过程的复杂性,环境污染涉及到复杂的科学技术问题,受害人很难证明加害人有无过错。其二,受害人在通常情况下,与加害人相比处于劣势,仅仅依靠自身力量很难与加害人相对抗,只有得到法律的充分保护才能得到公平对待。其三,适用无过错责任,有利于强化污染者的法律责任,促使其积极履行法定义务,严格控制和治理污染,合理利用资源,保护环境。实践证明,实行无过错责任原则本身就有利于保护受害人的利益,减轻了受害人证明加害人过错的举证责任。相应地,这一原则的适用必然导致环境民事侵权诉讼在程序法上适用不同于普通民事侵权诉讼的规则。

  所谓举证责任,是指法律要求诉讼当事人对自己所主张的事实,提出证据加以证明的责任。举证责任的分配就是指这种证明责任在当事人之间如何配置的问题。一般来说,承担较重举证责任的当事人在诉讼中将处于相对更为不利的地位。因此,举证责任的分配是否公平会直接关系到对受害人保护目标的实现。如果预置相应的举证责任分配规则,通过决定败诉风险的承担者,将有利和不利在双方当事人之间进行有效合理地分配,就可以确保受害人的合法权益。因此,本条关于在因固体废物污染环境引起的损害赔偿诉讼中,由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任的规定,就正是从在环境污染损害事件中保护受害人利益的出发点考虑作出的,与环境民事侵权责任实行无过错责任的归责原则是契合的。2001年12月最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》的司法解释中也规定:“因环境污染引起的损害赔偿诉讼,由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任”。

  三、本条规定主要有以下几层含义:一是加害人承担较重的举证责任,即在因固体废物污染环境引起的损害诉讼中,举证责任由加害人承担。这里的加害人,就是造成固体废物污染环境,致使受害人遭受环境污染损害的责任人。二是加害人的举证责任在于,其要证明法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系。如果加害人能够证明法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系,加害人就可以在固体废物污染环境引起的损害诉讼中胜诉,不承担损害赔偿责任;否则,如果加害人不能提供证据证明或者其证据不成立,就要对在固体废物污染环境事件中的受害人承担本法第八十五条规定的民事责任。

  第八十七条 固体废物污染环境的损害赔偿责任和赔偿金额的纠纷,当事人可以委托环境监测机构提供监测数据。环境监测机构应当接受委托,如实提供有关监测数据。

  【释义】本条是关于固体废物污染环境的损害赔偿责任和赔偿金额的纠纷中环境监测数据的取得的规定。

  一、本条是在这次修改本法时新增加的规定。

  二、环境监测是开展环境管理和科学研究的基础。环境监测通过具体描述环境质量和各污染源的污染物情况,不仅能够为环境保护行政主管部门掌握、评价环境质量状况,预测环境发展趋势,进行环境管理和环境执法提供科学决策的依据,而且也为环境纠纷和环境诉讼案件的公正、合理解决提供科学依据。随着我国经济的高速发展,环境污染损害事件不断增加、污染范围不断扩大、污染后果不断加重、污染原因越来越复杂,如果没有环境监测,就无法得知环境污染损害的具体程度,无法得以环境污染损害的科学依据和结论,无论是环境纠纷和环境诉讼的受害方还是致害方都难以提供让对方信服的证据,环境纠纷和环境诉讼就难以得到解决。因此,环境监测在环境保护工作中将发挥越来越重要的作用。

  环境污染纠纷发生后,应当及时进行环境及其污染监测,获取环境及其污染程度、范围等情况的直接证据。环境监测机构的工作职责主要是通过对污染源的监督监测和进行环境质量监测,为环境保护行政主管部门进行环境监管和环境执法提供环境监测服务。在发生环境污染事件、当事人无法确定污染原因和污染情况时,当事人往往会寻求环境监测机构的帮助。但是,由于有关法律中对此没有明确规定,影响法院对环境损害赔偿纠纷的公正解决。因此,在环境损害赔偿纠纷诉讼中,当事人诉讼时往往没有环境监测的数据作为诉讼证据。环境监测机构拥有监测数据资料、环境监测仪器设备和专业环境监测技术人才的资源优势,应当接受当事人的委托为环境污染纠纷提供必要的服务。本条规定就是针对上述情况作出的。

