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中华人民共和国草原法释义【全文】

时间:2020-11-25 09:58:14 浏览: 来源:就问法律
  中华人民共和国草原法释义【全文】  前言  二00二年十二月,中国的最高立法机关——全国人大常委会郑重通过修订后的《中华人民共和

  中华人民共和国草原法释义【全文】

中华人民共和国草原法释义【全文】

  前言

  二00二年十二月,中国的最高立法机关——全国人大常委会郑重通过修订后的《中华人民共和国草原法》,这也是在新的形势下,根据新的情况,通过对一九八五年六月制定的草原发的全面修改,制定的一部新的草原法。

  新的草原法总结了近八十年来草原改革和草原建设所积累的经验,反映了我国在经济发展和深化改革的新形势下对草原保护、建设和合理利用的基本要求,有针对性地根据草原现状为改善生态环境,维护生物多样性,发展现代畜牧业确立了一系列的法律措施。因而,这部新的草原法在立法目的、立法指导原则、各项立法内容方面都有新的发展,有的变化还很大。整部法律由原来的不分章节的二十三条增加到分为九章的七十五条,新的草原法中不仅新增条文为新的内容,而且原有条文也作了许多修改、补充。因此对新的草原法需要作系统的研究、学习,作为一部新的法律从头学起,了解它的各项规定。

  新的草原法是保护、建设和合理利用草原的法律保障,是管理草原、治理草原的法律依据,它所确定的国家的草原实行科学规划、全面保护、重点建设、合理利用的方针;草原的保护、建设和利用纳入国民经济和社会发展计划;国家的草原行政管理和监督检查体制;草原权属有关制度;草原统一规划制度;草原调查、统计制度;草原生产、生态监测预警系统;草原建设方针和权益保护;草原利用的有关制度和扶持措施;基本草原保护制度;以草定蓄、草蓄平衡制度;以及其他有关制度,都是各级政府机关、各个经济组织、相关社会团体、所有国家工作人员、广大农牧民群众以及有关的各种人员必须遵循的行为规范,也是掌握、运用新的草原法所必须重视的内容。

  新的草原法专列了监督检查一章,目的是为了加强对草原法律、法规执行情况的监督检查,就是要维护法律的权威,做到有法必依、执法必严,认真实施草原法。在新的草原法中还大大加强了法律责任的规定,共有十三条,目的是对违反草原法的行为要追究责任,给予处罚,尤其要引起重视的是在新草原法中加大了对草原法违法犯罪行为的惩罚力度。总之,制定和实施新的草原法,就是要坚持以法治国的基本方略,坚持依法治理草原、依法保护、建设和合理利用草原、依法管理草原。

  本书的编写,是参加新的草原法立法工作人员和从事草原法执法的人员,结合有关的方针政策、历史经验和现实情况,对法律条文的内容逐条进行分析、讲解,这对学习、运用新的草原法将会是有益的,有益于推进草原执法工作,有益于与草原有关的各个部门和监督管理部门、执法机关、规划部门、科技单位等在法制的轨道上共同办好草原的事情,有益于维护国家的权益、维护集体经济组织和草原作用者的合法权益,提高维护草原法律秩序的自觉性。

  二00四年十月

  目 录

  第一章 总 则

  第二章 草原权属

  第三章 规 划

  第四章 建 设

  第五章 利 用

  第六章 保 护

  第七章 监督检查

  第八章 法律责任

  第九章 附 则

  第一章 总则

  法律“总则”一章的内容,通常是对这部法律的立法宗旨、适用范围、基本原则、管理体制等重要问题作出规定,对其他章节的规定具有概括和指导的作用。本法总则共计8条,对草原法的立法宗旨,适用范围,国家对草原的规划、保护、建设、利用和可持续利用与协调发展的方针,各级政府将草原的保护、建设和利用纳入国民经济和社会发展计划并加强草原保护、合理利用的宣传教育,国家鼓励有关的科研与技术推广工作并对在草原管理、保护、建设、合理利用和科研工作作出显著成绩的给予奖励,草原监督管理体制等作出了规定。

  第一条 为了保护、建设和合理利用草原,改善生态环境,维护生物多样性,发展现代畜牧业,促进经济和社会的可持续发展,制定本法。

  【释义】本条是关于草原法立法宗旨的规定。

  一、我国是草原资源大国,天然草原3.93亿公顷,约占国土总面积的41.7%,仅次于澳大利亚,居世界第二位;但人均占有草原只有0.33公顷,仅为世界平均水平的一半(全世界有永久性草原面积约31.58亿公顷,人均占有草原0.64公顷)。我国草原主要分布于北方干旱区和青藏高原,主要在内蒙古、新疆、西藏、青海。四川、甘肃、云南、宁夏等省区。

  我国草原大都在边疆和少数民族地区民族,草原畜牧业是广大农牧民基本生产方式和重要生活内容,草原生态保护和建设工作,不仅关系到这些地区少数民族人民生产生活水平的改善和经济的发展,更直接关系到这些地区的民族团结和社会稳定。改革开放20多年来,国家加强草原建设和保护,改善了牧区牧民的生产生活条件,推行草原家庭承包制,调动了牧民保护和建设草原的积极性。如2000年内蒙古牧民人均收入比上年增加160元,其中140元来自草原畜牧业;新疆新增200元全部来自畜牧业;青海新增90.8元,其中69.8元来自草原畜牧业。草原不仅是畜牧业的重要生产资料,又是重要的自然资源,是我国最大的绿色生态屏障、抵御沙漠的前哨阵地和重要的水源涵养地,黄河、长江等大江大河及其主要支流都发源于草原区,上中游都流经草原区。我国西部地区草原面积占绿色植被总面积的79%,西北地区达到85%,青海、西藏等省区都在90%以上。我国天然草原严重退化已是不争的事实,90%的可利用天然草原不同程度地退化,每年还以200万公顷的速度递增。草原过牧的趋势没有根本改变,乱采滥挖等破坏草原的现象时有发生,草原载畜能力大幅下降,草原生态环境持续恶化,荒漠化面积不断增加,江河断流,湖泊干涸,沙尘暴等自然灾害频繁发生,直接威胁我国的生态安全,影响经济和社会的可持续发展。草原退化有自然、社会、历史等多方面的原因。但从政策和法律上加强草原保护、建设和管理,减缓和遏制草原退化、沙化无疑是十分重要的。为此,近几年国务院先后颁布。出台了一些有关草原保护与建设的政策和行政法规,主要有:《国务院关于加强草原保护与建设的若干意见》(2002年9月16日)、《全国生态环境建设规划》(1998年11月7日)、《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》(2000年9月10日)、《国务院关于禁止采集和销售发菜制止滥挖甘草和麻黄有关问题的通知》(2000年6月14日)和《草原防火条例》(1993年10月5日)、《野生植物保护条例》(1996年9月30日)等。这些规定中的一些内容被这次修订的草原法所吸收,新草原法必将对保护、建设和合理利用草原,改善生态环境,发展现代畜牧业,促进经济和社会的可持续发展起到重要作用。

  二、根据本条规定,草原法的立法宗旨包括以下几个方面的内容:

  (-)保护、建设和合理利用草原。建设利用、保护草原是本法的三个主要内容,也是制定草原法的直接立法目的。本法列专章分别在第四章、第五章、第六章作了具体规定。草原既是畜牧业的重要生产资料,又是重要的自然资源,具有经济效益和生态效益。草原的这一特点,决定了保护、建设和合理利用草原这三者之间是紧密联系、相辅相成的。长期以来,我国普遍存在着对草原重利用轻保护、重索取轻建设的现象,只想向草原索取,对草原进行透支,搞掠夺性经营,对如何让草原喘气、恢复生机重视不够。虽然草原是一种可再生资源,但在生态脆弱区草原一旦被破坏,草原恢复十分困难且周期长。这方面的教训十分深刻。总结这方面的经验教训,必须按科学和自然规律办事,处理好草原保护、建设与利用,眼前利益与长远利益之间的关系,保护、建设草原的目的是为人类所用,创造更多的生态效益和经济效益,保护、建设草原是利用草原的基础和条件,利用草原应是在保护、建设草原的前提下的合理利用和可持续利用。为此本法还规定,国家对草原实行科学规划、全面保护、重点建设、合理利用的方针,促进草原的可持续利用和生态、经济、社会的协调发展。

  (二)改善生态环境,维护生物多样性。维护生物多样性是这次草原法修改新加的内容。草原是世界上主要生态系统之一。占全球陆地面积的四分之一。这样一个巨大生态系统,在地球生物圈中的位置是不可取代的。草原对改善生态环境,维护生物多样性是至关重要的。生态环境是人类生存和发展的基本条件,是经济、社会发展的基础。保护和建设好生态环境,实现可持续发展是我国现代化建设中必须始终坚持的一项基本方针。我国不仅草原面积大,草原类型也繁缛多样,全球草原分48个大类,我国就有39个,类型之多,生物多样性之丰富是得天独厚的。从20世纪80年代我国已先后建立了13处自然保护区。我国草原特别是草原自然保护区为维护生物多样性起到特殊重要的作用。为此本法对建立草原自然保护区作了专门规定。改善生态环境,维护生物多样性既是本法的立法目的,也是编制草原保护、建设、利用规划的重要原则、依据。

  (三)发展现代畜牧业。草原畜牧业是广大农牧民基本生产方式和重要生活内容,是牧区经济的支柱产业。发展现代畜牧业作为本法的立法目的就是把草原保护、建设与农牧民脱贫致富结合起来,大力发展现代畜牧业,提高广大农牧民的生活水平,只有这样才能充分调动广大农牧民的积极性,草原也才能够保护和建设好,同时生态环境才会得到改善。这里讲的现代畜牧业是相对传统畜牧业而言的。传统畜牧业是指靠天然草原放养畜牧的生产方式。面对日益恶化的草原生态环境和农业结构调整的新形势,只有改变传统畜牧的生产方式,发展现代畜牧业,才是保证草原生态系统健康发展的根本途径。为此本法明确规定了草原载畜量及草畜平衡制度,禁牧、休牧、轮牧制度,对实行牲畜舍饲圈养的给予补助,改变依赖天然草地放牧的生产方式。这些规定都体现了国家法律鼓励发展现代畜牧业,处理好发展现代畜牧业与保护草原生态环境的关系。

  (四)促进经济和社会的可持续发展。这一规定是这次草原法修改新增加的内容。保护、建设草原的最终目的是促进经济和社会的可持续发展,实现草原资源的可持续利用。可持续发展,就是要促进人与自然的和谐,实现经济发展与人口。资源、环境相协调,坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路,保证一代一代地永续发展。良好的生态环境是社会生产力持续发展和人们生存质量不断提高的重要基础。近二十年来,随着我国经济社会的快速发展和人民生活水平的不断提高,自然灾害、生态环境问题日益突出,已成为我国经济和社会可持续发展的制约因素。我国已开始彻底改变以牺牲环境、破坏资源为代价的粗放型增长方式,不能以牺牲环境、破坏资源为代价去换取一时的经济增长,不能以眼前发展损害长远利益,不能用局部发展损害全局利益。发展经济要充分考虑自然资源的承载能力和承受能力。为此本法规定,禁止开垦草原,实行以草定畜、草畜平衡制度及退耕还草和禁牧、休牧制度,对草原上采矿实行严格管理等。

  第二条 在中华人民共和国领域内从事草原规划、保护、建设。利用和管理活动,适用本法。

  本法所称草原,是指天然草原和人工草地。

  【释义】本条是对本法适用范围及草原定义的规定。

  一、法律的适用范围,也称法律的效力范围,包括法律的时间效力,即法律从什么时候开始发生效力和什么时候失效;法律的空间效力,即法律适用的地域范围;法律对人、事的效力,即法律对什么人、行为适用。关于草原法的时间效力问题,本法第七十五条已作规定。本条第一款则对本法适用的地域范围和对人、事的适用范围作出了规定,主要包含两层意思:

  (-)本法适用的地域范围,是中华人民共和国境内,它包括在我国主权所及的全部领域内。一般讲,法律的地域效力范围的普遍原则,适用于制定它的机关所管辖的全部领域。草原法作为全国人大常委会制定、颁布的法律,其效力自然在我国境内。这里需要指出的是,根据我国香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法的规定,只有列入这两个基本法附件三的全国性法律,才能在这两个特别行政区适用。本法没有被列入这两个基本法的附件三中。因此,草原法不适用我国香港和澳门两个特别行政区。

  (二)本法适用的主体范围,包括一切从事草原规划、保护、建设、利用和管理活动的单位或个人。这里的“单位”,可以是我国的法人和其他组织,也可以是外国企业以及其他组织;“个人”既可以是中国公民个人,也可以是外国人。上述主体在我国领域从事草原规划、保护、建设、利用和管理活动的,都必须遵守草原法。

  二、根据本条第一款和第七十四条的规定,本法所称草原是指天然草原和人工草地。天然草原包括草地、草山和草坡,人工草地包括改良草地和退耕还草地,不包括城镇草地。

  天然草原是指一种土地类型,它是草本和木本饲用植物与其所着生的土地构成的具有多种功能的自然综合体。人工草地是指选择适宜的草种,通过人工措施而建植或改良的草地。1985年的草原法规定草原包括草山、草地。这一规定比较简单。基于我国有计划地推进以退耕还林还草为主的生态建设,这次草原法修改明确草原既包括天然草原,也包括人工草地,这样规定比较科学。全面,符合我国草原建设、保护的实际,特别是将人工草地纳入本法调整的草原范围,有利于草原建设、保护和利用,发展畜牧业生产,改善生态环境。同时需要说明的是,本法规定的人工草地不包括城镇草地。主要考虑城镇人工草地大多是美化环境的园林绿地,其建设、保护、利用和管理与本法规定的草原均有所不同。

  第三条 国家对草原实行科学规划、全面保护、重点建设、合理利用的方针,促进草原的可持续利用和生态、经济、社会的协调发展。

  【释义】本条是关于草原工作应当遵循的基本原则的规定。这是这次修改草原法新增加的内容。

  一、草原工作应当遵循的基本原则,是贯穿于本法并作为草原工作的指导思想,也是草原工作的经验教训总结。本条规定的草原工作应当遵循的基本原则是统一的整体,不能分割、对立。

  二、根据本条规定,草原工作应当遵循的基本原则有:

  (一)科学规划。草原是重要的自然资源,对草原的保护、建设、利用首先应当有一个科学规划、统筹安排,不能盲目、无序进行,要按照科学和自然规律办事。对此本法第三章作了专门规定,国家对草原保护、建设、利用实行统一规划制度,按照本法规定的规划编制原则、内容和审批要求,有关政府和部门按照规定对有关草原保护、建设、利用规划的编制和组织实施工作。

  (二)全面保护。针对我国草原资源日趋严峻的形势,草原工作应当立足于保护、强化保护。全面保护是对整个草原资源而言的,具体保护措施又是有重点和分层次的。本法列专章对此作了具体规定,主要有:一是实行基本草原保护制度,将一些具有重要生态功能和经济功能的草原划定为基本草原,实行严格管理;二是实行草畜平衡制度,按照核定的载畜量指导农牧民科学放牧,合理利用草原,防止超载过牧;三是实行禁牧、休牧制度,其目的是使退化草原能够休养生息,恢复植被。

  (三)重点建设。草原的保护、建设是本法的核心内容二者是紧密联系的,保护、建设草原是合理利用草原的基础和前提,对草原进行全面保护的同时,也要突出重点,搞好草原重点建设。草原建设是指通过资金、劳力投入等方式进行草原工程建设,从而更好地保护草原、合理利用草原。这里讲的重点建设是强调国家和地方对一些重点区域应加大对草原投人,主要用于天然草原恢复与建设、退化草原治理、生态脆弱区退牧封育、已开垦草原退耕还草等工程建设。近二十年来,各级政府组织开展了以水、草、料、棚、围栏和定居为主要内容的草原建设,提高了草原生产力,广大牧民正逐步摆脱水草而居和靠天养畜的局面.生产生活条件显著改善,使周边草原得以休养生息。牧区草原家庭承包制的实行,调动了广大农牧民保护、建设草原的积极性。同时,以防灾基地建设、草原鼠虫害防治和草原防火为主要内容的防灾减灾工作也取得明确进展。特别是随着对草原认识的提高,国家和地方加大了对草原的投入力度,草原建设速度明显加快,但仍然赶不上草原退化的速度。因此本法除规定各级政府加大草原建设投入外,还规定国家鼓励单位和个人投资建设草原,按照谁投资、谁受益的原则保护草原投资建设者的合法权益。

  (四)合理利用。草原作为自然资源具有生态效益和经济效益,在保护、建设草原的基础上,科学规划合理地利用草原,发展现代畜牧业,提高广大牧民生活水平是十分必要的,只有这样保护、建设草原才有积极性,保护、建设草原的最终目的也是利用。正确处理草原保护、建设与合理利用的关系,是本法解决的重要问题。过去对草原重利用轻保护,使草原长期处于超负荷的严重“透支”状态。为此本法作出了科学合理利用草原,实行轮牧、牲畜舍饲圈养等合理利用草原的规定。

  (五)促进草原的可持续利用和生态、经济、社会的协调发展。这一原则是草原保护、建设和利用的出发点和落脚点。随着经济、社会的发展,我国生态环境恶化,资源紧缺的矛盾日益突出,已成为影响经济社会发展和人民生活的一个突出制约因素,从长远看,可持续发展的压力越来越大。因此必须始终把生态环境建设、资源保护放在战略位置上,实现经济社会发展与生态环境、资源的协调发展。具体到本法就是运用法律、行政和市场手段加强草原保护、建设,实现草原生态良性循环,促进草原的可持续利用和生态。经济、社会的协调发展。

  第四条 各级人民政府应当加强对草原保护、建设和利用的管理,将草原的保护、建设和利用纳入国民经济和社会发展计划。

  各级人民政府应当加强保护、建设和合理利用草原的宣传教育。

  【释义】本条是关于各级政府草原管理法定职责的规定,并明确应将草原的保护、建设和利用纳入国民经济和社会发展计划以及加强宣传教育。

  一、本条是新草原法增加的重要内容。根据本条规定,各级人民政府在草原保护、建设和利用工作中的主要职责包括:一是加强对草原保护、建设和利用的管理;二是将草原的保护、建设和利用纳入国民经济和社会发展计划;三是加强保护、建设和合理利用草原的宣传教育。这一规定,是对各级人民政府在草原保护、建设和利用工作中提出的基本要求,它既是各级人民政府在加强草原保护、建设和利用工作中所必须切实履行的法定职责,也是各级人民政府加强领导管理草原工作的前提和法律依据。

  二、关于将草原的保护、建设和利用纳入国民经济和社会发展计划。国民经济和社会发展计划是我国社会主义现代化建设的宏伟蓝图,国家通过国民经济和社会发展计划实现统筹规划和部署经济发展和社会发展。国民经济和社会发展计划是根据经济社会发展需要和社会财力、物力的可能,合理地确定经济社会发展战略和宏观调控目标。国民经济和社会发展计划包括中长期计划和年度计划,无论是中长期计划和年度计划,都是对经济和社会发展的统一部署,从而使各项社会事业在经济发展的同时也相应得到发展。草原的保护、建设和利用是国民经济和社会发展的重要内容之一,通过将其依法纳入国民经济和社会发展计划,有利于保障保护、建设和利用草原的措施得以实施。同时也表明,国家将草原的保护、建设和利用作为改善生态环境,维护生物多样性,发展现代畜牧业,促进经济和社会可持续发展的一项重要的战略任务,通过将其纳入国民经济和社会发展计划则是为了有力地保障其发展。

  三、关于加强保护、建设和合理利用草原的宣传教育。加强保护、建设和合理利用草原的宣传教育是草原管理的基础性工作,是草原保护、建设和合理利用工作中重要的措施之一,是为保护、建设和合理利用草原工作奠定群众基础的重要途径,也可以让公众了解保护、建设和合理利用草原的有关情况及有关科学知识。开展草原的保护、建设和合理利用的宣传教育,有利于增强公众,特别是牧民保护草原,合理利用草原的意识,提高公众对保护草原,改善生态环境,发展现代畜牧业的认识能力和自觉性,避免或减少破坏草原、过度放牧等行为的发生,从而有利于改善生态环境,促进经济和社会的可持续发展。我国草原大部分分布在边疆和少数民族地区,草原畜牧业是广大农牧民基本的生产方式和重要生活内容。因此,加强对这些地区少数民族人民关于保护、建设和合理利用草原的宣传教育更为重要。

  加强保护、建设和合理利用草原的宣传教育,是各级人民政府法定的责任,各级人民政府应当将这项工作列人重要的议事日程。牧区可以组织有关部门编写保护、建设和合理利用草原的宣传材料。在少数民族地区,运用少数民族语言文字,编写通俗易懂的宣传材料,使少数民族兄弟了解保护、建设和合理利用草原的重要性以及有关科学知识,从而形成保护、建设和合理利用草原的良好氛围。保护、建设和合理利用草原的宣传教育可以通过多种渠道、多种形式来进行,新闻、出版、教育、文化、宣传等部门应当在人民政府的组织下开展宣传教育工作。

  第五条 任何单位和个人都有遵守草原法律法规、保护草原的义务,同时享有对违反草原法律法规、破坏草原的行为进行监督、检举和控告的权利。

  【释义】本条是关于遵守草原法律法规、履行保护草原的义务,监督、检举和控告违反草原法律法规、破坏草原行为的权利的规定。本条是这次修订草原法新增加的内容。

  一、关于任何单位和个人都有遵守草原法律法规、保护草原的义务。遵守法律、法规,即行为符合法律、法规的要求,依法办事。守法是法律、法规运行的重要环节,是法律、法规实施的基本形式之一。制定法律、法规的直接目的就是法律、法规的实施,因而要求人们遵守法律、法规。守法包括三方面要求:一是国家机关及其工作人员在行使职权、履行公务时,必须严格依法办事,其行为内容和方式要符合法律、法规的规定;二是国家机关及其工作人员在其职权管辖之外的活动中,必须自觉守法;三是公民和社会组织必须用法律来规范自己的行为,正确行使权利,忠实履行义务。守法是每个社会主体应尽的基本法律义务。作为一种义务,它表现为负有这种义务的社会主体必须依法为某种行为,或者不为某种行为。《中华人民共和国宪法》第五十三条规定:“中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律。”第五条规定:“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”法是权利和义务的对立统一,没有无义务的权利,也没有无权利的义务。任何社会主体在行使法律赋予的权利时,都必须履行法定义务,必须遵守法律规定。守法是维持社会政治秩序、经济秩序、生活秩序等等社会秩序的要求。社会主义秩序的建立和维持,有赖于社会全体成员对法律、法规的普遍遵守。

  二、就本条规定的任何单位和个人都有遵守草原法律法规、保护草原的义务而言,草原法律、法规是调整草原关系的法律依据和行为规范,制定草原法律、法规的直接目的就是使这些法律、法规的实施,因而要求每个社会主体都要遵守。从法律义务的角度讲,每个社会主体在享受权利的同时,也必须履行法律义务,本条将遵守草原法律、法规规定为任何单位和个人都必须履行的义务,这是从权利义务方面为草原法律、法规的实施提供了保障。再从守法是维持社会主义社会秩序的要求方面讲,我国的草原法律、法规是维持草原管理秩序行为的规范,要使草原保护、建设和合理利用等方面的工作正常有序地进行,有赖于社会成员对草原法律、法规的普遍遵守。

  (-)国家机关及其工作人员严格守法,不得有违法行为。1.地方各级人民政府及其工作人员要严格按照法律规定,坚持依法管理草原,完善草原家庭承包责任制,保障草原承包经营权的稳定,减少草原承包纠纷,保护草原承包人的合法权益,保护草原承包经营权不受侵犯。2.地方各级人民政府及其工作人员要严格按照草原保护、建设、利用规划管理本行政区域内的草原。草原保护、建设、利用规划是保护、建设和合理利用草原的重要依据。长期以来,由于草原保护、建设、利用的规划工作没有得到应有的重视,这既不利于国家对草原的保护、建设和宏观调控,也影响了对草原的分类管理和合理利用。因此,地方各级人民政府及其工作人员要严格按照草原保护、建设厅利用规划管理草原。3.国家机关及工作人员要遵守草原法律、法规,还表现在国务院草原行政主管部门和草原面积较大的省、自治区的县级以上地方各级人民政府草原行政主管部门及其草原监督检查人员要认真执法、严肃执法,不得徇私枉法。在处理草原违法案件时,必须严格按照法律。法规的规定,该给予行政处分的必须给予行政处分,该给予行政处罚的必须给予行政处罚,该移送司法机关追究刑事责任的,必须送交司法机关追究刑事责任。不得从部门或者单位利益出发,讲人情,讲关系,更不得“以罚代刑”,借此规避应承担的法律责任。

  (二)单位、个人应当用草原法律、法规规范自己的行为,正确行使草原法律、法规赋予的权利,履行草原法律、法规规定的义务。1.不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让草原;2.不得违反草原保护、建设、利用规划擅自改变草原功能区;3.草原承包经营者不得超过草原行政主管部门核定的载畜量;4.不得在荒漠、半荒漠和严重退化、沙化、盐碱化、石漠化、水土流失的草原以及生态脆弱的草原上采挖植物和从事破坏草原植被的其他活动;5.不得擅自在草原上从事采土、采砂、采石等作业活动; 6,禁止在草原上使用剧毒、高残留以及可能导致二次中毒的农药,等等。

  三、任何单位和个人都有权对违反草原法律、法规的行为进行监督、检举和控告。这里所谓有权“检举”和“控告”,是指单位和公民个人对有违反草原法的行为的政府机关、单位、组织和个人,有向人民政府草原行政主管部门或者人民政府其他机关提出举报和指控,要求有关机关予以处理和制裁的权利。宪法规定,公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。单位和公民个人对违反草原法的行为行使检举权和控告权,有利于制止破坏草原的行为,有利于草原执法的社会监督和草原违法案件的及时发现、处理,从而有利于我国草原资源的保护和利用,有利于扭转草地退化、减少的趋势。我国宪法规定,对于公民的申诉、控告或检举,“有关国家机关必须查清事实,负责处理。任何人不得打击报复。”受理单位和公民个人对违反草原法的行为的检举和控告,也是各级草原行政主管部门行使草原管理监督检查职责之一。各级草原行政主管部门要保护单位、个人检举、控告的合法权利。草原行政主管部门应建立举报制度,保护和鼓励举报人,对于打击报复举报人的,一经查实要严肃处理,打击报复行为构成犯罪的,必须移交司法机关依法追究刑事责任。