  三、本条规定主要包含两方面的含义:一方面,在固体废物污染环境损害赔偿责任和赔偿金额纠纷中,当事人可以委托环境监测机构,为其提供有关污染损害的监测数据;另一方面,环境监测机构应当接受固体废物污染环境的损害赔偿责任和赔偿金额的纠纷当事人的委托,如实向其提供有关固体废物污染环境损害的监测数据。也就是说,一旦发生固体废物污染环境的损害赔偿责任和赔偿金额的纠纷,当事人可以直接到有关环境监测机构,委托其进行监测,提供有关的监测数据;环境监测机构应当接受当事人的委托,负责如实提供获取的有关监测数据。环境监测机构提供的监测数据必须是客观的,不受人为因素的影响和干扰。有关委托环境监测的问题,本法只作了原则规定,为落实本法规定,使其更有操作性,保护公民环境权益,需要有关部门作出具体规定。

  四、本条规定的环境监测与本法第二章规定的环境监督监测是不同的:其一,后者进行的环境监督监测是其法定的职责,不是因为受某个当事人的委托才进行的;前者是面向企业事业单位、其他组织以及公民个人开展的一种环境监测,是通过接受当事人委托的方式就特定事项提供监测数据。其二,后者的环境监督监测的目的是为行政监督管理的需要进行的;前者环境监测的目的是为解决某一固体废物污染环境纠纷,确定损害赔偿责任提供依据。其三,后者的监测对象具有广泛性,按照技术规范和有关规定进行监测的;前者进行环境监测,其对象是特定的,即是对特定的环境区域、特定的污染者和受害者按照委托的事项等进行监测提供监测数据。

  第六章 附则

  附则,是附在法律、法规后面的规则,是法的整体中作为总则和分则辅助性内容而存在的一个组成部分。一般说,那些在总则和分则中都不合适列入的内容,就放在附则中。法律的附则与法律的附件不同,附则尽管是位于法律、法规的最后,但属于法律、法规的组成部分,与法律、法规的其他组成部分具有同等的法律效力;而附件则属于法律条文之外的内容。从立法实践来看,附则作为法律的附带条款,主要可以对以下内容作出规定:一是关于名词、术语的定义。对法律、法规中的专(行)业名词、术语和需要定性、定量的名词、术语进行必要的解释,可以使有关规定更加准确,便于人们理解和贯彻执行。这种解释,一般出现在附则中。当然,也可以放在总则或在需要解释的内容出现时随即加以说明,还可以由实施细则(或办法)去解释。二是法律、法规的适用范围。适用范围一般放在总则中,但也有少数放在附则中,经常放在附则中的是一些有关“参照适用”、“比照适用”的规定。三是关于解释权的规定,即在附则中明确规定有权解释该法律、法规的机关。从近几年的立法情况看,解释权一般在法律、行政法规中不写。四是关于授权制定实施细则或具体办法的规定,即在附则中明确有权制定实施细则或具体办法的机关。五是关于制定变通或者补充规定的授权规定。六是关于与有关国际公约、条约关系的规定以及与其他法律、法规的关系的规定。七是关于实施时间的规定。所有的法律、法规不论是否设立了附则一章,都有实施时间的规定,并且只要设有附则一章,其实施时间一般都放在附则中规定。第八,其他不适合在总则和分则中规定的内容。由于我国目前对附则的内容没有统一的规定,因此上述内容并不是每个法律、法规的附则中都必须予以一一规定的,对哪些内容进行规定应当根据实际需要确定。本法根据需要,在附则中主要对本法有关专业用语的解释、适用范围、本法与有关国际条约的关系及本法的生效日期进行了规定。

  第八十八条 本法下列用语的含义:

  (一)固体废物,是指在生产、生活和其他活动中产生的丧失原有利用价值或者虽未丧失利用价值但被抛弃或者放弃的固态、半固态和置于容器中的气态的物品、物质以及法律、行政法规规定纳入固体废物管理的物品、物质。

  (二)工业固体废物,是指在工业生产活动中产生的固体废物。

  (三)生活垃圾,是指在日常生活中或者为日常生活提供服务的活动中产生的固体废物以及法律、行政法规规定视为生活垃圾的固体废物。

  (四)危险废物,是指列入国家危险废物名录或者根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险特性的固体废物。

  (五)贮存,是指将固体废物临时置于特定设施或者场所中的活动。

  (六)处置,是指将固体废物焚烧和用其他改变固体废物的物理、化学、生物特性的方法,达到减少已产生的固体废物数量、缩小固体废物体积、减少或者消除其危险成份的活动,或者将固体废物最终置于符合环境保护规定要求的填埋场的活动。

  (七)利用,是指从固体废物中提取物质作为原材料或者燃料的活动。

  【释义】本条是对本法中若干用语的含义的规定。

  一、固体废物污染环境防治法作为规范全社会涉及固体废物污染环境防治活动的法律,对于我国境内的一切单位和个人都具有约束力。任何单位和个人能否自觉遵守法律的规定,预防和治理环境污染,在一定程度上取决于对法律条文的理解和认识。固体废物污染环境防治工作涉及一些专业性、技术性问题,为了避免产生因对本法的有关专业术语发生歧义或不同的理解而影响本法的执行、贯彻和遵守的情况,本条对固体废物、工业固体废物、生活垃圾、危险废物、贮存、处置、利用等专业性较强的专用名词赋予了本法规定的特定涵义。本法规定的术语解释只是对这些专业用语在本法中的含义予以明确规定,只适用于本法及其配套法规,不影响学术研究活动中对专业名词的解释。

  二、本条对七个名词、专业用语进行了解释。

  1.固体废物。这是制定固体废物污染环境防治法首先必须弄清楚的问题,只有明确什么是固体废物,才能针对它的特点,设计出防治其污染环境的措施办法,加强管理,减少其对环境的危害,从而保障人们的健康。

  这次修订本法对固体废物含义的规定中增加了“法律、行政法规规定纳入固体废物管理的物品、物质”的内容,使固体废物的含义、范围更加严谨。什么是固体废物?从字面上看,它应当是固态、半固态或置于容器中的气态的物品、物质以及法律、行政法规规定纳入固体废物管理的物品、物质,是由人类生产、生活中产生出来的,对产生人而言是不能用的,或暂时不能用放弃的东西。具体讲应当具备以下几层意思的废弃物质才属于本法所调整的固体废物:(1)它产生于生产、生活和其他活动中。这里所说的其他活动,主要是指商业活动及医院、科研单位、大专院校等非生产性的,又不属于日常生活活动范畴的正常的活动。(2)它是固态、半固态或置于容器中的气态。(3)它应当是废的或弃之不用的,也就是本条规定的丧失原有利用价值或者虽未丧失利用价值但被抛弃或者放弃的。丧失原有利用价值或者虽未丧失利用价值但被抛弃或者放弃的物质是相对产生者而言的,比如我的东西,对我来说没有用了,或者我不愿用了,丢弃到环境中的固态、半固态或置于容器中的气态的东西,这种被我抛弃的东西就是本法所说的固体废物。固体废物是一个总的概念,从其产生的来源分类,可分为工业固体废物和生活垃圾两大类。从对人的危害程度的角度又可分为一般的、没有什么危险的废物和危险废物,后者存在于工业固体废物和生活垃圾之中。