  第六条 国家鼓励与支持开展草原保护、建设、利用和监测方面的科学研究,推广先进技术和先进成果,培养科学技术人才。

  【释义】本条是关于鼓励与支持开展草原科学研究,推广先进技术和成果,培养科技人才的规定。

  在草原法中作出这项规定,目的是以法律的形式有力地推动关于草原的科学研究和技术进步,培养草原方面的科技人才,各有关部门必须将其作为法定任务,认真完成。

  一、草原保护与建设是集生态、环境、资源、经济、人口、社会、民族等问题于一体的巨型系统工程,必须以强有力的科学技术支撑,才能实现系统良性循环。建国以来,我国在草原科研、技术推广、基础设施和队伍建设、人才培养等方面做了大量工作,并取得了成绩和经验,但随着经济社会发展,草原保护、建设对科技的需求更加迫切。目前存在的主要问题有:一是科技创新能力不足,解决重大科技问题的能力不强。二是有限的技术研究与生产结合不够紧密,缺乏对不同类型草原的实用技术研究。三是草畜脱节,对畜牧业科研不够。四是人才结构不合理,不能适应草原建设的实际需要。五是对草原科技的投入不足,影响草原科技的发展。因此,本条规定,国家鼓励与支持开展草原保护、建设、利用和监测方面的科学研究,推广先进技术和先进成果,培养科学技术人才。

  二、加强草原科学技术研究开发与推广以及科技人才的培养主要应做好以下工作:

  1.加强草原退化机理、生态演替规律等基础理论研究,加强草原生态系统恢复与重建的宏观调控技术、优质抗逆牧草品种选育等关键技术的研究和开发。对草种生产、天然草原植被恢复、人工草地建设、草产品加工、鼠虫害生物防治等草原保护与建设具有重大影响的关键技术,各级畜牧业行政主管部门和科技部门要集中力量进行科技攻关。各地要重视生物技术、遥感及现代信息技术等在草原保护与建设中的应用。

  2.加快引进草原新技术和牧草新品种。科研单位要转变观念,加强技术引进与交流。当前要重点引进抗旱、耐寒牧草新品种,加强草种繁育、草原生态保护、草种和草产品加工等先进技术的引进工作。

  3.加大草原适用技术推广力度。加强草原技术推广队伍建设,改善服务手段,增强服务能力。加快退化草原植被恢复、高产优质人工草地建设、生物治虫灭鼠等适用技术的推广。抓紧建立一批草原生态保护建设科技示范场,促进草原科研成果尽快转化。各地有关部门要加强对农牧民的技术培训。

  4.草原保护、建设关键在于科技和人才的培养。一方面加强对现有科技人员的培训;另一方面培养各类草原科技人才,壮大草原科技队伍。只有这样才能提高草原科技支撑的能力,推动草原生态环境保护、社会可持续发展。

  第七条 国家对在草原管理、保护、建设、合理利用和科学研究等工作中做出显著成绩的单位和个人,给予奖励。

  【释义】本条是对在草原工作中做出显著成绩的单位和个人给予奖励的规定。

  一、在法律上建立奖励制度,作用在于推进依法进行的草原管理、草原建设等项事业。所以对违法者给予处罚,是维护法律权威性的一个主要方面;同时,对严格依法办事并做出显著成绩的单位和个人给予奖励,也是维护法律权威性的一个重要方面。通过对成绩显著的单位和个人给予奖励,可以引导人们更好地遵守法律、法规,从而达到维护法律权威的目的。奖励在草原管理、保护、建设、合理利用和科学研究等工作中做出显著成绩的单位和个人,是我国保护、建设和合理利用草原的重要举措、法定措施。

  二、为了鼓励在草原管理、保护、建设、合理利用和科学研究等工作中做出显著成绩的单位和个人,国家予以奖励。根据国家有关规定,奖励制度具体包括发明奖励制度、科学技术奖励制度、合理化建议和技术改进奖励制度以及与奖励有关的专利制度、发明权制度等等。本条规定了奖励的范围、条件。

  1.根据本条规定,奖励的范围有五项:一是草原管理;二是草原保护;三是草原建设;四是草原的合理利用;五是草原的科学研究。

  2.奖励的条件是在草原管理、保护、建设治理利用和科学研究等工作中做出显著成绩,主要包括:(1)在草原管理方面,如依靠科学技术管理草原,掌握草原变化情况,成绩显著的。(2)在草原保护方面,积极同违反草原法的行为进行斗争;积极参与、组织扑救草原火灾并在扑救草原火灾中起模范带头作用,成绩显著的;发现草原火灾及时报告,或者及时采取措施扑救,避免造成损失扩大的等。(3)在草原建设方面,如积极参与草原建设并做出显著成绩的单位和个人。(4)在草原合理利用方面,如认真执行草原行政主管部门核定的载畜量,采用合理的生产方式,均衡利用草原等方面做出显著成绩的单位和个人。(5)在科学研究方面,如积极研究、推广优良草品种等方面做出显著成绩的单位和个人。

  三、对在草原管理、保护、建设、合理利用和科学研究等工作中做出显著成绩的单位和个人给予奖励的办法可以分为两类:一类是物质上的奖励,如发给一定数额的奖金、晋升工资等;另一类是精神上的奖励,如授予光荣称号、通报嘉奖等。

  四、本条规定是国家给予奖励,各级政府及相关部门应当依法组织实施。同时也是积极引导社会应当奖励为草原事业作出贡献者。

  第八条 国务院草原行政主管部门主管全国草原监督管理工作。

  县级以上地方人民政府草原行政主管部门主管本行政区域内草原监督管理工作。

  乡(镇)人民政府应当加强对本行政区域内草原保护、建设和利用情况的监督检查,根据需要可以设专职或者兼职人员负责具体监督检查工作。

  【释义】本条是关于草原监督管理工作体制、法定部门、法定权限的规定。

  一、我国草原生态环境持续恶化,不仅制约着草原畜牧业发展,影响农牧民收入增加,而且直接威胁到国家生态安全,草原保护与建设亟待加强。因此本法规定,各级人民政府应当加强对草原保护、建设和利用的管理,将草原的保护、建设和利用纳入国民经济和社会发展计划。牧区所在地的地方各级政府要把草原保护与建设工作纳入重要议事日程,进一步推行草原家庭承包制,落实草原生产经营、保护与建设的责任,调动农牧民保护和建设草原的积极性。因此政府主管草原监督管理工作的法定部门应当依照草原法的规定,尽责尽职,做好工作,保证草原保护与建设工作的顺利开展。

  二、本条关于草原监督管理体制的规定包括三个层次、三方面内容:一是全国的草原监督管理工作由国务院草原行政主管部门负责,这是指在全国范围内有法定的主管部门;二是县级以上地方人民政府草原行政主管部门主管本行政区域内的草原监督管理工作,地方草原行政主管部门是地方人民政府的一个法定的组成部分,有明确的法定的职责;三是乡级人民政府根据需要可以设立专职或兼职人员,负责本乡(镇)范围内的草原保护、建设和利用情况的监督检查工作,这是指乡(镇)政府有责任也应当有人员保证做好草原监督管理工作。

  新的草原法对草原监督管理的规定两项内容是重要的,应当充分重视:一是,原草原法规定的行政主管部门表述为“农牧业部门”,这次草原法修改将之表述为“草原行政主管部门”。这一修改不光是文字修改,其涵义在于,草原不仅是与农牧业有必然联系的重要自然资源,同时还是重要的生态系统,并有一定的独立性,考虑到当前我国草原沙化、退化严重,草原监督管理薄弱的实际情况,将“农牧业部门”的表述修改为“草原行政主管部门”是必要的,这样修改表明国家对草原进一步地重视起来,同时也使草原管理体制更为明确,有利于加强对草原的保护和监督管理。二是,考虑到草原保护、监督管理面广、任务重的特点,新草原法规定:乡(镇)人民政府应当加强对本行政区域内草原保护、建设和利用情况的监督检查,根据需要可以设专职或者兼职人员负责具体监督检查工作,这是加重了乡(镇)政府对草原监督管理的责任,也大大增强对草原监督管理的力度,是当前必须强调的法律措施。

  三、根据本法规定,草原行政主管部门的主要职责是:依法对草原进行规划、保护、建设、利用,实行管理和监督。具体职责包括:

  1.编制草原保护、建设、利用规划;2.会同有关部门定期进行草原调查;3.会同有关部门共同制定全国草原等级评定标准;4.会同统计部门根据调查结果、草原的质量,依据草原等级评定标准,对草原进行评等定级;5.与统计部门共同制定草原统计调查办法,定期发布草原统计资料;6.对草原面积、等级、植被构成、生产能力、自然灾害等草原基本状况实行动态监测;7.加强对草种生产动、加工、检疫、检验的监督管理,保证草种质量;8,核定草原载畜量;9.规定割草期、采种期以及留茬高度和采割强度;10.审核征用、占用和临时占用草原的行为是否符合本法及有关法律的规定;11.建立草原自然保护区;12.行使本法规定的监督检查权。在执行监督检查任务时,有权要求被检查单位或个人提供有关草原权属的文件和资料,并进行查阅或复制;有权要求被检查单位或个人对草原权属等问题作出说明;有权进人违法现场进行拍照、摄像和勘测;责令被检查的单位或个人停止违反草原法律、法规的行为,履行法定义务;13.行使本法法律责任一章规定的由草原行政主管部门实施的行政处罚和采取行政措施的权力。

  第二章 草原权属

  草原是一种宝贵的自然资源,人类根据其特殊的功能和自身的需要,对草原投入了人力、物力、财力,开发利用、建设保护,从而在草原上形成了权利义务关系。明确的草原权属并实行依法保护,对草原的保护、管理、开发和合理利用是十分必要的。本章共8条,对草原的所有权、使用权作了规定。

  第九条 草原属于国家所有,由法律规定属于集体所有的除外。国家所有的草原,由国务院代表国家行使所有权。

  任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让草原。

  【释义】本条是有关草原所有权和草原所有权行使机关的规定。

  一、草原的所有权

  本条有关草原所有权的规定是依据宪法作出的。我国宪法第六条规定,“中华人民共和国社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制”;第九条第一款规定:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”这就是说,草原作为自然资源的一种,一般属于国家所有,建国以来的实际情况也是这样。据内蒙古、新疆、西藏、青海、甘肃、四川的统计,在六省区的国有草原中,确定给集体经济组织使用的草原占88%。

  二、国家所有的草原由国务院代表国家行使所有权

  国有草原的所有权由国务院代表国家行使,是指国务院代表国家依法行使对国有草原的占有、使用、收益和处分的权利。在法律上规定国务院是国有草原所有权的代表,一是赋予中央人民政府行使国有草原资产经营管理的职能;二是明确地方各级人民政府不是国有草原所有权代表,无权擅自处置国有草原,只能依法根据国务院的授权处置国有草原;三是明确国有草原的收益权归中央人民政府,国务院有权决定国有草原收益的分配办法。国务院代表国家行使国有草原所有权,但是在国有草原的具体经营、管理上,国务院可以直接行使有关权利,也可以授权地方人民政府或者委托给指定的机构、经济组织行使有关权利。关于集体所有草原的所有权应当由作为该草原所有权主体的农民集体行使。

  三、草原所有权的保护

  为了保护草原的社会主义公有制不受侵犯,同时也是为了保护我国的草原资源,宪法第九条第二款规定,“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。买卖行为的法律特征是将财产的所有权由出卖人转移给买受人,因此,买卖行为的法律后果是改变财产的所有权。我国草原所有权的主体只能是国家和有关农民集体,除国家为了公共利益的需要可以依法征用农民集体所有的草原外,草原的所有权是不能改变的。任何侵占、买卖或者以其他形式非法转让草原的行为都是非法的,都必须依法禁止。

  第十条 国家所有的草原,可以依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用。

  使用草原的单位,应当履行保护、建设和合理利用草原的义务。

  【释义】本条是有关国有草原使用权和草原使用权人应履行的义务的规定。

  一、国有草原的使用权的确定

  依据本条第一款的规定,国家所有的草原可以依法确定给全民所有制单位和集体经济组织等使用。

  1.国有草原可以依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用,体现了国有草原所有权和国有草原使用权可以分离的基本原则。所谓国有草原使用权,是指使用国有草原的全民所有制单位和集体经济组织等在法律所允许的范围内对依法交由其使用的国有草原的占有、使用、收益以及依法处分的权利。国有草原的使用权具有以下特征:

  (1)国有草原的使用权是基于法律的规定而产生的,如果没有法律的规定,也就不会有国有草原使用权的合法存在;

  (2)国有草原的使用权是在国有草原所有权的基础上派生出来的一种权利,也就是说这一权利是依据国有草原所有权的存在而存在,没有国有草原的所有权也就没有国有草原的使用权;

  (3)国有草原的使用权是一种对国有草原的直接占有支配权;

  (4)国有草原使用权的目的是获得国有草原的使用价值,从草原利用活动中获得经济利益;

  (5)国有草原使用权具有一定的稳定性,国有草原的使用权人只要依法使用草原,就不受他人的非法干涉。

  2.应当依法确定给全民所有制单位和集体经济组织等使用国有草原。原草原法仅规定,全民所有的草原可以固定给集体长期使用,但未规定国有草原可以依法由全民所有制单位使用,新的草原法规定得更为全面。本条所讲的“依法”,包括本法在内的相关法律和有关行政法规。

  二、草原使用权人的义务

  依据本条第二款的规定,使用草原的全民所有制单位、集体经济组织等应当履行保护、建设和合理利用草原的义务。这一义务是针对使用草原的单位来讲的。我国草原长期超载过牧,使草原得不到休养生息,牧草生产力和覆盖度下降,土壤结构遭到破坏,草原退化速度加快,草原质量不断下降。近年来,受经济利益驱动,滥挖、滥采、滥割草原药用与经济植物,在草原非法采矿、淘金活动,使草原植被破坏雪上加霜,水土流失与冲刷加剧,草原生态环境进一步恶化,部分地区草原已经到了难以自我修复的程度。正是由于这些原因,本条规定使用国有草原的单位,即全民所有制单位、集体经济组织等草原使用者,都应当履行保护、建设和合理利用草原的义务。这里所讲的保护、建设,是指草原使用单位对草原生产能力的保护和建设,也是对草原生态及其环境的良好性能和质量的保护和建设。草原的保护和建设范围较大,主要是草原使用单位为了保护草原的生产能力和生态环境所采取的整治措施和管理措施。所谓合理利用草原,是指要在使用草原的过程中,通过科学使用草原,使得草原的利用与其自然的、社会的特性相适应,充分发挥草原在生产活动中的作用,以获得最佳的经济、社会、生态的综合效益。

  第十一条 依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用的国家所有的草原,由县级以上人民政府登记,核发使用权证,确认草原使用权。

  未确定使用权的国家所有的草原,由县级以上人民政府登记造册,并负责保护管理。

  集体所有的草原,由县级人民政府登记,核发所有权证.确认草原所有权。

  依法改变草原权属的,应当办理草原权属变更登记手续。

  【释义】本条是关于草原确权登记的规定。

  所谓草原登记,是指县级以上人民政府依法将草原的权属、用途、面积等情况登记在专门的簿册上,同时向草原的所有者和使用者颁发草原证书以确认草原所有权和使用权的一种法律制度。依法登记的草原所有权和使用权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。目前,主要由县级以上人民政府负责草原登记工作。草原登记分为草原初始登记和草原变更登记。

  一、草原初始登记,就是在一定的时间内,对辖区内全部草原进行的普遍登记。本条第一、二、三款规定了草原初始登记的三种情形:

  1.依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用的国家所有的草原,由县级以上人民政府登记,核发使用权证,确认草原使用权。简单的说,就是依法获得国有草原使用权的使用者必须进行草原登记,确认其国有草原的使用权。

  2、未确定使用权的国家所有的草原,由县级以上人民政府登记造册,并负责保护管理。这一规定实际上是对上一款规定的补充、除已经依法确定使用权的国有草原外,对未确定使用权的国有草原也需要进行草原登记。这两款规定需要登记的草原的范围实际上已经涵盖了全部国有草原。本款除了未确定使用权的国有草原需要登记的规定外,还包括了授权性规定,即授权县级以上人民政府对其辖区内的未确定使用权的国有草原进行保护和管理。未确定使用权的国有草原,在保护和管理上往往被忽视,容易造成草原资源被破坏,本款规定由县级以上人民政府负责未确定使用权的国有草原的保护和管理,可以有效地解决这一问题。

  3.集体所有的草原,由县级人民政府登记,核发所有权证,确认草原所有权。集体所有的草原,其登记与国有草原有所不同:一是集体所有的草原其登记的内容是草原的所有权,国有草原登记的内容是使用权。二是集体所有的草原的登记由县级人民政府负责,国有草原的登记由县级以上人民政府负责。

  二、根据本条第四款的规定,依法改变草原权属的,应当办理草原权属变更登记手续。草原变更登记,是指国有草原使用权、集体草原所有权发生变化,即初始草原登记的内容发生变化,国有草原的使用者、集体草原的所有者到登记机关进行的登记。国有草原的使用者、集体草原的所有者在初始登记发生变化后,应当进行变更登记。国有草原的使用权、集体草原的所有权的转移不经变更登记的,不具有法律效力,即不仅不能以其权利变更对抗第三人,而且在当事人之间也不发生权利变动的后果。草原权属变更登记权限应当与原登记机关一致,即变更前在哪一个机关登记,变更登记仍应在原登记机关。

  第十二条 依法登记的草原所有权和使用权受法律保护,任何单位或者个人不得侵犯。

  【释义】本条是关于依法登记的草原的所有权和使用权受法律保护的规定。

  一、依法登记的草原所有权和使用权受法律保护包括三层含义:

  1.草原的所有权人和使用权人必须是法定的经过登记的所有权人和使用权人。2.当草原所有权人和使用权人的权利受到侵害时;可以请求行政机关给予保护,可以请求行政机关作出处理决定。例如,他人非法占用所有权人或者使用权人的草原建房、取土、采矿、采挖草原作物,破坏种植和畜牧条件的,草原的所有权人或者使用权人可以报告草原行政主管部门,由草原行政主管部门责令侵权人改正或者治理等。3.当草原所有权人和使用权人的权利受侵害时,可以请求司法机关给予保护。权利受到侵害的草原所有权人和使用权人可以通过下述方法寻求司法保护:一是通过确权之诉来解决,即自己的权利与他人发生归属争议时,请求法院确认权利的存在与归属。二是通过给付之诉来解决,即当义务人不履行自己的义务时,权利人可以请求法院责令义务人履行自己的义务。三是通过变更之诉来解决,即权利人要求变动已经存在的权利时,可以请求法院依法予以变更。

  二、任何单位或者个人不得侵犯他人已经依法登记的草原的所有权和使用权。这实际上是对草原的所有权人和使用权人以外的人来讲的,它同“依法登记的草原所有权和使用权受法律保护”的规定是一个问题的两个方面。这一规定实际上是给草原的所有权人和使用权人以外的政府及相关部门、法人、其他组织和个人设定的一项义务,这些单位和个人必须履行这一义务。违反这一规定必须承担相应的法律责任。

  第十三条 集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原,可以由本集体经济组织内的家庭或者联户承包经营。

  在草原承包经营期内,不得对承包经营者使用的草原进行调整;个别确需适当调整的,必须经本集体经济组织成员的村(牧)民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村(牧)民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府草原行政主管部门批准。

  集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的,必须经本集体经济组织成员的村(牧)民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村(牧)民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准。

  【释义】本条是关于集体所有的草原和确定给集体使用的国有草原承包经营权的规定。本条规定是草原法修改新增加的内容,也是修改的主要内容。

  畜牧业是农(牧)民增收的重要途径,草原保护、建设是畜牧业发展的关键性、基础性工作,只有通过建立、完善草原家庭承包经营责任制,才能发挥农(牧)民保护、建设草原的主体作用。目前草原承包经营责任制深入推进,全国已承包草原30多亿亩,约占可利用草原面积的70%。草原承包经营权,是通过草原承包关系转移到承包者手中,但草原的所有权仍然属于国家所有或者集体所有。能够承包经营的草原,必须是集体经济组织所有的草原或者确定给集体经济组织使用的国有草原。也就是说,承包经营权存在的前提,必须是集体经济组织拥有草原的所有权或享有国有草原的使用权,没有这个前提存在,也就谈不上草原的承包经营权。本条对草原的承包经营规定了两种情形:

  一、草原由集体经济组织内的家庭或者联户承包经营

  1.集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原,可以由本集体经济组织内的家庭或者联户承包经营。即只要是农村集体经济组织中的成员,其对集体所有的草原和依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原都享有法定的权益,都有权依法承包由农村集体经济组织发包的草原。任何组织和个人不得剥夺或者非法限制农村集体经济组织成员承包草原的权利。这是草原承包中为法律所确定的应当遵循的重要原则。承包集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原的主体是集体经济组织内的家庭或者联户,也就是说一家一户或者两家以上联户才有权承包草原,家庭内部个别成员无此权利。

  2.在草原承包经营期内,不得对承包经营者使用的草原进行调整体现了我党对农(牧)民的一贯政策。赋予农(牧)民长期而有保障的草原使用权,保持农村集体草原承包关系的长期稳定,与我国一贯的农村土地使用政策是相符合的。我国大部分草原地区经济还比较落后,在相当长的时期内,草原不仅是农(牧)民的基本生产资料,而且是农(牧)民最主要的生活来源。但是,目前一些地方对承包草原的调整较为频繁,不少地方几年进行一次小调整,有的村甚至把已承包到户的草原全部打乱重新发包,不利于草原承包关系的稳定。此外,随意调整草原承包关系,也不利于农(牧)民对草原的长期投入,容易造成短期效应,是对草原生产力的破坏。还有的草原发包方利用调整草原提高承包费,增加农(牧)民负担。因此,在法律中明确规定在草原承包经营期内不得对承包经营者使用的草原进行调整,目的就是维护草原承包关系的长期稳定,给农(牧)民吃一颗定心丸。

  同时也应当看到,草原的承包期为30年至5O年,在这样长的承包期内。农村的情况会发生很大的变化,完全不允许调整承包草原也难以做到。如果出现个别农户因自然灾害严重毁损承包草原、承包草原被依法征用占用、人口增减导致人地矛盾突出等特殊情形、仍然不允许对承包草原进行调整,将使一部分农(牧)民失去草原,在目前农村的社会保障制度尚不健全、实现非农就业尚有困难的情况下,将使这部分农(牧)民失去最基本的生活来源,既有悖社会公平,也不利于社会稳定。因此,在草原承包“大稳定”的前提下。可以作“小调整”。应当允许按照法律规定的程序对个别承包户承包的草原进行必要的调整。因此,本条第二款明确规定,“对别确需适当调整的,必须经本集体经济组织成员的村(牧)民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村(牧)民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府草原行政主管部门批准。”本款所指的“确需适当调整”的情形,主要包括以下几个方面:(1)部分农户因自然灾害严重毁损承包草原的;(2)部分农户的草原被征收或者用于乡村公共设施和公益事业建设,丧失草原的农户要求继续承包草原的;(3)人地矛盾突出的。关于人地矛盾突出的,一般是指因出生、婚嫁、户口迁移等原因导致人口变化比较大,新增人口比较多,而新增人口没有草原可以承包,又没有其他生活来源的,在这种情况下,允许在个别承包经营者之间适当进行调整。

  3.对承包草原的调整应当经过一定的法定程序。本条第二款规定的法定程序是:“必须经本集体经济组织成员的村(牧)民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村(牧)民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府草原行政主管部门批准。”这样规定是为了体现多数农(牧)民的意愿,防止随意调整承包草原。“村(牧)民会议”是村(牧)民集体讨论决定涉及全村村(牧)民利益问题的一种组织形式,是村(牧)民行使自治权的根本途径。根据村民委员会组织法的规定,村民会议由本村18周岁以上的村民组成。为了在草原承包过程中体现村民自治的基本原则,体现大多数本集体经济组织成员的意志,承包方案的调整必须经本集体经济组织村(牧)民会议的三分之二以上成员或三分之二以上村(牧)民代表同意。同时,承包经营方案的调整还必须报乡(镇)人民政府和县级人民政府草原行政主管部门批准,否则该承包方案的调整不能生效。

  二、草原由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营

  集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原除可以由本集体经济组织成员承包外,还可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营。集体经济组织外的单位或者个人承包经营草原的,也要经过一定的程序。按照本条第三款的规定:“集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的,必须经本集体经济组织成员的村(牧)民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村(牧)民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准。”本款规定的目的主要是确保本集体经济组织所有成员的利益,防止个别人员对农牧民集体所有的草原所有权和国有草原使用权的侵害。

  第十四条 承包经营草原,发包方和承包方应当签订书面合同。草原承包合同的内容应当包括双方的权利和义务、承包草原四至界限、面积和等级、承包期和起止日期、承包草原用途和违约责任等。承包期届满,原承包经营者在同等条件下享有优先承包权。

  承包经营草原的单位和个人,应当履行保护、建设和按照承包合同约定的用途合理利用草原的义务。

  【释义】本条是关于草原承包经营合同的内容、优先承包权和草原承包经营者应当承担的义务的规定。

  承包经营草原应当订立草原承包经营合同。草原承包经营合同,是指发包人和承包人依法订立的约定双方权利和义务的协议。

  一、草原承包经营合同具有以下特征:

  1.合同的主体是法定的。发包方是与集体经济组织所有草原或者确定给集体经济组织使用的国有草原范围相一致的农村集体经济组织、村委会或者村民小组。即:草原依法属于农民集体经济组织所有的,由村集体经济组织或者村民委员会发包;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。依法由集体经济组织使用的国有草原,由使用该草原的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。承包方是本集体经济组织内的家庭、联户或者依法可以承包的本集体经济组织以外的单位或者个人。

  2.合同内容受到法律规定的约束。如:对于草原的承包期限,农村土地承包法明确规定为3O年至5O年,发包方和承包方在合同中约定的承包期限只能在这个期限的范围内,不能随意约定。再如,对于承包草原的收回等,有关法律都有明确规定。这些内容都不允许由当事人自由约定。

  3.草原承包经营合同是双务合同。发包方应当尊重承包方的生产经营自主权,为承包方提供生产、技术、信息等服务,有权对承包方进行监督等;承包方对承包草原享有占有、使用、收益和转让的权利,保护和合理利用草原等。

  4.合同属于要式合同。双方当事人签订承包合同应当采用书面形式。

  二、草原承包经营合同的主要内容。依据本法和农村土地承包法的规定,草原承包经营合同应当注明以下内容:

  1.合同的宁体。合同的主体,是指签订草原承包经营合同的发包人和承包人。在草原承包经营合同中,应当载明发包方、承包方的名称,发包方负责人和承包方代表的姓名、住所。这是承包合同必须具备的条款。当事人是合同的主体,如果不写明当事人,就无法确定权利的享有者和义务的承担者,发生纠纷也难以解决。因此,要将发包方和承包方的名称或者姓名和住所都规定清楚。

  2.发包方和承包方的权利和义务。就草原的发包方来讲,其权利主要有:(1)依法维护集体草原的所有权不受侵犯。作为农村集体经济组织所有的草原的所有权人,发包方对于任何侵占、买卖或者以其他形式非法转让草原的行为有权制止。(2)依法享有集体经济组织所有的草原的收益权。这一权利是通过收取承包方的承包金或者提留款来实现的。(3)依法具有监督管理权。比如监督承包方按照合同约定的用途合理利用草原等。其义务主要为:(1)不得违反合同的约定干涉承包方的经营自主权。(2)应当按照合同的约定向承包方提供农业生产所需要的生产条件并完成承包合同约定的服务项目。

  就承包经营方来讲,其权利主要为:(1)生产经营决策权。(2)产品处分权。(3)生产经营收益权。上述权利的行使必须依法进行。其义务主要是:(1)按照草原承包经营合同合理利用草原和保护草原。(2)按照承包经营合同的约定或者法律的规定缴纳有关税费。

  3.承包草原四至界限、面积和等级。这是草原承包经营合同权利义务指向的对象,也是合同的必备条款,否则合同不能成立,承包关系无法建立。其中,草原的四至界限是指草原的所在地的具体范围,草原的面积是指承包草原四至界限内的实际使用面积,草原的质量等级是指草原行政主管部门依法评定的草原等级,是反映草原生产能力的重要指标之一。对于这些内容,合同中要规定细致、清楚,以防止差错,避免纠纷。

  4.承包期和起止日期。承包期限是承包方依法享有权利,承担义务的期间。期限直接关系到合同权利义务的延续时间,涉及当事人的利益,也是确定合同是否按时履行或者迟延履行的客观依据。承包经营合同中约定的承包期不能违反法律的规定,如农村土地承包法规定草原的承包期限为3O年至50年,即合同中约定的最长承包期不能超过50年。另外,为了确定合同权利义务的具体期间,合同中还要规定合同的起止日期。

  5.承包草原的用途。承包草原的用途应当在草原承包经营合同中约定,但约定的用途应该符合当地草原保护、建设、利用规划,利用草原进行畜牧业生产不得超过草原行政主管部门核定的载畜量,遵守草原轮牧、休牧等制度。

  6.违约责任。违约责任,是指承包合同当事人一方或者双方不履行合同或者不适当履行合同,依照法律的规定或者按照当事人的约定,应当承担的法律责任,比如支付违约金、赔偿损失等。违约责任是促使当事人履行合同义务,使对方免受或者减少损失的重要法律措施,也是保证合同履行的主要条款。因此一般有关合同的法律对于违约责任都做出了较为详尽的规定,如合同法第七章规定的“违约责任”。当事人一方不履行合同义务或者履行义务不符合约定的,应当依法承担违约责任。

  三、承包期届满,原承包经营者在同等条件下享有优先承包权。本条这样规定,原因主要有以下两点:一是目前我国的草原承包经营的主体还是以农村集体经济组织内的成员为主,他们祖祖辈辈生活在草原上,以草原为生。就像农民不能失去土地一样,农(牧)民也离不开草原,草原是农(牧)民的最重要生产资料,是进行畜牧业生产的基础。因此,有必要对这一特殊主体在草原承包经营期满后的承包经营权作出规定,不能仅在草原承包经营期内对农(牧)民的承包经营权进行保护,对农(牧)民在承包经营期满后能够取得草原的承包经营权也应作出相应的保护规定。二是对于集体经济组织以外的承包者,在其承包经营期内为了能够获得较好的经济效益,势必会投入相应的资金,对承包经营的草原进行保护和建设,以达到可以进行生产经营的条件。规定其可以在承包经营期满后可以优先获得承包经营权,也是对其保护和建设草原的投入所作的肯定。需要注意的是,本条规定原承包经营者在承包经营期满后可以优先获得承包经营权,只能是在原承包经营草原的范围内,在同等条件下相对于其他承包经营者而言。

  四、草原承包经营者的义务。按照本条规定,草原承包经营者有保护、建设和按照承包合同约定的用途合理利用草原的义务。草原是人类赖以生存和进行物质生产不可替代的自然资源之一,是农(牧)民最重要的生产资料,其数量是有限的,自然资源受到破坏就等于破坏人类生存的基础。从这个意义上讲,草原也是一种社会资源。对于草原资源的利用不仅仅是权利人——承包方对自己权利的行使,而且还关系到其他社会成员生存的权利,关系到我们的子孙后代生存的权利。保护和建设草原,是关系国计民生,关系国家发展全局的大事,因此,草原承包经营者作为直接使用草原的一方,有义务保护和建设草原。同时,草原的承包经营者还要严格依照承包经营合同约定的用途使用草原,并遵守有关法律和行政法规关于保护草原的规定。

  第十五条 草原承包经营权受法律保护,可以按照自愿、有偿的原则依法转让。

  草原承包经营权转让的受让方必须具有从事畜牧业生产的能力,并应当履行保护、建设和按照承包合同约定的用途合理利用草原的义务。

  草原承包经营权转让应当经发包方同意。承包方与受让方在转让合同中约定的转让期限,不得超过原承包合同剩余的期限。

  【释义】本条是关于草原承包经营权转让的规定。

  一、草原承包经营权转让的原则。

  本条第一款规定,草原承包经营权受法律保护,可以按照自愿。有偿的原则依法转让。_,一草原承包经营权的转让解决了人地矛盾,充分利用了草原,对于稳定草原承包关系、发展畜牧业经济起到了积极的作用。草原承包经营权的转让必须在草原承包关系稳定的前提下进行,必须在农(牧)民自愿的基础上进行。但是,一些地方在执行国家政策和法律的过程中却出现了一些偏差:一是违背农(牧)民意愿,强制推行草原承包经营权转让,搞规模经营,侵害了农(牧)民的经营自主权,影响了草原承包关系的稳定。二是在草原承包经营权转让中,没有兼顾农(牧)民利益,甚至损害农(牧)民利益,引起农(牧)民的强烈不满。这些行为都违背了国家政策和法律的规定,必须予以纠正。因此,本条第一款对草原承包经营权转让的原则作出了明确规定,要求草原承包经营权转让应当自愿。有偿地进行,草原承包经营权受法律保护。

  1.草原承包经营权转让必须在农(牧)民自愿的前提下进行。农户是草原承包经营权转让的主体,这是农(牧)民拥有长期而有保障的草原使用权的具体体现。在承包期内,农(牧)民对承包的草原享有自主的使用权、收益权和转让权,有权依法自主决定承包的草原是否转让,转让给谁。乡村组织可以对农(牧)民的草原承包经营权转让进行协调和服务,但不能搞强迫命令、行政干预,阻碍或者强制农(牧)民转让草原承包经营权。发包方如果强迫或者阻碍承包方进行草原承包经营权转让,假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更草原承包经营权而进行草原承包经营权转让,或者以其他形式收回承包草原搞招标承包等等,都是违背草原法规定的,应当依法承担法律责任。

  2.草原承包经营权转让还必须坚持有偿原则。承包者有权从草原承包经营权转让中获得合法收益,所获得的收益受法律保护,任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。

  二、草原承包经营权的转让的条件。

  依照农村土地承包法的规定,承包经营权的流转可以采用转包、出租、互换、转让四种方式。本条明确规定草原承包经营权流转采取转让的方式。转让是指承包者将草原的承包经营权移转给他人。转让将使承包者丧失对承包草原的使用权。现阶段农村集体草原的承包者主要是本集体经济组织内的农(牧)民,因此对转让必须严格条件。承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收人来源的,即可转让草原承包经营权。转让草原承包经营权的基础是农(牧)民有了切实的生活保障,否则不应转让草原承包经营权。倘若没有切实的生活来源,一旦遇到风险,失去赖以生存的草原承包经营权的农(牧)民可能流离失所,造成社会不稳定因素。

  本条第二、三款还在受让方的条件和义务、转让的前提及转让合同的期限等方面对草原承包经营权的转让作出了限制。

  按照本条第二款的规定,草原承包经营权转让的受让方必须具有从事畜牧业生产的能力。受让方必须具有从事畜牧业生产的能力,这是对受让方主体资格的要求,也是对受让方在法律上作出的限制。倘若其不能从事畜牧业生产,就不能承受草原承包经营权的转让。受让方在利用其受让的草原进行生产经营时,同样应当履行保护、建设草原的义务,并按照原承包合同约定的用途利用草原,不得将草原用于原承包合同约定外的其他用途。这项规定对保护草原、防止任意侵占草原提供了法律上的保证。

  按照本条第三款的规定,草原承包经营权转让的前提是:具备转让条件的承包者将草原承包经营权转让给他人前,应当经发包方同意,并与发包方变更原草原承包合同。同时,这一款还对转让合同的期限作出了限制,即转让的期限不得超过原承包合同的剩余年限。例如,原草原承包经营合同约定承包期限为40年,承包人已使用20年.该草原承包经营转让的期限即不得超过20年。

  第十六条 草原所有权、使用权的争议.由当事人协商解决;协商不成的,由有关人民政府处理。

  单位之间的争议,由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议,由乡(镇)人民政府或者县级以上人民政府处理。

  当事人对有关人民政府的处理决定不服的,可以依法向人民法院起诉。

  在草原权属争议解决前,任何一方不得改变革原利用现状,不得破坏草原和草原上的设施。

  【释义】本条是关于草原所有权和使用权争议解决的规定。

  一、草原所有权和使用权争议一般是指与草原所有权和使用权相关的争议,比如草原权属争议、侵犯草原所有权和使用权的争议。相邻关系争议等。草原所有权和使用权争议的产生有以下几种原因:一是草原的权属界线不清。例如,大片的草原有两个或两个以上的草场经营,其权属边界可能没有明显的、自然的界线。再如,集体经济组织成员承包集体所有的草原,在权属边界的确定上也可能存在类似的问题,造成承包农户之间的权属纠纷。二是一些单位、集体组织和个人在草原的所有权和使用权重新界定或者草原承包经营权转让的过程中,因以往的草原权属界线不清或者草原变更登记也会产生草原权属纠纷。三是由于政策、体制变更造成的历史遗留问题,至今未能解决,造成草原权属纠纷。正确处理草原所有权和使用权争议对保证草原的正常发展具有现实意义,也非常必要。这些权属问题如果不能有效地、及时地解决,必然会导致草原的管理混乱,影响到草原的正常利用和保护活动,不仅损害了草原所有者和使用者的权益,也损害了国家的利益。因此,解决好草原所有权和使用权争议,对维护权利人的合法权益,保护草原资源,促进草原的发展,具有重要意义。

  二、关于草原所有权、使用权的争议,本条规定了三种解决办法:

  1.争议发生后先由当事人之间协商解决。所谓协商,就是指草原所有者或者使用者之间在发生权属争议后,各方在自愿、平等、互谅的基础上,依照法律的有关规定,直接进行磋商,自行解决争议。如果争议各方达成一致意见则协商成功,各方都应当按照协商的意见处理争议;如果争议各方协商不成或者协商达成协议后其中一方又反悔造成协议无法履行,另一方可以依照本条的规定提请有关的人民政府处理。

  2.当事人无法通过协商解决争议的由有关人民政府处理。依据本条第二款的规定,单位之间的争议,由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议,由乡(镇)人民政府或者县级以上人民政府处理。这里需要注意,由有关人民政府处理应当区分两种情况:

  (l)草原所有权、使用权归属的争议。这类争议通常发生在草原所有权、使用权登记确权之前,由于无明确的法律依据造成使用权或所有权归属的争议,但也有部分情况是在草原所有权和使用权确定后,由于行政区划调整等客观因素造成所有权和使用权归属的争议。有关人民政府接到要求解决草原所有权。使用权归属争议的申请后,一般是对当事人先进行调解,调解不成的再进行行政裁决。人民政府的调解是在争议各方当事人自愿的基础上,依据事实和法律的有关规定对当事人进行调停,促使争议各方当事人进行和解。如果调解不成或者当事人不愿意进行调解,有关人民政府则应依法进行裁决。有关人民政府在进行裁决时,应当本着尊重历史和现实情况,有利于安定团结,有利于保护、培育和合理利用草原资源,有利于群众生产和生活的原则,对草原权属争议作出公平、公正的处理。一般来说,处理争议的具体工作由草原行政主管部门承办,但做出处理决定必须以人民政府的名义并出具处理意见决定书。处理意见决定书一般应当载明争议各方当事人的基本情况:申请理由、争议事实和双方的要求;处理决定所认定的事实、理由和适用的法律;处理决定;不服处理决定提出异议的期限。

  (2)侵犯草原所有权和使用权、相邻关系等其他争议。这类争议通常不涉及草原所有权和使用权的归属问题,草原的所有权和使用权已经依法确定,只是在使用草原的过程中产生的侵权争议。如,未经草原使用权人许可,在他人使用的草原上采矿取土等行为引起的侵权争议;在草原上兴建建筑物,影响相邻草原使用的相邻关系的争议等都是这类争议。对于这类侵权争议、相邻关系的争议,都属于民事权利义务的争议,我国民法通则对此都作了具体规定。行政机关解决这类争议的时候,不宜采用行政裁决的方式处理。而应当在争议双方当事人自愿的基础上主持调解。调解成功的,双方当事人应当签订协议书,按照协议的约定履行各自的职责;经调解仍无法达成一致意见的,有关人民政府应当告知争议双方当事人可以另行以民事侵权为由向人民法院起诉。当事人也可以直接就此类争议向人民法院提起诉讼。

  3.当事人对有关人民政府的处理决定不服的,可以依法向人民法院起诉。应当说明,本法关于草原所有权、使用权的争议的处理,在当事人之间无法自愿达成协议的情况下,规定了由有关人民政府处理,即有关人民政府是处理草原所有权、使用权争议的法定机关。因此,由有关人民政府对草原所有权、使用权的争议作出处理决定是权属争议的当事人向人民法院提起诉讼的法定前置程序。也就是说,只有在有关行政机关做出行政处理决定后,当事人才可向人民法院提起诉讼。未经有关行政机关做出处理,任何一方当事人均不能直接向人民法院提起有关草原所有权、使用权争议的诉讼。

  本条规定因草原所有权、使用权的争议向人民法院提起的诉讼应为行政诉讼。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》(1999年11月24日由最高人民法院审判委员会第1088次会议通过,2000年3月10日施行)第一条有关受案范围的规定,“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服,依法提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围”。依照这一规定,向人民法院提起行政诉讼的前提是有关人民政府作出了具体行政行为。因此,对人民政府确认草原所有权和使用权的归属争议的行政裁决提起的讼诉,应理解为向人民法院提起行政诉讼。

  需要说明的是,除了上述所讲的需要人民政府进一步确认草原所有权和使用权的归属争议以外。其他草原所有权和使用权的争议,比如草原权属已经明确的侵犯草原所有权和使用权的争议等纠纷则应以侵权之诉提起民事诉讼。有关人民政府对这类争议的处理采用的是调解的形式,争议的解决是以当事人达成的协议为依据,并非人民政府作出的具体行政行为。也就是说,有关当事人对于人民政府对这类草原纠纷的调解处理决定不服的,可以依据《民事诉讼法》的有关规定,以争议中的另一方当事人为被告向有管辖权的人民法院提起民事诉讼。当事人就这类草原侵权争议的诉讼可以直接向有关人民法院提起,不需要以有关人民政府处理作为前置必经程序。

  三、在草原权属争议解决前,任何一方不得改变草原利用现状,不得破坏草原和草原上的设施。本条这样规定对保证当事人的合法权益,保护草原资源不被破坏,保障争议的顺利解决,避免争议双方当事人之间加深矛盾有着重要的作用。同时,这样规定也可以有效地保护证据的完整性,方便有关部门、单位进行调查,做出公正、公平的处理。同时,在草原权属争议解决前,有关人民政府对有争议的草原也不应进行权属登记。

  第三章 规划

  本章共九条,是关于草原保护、建设、利用规划的规定。主要内容包括草原保护、建设、利用规划的编制、审批程序、编制原则、编制内容以及与有关规划的关系等。此外,为了保证草原保护、建设(别用规划的不断完善和更好实施,本章还规定了草原调查、草原分等定级、草原统计和草原生态监测预警制度。

  本章属《草原法》新增章节。有史以来,作为我国几大自然资源之一的草原,其规划工作一直没有得到应有的重视,从未有过战略性的宏观总体规划对全国的草原保护、建设和利用工作进行指导,以至于草原资源的开发、利用随意性大,只图眼前利益;草原建设、保护缺乏统筹和协调,国家投资效益未能很好发挥,既不利于国家对草原保护、建设的宏观调控,也影响了对草原的分类管理和合理利用,一定程度上制约了我国草原保护、建设、利用总体目标的实现。目前,草原生态恶化已成为影响我国生态安全的重要因素。以法律形式确定国家和县级以上地方人民政府分别编制全国草原保护、建设、利用规划和本行政区域的草原保护、建设、利用规划,使草原资源的保护、建设、利用真正走上依法制定和实施规划的法制轨道,是非常必要和刻不容缓的。

  第十七条 国家对草原保护、建设、利用实行统一规划制度。国务院草原行政主管部门会同国务院有关部门编制全国草原保护、建设、利用规划,报国务院批准后实施。

  县级以上地方人民政府草原行政主管部门会同同级有关部门依据上一级草原保护、建设、利用规划编制本行政区域的草原保护、建设、利用规划,报本级人民政府批准后实施。

  经批准的草原保护、建设、利用规划确需调整或者修改时,须经原批准机关批准。

  【释义】本条是关于草原保护、建设、利用实行统一规划制度和规划编制的要求、审批权限、修改程序的规定。

  一、1998年长江、嫩江流域发生特大洪水灾害后,国家对草原保护、建设、利用给予了高度重视,党和国家领导人多次提出要加强对草原的保护和建设。胡锦涛总书记在2003年中央农村工作会议上强调要“加强草原生态保护与建设,实现可持续发展”;温家宝总理指出:“目前草原生态环境恶化的问题非常突出,加快治理已刻不容缓”,朱镕基同志在2000年5月初考察河北和内蒙古时指出:“过度放牧是造成草原退化沙化的一个重要原因,要立即采取措施加强草原的保护和建设。要建立草原监理制度”。近年来,农业部相继编制了《全国草原生态保护建设规划》、《长江、黄河中上游草地生态建设规划》和《南方草山草坡开发五年规划》等单项规划,一些地方也编制了相关规划,为近年草原保护、建设、利用工作的顺利开展奠定了初步的基础。但是,由于这些规划都是针对性很强的专项的建设工程规划,而非草原资源保护建设利用的总体规划,缺乏整体性、全面性和长期性,对全国草原资源的保护、建设、利用的宏观指导作用非常有限。为了有效地对草原加强保护。加快建设、合理利用,国家以法律的形式规定对草原保护、建设、利用实行统一规划制度是非常必要的。这里需要特别强调的是,草原保护、建设、利用规划是国家的统一规划,它是一种法定的制度,具有以国家法律为保证的权威性、严肃性,规范地制定,有相对的稳定性,以法律为后盾保证其实施。也可以说,这是草原规划作为国家一项制度的重要特点和所具有的权威地位。

  二、草原保护、建设、利用规划是指在一定时期和一定地域范围内,根据草原现状以及国家或当地国民经济和社会发展计划,对草原保护、建设、利用工作在空间上、时间上所作的统筹安排,是对草原资源的总体利用规划。草原保护、建设、利用规划在草原工作中具有重要的法律地位,是草原工作应当遵循的首要原则。草原保护、建设、利用规划是为加强草原保护、建设和利用工作而制定的总体部署,是保护、建设和合理利用草原的重要依据,一般应当包括草原保护、建设、利用工作的战略目标、战略重点、战略步骤以及具体措施。草原的保护、建设、利用是一项综合性的系统工程,不同地区、不同部门对草原保护、建设、利用的要求不同,出发点不同,工作中有时会出现某些交叉或不一致,如果各自为政必然造成人力、财力、物力上的浪费和损失,达不到预期的效果。因此草原的保护、建设、利用工作必须在统一规划的基础上进行,即从事草原保护、建设、利用活动的单位和个人都必须按照统一的规划实施,以实现相互协调,相互衔接。

  三、全国草原保护、建设、利用规划的编制由国务院草原行政主管部门会同国务院有关部门编制。由于该规划属于国家制定的具有长期指导作用的自然资源总体规划,需要纳入国民经济与社会发展计划,涉及国家发改委、财政部等相关部门,所以应由作为国务院草原行政主管部门的农业部会同国务院有关部门共同编制,并报国务院批准后实施。

  四、县级以上地方人民政府草原行政主管部门要会同本级相关部门,结合本地实际,按照当地生态建设和经济、社会发展规划编制本级草原保护、建设、利用规划,并报本级人民政府批准后实施。这些地方规划在编制过程中必须依照下级规划服从上级规划的原则。上级草原保护、建设、利用规划确定全国草原保护、建设、利用工作的主要任务与总体目标,是下级草原保护、建设、利用规划的编制依据;下级草原保护、建设、利用规划是落实上级草原保护、建设、利用规划的具体体现.其规定的内容应更加具体和易于操作。地方人民政府草原行政主管部门应根据本地需要,及时编制本级规划,如上级规划下发后,与本级已编制的规划主要内容有较大差异,下级规划则应该及时修改,以确保与上级规划的原则和精神相统一。

  五、草原保护、建设、利用规划是经过国务院或地方人民政府批准的,具有高度的权威性和法律效力,任何单位和个人都必须严格执行。原则上讲,该规划一经批准,就具有长期指导作用,未经批准,任何单位和个人不得随意调整或者变更。但是,由于草原资源是一种动态资源,是可更新资源,一定条件下,其质量和数量都会发生某些变化,需要对其保护、建设、利用的方式和范围作调整,才符合科学的发展观,才符合实际。为了严防随意调整或者修改规划,保证规划的严肃性和权威性,如果国民经济社会发展或草原资源情况变化确实需要调整或者修改规划的,必须依照法定程序,经过原批准机关批准。也就是说,调整或修改全国草原保护、建设、利用规划,须经国务院批准,修改省、市、县级草原保护、建设。利用规划,须经本级人民政府批准,并报上一级人民政府备案。调整和修改草原保护、建设、利用规划,是为适应新形势对草原保护建设利用工作的新要求而进行的修改,也必须进行科学论证,坚持规划编制的基本原则,对个别内容进行修订。

  第十八条 编制草原保护、建设、利用规划,应当依据国民经济和社会发展规划并遵循下列原则:

  (-)改善生态环境,维护生物多样性,促进草原的可持续利用;

  (二)以现有草原为基础,因地制宜,统筹规划,分类指导;

  〔三)保护为主、加强建设、分批改良、合理利用;

  (四)生态效益、经济效益、社会效益相结合。

  【释义】本条是关于草原保护、建设、利用规划编制依据和编制原则的规定。

  一、草原是国民经济与社会发展的基础,草原保护、建设、利用工作是保护生态环境,促进畜牧业和社会经济可持续发展的一件大事,它与牧区乃至整个国家经济发展状况密切相关,草原保护。建设利用规划确定的目标和措施,应当服从国民经济与社会发展规划的要求。具体讲,就是要以实现牧区经济社会发展方式转变为最终目标,统筹考虑经济发展、社会进步与生态建设之间的关系,既要努力促进经济社会发展,又要保护生态环境,既不能以牺牲生态环境为代价片面追求经济的发展,破坏子孙后代的生存空间,也不能超越国民经济和社会发展阶段片面追求草原资源的保护,不顾农牧民的生产和生活。本条规定国民经济和社会发展规划是编制草原保护、建设、利用规划的依据,有利于根据经济发展水平逐步加大对草原的投入,有利于经济建设与生态建设的协调发展,促进可持续发展,有利于坚持科学的发展观,促进草原保护、建设、利用工作的全面开展。

  二、改善生态环境,维护生物多样性,促进草原的可持续利用的原则。草原是绿色植物中种类多,适用性强,覆盖面大,更新速度快的自然资源,草原生态系统是陆地生态系统的重要组成部分,它具有涵养水源、保持水土、防风固沙、保护农田、净化空气、美化环境和保护生物多样性等多重功能。据统计,草原上生长的天然牧草和饲用植物有5000多种,其中豆科牧草有139属1930多种,禾本科牧草有190属115O种,还生长有名贵药材和珍贵经济植物数百种。所以,在编制草原保护、建设、利用规划时应把改善生态环境,维护生物多样性,促进草原的可持续利用作为主要着眼点。

  三、以现有草原为基础,因地制宜,统筹规划,分类指导的原则。一是要以草原的现状作为制定规划的基础。在20世纪80年代,我国进行了第一次草原资源普查,基本摸清了“家底”,经过二十多年的开发利用.草原面积和状况已有了一定变化,因此在编制规划时应以目前草原现状为基础;二是由于我国草原面积大,类型多,分布广,各地气候、地貌、经济条件、风俗习惯等不尽一致,所以在保护、建设、利用的技术措施选择上必须充分考虑这一特点。各地在编制规划时应结合本地实际,因地制宜地编制适合本地具体情况、具有可操作性的规划。草原保护、建设、利用规划的对象是区域内的全部草原,而不仅是某一类草原或某一局部草原。此外,在规划中还要协调好草原保护、建设与利用之间的关系。通过统筹规划,合理配置草原资源,永续利用草原资源;三是根据各地草原生态环境的地域差异、草原资源特点与分布规律、草原资源的利用特点和经济社会条件等划分不同类型,进行分类指导,确定不同地域、不同类型草原的保护、建设重点。