  2.工业固体废物。它是固体废物的一大类别,是从固体废物的产生来源进行的分类,是从工业生产、交通运输、邮电通讯等行业的生产活动中产生的。如矿山企业产生的尾矿、矸石、废石等矿业固体废物,交通运输制造业产生的废旧轮胎、橡胶,印刷企业产生的废纸,服装加工业产生的边角废料、皮革边等等。工业生产活动包括的行业极其广泛,因而工业固体废物的种类也是五花八门,多种多样的。这些废物的产生量是大量的,是每时每刻都要产生的,只要存在生产活动就会产生种类繁多的工业固体废物,就对环境产生污染,因而就要对其进行加强管理,采取防治其污染环境的措施。

  3.生活垃圾。本次修订固体废物污染环境防治法对生活垃圾的范围作了扩展,由城市生活垃圾扩大到既包括城市生活垃圾又包括农村生活垃圾,但本法对农村生活垃圾的管理、污染环境防治授权由地方性法规规定。

  生活垃圾,这是从产生的来源分类的固体废物的另一大类别,是相对工业固体废物而言的。根据本条规定,生活垃圾是指人们在日常生活、工作中产生的废物,如粪便、餐厨垃圾、废家俱、废纸、瓶瓶罐罐等,以及为人们日常生活提供服务的餐饮业、宾馆、招待所、车站、码头、医院、商店等在提供社会服务中产生的各类固体废物。另外,有一类不是上述生活活动产生的固体废物,而本法规定作为生活垃圾管理的固体废物,我们也把它当作生活垃圾,即本法第四十六条规定的工程施工过程中产生的渣土、拆除或破损的砖瓦、废料、废预制板等废物。我国人口数量多,密度大,经济发展水平不高且不均衡,基础设施薄弱。尽管我国人均垃圾产生量比发达国家少,但总量大,减量化、资源化、无害化水平低,垃圾危害非常严重。因此,加强对生活垃圾的管理的任务相当艰巨。

  4.危险废物。它是从对环境的危害与不危害的角度来分类的,是相对于无危害的一般固体废物而言的。由于它的危害性大,需要进行特殊的管理,因此,本法对危险废物作了特别规定。根据本条规定,危险废物,是指列入国家危险废物名录或者根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险特性的固体废物。如医院临床废物、农药废物、多数化学废渣、含废金属的废渣、废机油等等。对危险废物的含义应当把握以下几点:(1)本法所说的危险废物不是一般的从公共安全角度说的危险物品,也就是它不是易燃、易爆、有毒的应由公安机关管理的危险物品。但它又不能排除有毒、有害的成份。(2)危险废物是用名录来控制的,凡列入国家的危险废物名录的废物种类都是危险废物,要有特殊的防治措施和管理办法。(3)虽没有列入国家的危险废物名录的废物,但是根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法,如该废物中某有害、有毒成份含量标准而认定的危险废物。(4)危险废物的形态不限于固态,也有液态的,如废酸、废碱、废油等。由于危险废物具有急性毒性、毒性、腐蚀性、感染性、易燃易爆性,因而对健康和环境的威胁较大,是我国管理的重点。

  5.贮存。单从字面上理解贮存的含义是很简单的,就是将某物存放在一定的地方。但本法对贮存的含义作了特别规定,是指将固体废物临时置于特定设施或者场所中的活动。根据这一规定贮存具有以下特点:(1)它是临时性的活动,即只能将固体废物临时放置,不能长期存放。(2)它是将固体废物置于特定设施或场所中的活动,也就是说不能随意放置。(3)它是对固体废物进行管理活动中的一个环节之一。

  6.处置。对固体废物污染环境的防治有多种办法,除了在源头控制,清洁生产,减少废物产生量外,还有综合利用,以及用多种方法处理,减少其数量或缩小其体积,减少危害成份等,需要对固体废物,特别是危险废物进行处理、处置。本法所称的处置包括了处理固体废物的活动。一般来说,用改变固体废物物理、化学、生物特性的方法,如挤压、化合,利用固体废物作原料投入生产环节等方法来减少已产生的固体废物数量、缩小其体积,减少或者消除其危险成份的活动在实践中称为处理,也就是说,这种活动达到的目的不是将固体废物置于环境之中不再回取,而是一个前期的过程。而诸如将固体废物焚烧、在垃圾处置处将生活垃圾深埋等将固体废物最终放在符合环境保护规定要求的场所(如垃圾填埋场)或者设施(如危险废物置于密闭安全的容器中)并不再回取的活动就是处置。处置往往是带有最终结局性质的。但焚烧有时不是最终的,有不少固体废物焚烧后还会有残渣,仍需要填埋在符合环境保护要求的场所之中。