  四、保护为主、加强建设、分批改良、合理利用的原则。一是建国以来,国家和地方就制定了一些保护草原资源的政策,但长期以来,由于受诸因素的影响,致使草原资源保护的正确政策得不到贯彻执行,乱占滥垦草原肆意破坏草原植被的情况十分严重。十一届三中全会以后,草原畜牧业和草业在国民经济发展中的地位日益突出,草原保护工作逐渐步入法制化的轨道。但目前十分突出问题是保护草原同发展经济的关系仍未全面理顺,对草原重使用,轻保护和毁草开垦的情况仍未根本扭转。将保护为主作为草原保护、建设、利用规划编制的原则加以规定,表明我们国家对保护草原的重视。各级人民政府在改革开放和经济建设中,要正确处理经济发展和保护草原的关系,合理配置土地资源,绝不可只顾眼前利益,而牺牲子孙后代和中华民族发展强盛的长远利益。二是近年来,国家和地方都投入了一定的资金用于草原建设,但由于长期以来,对草原投入不足,基础设施和服务体系建设滞后,草原破坏严重和超载过牧,造成草原沙化、碱化、退化严重,草原生产能力很低,要尽快扭转这种局面,提高草原生产能力就必须加快草原建设的速度。三是我国国力有限,完全靠中央财政承担根本做不到,而草原又多分布在西部老少边穷地区,地方财力也很有限,牧民个人支付现金投入草原建设的能力更为有限。所以,对草原的治理采取先易后难,分批改良的原则,更有利于集中资金,发挥效益。四是草原资源既能用来放牧或叫割饲养牲畜,生产肉、奶、皮毛等畜产品,还可为造纸业、编织业、酿酒业提供原料,另外,草原一些植物是重要的基因资源,有的还可以药用、酿蜜或食用,草原旅游业更是前景广阔。要根据草原资源功能的多样性的特点,充分挖掘其潜力,使草原资源发挥更大效益。因此,制定草原保护、建设、利用规划时,要坚持“合理利用”的原则,对不同类型、不同区域、不同植被状况的草原,规定不同的利用方式和利用强度,既要严格防止草原退化,又要充分发挥草原的经济价值

  五、生态效益和经济效益相结合的原则。由于草原资源既是我国重要的绿地生态屏障,又是牧区广大牧民赖以生存生活的最基本的生产资料,所以,在编制规划时一定要处理好生态效益与经济效益的关系。要在坚持草原生态效益的前提下,明确生态效益与经济效益相统一的观点。生态效益既是经济效益的物质基础, 又是整体上长期的经济效益,只有从根本上抓好生态效益,才能获得稳定的经济效益,同时只有农牧民生活有了保障,才能保护其生态建设的积极性,生态效益才能长期稳定发挥出来,实现生态良性循环与经济发展的有机统一。

  六、以上一个依据和四个方面的原则,都是在总结我国草原保护、建设、利用的经验和根据发展的需要得出的正确结论,作为法律规定后,它就是各个层次、各个地区编制上述草原规划的法定依据和必须遵循的原则,也是衡量评判草原规划的法定标准。

  第十九条 草原保护、建设、利用规划应当包括:草原保护、建设、利用的目标和措施,草原功能分区和各项建设的总体部署,各项专业规划等。

  【释义】本条是关于草原保护、建设、利用规划的主要内容的规定。

  一、草原保护、建设、利用的目标和措施。草原保护、建设、利用的目标可分为总体性目标和阶段性目标。根据《全国草原生态保护建设规划》,我国草原保护建设的总体目标是:计划用50年的时间基本治理退化草原,使人工草场及改良草场占草原总面积的比例争取由目前的5%提高到30%,天然草原植被覆盖度和牧草产量分别提高50%以上,重点草原区的严重退化草原得到全面恢复,并建立起比较完善的草原生态环境保护和监测体系。有效遏制风沙侵害和水土流失,最终建立起人与资源、环境之间协调统一的良性生态系统。阶段性目标是:计划在今后10年内,分两步优先治理沙尘暴发源地区和江河源头地区草原,主要是西部地区范围内的北方干旱半干旱草原区、青藏高寒草原区和南方草山草地区西南片。实现这一目标的具体措施包括禁牧、休牧、划区轮牧,建设人工草地和改良草地,建设节水灌溉配套设施,建立草原自然保护区等。

  二、草原功能分区和各项建设的总体部署。我国各类草原由于所处地理区域的不同,草原本身各项自然经济特点是很不相同的,自然条件、资源特点、社会经济、生产条件等各方面均有显著差异,必须通过科学的分区划片,把全国草地资源划分成具有不同特点的功能区,每一功能区,各有不同于其他功能区的资源条件、生产发展方向、增产途径,以及不同的保护、建设与合理利用的具体措施。以草原功能分区为基础,充分考虑各区的主要特点和存在的主要矛盾,制定草原建设的具体方案,是对各项草原建设进行总体部署的重要依据。

  三、各项专业规划。指在总体规划下,按照不同类型、不同区域、不同草原区的特点,采取重点措施制定的专项的工程建设规划。如退牧还草、牧草良种繁育体系建设、已垦草原退耕还草、草原鼠虫病害防治、草原防火、草原执法监理体系建设、西部天然草原植被恢复建设、全国草原生态监测体系建设等专项规划均属于专业规划。

  第二十条 草原保护、建设、利用规划应当与土地利用总体规划相衔接,与环境保护规划、水土保持规划、防沙治沙规划、水资源规划、林业长远规划、城市总体规划、村庄和集镇规划以及其他有关规划相协调。

  【释义】本条是关于草原保护、建设、利用规划与土地利用总体规划和相关规划的关系的规定。

  一、《中华人民共和国土地管理法》第十七条规定:“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划,国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求,组织编制土地利用总体规划。”根据《土地管理法》的有关规定,土地利用总体规划是指各级人民政府为了贯彻执行国家关于土地利用的政策,根据国民经济和社会发展规划、国土整治和环境保护的要求、土地供给能力及各项建设对土地的需求而编制的分配土地资源、合理调整土地利用结构和布局的较为长期的总体安排和布局,是国家实行土地用途管制的依据。土地利用总体规划按照行政区域划分为全国土地利用总体规划、省级土地利用总体规划、地(市)级土地利用总体规划、县级土地利用总体规划和乡镇级土地利用总体规划五级。有时根据社会和经济发展的需要,也会编制跨行政区域的区域性土地利用总体规划。土地利用总体规划由各级人民政府负责编制,并依据土地管理法所规定的程序报有批准权的人民政府批准。各级人民政府编制土地利用总体规划必须依据土地管理法规定的原则、要求进行。土地利用总体规划因级别不同其内容也不完全相同。全国和省级、地级土地利用总体规划相对来讲属于宏观控制性规划,县乡级土地利用总体规划属于实施性规划。土地利用总体规划具有以下特点:一是具有整体性的特点。主要是因为土地利用总体规划的对象是本规划区内的全部土地资源,它的作用是协调各部门用地矛盾,其制定者是人民政府。二是具有长期性的特点。土地利用总体规划是土地利用的长期规划,规划期限一般在10年以上。三是具有可变性的特点。由于总体规划是长期的,在一定时间内,受人口增减、技术进步。经济发展、甚至行政区域等变动因素的影响,需要根据变化了的实际情况定期修订。但是,该修订不能任意进行,必须严格依照法定的程序进行。四是具有指导性的特点。土地利用总体规划对土地利用专项规划和土地利用年度计划等有宏观控制、协调的指导作用。

  二、草原是土地的一种类型,也是土地的一个重要组成部分,草原保护、建设、利用规划与土地利用总体规划都涉及土地的利用,这两个规划应当是相互衔接的。但是,土地利用总体规划与草原保护、建设、利用规划的任务是不同的。土地利用总体规划的基本任务是从国家全局和长远利益出发,在保持耕地稳定的前提下,协调各业用地需求,统筹安排各类用地的规模和布局,合理安排土地开发和整理,以促进土地资源的充分、高效利用,保障社会经济的可持续发展。草原保护、建设、利用规划的基本任务是对草原的保护、建设、利用进行统筹安排和总体部署,是指导草原工作的重要依据,其目的是为维护和改善生态环境,促进草原地区经济和社会的可持续发展。草原保护、建设、利用规划针对的是占土地总面积41.7%的草原,土地利用总体规划针对的是全部土地,其中也包括草原,从这个意义上也可以说,草原保护、建设、利用规划属于土地利用总体规划中的专项规划,如果两个规划相互矛盾,不利于土地的合理利用,更不利于草原的保护、建设和利用。因此,本条规定草原保护、建设、利用规划应当与土地利用总体规划相衔接。

  三、由于草原在国士总量当中占有的重大比例和广泛分布性,其保护、建设、利用涉及行业较多,与环境保护规划、水土保持规划、防沙治沙规划、水资源规划、林业长远规划、城市总体规划、小庄和集镇规划以及有关规划密切相关,所以需要相互协调,以利于草原保护。建设、利用规划具有更强均可操作性。

  第二十一条 草原保护、建设、利用规划一经批准,必须严格执行。

  【释义】本条是关于草原保护、建设、利用规划法律效力的规定。

  草原保护、建设利用规划是根据生态、经济、社会现状和今后生态建设。经济社会发展整体目标,经过全面衡量而最终制定的,规划一经国务院或地方人民政府依法批准,就纳入国民经济与社会发展计划,具有法律效力。各地方、各部门在草原保护、建设和利用上,都必须按照草原保护。建设、利用规划执行,单位和个人使用草原也必须符合草原保护、建设、利用规划的规定,不能擅自行事。

  第二十二条 国家建立草原调查制度。

  县级以上人民政府草原行政主管部门会同同级有关部门定期进行草原调查;草原所有者或者使用者应当支持、配合调查,并提供有关资料。

  【释义】本条是关于实行草原调查制度的规定。

  一、草原资源调查是县级以上人民政府草原行政主管部门,根据需要在一定范围内和时间内、为查清草原的面积、质量、分布、利用和权属状况而采取的一项技术的、行政的、法律的调查措施。草原资源调查制度一般应包括两个方面的工作:一是一定时期或一定阶段对草原进行全面调查。二是对草原随时进行动态监测,把定期调查和日常监测结合起来。草原调查是草原资源管理工作的基础。草原调查的目的是摸清不同时期及国民经济发展不同阶段动态变化的草原资源的底数,为制定和及时调整草原保护、建设、利用规划以及相关规划,更好地保护、建设、利用、管理草原以及促进畜牧业发展、生态环境建设提供科学依据。国家科委(现科技部)和前国家农委根据《1978-1985年全国科学技术发展规划纲要》和《全国基础科学发展规划》的要求,1979年下达了进行全国草地资源调查的任务。自1980年开始,农业部主持了全国首次统一草地资源调查,调查历经 10余年,对全国2000多个县,95%以上的国土进行了调查(仅东部极少数平原农区和城镇、工矿区未做调查)。本次调查属于详查性质,采用常规调查与遥感调查相结合的方法,以县为基本单位开展调查。北方牧区草地按《全国重点牧区草场资源调查大纲和技术规程》进行调查,南方和华北部分农区草地按《中国南方草场资源调查方法导论与技术规程》进行调查。其调查规模、广度,所获资料的数量、质量都是前所未有的。但近十多年来,由于自然和人为因素影响,全国草原资源的面积、质量发生了很大变化,原有的调查数据已不能准确地反映当前我国草原的实际状况。

  草原法确定国家建立草原调查制度,就是要使草原调查制度化、规范化,依法进行,建立健全科学的调查制度,定期调查,为国家开展草原保护、管理、建设和利用提供真实全面的基础数据材料。这样不仅使草原调查纳入法制轨道,也是依法管理草原的必要条件。

  二、草原调查的主要内容。

  1.草原资源的类型、面积、分布、种类和草原资源等级以及草原载畜量;

  2.季节草场分布、面积、平衡情况以及供水条件;

  3.割草场的分布、面积类型及其利用情况;

  4.草原退化、沙化、盐碱化、石漠化以及鼠虫害草原、有毒害草草原的分布、面积及程度;

  5.人工草地、改良草地、围栏草地的分布、面积、产量;

  6.其它需要列入草原调查的内容。

  三、因草原调查是一个涉及面很广的工作,为了使草原调查工作有序开展,应与相关部门,如财政、计划、土地、农业、林业、水利。统计、环保等部门相互配合。在草原调查时,使用草原的国有企事业单位。集体经济组织及经营草原的农牧民,应给予积极支持,对有关草原调查所需资料要积极予以提供,这对作为草原调查对象的草原所有者或者使用者来说,是法定的义务,是为确保调查的顺利开展应尽的责任。

  第二十三条 国务院草原行政主管部门会同国务院有关部门制定全国草原等级评定标准。

  县级以上人民政府草原行政主管部门根据草原调查结果、草原的质量,依据草原等级评定标准,对草原进行评等定级。

  【释义】本条是关于草原等级评定及其评定标准的规定。

  一、草原是家畜生存生长重要的饲草料来源,草的饲用品质和草产量是评定草原资源质与量的首要指标。“等”表示草原草群品质的优劣。依据草群中各类牧草的适口性、营养价值、利用率来划分各种牧草的等次。“级”表示草原产草量的高低,是由草群地上部分革的生长量决定的。在对草原资源“等”和“级”评价的基础上,进一步进行草原‘等级”综合评价,才能综合地反映草原质量的优劣和反映草原生产力的能力。20世纪80年代,国家开展草原普查时,根据《草场资源调查技术规程》将草原划分为5个等和8个级。一等1级的草地,为质量最好、产量最高的草地;五等8级的草地,为质量最劣、产量最低的草地。

  二、依照本法,草原等级评定标准只能由国家农业部会同国家有关部门制定。目前,农业部正在组织专家制定草原等级评定的国家标准。各省区、地(市、盟、州)、县(市、旗)都要按照国家统一制定的标准,根据草原调查结果,对本地草原进行评定等级。其他行政机关、事业、企业和科研单位制定的相关标准不能作为草原“等级”评定标准。

  第二十四条 国家建立草原统计制度。

  县级以上人民政府草原行政主管部门和同级统计部门共同制定草原统计调查办法,依法对草原的面积、等级、产草量、载畜量等进行统计,定期发布草原统计资料。

  草原统计资料是各级人民政府编制草原保护、建设、利用规划的依据。

  【释义】本条是关于建立草原统计制度,制定草原统计调查办法和发布草原统计资料以及草原统计资料应用的规定。

  一、草原法规定,国家建立草原统计制度,这是国家法定的统计项目的重要内容,是国家对草原的面积、等级、产草量、载畜量等状况进行调查、汇总、统计分析和提供草原统计资料的法定制度。草原统计的任务是及时、准确地掌握草原资源的利用现状和变化动态,系统地收集、整理分析草原数据信息,更新完善资料,保证统计资料的现时性,为国家和各级人民政府制定政策、规划和管好用好草原资源奠定良好基础。我国六大资源中,森林、矿藏、水流等都已建立统计制度,农作物种植统计,细到五大粮农作物面积和产量。草原资源一直没有纳入国家国民经济和社会发展的统计指标之内,由于不能及时准确地掌握草原资料动态变化情况,影响了各级人民政府在草原利用上的科学决策和经营管理。这次草原统计制度列人法律,使草原统计制度化,并且这项统计有法定的要求,依法进行,是草原统计的一大进展,它所起的作用也是任何机构、团体所进行的一些调查统计代替不了的。

  二、《中华人民共和国统计法》第九条四款规定:“地方统计调查项目,由县级以上地方各级人民政府统计机构拟订,或者由县级以上地方各级人民政府统计机构和有关部门共同拟订,报同级地方人民政府审批”。第十四条一款规定:“国家统计局和省、自治区、直辖市的人民政府统计机构依照规定,定期公布统计资料”。本款根据《中华人民共和国统计法》的规定,草原统计调查办法必须由草原行政主管部门与统计部门共同制定,制定后就要依照相关法律法规进行草原统计,并依照法定审批程序定期发布。

  三、依照国家建立的草原统计制度所获得的草原统计资料要求具有客观性、全面性和相关联性,所以各级人民政府编制草原保护、建设、利用规划必须以草原统计资料为依据,其他不是依法确定的草原统计资料不能作为各级人民政府编制草原保护、建设、利用规划的依据。

  第二十五条 国家建立草原生产、生态监测预警系统。

  县级以上人民政府草原行政主管部门对草原的面积、等级、植被构成、生产能力、自然灾害、生物灾害等草原基本状况实行动态监测,及时为本级政府和有关部门提供动态监测和预警信息服务。

  【释义】本条是关于建立草原监测预警系统的规定。

  一、草原法规定国家建立草原生产、生态监测预警系统,从而为建立这个系统提供了法律依据,从而也确定了法定的任务并为其正常地开展工作提供了法律保障。

  二、由于诸多因素的影响,全国草原面积时有变化,而且由于气候变化,超载过牧和人为破坏等原因,草原植被组成和生产能力变化也很大,再加近些年草原鼠、虫、病害严重,国家和地方建立草原生态监测预警系统,运用遥感技术和其他现代化手段,随时了解草原生态动态十分必要。

  三、与常规方法相比,草原生产、生态监测具有连续、真实的特点,时效性和动态性强,主要应用于大面积估产、草畜平衡管理、灾害防治等领域。草原生产、生态监测的主要内容包括草原的面积、等级、植被构成、生产能力、自然灾害、生物灾害等草原基本状况。

  四、在草原监测预警系统建立上,主要根据不同生态区域、气候、草原类型及畜牧业生产特点,分别选点建立草原类型固定观测点,形成由中心、区域分中心、监测站、观测点四级构成的国家草原资源动态监测网络。各地十分重视草原生态的动态监测工作,目前已建立草原生态动态监测站(点)300多个,其中国家级生态监测站(点)38个,拥有监测人员2000余人,初步形成了全国草原生态环境的动态监测体系。

  第四章 建设

  本章共七条,分别规定了人工草地、草原改良草原生产生活设施、草种管理、草原防火设施、草原综合治理及建设专项资金安排等草原建设内容。

  依法加大草原建设力度,加快草原建设步伐,对维护国家生态安全,促进草原畜牧业和牧区经济社会可持续发展,具有十分重要的意义。一方面,是为了提高草原生产力,改善草原畜牧业生产条件,转变草原畜牧业生产方式,提高生产效益,实现草原畜牧业的可持续发展。另一方面,针对草原生态环境不断恶化的现实状况,充分利用有效的草原建设手段,对退化、沙化、盐碱化、石漠化和水土流失的草原进行专项治理,尽快恢复草原植被,达到改善草原生态环境的目的。而国家加大对草原建设的投入则是实现这一目标的根本保证。改革开放以来,党中央、国务院一贯高度重视草原建设工作,地方各级党委政府以及广大草原工作者和广大农牧民共同努力,使草原建设工作不断得到加强。随着新世纪的到来,特别是农业和农村经济的发展,草原建设工作的内外环境都发生了深变化,全国那些设小康社会的发展目标对草原建设提出了更高的要求,草原生态环境问题也受到全社会越来越广泛的关注。2002年,新的草原法的制定,国务院发布了关于加强草原保护与建设的若干意见的国发[2O02]19号文件,标志着我国草原建设工作进入了一个以法制为轨道的新的阶段。在今后的草原建设工作当中,重点是要坚持“统筹规划、分类指导、突出重点、保护优先、加强建设、可持续利用”的总体原则,依照法律规定,完善各项建设保障措施,进一步加大投入,开创草原建设工作的新局面。

  第二十六条 县级以上人民政府应当增加草原建设的投入,支持草原建设。

  国家鼓励单位和个人投资建设草原,按照谁投资、谁受益的原则保护草原投资建设者的合法权益。

  【释义】本条共设两款。是对政府加强草原建设投入的强制性规定和建立草原多元投资渠道的鼓励性规定。

  从改革开放至今,国家对草原的建设投入经历了一个由逐步提高到集中大量投入的过程。1978-1999年,国家投入草原建设的资金累计为21亿元,平均每年每公顷0.30元,折合每亩仅2分钱,投入明显不足,草原畜牧业始终处于低投入、低产出、低效益的发展阶段。重利用轻养护、重索取轻建设的思想认识和掠夺性生产和经营的现实状况,导致草原“三化”程度加剧,生态环境严重恶化,草原生产力急剧下降。近年来,随着西部大开发战略的实施和草原生态保护力度的加强,国家对草原建设明显加大了投入力度,2000—2003年,国家共投入37.5亿元,地方配套资金12亿元,其中仅2O03年用于草原保护与建设方面的投入就超过18亿元。尽管如此,由于我国草原面积广大,国家技人草原建设的资金按单位面积计算依然不足,仍需进一步加强。

  草原生态建设是一项公益性的事业,应当以各级政府投入为主。由于长期以来草原牧区经济社会发展相对落后,地方政府财力有限,因此在政府投入的总盘子中,应当以中央政府投入为主,地方政府配套为辅。

  在坚持各级政府持续增加草原建设投入的同时,本条第二款规定国家鼓励单位和个人投资建设草原,其目的是通过采取相关鼓励措施,动员各种社会经济力量参与草原建设,从而建立起草原建设多渠道、多元化的投资和融资机制,以弥补政府投入的不足。一台里所说的单位和个人,既包括各类性质的经济组织和事业单位,也包括个人特别是承包草原的农牧民本身;投资建设,既包括投入资金,也包括投入劳务。

  国家鼓励主要是指:政策和法律的鼓励、支持,如依法落实草原所有权、使用权和承包责任制,调动群众建设积极性;实行草原励和支持,如安排建设项目和建设专项资金,给予无息、贴息或低息贷款;吸引外资、安排配套资源金等等。科学技术的鼓励和支持,如进行科学研究和科技攻关;推广先进技术和先进工具;进行技术指导、技术培训和成果奖励等等。

  对于单位和个人的投入以及所形成的物质利益,要按照“谁投资、谁受益”的原则予以确认所有权。保护合法的公私权益,是我国《宪法》确定的重要原则,我国《民法通则》《土地承包法》等相关法律都对财产的保护作了相关规定。依法落实国家有关法律法规和政策,使投资者能够通过投资草原建设而获得收益,从而不断提高各方面投资建设草原的积极性,进一步加大对草原建设的投入力度,形成草原建设投入产出的良性循环。

  第二十七条 国家鼓励与支持人工草地建设、天然草原改良和饲草饲料基地建设.稳定和提高草原生产能力。 【释义】本条是国家鼓励和支持人工在草地建设、天然草原改良和饲草饲料基地建设的规定。

  人工草地是指根据牧草的生物学、生态学和群落结构的特点,有计划地、因地制宜地种植多年生或一年生的优质高产牧草而形成的草地。

  天然草原改良是指对天然草原采取一定的农业技术措施,调节和改善草地生态环境中土、水、肥、气、热和植被等自然因素,促进牧草生长,提高草地生产能力的一种生产方法。其作法一般包括草地复壮、补播(包括飞播)、灌溉排水、施肥、除毒害草、防病治虫灭鼠等。被施以改良措施后的天然草原,也被称为半人工草地。

  人工草地建设、天然草原改良和饲草饲料基地建设,都是稳定和提高草原生产能力,提高畜牧业生产效益的有效途径。这些草原建设内容,有利于推进草畜平衡制度的落实和草原畜牧业生产经营方式的转变;有利于增加广大农牧民的收入,改善其生活水平和质量;有利于减轻草原放牧压力,改善草原植被状况,保护草原生态环境。国外经验证明,每当人工草地占草原面积的比例提高10%时,草原畜牧业产品总值将提高一倍。人工草地占草原面积的比例被视为草地畜牧业现代化的重要标志。目前,我国人工草地面积还很少,截止到2003年全国累计保留人工草地1930万公顷,还不到全国草原总面积的5%。草原建设速度缓慢的现状已不适应现代畜牧业生产发展和改善生态环境的需要。以解决冬春缺草,提高畜牧业生产效益为目标,大力开展草原建设,就是从根本上摆脱靠天养畜被动局面,彻底转变畜牧业生产方式,提高畜牧业产值,增加广大农牧民收入的重大措施。

  人工草地、天然草原改良和饲草饲料基地建设,应严格遵守国家和地方天然草原建设、保护和利用规划及人工草地建设技术规程等规范,成为改善草原生态环境,实现草原畜牧业可持续发展和促进广大农牧民增收的主要措施和手段。草原法要求国家包括各级人民政府、科研机构、农牧业单位都应对此积极予以鼓励和支持,在财力、人力、物力、技术等方面采取措施以有效地支持稳定和提高草原生产能力。

  第二十八条 县级以上人民政府应当支持、鼓励和引导农牧民开展草原围栏、饲草饲料储备、牲畜圈舍、牧民定居点等生产生活设施的建设。

  县级以上地方人民政府应当支持草原水利设施建设,发展草原节水灌溉,改善人畜饮水条件。 【释义】本条共设两款,是对县级以上人民政府加强有关农牧民生产生活设施建设和草原水利设施建设的规定。

  第一款对县级以上人民政府支持、鼓励和引导农牧民开展生产生活设施建设做出了法律规定。这些规定明确了县级以上人民政府方面的工作方针和具体任务,而且它不同于一般的工作要求,因为它是法定的,是必须认真实施的。这些规定内容既是长期、有益经验的概括又是农牧民的实际需要,县级以上人民政府高责任依法切实做好有关的支持、鼓励和引导工作。

  长期以来,牧区主要靠天养畜,一些草原生产生活设施建设速度缓慢。经过多年的实践,各地探索出了很多草原建设的好模式。如在牧区提倡“六化”家庭牧场模式,即:草地围栏化、牧民生活定居化、牲畜圈舍暖棚化、饲草料生产基地化、牲畜品种良种化、疫病防治科学化,以及“水、草、棚、机、料”等综合配套的建设模式。今后,在生产生活设施建设上主要抓好草原围栏、饲草饲料储备、牲畜圈舍和牧民定居点等。

  草原围栏是合理利用草原,培育和保护草原资源,有效改善草原生态环境的一项基本设施。围栏建设有利于草原划区轮牧、草原封育和管理,也有利于明确草原承包界限,减少草原纠纷。从我国草原围栏的历史看,主要采用过以下几种:1.壕沟和堑崖围栏;2、筑墙围栏;3.刺丝和网围栏;4.生物围栏。

  目前,草原网围栏和刺丝围栏是世界上使用最广泛的一种围栏,也是人工草地、改良草地、天然草原常用的围栏种类,具有坚固耐用(通常使用 15-20年),防护效果好,可以拆迁转移,不破坏草皮,不积沙土和被沙土埋没,不受地形限制等优点。目前,国家已经出台了《草原网围栏和刺丝围栏建设技术规程》草原围栏建设应当严格按照这一规程进行,已确保围栏建设质量。

  饲草饲料储备设施包括青贮窖、青贮池、青贮塔、贮草棚、常温及变温草料仓库等,可以保证禁牧和休牧、舍饲圈养等措施的实施,保证受灾时家畜所需饲草饲料,有利于减轻草原放牧压力,保障草原畜牧业的可持续发展。我国各地草原生产力在不同地区不同年份、不同季节的变异起伏都很大。这种草料供需之间的不平衡集中反映在灾害歉收年份,特别是每年的冬春季节及夏秋大旱之际,因饲草饲料不足造成大量牲畜死亡。解决歉年减产以及冬春家畜掉膘和死亡损失问题,必须通过饲草饲料储备来解决;通过提高天然草原植物生长量、人工种植饲草饲料等,不断提高位质饲草饲料储备能力,以满足牲畜所需草料。