  7.利用。本法所规定的利用是指从固体废物中提取物质作为原材料或者燃料的活动。从利用的角度看,固体废物是被放错地点的资源。本法作为污染防治法对有关固体废物的综合利用作了一些规定。

  第八十九条 液态废物的污染防治,适用本法;但是,排入水体的废水的污染防治适用有关法律,不适用本法。

  【释义】本条是关于本法适用范围的特别规定。

  液态废物,有一部分是废油、废酸、废碱等等,这些废物中有一些属于危险废物,已被列入名录,有一些没有列入名录,根据本条规定对这些液态废物的污染防治,适用本法的规定。而占液态废物中数量较大的废水,若排入水体,则适用有关法律,不适用本法。这里所说的有关法律主要是指水污染防治法。水污染防治是保护水资源,保证水资源有效利用的重要环节。早在1984年我国就制定了水污染防治法(1996年修改),为了法律之间的衔接,本条特别规定,即液态废物的污染防治,适用本法;但是,排入水体的废水的污染防治适用有关法律,不适用本法。

  第九十条 中华人民共和国缔结或者参加的与固体废物污染环境防治有关的国际条约与本法有不同规定的,适用国际条约的规定;但是,中华人民共和国声明保留的条款除外。

  【释义】本条是关于本法与国际条约关系的规定。

  一、所谓国际条约,按照《维也纳条约法公约》第二条的规定,是指“国家间所缔结而以国际法为准之国际书面协定,不论其载于一项单独文书或两项以上相互有关之文书内,亦不论其特定名称为何”。根据这一定义,条约是国家之间订立的书面协定。但是,在目前的实践中,国际条约的缔约方已不仅限于国家之间,国际组织也可以成为条约的缔约方,同时,订立国际条约的主要目的在于确定缔约各方的权利和义务关系。因此,可以说,国际条约是国家之间、国家与其他国际法主体之间以及其他国际法主体之间所缔结的,并以国际法为准的关于确立、变更或者终止它们之间相互关系中的权利和义务的一种国际书面协议。国际条约作为国家以及其他国际法主体之间相互交往最普遍的一种法律形式,其名称是多种多样的,也就是说,并非只有名称为“条约”的才是条约,其他名称不是条约但符合条约定义的国际书面协议也是条约。根据国际实践,条约的名称主要包括:条约、公约、协定、议定书以及宪章、盟约、换文、宣言、规约等等。

  二、按照国际法的一般原则,条约必须遵守,同时内政也不能干涉。由于国际情况不一定都符合某一国家的国情,所以允许国际条约和国家的法律存在某些不一致的规定的情况存在。同时,也允许任何国家对任何条约提出保留。条约的保留也是与条约的缔结程序有关的一项重要制度。条约的保留是指一国的签署、批准、接受、核准或加入条约时所作的单方声明,其目的在于排除或者改变该条约的某些条款在该国适用上的法律效果。国家对条约提出保留的权利是基于国家主权原则。但是按照我国法律的一般原则,承担国际条约义务应当优于我国国内法的义务,这是我国尊重和强调国际条约义务的体现,也是进行国际经济、科技、文化交流的需要。因此,我国参加的国际条约与国内法的法律适用规则是:我国缔结或者参加的国际条约与我国法律规定相同的,则应当适用这些规定;我国缔结或者参加的国际条约与我国法律有不同规定的,应当适用该国际条约的规定;但是,如果加入该国际条约时,我国有声明保留的条款的,则我国已声明保留的条款的规定在我国不适用。

  根据上述原则,本条对本法与我国缔结或者参加的有关固体废物污染环境防治活动的国际条约的关系作出了两方面的规定:我国缔结或者参加的有关固体废物污染环境防治活动的国际条约与本法有不同规定的,应当适用该国际条约的规定;但是,另一方面,我国声明予以保留的条款除外。目前,我国缔结或者参加的与固体废物污染环境防治工作有关的国际条约主要有《巴塞尔公约》、《防止因倾弃废物及其他物质而引起海洋污染的公约》及其议定书等国际环保公约。

  第九十一条 本法自2005年4月1日起施行。

  【释义】本条是关于本法时间效力的规定。

  一、本法于2004年12月29日由第十届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议审议通过,自2005年4月1日起施行。通过与实施二者间隔将近四个月,在这个期间,各级政府、有关部门,应当认真学习修订后的这部法律。本法在许多条款规定了政府、有关部门在防治固体废物污染环境方面的责任,必须深刻理解、贯彻,与此同时,采取通俗易懂的方式向广大人民群众广泛进行宣传,为本法的实施做好各项准备工作;广大人民群众通过学习,了解法律的规定,知道哪些是法律禁止的行为,哪些是义务,哪些是权利等等。这些工作都将有利于本法的实施,四个月的准备期的目的就在于此。

  二、法的效力范围,包括空间效力、对人的效力和时间效力三方面内容。空间效力,是指一部法律在什么空间范围内发生效力的问题。对人的效力,是指法律对什么人发生效力。时间效力,是指法律生效和失效的时间问题,以及法律对其颁布实施以前的事件和行为有无追溯力的问题。本条规定的是本法的时间效力。法律制定出来后,只有施行了才能达到立法目的,因此,每部法律都有施行日期的规定。

  我国法律的生效日期,一般由法律本身做出规定。通常有三种情况:一种是自法律公布之日起生效;另一种是法律公布后并不立即生效,而是经过一段时间才开始生效;第三种是法律公布后先予以试行,而后由立法机关加以补充修改,再通过为正式法律公布实施,但在试行期间也具有法律约束力。本法的生效日期属于第二种情况,即只有到2005年4月1日后,才发生法律效力。

  我国的法律一般只规定法律的生效日期,不规定失效日期。法律的失效日期,常见有两种情况:一是确认与新发布的法律相抵触的法律无效;二是随着新颁布法律的施行,原有相应法律失去继续实施条件而自行失效。

  法律的溯及力的问题,即对其生效以前发生的事件和行为是否适用的问题。如果适用,就具有溯及力;如果不适用,就不具有溯及力。依照各国法律的惯例,法律一般不溯及既往。本法实行“不溯及既往”原则,即本法对施行前发生的事件和行为不发生效力,这些事件和行为只有在本法施行后仍然存续的才适用本法的规定。

  三、这里需要说明一下新修订的固体废物污染环境防治法与修订前的固体废物污染环境防治法的衔接问题。首先,修改后的法律的生效日期与修改法律的形式有密切联系。目前修改法律主要有两种形式:一种是对法律进行的修订,即对法律作全面修改,重新予以规定就是产生一部新的法律;另一种是对法律进行修改,即对法律的部分条文通过修改决定的方式予以修改,未修改的部分继续实行。因此,法律修改后的生效日期也有两种形式,属于修订法律的,因为作为新的法律对待,一般是重新公布法律的生效日期;属于对法律作修改决定的,一般不修改法律的生效日期,只是规定法律的修改决定的公布日期,修改部分执行修改决定的生效日期,未修改的部分执行原来法律规定的生效日期。这次对固体废物污染环境防治法做了全面修改,是通过修订方式产生了一部新的固体废物污染环境防治法,因而本条明确规定:“本法自2005年4月1日起施行”,因此,本法的生效日期为2005年4月1日。在2005年4月1日以前,原固体废物污染环境防治法仍然有效;但是,自2005年4月1日起,修订前的固体废物污染环境防治法不再有效,必须执行修订后新公布的固体废物污染环境防治法。