  建设牲畜圈舍,实行舍饲半舍饲圈养,不仅有利于管理和抗寒保畜,还能够帮助农牧民从传统的放牧方式向舍饲半舍饲生产方式的转变。牲畜圈舍应选择放牧场、居民点及饮水点的位置,合理布局,统筹规划,离居民点和饮水点不宜过远。牲畜圈舍建设应根据人、财、物和放牧的具体需要,量力而行。畜舍可用土墙、石头等建造,有条件的可用砖瓦等建造。畜圈可用土墙、木栏、灌木枝条编制围栏等建造。

  牧民定居点建设有利于广大农牧民转变生产经营方式。要通过国家和地方适当投入鼓励和积极引导广大牧民定居。在牧民定居建设中,尤其要注重越冬暖棚、暖圈的建设,形成越冬育肥基地,提高抗灾能力,确保牧民收入的提高。

  对于上述草原生产生活设施的建设,各级政府应当积极加以引导、支持和鼓励,具体措施可以包括:1.加强宣传;2.政策扶持;3.加强投入;4.提供技术指导。

  第二款是对县级以上地方人民政府加强草原水利设施建设的规定。这项法律规定是全面考虑了农牧民生产生活和草原建设、水利建设的重要意义和现实需要后作出的,这些方面既需要政府的有效支持,又要逐项的依法实施。

  水利是农业的命脉,也是现代畜牧业的命脉。我国草原大多分布在干旱、半干旱地区,降水量少,季节分布不均匀,年度变幅大。据统计,正常年景,牧区无水或缺水草原面积,占可利用草原面积的1/3。50年来,比较严重的旱灾平均每三年一次,造成人畜饮水困难。因此,搞好水利设施建设对改善畜牧业生产条件和保障广大农牧民正常的生活用水,以及改善和维护草原生态环境具有重要意义。

  近些年,虽然国家和地方已加大了对草原水利设施建设的投入,但从改善草原生态环境、加快农业和农村经济结构调整及增加农牧民收人的实际状况看,目前对草原水利设施建设的投入,还远远适应不了发展的需要。国家和各级人民政府应加强资金投入,逐步改善草原生产条件,为草原生态环境建设和草原畜牧业的可持续发展奠定坚实的基础。

  草原水利设施建设的基本任务,是通过兴修各种草原水利工程设施,包括灌溉、排水、除涝和防治盐、渍灾害等,调节和改良草原水分状况和区域水利条件,实现草原草产量的高产或稳产以及保证人畜用水。

  在草原水利设施建设上应坚持以下原则:

  1.统筹规划,因地制宜,分步实施。

  2.国家投入为主的方针。将草原水利设施建设纳入农业水利建设中,逐步增大投入比重。

  3.提倡和鼓励广大草原承包户按照当地政府的统一规划,在水利设施建设上投资投劳。

  4.草原水利设施建设要治涝与防旱相结合,开源与节流相结合,应重点发展节水灌溉。

  各级人民政府应从加快本地草原生态环境建设,实现畜牧业持续稳定地发展和广大农牧民不断增加收入的战略高度组织好广大农牧民生产生活设施的建设。

  第二十九条 县级以上人民政府应当按照草原保护、建设、利用规划加强草种基地建设,鼓励选育、引进、推广优良草品种。

  新草品种必须经全国草品种审定委员会审定,由国务院草原行政主管部门公告后方可推广。从境外引进草种必须依法进行审批。

  县级以上人民政府草原行政主管部门应当依法加强对草种生产、加工、检疫、检验的监督管理,保证草种质量。

  【释义】本条共设三款,是对草种选育推广、生产后理等方面的规定。

  草种,是指用于动物饲养、生态建设、绿化美化、培肥地力等几途的草本植物和饲用灌木的籽粒、果实、根、茎、苗、芽等种植材料和繁殖材料。草种基地是指专用于繁殖牧草、草坪种子和繁殖材料用的人工或者天然的生产基地。

  草种是草原建设基本的物质基础之一。草种品质的好坏和数量的余缺,是影响草原生态环境改善和草原生产能力提高的重要因素。早在20世纪40、5O年代,我国就开展了野生牧草的调查。搜集和国外牧草的品种引种栽培试验。在随后的半个多世纪中,我国牧草育种工作取得了一定的成绩。但长期以来,我国牧草种子专业化生产能力弱,规模小,无法满足国内生态建设和生产发展的需要,每年尚需从国外进口大量的草种。为尽快提高我国国内牧草育种水平,国家从2000年起,连续四年投资9亿元在19个省(区、市、兵团)建设草种基地88个,缓解了国内草种不足的矛盾,但还不能满足各地对草种的需求。建设草种基地,生产高品质草种,仍是草原建设的重要内容。

  各地经过多年的引种试验示范和牧草栽培研究,已选育了一批适宜当地自然条件的牧草品种。由于草原建设速度加快和种草养畜面积逐年增加,使优良草种短缺的矛盾更加突出。为了保障本地草原建设和人工种草需要,一是要保护好本地优良草品种;二是积极选育新的优良草种质资源;三是在试种的基础上,引进外地或国外优良草品种。国家鼓励和支持单位和个人从事良种选育和开发,对选育的品种得到推广应用的,育种者将依法获得相应的经济利益。

  牧草品种审定是指由国家牧草品种审定机构对牧草品种进行审定登记的制度。牧草品种经审定通过,准予登记、发给证书,并予以公告。

  世界畜牧业发达的国家都实行牧草品种审定登记制度。美国、加拿大、德国、澳大利亚、新西兰、日本等国都有官方的农业机构负责牧草品种审定登记和颁布。例如加拿大种子法规定育成新品种必须首先登记注册才能上市出售。我国牧草品种审定工作源于1983年全国牧草品种审定委员会筹备,1984年在原农牧渔业部畜牧局领导下成立了全国牧草品种审定委员会筹备组,1987年正式成立了第一届全国牧草品种审定委员会。委员会有4名顾问和23名委员组成,全部由农牧渔业部正式聘任。经过3次换届,目前委员会设名誉主任1人,委员23人,秘书处设在中国农业科学院畜牧研究所。历届委员会的人员组成均包括农业部负责草原工作的官员、中央及各省区研究单位、高等院校和业务部门的专家,具有广泛的代表性和高度的权威性。全国牧草品种审定委员会成立以来,截止到2001年12月,已召开了历次牧草品种审定会议,通过审定登记的牧草、饲料作物、绿肥作物、水土保持植物和草坪草品种共232个,其中育成新品种93个,地方品种39个,引进国外品种62个,野生栽培品种22个。从境外引进草种必须经过审批,其目的是为了维护我国的生态安全。每一批通过审定登记的品种都由农业部草原主管司局发文公告。随着社会发展,我国牧草品种审定工作还将进一步加强与完善。

  草种是重要的农业生产资料,草种质量的优劣、草种市场是否健康发展不仅关系到我国草业发展和农牧民收入.而且关系到社会稳定。长期以来,由于草种管理没有纳入正轨,草种生产、加工销售较为混乱,草种质量不高,假冒伪劣草种充斥市场和哄抬草和价格等时有发生,不仅损害了广大农牧民利益,也影响了草业的发展。为了加强草种的管理,1984年,原农牧渔业部颁布实施了《中草种子暂行管理办法》(试行),目前,有关部门正在抓紧制定草种管理配套法规。各地人民政府草原行政主管部门要按照区域化布局、专业化生产、产业化经营的总体思路,建立优良草种繁育体系要按市场化要求组织草种生产,加大对草种流通市场的监管力度根据《中华人民共和国种子法》的规定,主要农作物种子生产和经营实行许可制,总体来看,在今后较长一段时间内,为了保证草和的生产质量,维持生产和经营准入制度是必要的,目前我国专业化草种生产企业越来越多,实行生产和经营许可证制度,有利于规范草种经营企业的经营活动,遏制销售假劣草种等破坏草种流通市场秩序的行为,保证草种质量,保护草种使用者的权益。对经营许可的审批权限实行“严生产,宽经营”的原则,并和同级工商行政管理结合起来,同时,辅之以草种作为商品流通必须进行草种检验等规定,建立和完善草种的质量检验机构和草种质量监督机构,以确保草种的数量与质量。

  第三十条 县级以上人民政府应当有计划地进行火情监测,防火物资储备、防火隔离带等草原防火设施的建设,确保防火需要。

  【释义】本条是对县级以上人民政府进行草原防火设施建设的规定。

  草原火情监测首先是根据降水量、温度、相对湿度、风级和干旱等气象条件,对草原火灾进行预测预报。当出现高温、连续干旱、大风等火险大气时,提前采取草原防火措施,积极消除火灾隐患。其次是利用卫星遥感技术对已发生草原火情进行跟踪监测.充分利用现代通讯手段和网络、电视、广播、电话等传媒,及时掌握和了解草原火情,并结合地面火情瞭望塔和观察站(点),同草原防火应急机制结合起来,达到了解火情、及时组织、快速扑救的目的。草原火情监测设施建设,是预防火灾,减少损失,稳定和提高草原生产力的重要工作内容。防火瞭望台是观察火情、火灾常用的一种设施。其种类根据不同的地貌、地形进行设置,主要有亭式瞭望台、木制塔式瞭望台、钢架瞭望台、砖石瞭望台等。瞭望台一般建在能够看到广大草原区域,且视线良好的高地上。一座瞭望台看管面积大约为1-5万公顷,两个瞭望台之间相距为4O—45公里。

  防火物资储备主要是在草原面积较大,尤其是在重点牧区和草原生态保护区,建立中央和地方的草原防火物资储备库,储备用于草原灭火的各类防火应急物资,包括风力灭火机、防火服、野外生存装备、防火指挥车、运兵车,后勤保障车、车载信息台、电台、卫星电话、GPS、发电机等,为及时扑灭火灾,减少损失,提供必要的物质条件。目前,国家每年投入200O万元建设草原防火物资储备库,截止到2003年底,已在内蒙古、新疆、青海、甘肃、四川、黑龙江、吉林等12个省(区)和黑龙江垦区建成草原防火物资储备库31个。随着建设规模不断增大,将逐步形成快速有效的防火物资调运网络,为草原灭火提供强大的物资保证。

  防火隔离带重点在国境线、铁路、村庄、森林附近开设。它是一种积极有效的防火设施。目前,主要是在春季或秋季开设草原防火隔离带,国境防火隔离带宽度一般100-120米,境内防火隔离带宽度一般40-6O米。常用的开设方法有火烧或机械翻耕去除地面上的植被。有条件的地方还可修建防火公路。目前,中央每年投入1900万元,建设完成边境草原防火隔离带3000多公里。

  对于草原防火设施的建设,县级以上人民政府都应当根据法律要求有计划进行,现有的设施不符合草原法要求的,应当依照法律规定予以加强,必须明确地认识到法律所规定的确保防火需要,是一种明确的应尽的法定责任。

  第三十一条 对退化、沙化、盐碱化、石漠化和水土流失的草原,地方各级人民政府应当按照草原保护、建设、利用规划,划定治理区,组织专项治理。

  大规模的草原综合治理,列入国家国土整治计划。

  【释义】本条共设两款,是对退化、沙化、盐碱化、石漠化和水土流失的草原实行专项治理的规定。

  目前,我国90%的天然草原面积都有不同程度的退化、沙化。盐碱化,水土流失草原面积达1230万公顷。改善草原生态环境和不断提高草原生产力水平,首先要改变“四化”草原和水土流失的草原现状,因此,“四化”草原和水土流失的草原是今后一个时期草原建设的重点。地方各级人民政府应按照草原保护、建设和利用规划,对不同类型、区域、程度的“四化”和水土流失的草原划定治理区,确定治理年限,采取围栏、封育、 补播、固沙等技术措施,实行专项治理。

  大规模的草原综合治理,是指面积大、范围广,治理难度大,需要通过各种技术措施和行政、经济手段的综合行动进行治理。一般是指跨区域、跨行政单位的大面积的“四化”草原;规模较大的一定区域内的沙漠化草原改造;水土流失和流域治理;铁路、公路沿线、矿区、城市周围的生态综合治理;大规模的工程建设、项目建设等等。由于大规模的草原综合治理是一项耗资多、周期长、难度大、政策性强、涉及面广的系统工程,需纳入国家国土整治计划才能确保实施。因此,治理“四化”草原和水土流失地区的草原,应当像“三北”防护林建设和大江大河治理一样列入国家国土整治计划,安排资金,组织有关部门和地区逐年实施。与此同时,“四化”草原和水土流失地区的地方各级人民政府要根据条件和实际情况划定治理区,逐年实施,进行专项治理。

  第三十二条 县级以上人民政府应当根据草原保护、建设、利用规划,在本级国民经济和社会发展计划中安排资金用于草原改良、人工种草和草种生产,任何单位或者个人不得截留、挪用;县级以上人民政府财政部门和审计部门应当加强监督管理。

  【释义】本条是对县级以上人民政府计划安排草原建设资金,并对其进行监督管理的规定。

  各级人民政府在本级国民经济和社会发展计划中依法安排资金用于草原建设,这是恢复草原生态环境,提高草原生产力,维护国家生态安全,促进牧区经济社会可持续发展的重要保证。县级以上人民政府应当根据草原保护、建设和利用规划,安排专项建设资金,支持草原改良、人工种草和草种生产。由于我国草原牧区经济社会发展相对落后,地方各级政府投资草原建设的能力虽然有限,因此,草原建设投入应当在中央投入受到重视的同时,地方各级政府也应当根据财政状况,积极落实建设资金,确保草原建设的投入需要。

  近年来,特别是从200O-2O03年,国家和地方各级政府不断增加对草原建设方面的投入,相继实施了退牧还草(草原围栏建设)、天然草场恢复与建设、牧草种子基地等项目,中央投资加上地方配套近60亿元。但在财政支农资金的管理上,还存在一些薄弱环节。一是支农资金到位率较低,资金的运营中间环节多,在途时间长,还常不能足额到位;二是资金的使用分配过程的管理欠严格,常有人为原因未经法定的程序调整已经法定的预算,使预算项目出现再分配、再调整的随意性,而且资金的监管反馈未做到制度化、规范化。由于一些单位和工作人员缺乏法制观点,违法办事,同时对草原建设资金的监管措施不完备和监管力度不够,现实中存在着财政、信贷资金被截留、挪用的现象。财政困难、资金调度无力的地区,经常挤占支农资金弥补公用经费的不足,一些草原部门也以非生产性支出挤占生产性资金,造成专款不能专用,影响了资金使用效率和安全性。为此,本条对于截留、挪用草原改良、人工种草和草种生产资金的行为予以明确禁止,并要求各级人民政府财政和审计部门加强对该项资金使用的监督管理。

  第五章 利用

  本章是关于草原利用的规定,共九条,主要规定了为合理利用草原、可持续发展畜牧业而设置的草畜平衡、划区轮牧、舍饲圈养等基本措施;对因建设而征用或使用草原的审批程序和相关补偿、恢复费用的确定;对临时占用草原的规定;以及在草原上修建直接为草原保护和畜牧业生产服务的工程设施而使用草原的相关规定。

  第三十三条 草原承包经营者应当合理利用草原,不得超过草原行政主管部门核定的载畜量;草原承包经营者应当采取种植和储备饲草饲料、增加饲草饲料供应量、调剂处理牲畜、优化害群结构、提高出栏率等措施,保持草畜平衡。

  草原载畜量标准和草害平衡管理办法由国务院草原行政主管部门规定。

  【释义】本条共两款,是对草畜平衡的规定。核心是核定适宜载畜量,防止超载过牧,破坏草原。

  本条第一款是对草原承包经营者提出的要求,规定草原承包经营者要严格按照草原行政主管部门核定的载畜量,通过增加饲草饲料种植和储备、调剂牲畜存栏数量等辅助手段,保持草畜平衡。

  1985年《草原法》第十二条对禁止过度放牧有所规定,并要求草原使用者对因过量放牧造成草原沙化、退化、水土流失的,应当调整放牧强度,补种牧草,恢复植被,但究竟怎样防止过牧,以及怎样开展合理利用草原的补救工作,规定得比较原则,不十分明确。在总结了各地经验和借鉴国外作法的基础上,2002年出台的《国务院关于加强草原保护与建设的若干意见》中指出,“鼓励农牧民积极发展饲草料种植,控制牲畜放养数量,逐步解决超载过牧问题,实现草畜动态平衡。”在本次修改《草原法》当中,即将此政策上升为法律,并明确提出草原承包经营者应当合理利用草原,不得超过草原行政主管部门核定的载畜量,使草原承包经营者为防止过度放牧有了量化的标准。

  草原载畜量是指以一定放牧时期和一定草原面积为基数,在木影响草原生产力及保证牲畜正常生长发育的前提下,所能容纳放牧家畜的数量。

  载畜量的核定是根据草原的面积、牧草产量和家畜日采食量来核定的。根据适宜载畜量和实际饲养量之差,确定草畜之间是否平衡。

  草畜平衡是指为保护草原生态系统良性循环,在一定区域和时间内通过草原和其他途径提供的饲草饲料量与在草原饲养的牲畜所需的饲草饲料量保持相对的动态平衡。

  超载过牧是我国草原特别是北方草原普遍退化的主要原因。所以强制性规定草原承包经营者遵循草原行政主管部门核定的载畜量,对发生超载过牧情形时应当采取的措施和途径在法条上予以明确。

  第二款是对草原载畜量标准和草畜平衡管理办法制定主体的规定。本款规定载畜量标准和草畜平衡办法由国务院草原行政主管部门制定,体现了国家对这一制度的重视和国家生态化先的政策。2002年12月30日,作为国务院草原行政主管部门的农业部发布了《天然草地合理载畜量的计算标准》,对不同类型的草地载畜量的计算方法作了详细规定。

  第三十四条 牧区的草原承包经营者应当实行划区轮牧,合理配置有群,均衡利用草原。

  【释义】本条是对牧区的草原承包经营者履行均衡利用草原义务的规定。

  我国牧区集中分布在内蒙古、新疆、青海、西藏、四川、甘肃以及黑龙江、吉林、河北、辽宁、宁夏、山西等省(区),有牧业公(旗〕12O个,草原面积达42亿亩,占全国草原总面积的70%。牧区草原大都集中连片,人均占有草原面积大大高于全国平均水平,具备开展划区轮牧的条件。

  根据本条款的规定,牧区的草原承包经营者应当将承包经营的草原合理划分为不同的季节牧场,轮流放牧经营并合理配置畜群数量,均衡利用草原,避免过度放牧。

  划区轮牧是一种科学利用草原的方式,它是根据草原生产力和放牧畜群的需要,将放牧场划分为若干分区,规定放牧顺序、放牧周期和分区放牧时间以科学控制放牧强度的放牧方式。划区轮牧一般以日或周为轮牧的时间单位。与自由放牧相比,划区轮牧有利于保护草原植被,改善草原植被成分,提高牧草的产量、品质和利用效率。研究表明,实施划区轮牧,与自由放牧相比,牧草产量一般会提高两成半左右,牧草利用率提高20-30%,畜产品的各项生产指标也有大幅度的提高。通过围栏划区后的草原更加便于放牧场的管理,有利于采取一些农业技术措施,如清除毒草、灌溉、施肥、补播等措施,可以进一步提高草原的生产力,促进草地畜牧业的健康发展。

  合理配置畜群是指根据草场的实际情况合理安排放牧牲畜的数量、放牧时间和强度、畜群结构、以及不同畜种进人牧场的先后顺序等。

  均衡利用草场是指同一草场上放牧强度均衡或根据不同地点草场的总体生产能力,通过控制放牧强度达到均衡利用。

  第三十五条 国家提倡在农区、半农半牧区和有条件的牧区实行牲畜圈养。草原承包经营者应当按照饲养牲畜的种类和数量,调剂、储备饲草饲料,采用青贮和饲草饲料加工等新技术,逐步改变依赖天然草地放牧的生产方式。

  在草原禁牧、休牧、轮牧区,国家对实行舍饲圈养的给予粮食和资金补助,具体办法由国务院或者国务院授权的有关部门规定。

  【释义】本条设两款,是对在农区、半农半牧区和有条件的牧区提倡舍饲圈养的规定。

  第一款是对农区、半农半牧区和有条件的牧区通过增加饲草饲料等途径对牲畜实行舍饲圈养的倡导性规定。

  现阶段我国草原超载过牧是造成草原严重退化的主要原因之一,在有条件的牧区通过打草贮存或适当播种饲草料实行圈养,不但减轻对天然草原的放牧压力,而且改变饲养方式以提高生产水平。另外对农区、半农半牧区也必须播种人工草地,禁止在天然草原放牧,实行圈养以达到科学饲养。

  目前,各地政府发动牧民搞“模式化养殖工程”,正在推广的模式化养殖通过舍饲圈养短期育肥,有效减轻了天然草场压力,同时增加了农牧民收入,在一定范围内采取休牧、禁牧、划区轮牧、舍饲圈养等措施,引导牧民实施引种入牧、引草入田、改善牲畜养殖条件和饲养方式,推进科学饲养和管理。

  第二款是为鼓励并保障第一款的顺利实施,确定对草原禁牧、休牧、轮牧区实行舍饲圈养者实施国家粮食和资金补助及具体政策制定主体的规定。这里有两个需要把握的基本点:一是必须是在国家确定的禁牧、休牧和轮牧区内,超出这个范围,国家就不予补偿;二是生产经营者确实已实行了舍饲圈养,而对不再开展畜牧业生产者,国家也不予补偿。

  从2002年以来,国家陆续启动了一系列支持鼓励草原禁牧休牧和划区轮牧的建设项目,其中最主要的就是退牧还草支持政策。2002年国家启动退牧还草工程,2003-2007年计划退牧还草6666.67万公顷(自然保护区1166.67万公顷)。初步测算,工程总投入236亿元,其中饲料粮补助资金93亿元(饲料粮207亿斤),围栏建设资金143亿元,其中中央基建投资103.5亿元。国家对退牧还草给予草原围栏建设资金补助和饲料粮补助。草原围栏建设资金和饲料粮补助数量,根据草原类型和区域范围来确定。蒙甘宁西部荒漠草原、内蒙古东部退化草原、新疆北部退化草原按全年禁牧每亩每年中央补助饲料粮5.5公斤,季节性休牧按休牧3个月计算,每亩每年中央补助饲料粮1.375公斤,草原围栏建设按每亩16.5元计算,中央补助70%,地方和个人承担30%;青藏高原东部江河源草原按全年禁牧每亩每年中央补助饲料粮2.75公斤,季节性休牧按休牧3个月计算,每亩每年中央补助饲料粮0.69公斤,草原围栏建设按每亩20元计算,中央补助70%,地方和个人承担30%。饲料粮补助资金实行挂帐停息,中央按每斤0.45元对省级政府包干,饲料粮调运费用由地方财政负担,纳入地方财政预算。饲料粮连续补助5年。今后,国家还将根据草原建设的需要,有针对性地制定出台其他支持与鼓励政策。

  实行退耕还草和禁牧、休牧是从维护国家生态安全的角度来考虑的,几年来的实践证明,对已垦草原实行退耕还草的优惠政策效果很好,新修订的《草原法》以法律的形式对此给予规范的重要作用在于:首先,禁牧、休牧的地区,大多属于少数民族的聚集地和生态脆弱区,自然条件比较恶劣,经济相对落后,草原畜牧业生产是当地农牧民经济收入的主要来源,由于禁牧、休牧直接影响到农牧民的经济收入和生产生活,国家给予补贴。这种补贴是补偿农牧民因禁牧、休牧而蒙受的经济损失,并不是财政拨款。其次,目前我国大部分草原已经承包到户,广大农牧民对草原都有一定的投人,已垦草原退耕还草和禁牧、休牧作为国家治理生态环境的一项重大举措,必须解决好生态建设与广大农牧民生产生活的关系问题。对退耕还草和禁牧、休牧给予的补贴能否落到实处,关系到广大农牧民的切身利益。在法律中对补贴做出明确的规定,有利于补贴政策切实贯彻执行,有利于充分调动农牧民退耕还草和禁牧休牧的积极性,使农牧民退的安心,禁的放心。第三,在法律中明确规定对退耕还草和禁牧休牧给予补贴,也符合WTO绿箱政策的原则。

  第三十六条 县级以上地方人民政府草原行政主管部门对割草场和野生草种基地应当规定合理的割草期、采种期以及留茬高度和采割强度,实行轮割轮采。

  【释义】本条是从保护和合理利用天然草原出发对割草场和野生草种基地的草原进行轮割轮采的规定。

  割草场和野生草种基地是我国草原资源的重要组成部分。割草场是指牧区草原、农区草山草坡,以及栽培草地中能够进行割草的生产地段,它是草场的一个重要组成部分。科学合理利用割草场,充分贮备越冬用干草,对于减少由于饲草不足造成的家畜死亡,减轻草原畜牧业损失具有重要意义,同时也是充分利用缺水草场的重要措施。由于一些地方对割草场的利用不合理,连年过度刈割,造成割草场退化严重,干草产量和质量下降。割草场实行轮割,就是按草场生产水平,有计划地确定轮流割草场地及刈割年限,同时采取轮流休闲与培育,使草场植物贮藏足够的营养物质并形成种子,有利于草场植物生长条件的改善和种子的繁殖。合理利用割草场,除了实行轮割以外,还要根据草地类型、草场优势植物种类以及自然条件确定合理的割草时期和留茬高度。割草期是影响割草场单位面积产量和干草品质的一项重要因素。确立适宜的割草期应当考虑以下两个条件:一是要根据牧草生长期内割草场产量动态和牧草营养物质积累动态规律,确定在单位面积营养物质总收获量最高的时期进行收割,即同时兼顾草场产量和干草品质;二是还应当考虑割草期对下一年草场产量的影响。科学实验证明,一般情况下,一年一次利用的割草场的适宜割草期应在主要草种的开花期.留茬高度也是影响干草产量和品质的一个重要因素。一般来说,牧草刈割后的留茬高度越高,干草的收获量越低,同时草场产量的损失也就越大,反之亦然。但是,留茬过低,将引起下茬或下一年牧草的生长和产量。因此,确定适宜的留茬高度,也要统筹考虑当年和以后的干草产量。科学实验证明,一年一次利用的割草场的适宜留茬高度在5厘米左右;一年两次刈割的割草场第二次刈割留茬高度应在6-7厘米;如果割草场地面不平整,留茬高度应在8-10厘米。

  野生草种基地是我国重要的种质资源“宝库”,具有重要的科研和生产价值,合理保护和利用野生草种资源,对保持我国生物多样性和实现野生草种可持续利用具有重要作用。野生草种基地实行轮采,就是按一定顺序逐年变更采种时期,地点和强度,同时采取轮流休闲与培育,使牧草形成的种子落入原草场中,有利于草场植物繁殖更新。适宜的采种期应当根据牧草种子的成熟程度、落粒特性和收获方法来确定。一般牧草种子应当在腊熟期和完熟期进行收获。使用康拜因收获时,可在完熟期,使用人工收获,可在腊熟期。落粒性强的牧草种子,应及时收获,尽可能缩短收获期。

  依照本条的规定,县级以上人民政府草原行政主管部门应当椐据割草场和野生草种基地的具体情况,规定适宜的割草期、采种期及留茬高度,并实行轮采轮割,以达到合理永续利用的目的。

  第三十七条 遇到自然灾害等特殊情况,需要临时调剂使用草原的,按照自愿互利的原则,由双方协商解决;需要跨县临时调剂使用草原的,由有关县级人民政府或者共同的上级人民政府组织协商解决。

  【释义】本条是对遇到自然灾害等情况而需要临时调剂使用草原的原则、程序的规定。

  我国幅员辽阔,各地气候条件差异大,容易发生各种自然灾害。自然灾害是指由于自然现象而造成人力不可抗拒的灾害。主要的自然灾害有旱灾,大面积的长期干旱;雪灾,大面积长时间的积雪掩埋草原;风灾,大范围连续几天的大沙尘暴;水灾,暴雨、大暴雨冲毁草原和生产生活设施;火灾,草原火灾往往造成极大的损失和破坏;鼠害虫害和毒草危害等等。我国主要草原牧区自然灾害,特别是重大自然灾害发生十分频繁,如内蒙古草原地区近半个世纪以来平均每10年就要发生7次严重旱灾和旱灾,3.5次白灾,2.5次黑灾,2.5次暴风雪灾害和2.5次大风灾,每次死亡牲畜几十到上百万头;其中仅2002年,内蒙古自治区就有11个盟(市)的34个旗(县)13.36万牧户约56万人遭受雪灾,受灾草原面积3.1亿亩,受灾牲畜1407.15万头(只),因灾死亡牲畜 12.15万头(只),饲草短缺1.28亿公斤,饲料短缺0.16亿公斤。据统计,从1978年至1998年的二十年间,青海省牧区共发生大中雪灾9次,旱灾3次,死亡牲畜703.2万头只,直接经济损失约18.3亿元。遭受严重自然灾害的地区和农牧民往往缺乏草场、草料,需要到另一些地区借场放牧或饲养牲畜等等。遇到这种情况就需要临时调剂使用草原,减少灾害带来的损失。

  本条款有两层含义:其一是指在本县域内调剂使用草原按自愿互利原则协商解决;其二是跨县调剂临时使用草原的由有关人民政府协商解决。在本县区域内发生自然灾害等特殊情况时,草原承包经营者之间本着自愿互利的原则临时调剂使用草原较为容易;草原承包经营者跨县临时调剂使用草原难度较大,需要县级人民政府或者共同的上一级人民政府组织协商解决。

  临时调剂使用草原应当遵循自愿和互利的原则,由双方协商解决,只能临时使用,不能长期占用。临时调剂使用草原应当依法有序进行。在本县级内临时调剂使用的,应先由双方协商同意,签订协议,报县级人民政府草原主管部门备案;跨县临时调剂使用的,由受灾方提出,由接受方县级人民政府草原主管部门组织有关双方协商,签订协议,报上一级人民政府草原主管部门备案。

  第三十八条 进行矿藏开采和工程建设,应当不占或者少占草原;确需征用或者使用草原的,必须经省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意后,依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续。

  【释义】本条是对征用集体草原和使用国有草原的原则及其审批程序的规定。

  本条所指征用草原是国家因建设需要将集体所有的草原依法变更为国家所有。使用草原是国家将国有草原(包括依法确定给农村集体经济组织、机关、企事业单位、军队使用的国有草原)用于矿藏开采和工程建设。草原被国家征用、使用后,往往都要改变使用性质,变为厂矿、铁路、公路乃至城市等等。草原被征用后,原草原的所有权由集体所有转为国有,草原因建设需要被使用后,国有的性质不变,使用单位相应改变。

  本条有三层含义:

  一、进行矿藏开采和工程建设,应当不占或少占草原。我国草原面积虽大,但是人均占有草原面积只有0.3公顷,为世界平均水平的一半。征用和使用草原进行矿藏开采和工程建设会不可避免地导致草原面积减少,使草畜矛盾更加突出,加大对草原生态环境的压力。因此,本条规定了“应当不占或少占草原”的原则。

  二、征用和使用草原必须经省级以上草原行政主管部门审核同意。这一规定是修订《草原法》新增加的内容。在不改变原审批机构的前提下,草原行政主管部门切实履行职责,有利于草原行政主管部门全面掌握草原利用壮况, 保证草原保护,建设,利用规划的权威性,加大对草原生态环境的保护力度。其次,我国的草原多在边疆,由于历史上各民族跨区放牧的现象较普遍,即行政界限与放牧界限不一致,草原行政主管部门对草原地区的具体情况比较了解,有利于维护边疆稳定和民族团结,维护农牧民的合法权益。再次,征用使用草原不但涉及到草原权属变更而且涉及到给原所有权单位,使用、经营单位和个人的补偿、安置等问题,草原行政主管部门的介入可以在一定程度上缓解和解决目前非法征用、使用草原中存在的不合理现象,避免严重后果。

  三、征用使用草原必须依法办理审批手续。草原属于农用地(我国的土地类型分为农用地、建设用地和未利用地),当使用草原进行矿藏开采或工程建设时,就要改变草原的性质和用途,经省级以上草原行政主管部门审核同意后,还必须依照《土地管理法》及相关行政法规的规定办理审批手续。

  第三十九条 因建设征用集体所有的草原的,应当依照《中华人民共和国土地管理法》的规定给予补偿;因建设使用国家所有的草原的,应当依照国务院有关规定对草原承包经营者给予补偿。

  因建设征用或者使用草原的,应当交纳草原植被恢复费。草原植被恢复费专款专用,由草原行政主管部门按照规定用于恢复草原植被,任何单位和个人不得截留、挪用。草原植被恢复费的征收、使用和管理办法,由国务院价格主管部门和国务院财政部门会同国务院草原行政主管部门制定。

  【释义】本条是对征用或者使用草原应当给予补偿及交纳草原植被恢复费的规定。

  本条第一款是对建设征用集体所有草原和使用国家所有草原给予补偿的规定。草原使用权和承包经营权是农牧民所享有的基本权利,按照《土地管理法》第47条的规定,征用包括草原在内的非耕地农用地的土地补偿费和安置补助费的标准,由各省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。同时该条对耕地的征用补偿标准作了十分详细的规定。此外,《土地管理法》第48,49条还规定有关地方人民政府应当将确定的征地补偿安置方案予以公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见;被征地的农村集体经济组织应当将征用土地补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布,接受监督。征用农牧民集体所有的草原,要兼顾国家、集体、个人三者的权益,依法妥善安置好草原承包者的生产和生活,做到其生活水平不降低。

  集体草原补偿是征用单位向原所有权单位支付有关开发、投入、产出的补偿。集体经济组织为了提高草原的产值,方便牧民群众生产,对其开发利用时进行的投入,如兴修水利灌溉系统、修建牧道、药浴池、配种站、牲畜圈舍、人畜引水设施、围栏、防火设施等基础设施投入进行适当补偿。

  国家所有的草原,绝大多数已承包到户,这是广大农牧民的基本生产、生活资料。建设使用这部分草原意味着承包经营者将失去基本生产生活资料,因此必须对其进行补偿。补偿也应包括两部分:一是对农牧民失去草原的补偿;二是对畜牧业生产基础设施建设投人损失的补偿。

  第二款是对因建设征用、使用草原应交纳草原植被恢复费及其使用的规定。主要内容:

  一是因建设征用、使用草原的应交纳草原植被恢复费。这一规定是新增加的内容。这是因为不论是使用国家草原还是征用集体所有的草原都会一定程度上影响草原生态环境。草原资源虽属可再生资源,但征用、使用草原不可避免地会造成草原资源总量的减少,征收草原植被恢复费用于异地恢复草原植被,改良和治理退化草原,从而保持草原资源总量的动态平衡和草原生态环境的相对稳定。二是草原植被恢复费必须由草原行政主管部门按照规定专款专用,任何单位和个人不得截留、挪用。草原植被恢复费的征收,其目的就是用于异地建植草原和对现有低产、退化草原的治理改良,以弥补草原被征占用造成的资源损失,因此,草原植被恢复费在草原保护与建设工作中具有重要的作用。当前不少草原牧区基层政府和部门因财政资金短缺,截留挪用各项支农资金和收费的情况时有发生。为避免本应投人于草原恢复和建设的资金经费不能如实使用,欠帐的缺口大,草原资源损失越来越多,形成恶性循环,严重破坏环境的情况持续发生,本款强调草原植被恢复费必须专款专用,草原行政主管部门对此要承担首要责任,审计、纪检监察等部门也要对这项费用的使用履行监督管理的职责,共同确保草原植被恢复费取之于草,用之于草。三是目前,部分省、自治区根据实际情况规定了本地方草原植被恢复费的征收标准、范围和使用管理方式。而本条规定全国性的草原植被恢复费的征收使用和管理办法由国务院价格、财政行政主管部门会同国务院草原行政主管部门制定,主要是考虑了草原植被恢复费征收使用管理办法涉及到这项费用征收管理一系列重要事项,需要调整好多方的权益关系,又需要保证是依法征收、专项使用,因此,由国务院有关部门共同制定该办法更加具有权威性,便于国家及时掌握全国草地资源的变化,监督管理统筹安排该项资金。

  第四十条 需要临时占用草原的,应当经县级以上地方人民政府草原行政主管部门审核同意。

  临时占用草原的期限不得超过二年,并不得在临时占用的草原上修建永久性建筑物、构筑物;占用期满,用地单位必须恢复草原植被并及时退还。

  【释义】本条是关于临时占用草原的规定。

  临时占用草原是指因工程建设、勘查、旅游和其他一些临时性使用草原的行为。临时占用草原有以下几个特点:

  1.临时占用草原不改变草原性质,即草原的农用地属性不变。临时占用草原无需办理农用地转用手续。

  2.临时占用草原不改变草原权属,即原草原的所有权和使用权不变。临时占用草原的单位或个人须经县级以上草原行政主管部门审核同意,并签订临时占用草原合同。

  3.临时占用草原只是临时改变草原用途。临时占用期满后,用地单位应当及时归还并恢复草原原有用途。

  因为临时占用草原具有以上特点,因此临时占用草原期限不宜过长,以免造成草原植被的永久性损坏,本条规定临时占用草原不得超过两年。临时占用草原不得在草原上修建永久性建筑物、构筑物,是指不得兴建永久性的房屋、建筑、道路、仓库等等,这是因为临时使用草原期限很短,没有必要兴建永久性建筑,同时永久性建筑不易拆毁,还往往破坏草原,产生难以解决的遗留问题。

  临时占用期满后,用地单位必须恢复原有草原植被,恢复的形式可以是自行恢复;如果不具备自行恢复的能力,也可以委托当地草原行政主管部门或其他单位、个人代为恢复,所需费用由用地单位承担。

  第四十一条 在草原上修建直接为草原保护和畜牧业生产服务的工程设施,需要使用草原的,由县级以上人民政府草原行政主管部门批准;修筑其他工程,需要将草原转为非畜牧业生产用地的,必须依法办理建设用地审批手续。

  前款所称直接为草原保护和畜牧业生产服务的工程设施,是指:

  (一)生产、贮存草种和饲草饲料的设施;

  (二)牲畜圈舍、配种点、剪毛点、药浴池、人畜饮水设施;

  (三)科研、试验、示范基地;

  (四)草原防火和灌溉设施。

  【释义】本条是在草原上修建直接为保护草原和畜牧业生产服务的工程设施的界定、审批权限和审批程序的规定。

  这是本次修改《草原法》新增加的条款,制定本条的目的是为草原保护和畜牧业生产设施提供法律保障。

  一、草原是畜牧业生产的基本生产资料,需要加强保护。

  1.保护草原提高畜牧业的生产效率需要在草原上进行必要的基础设施建设,用于储备饲草、草种,为了防止疫病、改良品种需建立药浴池等,为了提高草原科学技术水平、防止草原火灾的发生,必须建立相应的基础设施,因此这些建设是非常必要的。但也需要进行行政审批,用法律来保障草原上的基础设施,本条规定以上这些建设是由县级以上草原行政主管部门批准,本条第一款是本法的特别条款,本条中工程建设占用草原与本法第三十八条工程建设占用草原不同在于:本法第三十八条规定是由省级草原行政主管部门审核,但不具备审批权;而本条规定占用草原直接为畜牧业生产服务和保护草原进行的工程建设是由县级草原行政主管部门批准。这样规定审批权限是因为在草原上建设这类工程各地可以更能灵活且因地制宜的利用好有限的资源和资金,而且手续更加简便,有利于保护草原和为畜牧业生产服务,但行使审批权的重要前提是必须遵守本法规定的前置条件,即直接为保护草原和畜牧业服务。

  2.修建其他工程的,需要将草原转为非畜牧用地的,必须依法办理建设用地审批手续。本款前、后两个规定是相对应的,关键在于草原的用途是否改变、是否符合本条第二款之四项内容。如未改变草原用途服从前规定,反之,必须依法办理建设用地审批手续。

  二、本条第二款对前款所称直接为草原保护和畜牧业服务的工程设施的所作的法律上的界定,不仅是一种技术上的分类,而是审批权力的限定,即赋予审批权力但又不得越权滥用.第(一)项一第(四)项之所以这样规定,其目的在于防止有的单位和个人以修建直接为草原保护和畜牧业生产服务的工程设施为名,非法占用草原修建其他工程设施。

  第六章 保护

  本章共十四条。主要内容包括三项保护草原的重要制度和四项禁止条款。三项制度是指基本草原保护制度、草畜平衡制度、禁牧休牧制度。四项禁止条款即禁止开垦草原;禁止乱采乱挖草原野生植物和破坏草原植被的其他活动;禁止使用剧毒、高残留以及可能导致二次中毒的农药;禁止机动车辆随意在草原上行驶。同时还对设立自然保护区、在草原上从事采土等作业活动,以及在草原上种植牧草和饲料作物、在草原上开展经营性旅游活动以及草原防火防鼠虫害等都作出了相关的明确的规定。

  第四十二条 国家实行基本草原保护制度。下列草原应当划为基本草原,实施严格管理:

  (一)重要放牧场;

  (二)割草地;

  (三)用于畜牧业生产的人工草地、退耕还草地以及改良草地、草种基地;

  (四)对调节气候、涵养水源、保持水土、防风固沙具有特殊作用的草原;

  (五)作为国家重点保护野生动植物生存环境的草原;

  (六)草原科研、教学试验基地;

  (七)国务院规定应当划为基本草原的其他草原。

  基本草原的保护管理办法,由国务院制定。

  【释义】本条是关于国家实行基本草原保护制度及基本草原的组成部分,并规定由国务院制定基本草原的保护管理办法的规定.

  设立基本草原保护制度,目的是将草原的主体纳入基本草原范畴,实行严格保护。草原在我国生态资源总量中占据第一位,是生态安全保护链上不可或缺的一环,同时也是草原地区广大农牧民生产生活所依靠的最主要的物质资料。本条规定的各类草地对畜牧业的发展具有关键性、决定性的作用,有的还是经过国家和群众投资建设形成的重要成果,是畜牧业的基本草原,同农业生产中的基本农田具有同等重要的地位和作用,必须同基本农田一样,在法律上确立特殊的保护制度。

  近年来,一些地方滥垦乱占草原现象很严重,不仅将一些开垦后极易造成沙化、盐碱化或水土流失的草原开垦成耕地,还将一些国家已投资建设的人工草地、牧草种子基地、科学实验和观测草地;以及割草和具有各种生产、生活设施的冬春季牧场改变其用途,致使国家有限资源投人造成了损失和草原资源流失,农牧民发展草原畜牧业受到影响,草原科研、牧草种子调剂不能正常进行,难成生态环境恶化。而且这种情况仍在局部地区发展,甚至达到难以控制的程度。

  实行基本草原保护制度的要点是对建设征用、使用、开垦和各种形式的占用草原,以国家法律为保证实行更加严格的审批制度,能不占用草原的坚决不批不占,能不占用基本草原的用一般草原替代,对占用的草原数量坚决控制在最低合理限度之内。

  从本条的分类上看,或者说从法律上界定的内容为,基本草原的范围包括了我国草原的主体部分,即绝大多数草原都要实行和基本农田一样严格的保护制度,具体包括:

  重要放牧场:这里指的是我国牧区、半农半牧区面积较大的天然放牧草场和南方省区较大面积的草山草坡。 割草地:是指牧区、半农半牧区草原、草山草坡中具备割草条件的生产地段,是草原的重要组成部分,在草原畜牧业生产中具有突出意义。割草地通常位于水土条件比较好的区域,牧草长势好,或经过人工改良和补播,产草量比较高。割草地一般不用于放牧,而是通过围栏等方式加以保护,使其自然生长。牧草收割加工后,主要用于牲畜舍饲圈养或冬春季节的补饲。

  用于畜牧业生产的人工草地:人工草地是指在天然草地或其他用地上通过人工种植优良牧草而形成的草地植被类型。这里所说的人工草地是指专门用于畜牧业生产的人工草地,不包括其他如观赏和绿化用途的人工草地。

  退耕还草地:是指原来是草原被开垦为耕地,经过国家或地区实施退耕还草工程后,改做人工草地或逐渐恢复为天然草地。其土地性质通过草原行政主管部门和土地部门的相关审批程序,由耕地恢复为草原。

  改良草地:是指在天然草地的基础上,通过加强培育和管理措施,如灌溉、施肥、改良土壤通气状况、地表整理、防除杂草和草群的更新、复壮等,提高了草地产量和品质的天然草地。

  草种基地:是指专门用于草种生产的草地。

  对调节气候、涵养水源、保持水土、防风固沙具有特殊作用的草原:这里所指的草原是对于保护生态环境、维护生态平衡和生态安全具有重要作用的草原,主要包括我国的江河源、风沙源、干旱地区和水土流失区的草原。

  作为国家重点保护野生动植物生存环境的草原:是指国家重点保护的野生动物的栖息地和国家重点保护的野生植物的附着地的草原。

  草原科研、教学试验基地:是指用于草原科学研究、教学试验用的草原。

  除了上列各项由法律规定的基本草原处,草原法还授权国务院可以规定基本草原的具体规定。这样.使得对基本草原的保护范围是有确定性的,而不容许任意的变动,以防止有不利于基本草原保护的行为。

  本条第二款规定由国务院制定关于基本草原保护的行政法规。通过制定基本草原保护管理办法或条例,加强对基本草原的保护。

  第四十三条 国务院草原行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府可以按照自然保护区管理的有关规定在下列地区建立草原自然保护区:

  (一)具有代表性的草原类型;

  (二)珍稀濒危野生动植物分布区;

  (三)具有重要生态功能和经济科研价值的草原。

  【释义】本条是对国务院草原行政主管部门或者省级人民政府建立草原自然保护区的规定。

  本条包括三个内容:一是规定了国务院草原行政主管部门或省级人民政府为了保护草原生态环境和物种资源,可以根据全国或地方的具体情况及需要,设立草原自然保护区;二是规定了在哪些类型的地区可以设立草原自然保护区;三是自然保护区的设立应当依据国家颁布的自然保护区管理的有关规定办理。

  草原自然保护区是指对有代表性的草原自然生态系统、珍稀濒危野生动植物的天然集中分布区和有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的草原,依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。

  具有代表性的草原类型是指具有代表一定区域、面积且地带性明显的草原植被类型。按照农业部于1995年组织编写的《中国草地资源》一书的分类,我国草原被划分为18个基本的草地类型:(1)温性草甸草原;(2)温性草原;(3)温性荒漠草原;(4)高寒草甸草原;(5)高寒草原;(6)高寒荒漠草原;(7)温性草原化荒漠;(8)温性荒漠:(9)高寒荒漠:〔10)暖性草丛:(11)暖性灌草丛:(12)热性草丛;(13)热性灌草丛;(14)干热稀树灌草丛;(15)低地草甸;(16)山地草甸:(17)高寒草甸;(18)沼泽。

  珍稀濒危野生动植物分布区:是指国家珍稀濒危野生动物的栖息地和国家珍稀濒危野生植物的附着地区的草原。珍稀濒危野生动植物主要是指一些在草原上特有的面临绝种危险的野生动植物。动物如蒙古野驴、野驼、野马、藏羚羊等,植物如半日花、革包菊、包大宁、四合木等(《珍稀濒危野生植物名录》)。

  具有重要生态功能和经济科研价值的草原:具有重要生态功能的草原是突出草原的生态功能,如水源涵养地的草原,生态脆弱区的草原,防沙固沙的草原等等;具有经济价值的草原是指具有一定经济功能的草原,如以甘草、麻黄草等药用价值为建群种的草原;具有科研价值的草原是指具有一定科学研究价值的草原,可以包括许多方面,如以绝遗植物为建群种的草原,以草原濒危野生植物为代表的草原,隐域性分布的草原等。

  建立草原自然保护区的目的是:保护珍贵稀有的物种资源,维持遗传的多样性;保护原始的自然景观和各种生境类型,为科研提供“天然本底”;保持草原生态系统及其生态演替的正常进行;保证草原资源的永续利用和多途径利用,把利用、改造和保护结合起来,探索提高草原生产力的途径,为科学研究、生产试验、教学和旅游提供基地;为建设草原生态监测站,进行草原动态与环境变化长期监测提供基地。

  为了规范和加强自然保护区的建立和管理,1994年,国务院颁布了《中华人民共和国自然保护区条例》,共设5章44条。条例规定对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制,国务院环境保护行政主管部门负责综合管理,林业、农业、地矿、水利、海洋等有关行政主管部门在各自职责范围内,主管有关的自然保护区。

  我国是草原资源大国,草原资源极其丰富.草原上分布有羊草、野青茅等我国特有的牧草品种及植物200余种,珍稀濒危植物数百种,分布有野牦牛、野骆驼、藏野驴等一级野生保护动物40余种,我国草原是中国乃至世界重要的种质资源库。长期以来,草原过度开垦,重利用轻保护,导致我国草原生态环境不断恶化,生态景观遭到破坏,生物多样性受到威胁,草原动植物种质资源正在减少。

  建立草原自然保护区是国内外公认的保护草原动植物资源的重要措施。截止到2001年,农业部先后在我国北方草原建立了11个草原类自然保护区,总面积206.9万公顷,分别占全国自然保护区总数和总面积的1.18%和2.92%,其中国家级自然保护区1个。保护内容涉及羊草草甸草原、长芒草暖湿性草原、山地草甸、极干旱荒漠等。保护区建设初步形成了布局合理、类型较全、分布较广泛的基本网络框架,对保护我国生物多样性及其它自然资源和改善生态环境发挥了重要作用。我国已建的草原自然保护区主要包括以下几种类型:

  —以草甸生态系统为主要保护对象的黑龙江月牙湖、吉林么井子、山西五台山、新疆天山中部巩乃斯自然保护区;

  —以荒漠戈壁草原生态系统为主要保护对象的甘肃安西极旱荒漠、新疆奇台荒漠半荒漠自然保护区;

  —以野大豆和湿地草原生态系统为主要对象的山东黄河三角洲自然保护区;

  —以典型草原生态系统为主要保护对象的内蒙古锡林郭勒自然保护区;

  —以沙生草原生态系统为主要保护对象的辽宁那木斯莱自然保护区;

  —以山地草原生态系统为主要保护对象的新疆福海金塔斯自然保护区;

  —以黄土高原长芒草草原生态系统为主要保护对象的宁夏固原云雾山草原自然保护区。

  为完善保护区的管理,各草原自然保护区组建了保护区管理站(处),配备了管理人员和技术人员,有的草原自然保护区还成立了保护区公安派出所。有关省(区)制定了草原自然保护区管理条例,如《宁夏固原云雾山草原自然保护区管理条例》、《甘肃省安西荒漠戈壁草地类自然保护区管理条例》、《内蒙古锡林郭勒草原自然保护区管理条例》。并开展了保护区内自然环境和生物资源的摸底调查,开展了多学科的研究工作。

  第四十四条 县级以上人民政府应当依法加强对草原珍稀濒危野生植物和种质资源的保护、管理。

  【释义】本条是关于加强草原珍稀濒危野生植物和种植资源保护、管理的规定。

  该条款明确规定了县级以上各级人民政府保护、管理草原珍稀濒危野生植物和种质资源的责任,主要目的是为了加强对我国野生植物资源基因库的保护。

  我国草原面积广阔,草原类型复杂,草资源品种十分丰富。据统计,我国有天然牧草和其他饲用植物6656种,分属2405科、1545属,在草原上还生长有名贵药材和珍贵经济植物数百种,如甘草、麻黄草、苁蓉、发菜、虫草、雪莲等。由于受草原退化的影响,许多珍贵的草品种资源在数量上大为减少,甚至濒临灭绝的境地,如再不加强保护和管理,必然会造成草原物种资源的巨大损失。1999年,国务院批准发布了《国家重点保护野生植物名录(第一批)》,该名录将应重点保护的野生植物分为一、二两个等级,包括厥类、裸子、被子、蓝藻、真菌类共92科。

  国家对草原珍稀濒危野生植物和种质资源享有主权,同时这些草原珍稀濒危野生植物和种质资源具有重要的社会经济功能。有些重要价值还将随着科技的发展不断被挖掘。所以,要提前作好对这些草原珍稀濒危野生植物的保护。作为各级人民政府,保护和管理草原珍稀濒危野生植物和种质资源是其重要职责,同时各级人民政府也是开展这项工作的最强有力的主体。

  近年来,国家和地方有关部门采取了一系列措施,加强了对草原濒危野生植物和种质资源的保护。2000年,国务院出台了《国务院关于禁止采集和销售发菜制止滥挖甘草和麻黄草有关问题的通知》(国发[2000]13号文件),根据这个文件的精神,农业部制定了《甘草和麻黄草采集管理办法》。2002年,农业部又制定了《农业野生植物保护办法》,下发《农业部关于加强苁蓉雪莲虫草等草原野生植物采集管理的通知》,并实施了甘草麻黄草采集证管理制度。各牧区省(区)地方人民政府也先后制定实施了对草原濒危野生植物的保护管理办法,从各个方面加强了保护工作的力度。仅2003年,全国草原监理机构就查处了乱采乱挖草原野生植物案件1700多起,有效遏制了破坏草原野生植物案件的上升势头。

  第四十五条 国家对草原实行以草定畜、草畜平衡制度。县级以上地方人民政府草原行政主管部门应当按照国务院草原行政主管部门制定的草原载畜量标准,结合当地实际情况,定期核定草原载畜量。各级人民政府应当采取有效措施,防止超载过牧。

  【释义】本条是关于实行草畜平衡制度、防止超载过牧的规定。

  草畜平衡是指为保护草原生态系统良性循环,在一定区域和时间内通过草原和其他途径提供的饲草饲料总量与在草原上饲养的牲畜保持动态的平衡。

  草畜平衡管理是以核定草原的产草量为基础,以草定畜,增草增畜,以达到科学合理的载畜量,实现草与畜之间的动态平衡,实现草畜平衡应当坚持畜牧业发展与保护草原生态并重的原则。

  目前我国用于放牧的草原面积只占有草原总面积的75%.其中,适宜暖季放牧的草原为11746万公顷,占放牧草原面积的44.4%;适于冷季放牧利用的草原为6415万公顷,占放牧草原面积的24.3%;放牧季节不受限制的全年放牧草原8260万公顷,占放牧草原面积的31.30。由于冷季放牧利用时间一般为6-8个月,各地冷季(冬、春)放牧草原普遍严重不足。必须加强草原建设,在充分利用自然资源的情况下,弥补冷季牧草的不足。

  我国20%的草原可用于割晒青干草兼放牧,目前年打贮草约4000多万吨,主要用于牲畜冬春补饲。

  由于缺水、海拔太高、坡度太陡、缺乏牧道等原因,我国还有约5%的草原难于利用。

  我国各类天然草原年产干草总量约3亿吨,按每个羊单位年需干草700公斤计,其理论载畜量为43036万个羊单位。其中,内蒙古和新疆草原的理论载畜量分别为4399和3225万个羊单位,而目前牲畜数量已分别超过7000万头(只)和4300多万头(只),为解决饲草不足问题,2个省区均采取了充分利用精饲料和秸秆饲草等其它饲料资源,但总体来讲草原超载过牧问题仍比较严重。

  为开展草畜平衡工作,本条规定由国务院草原行政主管部门制定并公布草原载畜量标准,以及天然草原资源等级评定标准和天然草原退化标准。各级地方有关部门要依据这些标准认真开展载畜量的核定工作。草畜平衡核定工作要定期进行,核定饲草饲料总贮量应当按当年天然草原牧草储量、人工饲草料地饲草产量、以及能够贮备的其它来源的补饲草料总量之和进行测算,牲畜饲养量应以当年6月30日或12月30日统计数字为准。

  为了保证能够及时准确掌握草原草畜平衡的实际情况和变化趋势,基层有关部门应当每年将天然草原牧草产量结果及贮备饲草量定期报告上级草原行政主管部门,以供其分析、预测本行政区域内当年草原载畜量(存栏)能力,确定当年草畜平衡状况,并向同级人民政府提供当年牲畜出栏和存栏的方案。

  草畜平衡工作的主体是草原承包经营者,因此,草畜平衡工作一定要得到承包草原的广大农牧民的理解、支持和积极参与。为强化草原承包人对草畜平衡的责任意识,县级人民政府或其委托的乡(镇)人民政府应当与草原承包经营者签订草畜平衡责任书。责任书的内容包括草原现状,草原适宜载畜量及饲草饲料总贮量,牲畜种类、数量,超载单位数量,草畜平衡主要措施,双方当事人草畜平衡责任,草畜平衡责任书的期限等。总之,要使维护草畜平衡成为广大农牧民的自觉行动。

  为了保证草畜平衡制度的顺利开展,农业部于2002年制定颁布了草原合理载畜量的行业标准,并正在抓紧制定草畜平衡管理办法。目前,牧区各个省(区)按照农业部的草原合理载畜量标准,结合当地实际情况,通过试点、示范和典型引路,积极稳妥地推进草畜平衡工作,总结出了一些好的做法和经验.如内蒙古自治区在2000年由自治区政府颁布了《内蒙古自治区草畜平衡暂行规定》,在全区选择了4个旗、36个苏木作为试点,逐户核定草场、饲料地、小草库仑面积及牲畜数量,测定各种草场产草量,评定草场等级,计算可利用饲草总储量及适宜载畜量,同时和承包草原的牧户签订草畜平衡责任书。到目前为止,内蒙古开展草畜平衡核定工作的草原面积已近2亿亩,其中锡林郭勒盟实行草畜平衡制度的力度最大,2003年9月底基本在全盟落实完毕,所有牧户都签订了草畜平衡责任书。

  本条款还规定了县级以上地方人民政府为防止超载过牧所应采取的措施和草原行政主管部门的责任义务。各级人民政府应当采取有效措施,防止超载过牧。这里所指的有效措施主要是行政的、经济的、法律的综合措施。如各地实施草畜平衡的管理办法和实施细则,对实施草畜平衡的牧户给予粮食和资金的补偿等有效措施。

  第四十六条 禁止开垦草原。对水土流失严重、有沙化趋势、需要改善生态环境的已垦草原,应当有计划、有步骤地退耕还草;已造成沙化、盐碱化、石漠化的,应当限期治理。

  【释义】本条是关于禁止开垦草原和对开垦草原处理的规定。

  在1985年《草原法》中,允许草原生产承包经营者为种植人工饲草料地少量开垦草原,而通过此次修改,使其成为一项禁止性的条款,即在任何情况下都不允许对草原进行开垦。之所以进行这样的修改,一方面是将种植人工饲草料地单独规定,不再视为开垦草原的行为;另一方面是考虑到目前一些地方普遍存在以种植人工饲草料地为名,大量开垦草原用以种植粮食和棉花、葡萄等经济作物而导致草原植被破坏,因此决定不再开这个口子。

  草原作为一种有着重要经济、生态和社会价值的自然资源,一旦开垦将会造成草原资源和生态环境的严重破坏,很难在短时间内恢复,并且恢复费用惊人。开垦草原,是人为破坏草原最主要最直接的原因之一,据不完全统计,自50年代以来,为解决粮食短缺的问题,全国共开垦草原1900多万公顷,其中大部分已撂荒成沙地。

  要遏止草原退化的趋势,恢复草原生态系统的功效,必须加强对现有草原区域的保护,在严禁开垦破坏的同时,要尽快实施对已垦草原的退耕还草工程。《国务院关于加强草原保护和建设的若干意见》(国发「2002」19号文件)中明确指出:对有利于改善生态环境的、水土流失严重的、有沙化趋势的已垦草原,要实施退耕还草。并具体提出退耕还草的重点区域应当放在江河源区、风沙源区、农牧交错带和对生态有重大影响的地区。根据中央的精神和法律的规定,各级政府、草原行政主管部门对水土流失严重、有沙化趋势和对改善生态环境有重要作用的已垦草原都应当制定切实可行的退耕还草规划和计划,并指导和督促草原承包经营者有步骤有计划的实施退耕还草。目前,一些省(区)已先期开展了退耕还草工作,仅2003年,黑龙江省已完成退耕还草342万亩,宁夏自治区完成了230万亩,取得了比较好的效果。

  实施退耕还草不能盲目进行。其中涉及到退耕的补偿、安置、农民的生活水平等群众的切身利益问题,因此,要有轻重缓急之分,必须要按规划、年度计划,分地区逐步进行。

  对于已垦草原已造成沙化、盐碱化、石漠化的,各级政府和草原行政主管部门及草原承包经营者应当采取措施,限期治理。

  第四十七条 对严重退化、沙化、盐碱化、石漠化的草原和生态脆弱区的草原,实行禁牧、休牧制度。

  【释义】本条是关于对需要实行禁牧、休牧制度的草原的规定。

  禁牧是指为实现草原植被恢复正常水平而对草原实行全面禁止放牧利用的保护措施。禁牧相对时限较长,通常不低于一年。

  休牧是指为保护牧草正常生长和繁殖,在春季牧草返青期和秋季牧草结实期实行季节性禁止放牧利用或在整个植物生长期禁止放牧利用的措施。休牧的时限通常不高于一年。

  目前,内蒙古、宁夏、新疆、吉林等省(区)都在进行禁牧或季节性休牧试点,并取得了很好的效果。宁夏自治区从2003年5月起实行全区禁牧,全区460万亩天然草原全部实施了禁牧休牧,380万只放牧羊只实行舍饲圈养,为保障这项工作的顺利开展,宁夏自治区政府筹集了6800万元资金,用于解决禁牧封育后棚圈建设、饲草料加工机械、优良畜种引进和牧草种子生产等突出问题。截止到2003年底,内蒙古自治区禁牧休牧面积已达2亿亩,禁牧工作开展以来,效果良好。如赤峰市阿鲁科尔沁旗通过几年的禁牧,草原植被覆盖度由原来的不足20%提高到65%以上,区域内生物资源得到有效保护,动植物种类和数量不断增加,山地、沙地水源涵养功能得到恢复,较好地发挥了生态屏障作用。

  第四十八条 国家支持依法实行退耕还草和禁牧、休牧。具体办法由国务院或者省、自治区、直辖市人民政府制定。

  对在国务院批准规划范围内实施退耕还草的农牧民,按照国家规定给予粮食、现金、草种费补助。退耕还草完成后,由县级以上人民政府草原行政主管部门核实登记,依法履行土地用途变更手续,发放草原权属证书。

  【释义】本条是关于实行退耕还草和禁牧、休牧有关事项的规定。

  第一款明确了国家支持实施退耕还草和禁牧、休牧,也是表明,这种支持是实行退耕还草和禁牧、休牧的必要保证,是国家各有关部门应当遵循的工作中的法定方针。同时,规定了制定退耕还草和禁牧、休牧管理办法的机关是国务院或者省、自治区、直辖市人民政府。

  第二款对两个问题进行了规定。一是在国家规划内实施退耕还草的农牧民实行粮食、现金、草种费补助的规定。国家支持依法实行退耕还草和禁牧、休牧,其前提条件必须是依法实施,就是说并不一定所有的退耕还草和禁牧、休牧一概而论,全部支持,其主要原因是实施退耕还草和禁牧、休牧涉及的问题比较多,有粮食安全问题,生态安全问题,农牧民增收问题,还有国家补贴问题等等,所以实施退耕还草和禁牧、休牧,必须依据国家规划而定。二是规定了实施退耕还草后必须由县级以上人民政府草原行政主管部门核实登记,依法履行土地用途变更手续,发放草原权属证书的规定,该项规定主要考虑避免退耕还草后再次复垦的发生。

  第四十九条 禁止在荒漠、半荒漠和严重退化、沙化、盐碱化、石漠化、水土流失的草原以及生态脆弱区的草原上采挖植物和从事破坏草原植被的其他活动。

  【释义】本条是关于禁止在特定草原区域采挖植物和破坏草原的其他活动的规定。

  本条特别规定禁止采挖破坏植被的草原主要包括两类,一类是荒漠和半荒漠。荒漠和半荒漠是我国草原分类中的两种草原类型。荒漠一般指特别干旱,年降水量在200毫米乃至100毫米以下,植被主要为旱生、超旱生的灌木、半灌木、小半灌木为主。半荒漠也叫荒漠草原或草原化荒漠,是草原与荒漠的过度地带,植被中有大量旱生、超旱生灌木、小灌木和小半灌木植物与旱生草本植物,年降水一般在200-250毫米或以下。荒漠、半荒漠地区的草地主要分布在我国的西部内蒙古、宁夏、甘肃、青海和新疆等省区,面积大约13.8亿亩,占全国草原面积的23%。这一地区植被稀少,盖度低,且以灌木和小半灌木为主,物种单一,一旦遭到破坏,很难恢复;另一类是严重退化、沙化、盐碱化、石漠化、水土流失和生态脆弱区的草原,主要是指人为利用过度的草原,大约占我国全部草原的三分之一。该草原的土壤基质已经开始受到破坏,植被已经很难经得起再一次的破坏。生态脆弱区的草原主要指类似青藏高原的三江发源地的草原。该地区的草原主要承担着涵养水源的重任。一旦破坏,将会对我国的生态系统构成严重的威胁,必须严加保护。

  明令禁止的破坏植被的行为包括两类。一类是禁止采挖植被,包括樵采、挖药材、搂发菜、割麻黄等破坏自然植被的行为;一类是禁止破坏生态行为,包括开垦、上游截流、严重超载过牧、滥采滥搂等活动。

  该条规定的地区大多属于干旱地区、人为破坏比较严重的地区和生态脆弱区。这些地区的植被一旦遭到破坏,很难恢复,即使能够恢复,也需要大量的资金投入和很长的恢复时间。

  为了遏制愈演愈烈的采挖破坏势头,2000年,国务院发布了关于禁止采集和销售发菜制止滥挖甘草和麻黄草有关问题的通知,明确规定将发菜列为国家一级保护野生植物,并坚决禁止采集,彻底取缔发菜及其产品的收购、加工和销售、出口。要求各级人民政府制定甘草麻黄草保护建设规划,实施采集证和专营、许可证管理制度。农业部随后于当年出台了关于落实国务院禁采精神的通知,2001年制定了《甘草麻黄草采集管理办法》,具体规定了甘草麻黄草保护建设规划的编制、采集证的发放与管理、采集与监督检查、处罚等内容。各地草原监理机构大力开展查处破坏草原植被的违法案件,内蒙古每年发生各类破坏草原案件2500余起,查处率达80%以上;宁夏平均每年清理劝返滥挖甘草人员20余万人次、运输车辆11400多辆,没收甘草约30余吨,没收采挖工具近万把,处罚拉运甘草车辆1000余辆。通过近几年的严厉打击,使乱开、乱占、乱搂、乱挖等破坏草原的行为得到了初步有效遏制。但仍然需要严格执行草原法的规定,严厉禁止破坏草原植被的活动。

  第五十条 在草原上从事采土、采砂、采石等作业活动,应当报县级人民政府草原行政主管部门批准;开采矿产资源的,并应当依法办理有关手续。

  经批准在草原上从事本条第一款所列活动的,应当在规定的时间、区域内,按照准许的采挖方式作业,并采取保护草原植被的措施。

  在他人使用的草原上从事本条第一款所列活动的,还应当事先征得草原使用者的同意。

  【释义】本条是关于在草原上从事采土、采砂、采石等作业活动所要遵循有关规则的规定。

  第一款规定在草原上从事采土、采砂、采石等作业活动要报县级草原行政主管部门批准。草原行政主管部门担负着管理和保护草原的职责,应当全面掌握在所管辖草原范围内进行的各种非畜牧业生产性的开发活动,并根据本级草原建设、保护、利用规划和相应的审批权限,决定是否批准。同时,任何在草原上进行的非农开发作业都不可避免地会造成草原植被的破坏,草原行政主管部门在审核批准时必须要求开发经营者最大限度地减小破坏规模和强度,并提出相应的补偿和恢复措施。此外,开采矿产资源的,除要经过草原行政主管部门批准之外,还必须依照国家矿产资源管理法律法规规定的程序办理手续。

  第二款规定在经过批准后,采土、采砂、采石及采矿的活动必须按批准规定的时间段,区域范围和准许的采挖方式进行作业,同时要采取保护草原植被的具体技术措施,这是法定的义务,也是为尽可能的减少对草原植被的破坏而作出的限制,目的都是要尽量保护草原植被和畜牧业生产的正常开展。

  第三款规定在他人使用的草原上从事采挖和开采活动的,还应当事先征得草原使用者的同意。这里主要包括使用国家草原的草原使用权人,承包经营集体草原的承包人;对于已经发生草原使用权和承包经营权流转的,还应征求流转后的草原使用权人的同意。我国的草原大部分已承包到户,承包期在30-50年之间,集体或个人拥有合法的使用权,依据我国《宪法》和有关财产保护、土地承包法律的有关规定,该使用权受到法律保护不得侵犯。从事本条所列的作业活动必然要影响到草原使用者对草原的自主利用和经营,在一定程度上破坏了草地植被,给使用者带来利益上的损失,因此本款要求在开始作业活动之前,必须征得使用者的同意。

  第五十一条 在草原上种植牧草或者饲料作物,应当符合草原保护、建设、利用规划;县级以上地方人民政府草原行政主管部门应当加强监督管理,防止草原沙化和水土流失。

  【释义】本条是关于在草原上种植牧草饲料作物的规定。

  在草原上种植牧草或者饲料作物,主要是用于补充天然草原的不足。我国大部分草原分布在北部和西部地区,冬季比较漫长,牲畜既要抵抗寒冷,又要确保母畜体内幼畜正常发育,所需牧草和饲料较多。而这一季节牧草干枯,营养下降,且在地上保存不多为了解决这一矛盾,国家实行鼓励与支持人工草地建设、天然草原改良和饲草饲料基地建设,但是国家鼓励与支持的前提条件必须是符合草原保护、建设、利用规划,不得随意种植,也不得以种植人工饲草料地名义开垦草原种植粮食或经济作物,这主要是实施本法第四十六条关于禁止开垦草原的规定,保护草原生态的目的。为此,法律又规定了县级以上地方人民政府草原行政主管部门应当加强对在草原上种植牧草或者饲料作物的监督管理,防止草原沙化和水土流失。目的在于减轻天然草原的放牧压力,更好的保护天然草原。

  第五十二条 在草原上开展经营性旅游活动,应当符合有关草原保护、建设、利用规划,并事先征得县级以上地方人民政府草原行政主管部门的同意,方可办理有关手续。

  在草原上开展经营性旅游活动,不得侵犯草原所有者、使用者和承包经营者的合法权益,不得破坏草原植被。

  【释义】该条是关于在草原上开展经营性旅游活动的规定。

  第一款对在草原上开展经营性旅游活动设置了两项前置条件。一是在草原上开展经营性旅游活动,必须符合草原保护、建设、利用规划。旅游是一个新兴行业,为了及早规范这一行业占用草原的行为,本条规定了占用草原开展经营性旅游活动必须以符合草原保护、建设、利用规划为法定条件,不能随意开展。因为,草原必须按其功能划分区域。一些生态脆弱地区、濒危植物保护区、用于科研的区域等不适合开展大规模旅游活动。二是必须事先征得县级以上地方人民政府草原行政主管部门的同意。设置这两项前置条件是为了科学有序的保护和利用好草原,避免无序和有害的经营利用的发生。

  第二款是对在草原上开展经营性旅游活动的限制性要求。目的是规范开展经营性旅游活动的经营者和旅游者,不得妨碍牧民在草原上的正常生产,损害牧民的财产和其他合法权益,并认真保护草原植被。

  第五十三条 草原防火工作贯彻预防为主、防消结合的方针。

  各级人民政府应当建立草原防火责任制,规定草原防火期,制定草原防火扑火预案,切实做好草原火灾的预防和扑救工作。

  【释义】本条是关于我国草原防火工作的规定。

  我国是世界上发生草原火灾比较严重的国家。建国以来,仅牧区就发生草原火灾5万多次,累计受害草原面积2亿公顷,造成直接经济损失600多亿元。在草原火灾中,死伤人员1800多人,其中烧死400多人,部分伤员成为终身残废。

  草原防火工作责任重大,事关国家和人民生命财产安全,事关改革、发展、稳定的大局,是再造秀美山川、改善生态环境的现实需要,也是维护社会可持续发展的历史性使命。近年来,由于草地建设不断加快,可燃物明显增多,流动人口和机动车辆猛增及气候变暖等诸多因素的影响,草原火险等级愈来愈高,防火难度越来越大,强化草原防火工作变得更加必要和迫切。草原防火工作的重要性,具体表现在以下几个方面:一是草原防火工作事关国家和人民生命财产安全。1972年内蒙古西乌旗一起草原火灾,烧死72人,烧伤致残87人,烧毁草原60多万公顷,造成了建国以来草原防火工作最为惨重的一次事故。二是草原防火工作事关畜牧业安全生产和持续发展。一旦发生特大草原火灾,极易烧死成千上万头牲畜,受灾牧户被烧得倾家荡产;即使牲畜被转移到异地放牧,也会加重其它地区草原负担,引起草原退化和沙化三是草原防火工作事关林区生产的安全。我国草原在地理位置上大多与林区相连,草原植被燃点低、燃烧速度快、危害大,极易烧入林区,对森林构成严重威胁。据内蒙古自治区多年调查统计分析,该区森林火灾70%以上是由草原火灾引起的。四是草原防火事关边疆少数民族地区经济发展和社会稳定。

  1993年,国务院制定实施了《草原防火条例》,该条例设6章36条,明确规定我国草原防火工作的主管部门为各级农牧主管部门,将草原火灾划分为草原火警、一般草原火灾、重大草原火灾和特大草原火灾四个等级,并对草原火灾的预防、扑救、善后以及奖惩作了具体规定。因此,本法不再对草原防火工作做过多的规定,主要强调了我国草原防火工作的指导方针,即“预防为主、防消结合”。这个方针是1985年草原法即已规定的,多年来一贯坚持实行。预防为主,重点就是采取各种措施预防火情、火灾发生,如打防火道、防止野火、外火内窜;积极进行防火宣传,增强群众防火观念;规定防火期和重点防火期,严格防火管理;加强防火检查和火源管理,防止火灾发生等等。防消结合,是指在加强预防的基础上,一旦发生火情火灾,就要及时、积极组织群众扑灭,防止扩大,减少损失。为扑灭草原火灾,各地都建立了相应的消防组织,有的地方还建立了森林警察草原消防部队。

  本条同时又规定了各级人民政府在草原防火工作中的几项重要职责:

  一是要建立草原防火责任制。

  二是要规定本地区的草原防火期,通常划分为春季(每年3月中旬至6月中旬)和秋季(每年9月中旬至11月中旬)防火期。

  三是要制定草原防火扑火预案。防火预案通常应当包含以下几个方面的内容:(1)组织指挥体系及职责任务。要明确应急组织机构的设置(一般设指挥部、综合服务部门、后勤保障部门和监督指导部门)、人员织成(通常由地方政府主管农牧工作的副职领导担任总指挥)、主要职责。(2)预警和报告制度。规定防火期值班、常规监测、核实火情、限时按级报告。(3)应急响应的程序、信息报送和处理、通讯、前线指挥、救护医疗和安全防护、社会力量动员与参与、新闻报道。(4)应急保障,包括物资保障、资金保障、技术保障。(5)宣传、培训、演习。(6)后期处置、调查总结、表彰奖励。

  四是要做好草原火灾的预防工作。

  五是要做好草原火灾的扑救工作。

  第五十四条 县级以上地方人民政府应当做好草原鼠害、病虫害和毒害草防治的组织管理工作。县级以上地方人民政府草原行政主管部门应当采取措施,加强草原鼠害、病虫害和毒害草监测预警、调查以及防治工作,组织研究和推广综合防治的办法。

  禁止在草原上使用剧毒、高残留以及可能导致二次中毒的农药。

  【释义】本条是关于草原生物灾害的防治及禁止使用剧毒和高残留等农药的规定。

  第一款规定了县级以上地方人民政府的主要职责是要做好草原鼠害、病虫害和毒害草防治的组织管理工作。重点强调政府的主要职责是对该项工作的组织管理,是基于生物灾害的突然性、暴发性、时效性和艰巨性的考虑,只有政府充分调动各方面的力量,才有可能在暴发初期迅速对其防治。法律规定县级以上地方人民政府草原行政主管部门要作好草原鼠害、病虫害和毒害草监测预警、调查以及防治的具体工作;组织研究和推广综合防治的办法。当前,我国草原的鼠害、病虫害和外来毒害草毒害草非常严重,特别是在我国的西部草原地区,有越来越严重的趋势。另外外来物种的侵袭,已经到了非常严重的地步。如南方的紫茎泽兰,新疆巴音郭勒草原的马先蒿等一批外来物种已经对当地的草原植被构成了严重的威胁。

  第二款是一项禁止性条款,禁止在草原上使用剧毒、高残留以及可能导致二次中毒的农药。这里所谈的剧毒、高残留以及可能导致二次中毒的农药主要指用于消灭和防治鼠虫害和外来物种的药物、生物制剂等。农业部于2002年颁布第199号公告,公布了禁止使用的高毒、剧毒农药类别,包括六六六、滴滴涕、毒杀芬、二溴氯丙烷、杀虫眯、二溴乙烷、除草醚、艾氏剂、狄氏剂、汞制剂、砷铅类、敌枯双、氟乙酸胺、甘氟、毒鼠强、氟乙酸钠、毒鼠硅等17种。另外,还公布了甲胺磷等在蔬菜、果树、茶叶、中草药材上不得使用和限制使用的农药。

  鼠害、虫害是我国草原最为严重的生物灾害之一,种类多,暴发频繁,分布面积大,危害程度重,对草原生态环境的破坏作用很大,加剧了草原退化、沙化,制约着草原畜牧业的可持续发展。

  鼠害以群居、暴发和地下活动的方式,对草原形成严重危害。近年来,受气候变异、草原退化等因素的影响,草原鼠害问题愈加突出,严重制约草地畜牧业的可持续发展。我国草原上鼠种高达80多种,其中造成严重危害的有15种,主要是高原鼠兔、达乌尔鼠兔、喜玛拉雅旱獭、三趾跳鼠、五趾跳鼠、大沙鼠、长爪沙鼠、子午沙鼠、草原鼢鼠、高原鼢鼠、中华鼢鼠、黄兔尾鼠、松田鼠、布氏田鼠、草原兔尾鼠等。主要分布在我国新疆、青海、甘肃、宁夏、陕西、四川、内蒙古、黑龙江、辽宁、吉林、河北等11省(区)。据“九五”期间统计,草地鼠害发生面积21.3亿亩(次),成灾面积13.8亿亩(次)。平均每年鼠害发生面积4.26亿亩,成灾面积2.76亿亩,按灾区草地平均损失鲜草40公斤/亩,0.1元/公斤计,每年损失鲜草110亿公斤,折合人民币11亿元。鼠的危害是多重的,除大量啃食牧草,与牲畜争食外,更为严重的是挖掘洞穴、拱抬土丘,破坏草原植被,不仅使草地生产面积减少,植被覆盖度降低,严重的地方,寸草不生、土壤裸露、黄沙漫漫,完全失去放牧价值,引发严重的水土流失和沙尘暴的发生,威胁人类赖以生存的生态环境。在一些鼠害严重的区乡牧民难以摆脱贫困已被迫转移,出现了“鼠进人退”和生态难民。据统计,仅四川、青海、甘肃三省的次生裸地(黑土滩或鼠荒地)就有9900万亩,并呈继续发展之势。如今,黄河源头的青藏高原,上游的甘南和若尔盖草原,以及盛名远扬的内蒙古大草原已很难见到“天苍苍,野茫茫,风吹草低见牛羊”的美丽胜景。同时,老鼠还传播人畜共患疫病,威胁人类健康和牲畜安全。大多数鼠种是鼠疫、钩端螺旋体病、布氏杆菌、野兔热等多种人畜共患疫病的传播媒介和疫源地、宿主。鼠害加重,加剧了鼠传疫病的防疫难度,直接威胁着农牧民的身体健康和生命安全。

  虫害以突发性强、发展蔓延快、控制难度大,给草原农牧业生产造成了巨大损失。分布在草地上的虫类有600-700种。其中,对草地形成危害的有20余种,主要有东亚飞蝗、中华稻蝗、三叶草广肩小蜂、三叶草小象甲、草地螟、草地毛虫、粘虫、芫蜻、白刺粗角萤叶甲、阔茎萤叶甲、白刺僧叶蛾、苜蓿叶蛾、苜蓿籽蜂、牧草盲蝽、粉虫、苜蓿斑蚜、叶蝉、巨膜长蝽、羊柴蚜虫、蝼蛄和金龟子等。草原虫害主要分布在内蒙古、新疆、河北、青海、甘肃、四川、西藏、宁夏、吉林、黑龙江、云南等13个省(区)的196%个县。虫口密度一般为150-400头/m2,聚集孵化地高达10000-20000头/m2,危害程度也逐年加重。近几年我国北方草原虫灾呈严重的上升趋势,已连续4年暴发成灾。据统计,“九五”期间草原虫害发生面积9,3亿亩(次),成灾面积5 .4亿亩(次),年均虫害发生面积2.2亿亩,成灾面积1.5亿亩。按灾区草地平均损失鲜草40公斤/亩,0.1元/公斤计,“九五”期间损失鲜草216亿公斤,直接经济损失达21.6亿元,年均损失鲜草43.2亿公斤,每年直接经济损失达4.32亿元。草地害虫大都以优良牧草为食,抑制优良牧草的更新复壮,使草地逐渐退化、沙化。尤其是飞蝗成群迁飞时,遮天蔽日,常把牧草吃的一棵不留,使草原植被裸露。在甘肃、内蒙古两省荒漠、半荒漠草地上,虫害连续多年大发生,使荒漠化程度和当地的生态环境进一步恶化。同时,草原害虫还传播牧草病害,有的还吸吮家畜血液,干扰家畜正常行为,甚至传播家畜病害。

  第五十五条 除抢险救灾和牧民搬迁的机动车辆外,禁止机动车辆离开道路在草原上行驶,破坏草原植被;因从事地质勘探、科学考察等活动确需离开道路在草原上行驶的,应当向县级人民政府草原行政主管部门提交行驶区域和行驶路线方案,经确认后执行。

  【释义】本条是关于车辆在草原上行驶的限制性的规定。

  机动车辆在草原上行驶,对草原植被破坏很大,特别是重型机动车,在草原行驶很容易将被碾压的草原植被破坏殆尽,自然恢复需要很长的时间。为此,法律规定严格限制机动车辆离开道路在草原上行驶,破坏草原植被。

  本条规定抢险救灾和牧民搬迁的机动车辆除外。首先,抢险救灾工作由于其特殊的时效性和公益性,需要以最快捷、最便利的方式和途径到达灾害区域,有关法律法规对此应予特别许可,可以不受一般规定的限制。其次,牧民搬迁的车辆可以除外,主要考虑牧民开展放牧生产当中,要根据季节的变化不断进行转场,牧场之间往往并不通路,因此允许利用草原行驶、搬迁。且牧民搬迁的车辆多为非机动车,对草原植被的破坏和污染程度较轻。

  从事地质勘探、科学考察、打井、军事任务、执法监督等活动,总体上都属于公益性行为,且其主要活动确实需要在草原上进行,因此,经县级人民政府草原行政主管部门确认后,其车辆有权可以离开道路进人草原行驶。但前提是必须确定明确的行驶区域和行驶路线,不得随意行驶,加大对草原植被的破坏。

  第七章 监督检查

  “监督检查”一章是这次草原法修订新增加的内容。草原保护、管理任务繁重,草原执法亟待加强,草原管理水平和执法队伍建设还不能适应草原保护、建设、利用、管理的需要,加强草原执法与监督管理是必要的。本章共5条,主要对草原监督管理机构、草原执法队伍建设、草原监督检查人员履行监督检查职责时有权采取的措施等方面作了规定。

  第五十六条 国务院草原行政主管部门和草原面积较大的省、自治区的县级以上地方人民政府草原行政主管部门设立草原监督管理机构,负责草原法律、法规执行情况的监督检查,对违反草原法律、法规的行为进行查处。

  草原行政主管部门和草原监督管理机构应当加强执法队伍建设,提高草原监督检查人员的政治、业务素质。草原监督检查人员应当忠于职守,秉公执法。

  【释义】本条是对设立草原监督管理机构和加强执法队伍建设的规定。

  一、国务院草原行政主管部门和草原面积较大的省、自治区的县级以上地方人民政府草原行政主管部门的草原监督管理机构对违反草原法律、法规的行为进行查处。

  1.我国的草原面积很大,但是近些年有些地方和部门受传统农业思想的影响,只注重草原的经济功能,忽视草原的生态功能,只求索取,不求投人,只求多产,过度开发,致使草地的面积逐步减少,草地载畜力不断下降,普遍超载过牧,草地“三化”(退化、沙化、碱化)不断扩展。目前,我国90%的草地不同程度地退化,其中中度退化以上草地面积已占半数。全国“三化”草地面积已达1.35亿公顷,并且每年还以200万公顷的速度增加,加强草原监督管理迫在眉睫。在法律上赋予草原行政主管部门对草原的监督管理权是非常必要的,草原监督管理机构负责草原法律、法规执行情况的监督检查,对违反草原法律、法规的行为进行查处。

  2.草原监督管理机构的监督检查行为属于行政监督中的非行政监察行为。根据宪法规定,我国的监督体制由国家监督和社会监督两部分组成。其中,国家监督根据监督主体和监督方式的不同,可以分为权力机关的监督、司法机关的监督和行政机关的监督,又称立法监督、司法监督和行政监督。行政监督根据监督部门和监督任务的不同,又有行政监察与非行政监察之分。行政监察是指监察机关依据行政监察法的规定,对国家机关、国家公务员和国家机关任命的其他人员遵守和执行法律、法规和政府的决定、命令中的问题,及违反行政纪律的行为进行的监督检查,又称监察。非行政监察是指除监察机关外政府其他行政主管部门依据各自的职能和职责对管理相对人遵守和执行有关法律、法规、政令的行为进行的监督检查。本条规定草原监督管理机构对违反草原法律、法规的行为进行查处,在我国的监督体制中属于行政监督中的非行政监察行为,其与行政监察不同之处除监督主体和监督任务外,还有一个明显区别,即行政监察的对象限于国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员。而国务院草原行政主管部门和草原面积较大的省、自治区的县级以上地方人民政府草原行政主管部门设立的草原监督管理机构监督的对象则为一切违反草原法律、法规的单位和个人。

  3.根据本条规定,监督的主体为国务院草原行政主管部门和草原面积较大的省、自治区的县级以上地方人民政府草原行政主管部门设立的草原监督管理机构,也就是说,并非所有的县级以上地方人民政府草原行政主管部门都设立草原监督管理机构,但是依照草原法的规定,需要设立草原监督管理机构的应当依法设立.是因为:第一,我国虽然是一个草原资源大国,拥有各类天然草原近4亿公顷,但是主要分布在内蒙古、新疆、西藏、青海、四川和宁夏等省、自治区,还有一些省、自治区的县草原面积也是较大;第二,我国草原面积大,草原执法任务很重,但目前草原执法机构相对薄弱,为了适应草原保护、建设、利用、管理的需要,对草原面积较大的省区县级以上地方人民政府设立草原监督管理机构作出规定;第三,现有的有些省的实践证明草原法作出这样规定是可行的,也是加强草原监督管理的必要法律措施。

  4.草原监督管理机构监督检查权的取得有两条途径,一是通过国家最高权力机关制定的法律,赋予其监督检查权。二是通过国家最高行政机关确定的职能和职责行使监督检查权。本法第八条规定,“国务院草原行政主管部门主管全国草原监督管理工作。"“县级以上地方人民政府草原行政主管部门主管本行政区域内草原监督管理工作。”“乡(镇)人民政府应当加强对本行政区域内草原保护、建设和利用情况的监督检查,根据需要可以设专职或者兼职人员负责具体监督检查工作。”本条规定,国务院草原行政主管部门和草原面积较大的省、自治区的县级以上地方人民政府草原行政主管部门设立草原监督管理机构,负责草原法律、法规执行情况的监督检查,对违反草原法律、法规的行为进行查处因此,草原监督管理机构对草原的监督检查权是法律赋予的职权。草原监督管理机构依法行使监督检查权受法律保护,不受其他行政部门、社会团体和个人的干涉,其他行政部门、社会团体以及任何个人都应尊重草原监督管理部门的法定职权,支持其履行法定职责。

  二、草原行政主管部门和草原监督管理机构应当加强执法队伍建设。

  我国草原面积大,草原执法任务很重,但目前草原执法机构相对薄弱,执法队伍尚在建设阶段,本款的规定正是为了提高草原执法质量,提高草原监督检查人员的政治、业务素质。本法第八条第三款规定,“乡(镇)人民政府应当加强对本行政区域内草原保护、建设和利用情况的监督检查,根据需要可以设专职或者兼职人员负责具体监督检查工作。”因此本款所称草原监督检查人员,不仅包括县级以上人民政府草原行政主管部门和草原监督管理机构依法任命的从事草原监督管理法律、法规执法监督检查任务的行政执法人员,还包括乡(镇)人民政府根据需要依法任命的负责具体草原监督检查工作的专职或者兼职人员。本款规定包含两层含义:

  1.对草原行政主管部门和草原监督管理机构在加强执法队伍建设方面的要求。由于草原行政主管部门和草原监督管理机构肩负着草原使用的监督管理的职责,是国家行政执法机关,而目前我国草原执法机构相对薄弱,因此,草原行政主管部门和草原监督管理机构必须加强其队伍的建设,不仅要提高草原监督检查人员的政治素质,还要不断提高草原监督检查人员的业务素质,这样才能保证草原法律、法规得以全面、准确地贯彻执行。提高草原监督检查人员的政治、业务素质,就是要使草原监督检查人员能够熟悉党在草原方面的各项方针政策,并将党的各项方针政策在实际工作中全面、完整、准确地贯彻下去。就是要使草原监督检查人员能够熟悉草原法律、法规。这是草原监督检查人员必须具备的基本素质和专业素质。本条规定的草原法律、法规是广义的草原法律、法规,包括全国人大及其常委会制定的法律、国务院颁布的行政法规和有立法权的地方人大及其常委会制定的地方法规中有关草原的规范的总和。草原监督检查人员的任务和职责要求草原监督检查人员熟悉草原法律、法规,并能够掌握和运用这些法律、法规正确处理监督检查中出现的法律问题。此外,提高草原监督检查人员的业务素质,还包括要使草原监督检查人员熟悉草原行政主管部门的相关工作内容、标准、程序等。

  2.草原监督检查人员应当忠于职守、秉公执法。这是对草原监督检查人员职业道德和执法能力的要求。忠于职守,首先要热爱和熟悉本职工作,包括工作内容、工作目的、工作标准和工作程序。其次,就是要树立全心全意为人民服务的思想,一丝不苟地对待本职工作,兢兢业业地做好本职工作,保证自己所做的工作既无疏漏,也无差错。秉公执法,首先要自己知法、懂法、守法、不违法。其次,就是要在履行监督检查职责过程中,大公无私,坚持原则,不为利所诱,不为情所动,更不为强权和暴力所慑,做到有法必依,执法必严,违法必究,在法律、法规面前人人平等。如果草原行政监督检查人员玩忽职守、滥用职权,不依法履行监督管理职责,或者发现违法行为不予查处,造成严重后果,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的,依法给予行政处分。

  第五十七条 草原监督检查人员履行监督检查职责时,有权采取下列措施:

  (一)要求被检查单位或者个人提供有关草原权属的文件和资料,进行查阅或者复制;

  (二)要求被检查单位或者个人对草原权属等问题作出说明;

  (三)进入违法现场进行拍照、摄像和勘测;

  (四)责令被检查单位或者个人停止违反草原法律、法规的行为,履行法定义务。

  【释义】本条是对草原监督检查人员履行监督检查职责时有权采取的措施的规定。

  一、草原监督检查人员依法履行监督检查职责,就需要其履行其职责的相应权力,因此草原法作出此项规定是必要的.为实施草原监督检查提供了法律依据。一般说来,纠正和查处违反草原法律、法规的行为,会受到违法行为人的抵制。为了加大对违反草原法律、法规行为的查处力度,提高查处工作效率,保证查处工作质量,有效打击违反草原法律、法规的行为,需要赋予草原监督检查人员必要的监督检查手段。草原监督检查人员依法履行监督检查职责时,必须符合法律规定,可以根据检查的需要,有针对性地采用这些措施,不得超越法律赋予的权限,不得随意扩大检查范围,并对被检查单位保守技术秘密和业务秘密。

  二、根据本条规定,草原监督检查人员在履行监督检查职责时,有权采取下列措施:

  1.要求被检查单位或者个人提供有关草原权属的文件和资料,进行查阅或者复制。这是保证草原监督检查人员依法履行监督检查职责时,查清违法事实,获取书证的重要手段。草原监督检查人员依法行使该项调取、查阅、复制文件和资料权时,被检查的单位或者个人必须如实提供,不得拒绝、转移、销毁有关文件和资料,不得提供虚假的文件和资料。这里所称被检查的单位或者个人是指与草原监督检查人员监督检查的事项有关的单位或者个人,包括草原所有权人和使用权人,草原承包经营的承、发包方,草原用途转用审批机关及具体经办人,草原征用审批机关及具体经办人,其他一与监督检查事项有关的单位或者个人。这里所称有关草原权属的文件和资料,是指与被检查单位或者个人有关的草原权属的文件和资料,包括草原所有权或者使用权证明,草原承包合同书,草原用途转用批准文件,草原征用批准文件,其他与草原权属有关的文件和资料。草原监督检查人员调取有关草原权属的文件和资料时,应当以原始凭证为据,调取原始凭证有困难的,可以复制,但复制件应当注明“经确认与原件无误”的字样,并由出具该文件、资料的单位或者个人签名或者盖章。

  2.要求被检查的单位或者个人对草原权属等问题作出说明。这是保证草原监督检查人员依法履行监督检查职责,查清违法事实,获取证人证言的重要手段。草原监督检查人员行使该项询问权时,被检查的单位或者个人必须如实说明情况,不得拒绝或做与事实不符的虚假陈述。草原监督检查人员行使询问权时,应当按照法定程序进行。询问时,草原监督检查人员一般不得少于二人;询问证人应当个别进行,并告之被询问对象虚假陈述应承担的法律后果。询问应当制作笔录,并经被询问人核对无误。询问人与被询问人均应在询问笔录上签名或者盖章。被询问人拒绝签名、盖章的,应当在询问笔录上注明。

  3.进人违法现场进行拍照、摄像和勘测。这是保证草原监督检查人员依法履行监督检查职责,直接获取非法占用使用草原的音像、勘测资料等证据的重要手段。草原监督检查人员进行拍照、摄像和勘测时,被检查的单位或者个人应当配合并提供便利条件,不得拒绝或者阻挠。草原监督检查人员进行拍照、摄像和勘测时,应当按照法定程序进行,必要时,可以指派或者聘请具有拍照、摄像和勘测专门知识的人员。拍照、摄像和勘测结果应当制作勘测报告,由参加拍照、摄像和勘测的人员在拍照、摄像和勘测报告上签名或者盖章。

  4.责令被检查单位或者个人停止违反草原法律、法规的行为,履行法定义务。责令停止违法行为是保护草原所有权人、使用权人及承包经营人合法权益,防止损失扩大的重要措施。

  第五十八条 国务院草原行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府草原行政主管部门,应当加强对草原监督检查人员的培训和考核。

  【释义】本条是关于加强对草原监督检查人员的培训和考核的规定。

  一、加强对草原监督检查人员的培训和考核,是提高草原执法队伍整体素质和业务能力的重要途径,也是适应草原法制建设、提高草原行政执法水平的需要。因此本条规定,国务院草原行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府草原行政主管部门应当应当加强对草原监督检查人员的培训和考核。

  做好草原监督检查人员的培训工作,一是首先应当坚持以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,着力提高草原监督检查人员的政治思想素质,全心全意为人民服务。二是认真学习贯彻草原法,草原监督检查人员作为本法的执法主体,属于执法人员,应当接受国务院草原行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府草原行政主管部门为其安排的专门培训,尤其是新录用的草原监督检查人员,接受培训不仅是他们的权利,也是他们的义务,而且草原监督检查人员在培训期间的学习成绩和鉴定作为其任职和晋升职务的依据之一。以草原监督检查人员执法能力建设为主题、为重点,以优化草原执法队伍结构为主线,以改革创新为动力,以提高草原监督检查人员队伍整体素质和为人民服务的水平为目的,培养和造就一支具有公仆意识,廉洁、勤政,高素质、专业化的草原监督检查队伍。国务院草原行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府草原行政主管部门,应从战略的高度充分认识加强草原监督检查人员培训工作的重要性,把草原监督检查人员的培训工作摆上重要议事日程,切实加强领导,真抓实干,按照本法第五十六条第二款的规定,侧重于提高草原监督检查人员的政治、业务素质,使草原监督检查人员忠于职守,秉公执法。

  二、国务院草原行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府草原行政主管部门,应当加强对草原监督检查人员的考核。

  根据《国家公务员暂行条例》第二十条至第二十六条的规定,国家行政机关按照管理权限,对国家公务员的德、能、勤、绩进行全面考核,重点考核工作实绩。对国家公务员的考核,应当坚持客观公正的原则.实行领导与群众相结合,平时与定期相结合。对草原监督检查人员的考核分为平时考核和年度考核。平时考核作为年度考核的基础。年度考核先由个人总结,再由主管领导人员在听取群众意见的基础上写出评语、提出考核等次的意见,经考核委员会或者考核小组审核后,由部门负责人确定考核等次。年度考核结果分为优秀、称职、不称职三个等次。对草原监督检查人员的考核结果应当以书面形式通知本人。本人如果对考核结果有异议,可以按照有关规定申请复核。年度考核结果作为对草原监督检查人员的奖惩、培训、辞退以及调整职务、级别和工资的依据。

  第五十条 有关单位和个人对草原监督检查人员的监督检查工作应当给予支持、配合,不得拒绝或者阻碍草原监督检查人员依法执行职务。

  草原监督检查人员在履行监督检查职责时,应当向被检查单位和个人出示执法证件。

  【释义】本条是关于有关单位或者个人不得拒绝或者阻碍草原监督检查人员依法执行职务和草原监督检查人员在履行监督检查职责应当出示执法证件的规定。

  一、有关单位和个人对草原监督检查人员的监督检查工作应当给予支持、配合,不得拒绝或者阻碍。

  草原监督检查人员的监督检查工作,是法律赋予草原监督检查人员的职权,是依法执行公务。草原监督检查人员依法行使监督检查权,查处违反草原法律、法规的行为,目的是使草原资源得到合理开发、利用和保护。为了保障草原法的有效实施,加大对违法行为的查处力度,有关单位和个人对草原监督检查人员就违反草原法律、法规的行为进行监督检查应当给予配合与支持,不得拒绝或者阻碍草原监督检查人员依法执行职务。这里说的有关单位和个人,是一个广义的概念,包括各级政府、政府部门、司法机关、社会团体、群众组织、企事业单位、全体公民。这里所说的支持、配合主要是指工作上的配合和执行上的配合。如检举、控告、提供查处线索、联合办案、协助执行等。这里所讲的提供工作方便主要是指被检查的单位或者个人应当为草原监督检查人员依法执行职务,如查阅或者复制有关的文件和资料、询问当事人等提供便利条件。有关单位和个人可以根据自身的条件和可能,对草原监督检查人员就草原违法行为进行监督检查给予支持和配合,并提供工作方便。拒绝和阻碍草原监督检查人员依法执行职务,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依照治安管理处罚条例的规定处罚。

  二、草原监督检查人员履行监督检查职责应当出示执法证件。

  1.佩带执法证件的草原监督检查人员是代表国家对违反草原法律、法规的行为进行监督检查的行政执法人员。草原监督检查人员所行使的职权是本法所赋予的,属于执行公务,受法律保护。草原监督检查人员依法履行职责时,与行政监督相对人的关系,是监督者与被监督者之间的行政管理关系,不是平等的民事主体之间的关系。因此,草原监督检查人员履行职责,如要求被检查单位提供有关文件、证照、资料,需要进人被检查单位的生产场所进行调查的,应当出示执法证件。执法证件作为草原监督检查人员履行草原监督检查工作的凭证,具有法律效力,不是任何人都可以佩带的,只有依法经过严格培训、考核,符合法定条件的人员才可以依法取得草原监督检查人员资格,授予执法证件,持证上岗。未经依法培训并考核合格的人员,不论是什么人,不论职位有多高,都不得授予草原监督检查人员资格,都无权佩带执法证件。

  2.草原监督检查人员在履行草原监督检查职责时,向被检查单位或者个人出示执法证件,这是本法对草原监督检查人员所作的义务性规定。如果草原监督检查人员执行监督检查职责时,不出示执法证件,被监督检查的单位和个人可以依法予以拒绝。草原监督检查人员的执法证件,应由草原行政主管部门统一制发,这样,一方面可以表明执法的合法性、严肃性;另一方面也可防止他人假冒执法人员侵犯被检查单位或者个人的合法权益。

  第六十条 对违反草原法律、法规的行为,应当依法作出行政处理,有关草原行政主管部门不作出行政处理决定的,上级草原行政主管部门有权责令有关草原行政主管部门作出行政处理决定或者直接作出行政处理决定。

  【释义】本条是关于下级草原行政主管部门对违法行为不作出行政处理时上级草原行政主管部门对其纠正规定。

  一、本法第五十六条规定,草原行政主管部门和依法设立的草原监督管理机构,负责草原法律,、法规执行情况的监督检查,对违反草原法律、法规的行为进行查处。有关草原行政主管部门对草原违法行为,依法应当作出行政处理而不作出处理,属于行政机关的不行为,理应受到法律的追究。这种不作为既可以是故意行为,也可以是过失行为。本条规定的依法应当给予行政处理,而有关草原行政主管部门不给予行政处理,是指在违法事实清楚,案件管辖明确的前提下,有处理权的草原行政主管部门对依法应当给予行政处理的行为,不给予行政处理。根据本法规定,下列草原违法行为,应当由草原行政主管部门进行查处,作出行政处理决定。(1)买卖或者以其他形式非法转让草原的;(2)未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法使用草原的;(3)非法开垦草原的;(4)在荒漠、半荒漠和严重退化、沙化、盐碱化、石漠化、水土流失的草原,以及生态脆弱区的草原上采挖植物或者从事破坏草原植被的其他活动的;(5)未经批准或者未按照规定的时间、区域和采挖方式在草原上进行采土、采砂、采石等活动的;(6)违法在草原上开展经营性旅游活动,破坏草原植被的;(7)非抢险救灾和牧民搬迁的机动车辆离开道路在草原上行驶或者从事地质勘探、科学考察等活动未按照确认的行驶区域和行驶路线在草原上行驶,破坏草原植被的;(8)在临时占用的草原上修建永久性建筑物、构筑物的;(9)临时占用草原,占用期届满,用地单位不予恢复草原植被的。在上列违法行为中如果属于是犯罪的,还必须依照法定程序由司法机关依法追究刑事责任。

  二、上级草原行政主管部门责令有关草原行政主管部门作出行政处理决定或者直接作出行政处理决定属于行政机关的内部监督。行政监督制度根据其监督主体的不同,可以分为权力机关和司法机关进行的外部监督以及行政机关内部上级行政机关和专门机关进行的内部监督。行政机关的内部监督又包括上级机关进行的层级监督、审计机关进行的审计监督以及监察机关进行的行政监察。这种内部监督,不能由行政个别领导决定,也不能搞所谓的少数服从多数,而必须是严格依照法律规定对下级的行政不作为予以纠正。本条规定的目的是在于健全、完善草原行政主管部门的内部监督制约机制,通过监督纠正下级草原行政主管部门的违法行为,树立依法行政观念,提高草原行政执法水平,保障草原法得到有效实施。

  第八章 法律责任

  法律责任,是指违反法律的规定而必须承担的法律后果。法律责任是由法律作出规定,由法律规定的机关依法追究。法律责任按违法行为的性质不同可以分为刑事法律责任、行政法律责任和民事法律责任三大类。具体采取哪一种法律责任形式,应当根据调整违法行为人所侵害的社会关系的性质、特点以及侵害的程度等多种因素来确定。“法律责任”一章是这次草原法修改的重点内容之一,由原来的4条增加到13条,对依法保护、建设和合理开发利用草原将起重要作用。

  第六十一条 草原行政主管部门工作人员及其他国家机关有关工作人员玩忽职守、滥用职权,不依法履行监督管理职责,或者发现违法行为不予查处,造成严重后果,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的,依法给予行政处分。

  【释义】本条是关于草原行政主管部门工作人员及其他国家机关有关工作人员的渎职行为依法承担的刑事责任和行政责任的规定。本条是此次修订草原法新增加的内容。

  一、承担本条规定的法律责任的主体是草原行政主管部门工作人员及其他国家机关有关工作人员。草原行政主管部门的工作人员是指草原行政主管部门的工作人员和依法履行草原行政主管部门管理职能的人员。其他国家机关有关工作人员是指依法涉及草原保护、建设、利用、管理的国家机关中的工作人员,他们都有依法履行职责的义务和违背法定职责而应当承担的责任。现实中关于草原的存在着有法不依,执法不严,违法不究等问题,都与执法机关或管理机关工作人员未能依法履行职责有关,因而作出此条规定是必要的。

  二、承担本条规定的法律责任的违法行为是草原行政主管部门及其他国家机关有关工作人员的渎职行为,包括玩忽职守、滥用职权,不依法履行监督管理职责,发现违法行为不予查处。

  玩忽职守是指草原行政主管部门及其他国家机关有关工作人员不履行、不正确履行或者放弃其草原法规定的职责的违法行为。滥用职权是指草原行政主管部门及其他国家机关有关工作人员违反草原法规定的权限和程序,滥用职权或者超越职权的违法行为。不依法履行监督管理职责,发现违法行为不予查处,这两种行为都是有失职守的渎职行为。根据本法规定,国务院草原行政主管部门和草原面积较大的省、自治区的县级以上地方人民政府草原行政主管部门设立草原监督管理机构,负责草原法律、法规执行情况的监督检查,对违反草原法律、法规的行为进行查处。县级以上人民政府草原行政主管部门主管本行政区域内草原监督管理工作。乡(镇)人民政府加强对本行政区域内草原保护、建设和利用情况的监督检查。草原行政主管部门及其他国家机关有关工作人员必须依照草原法规定履行监督管理职责,忠于职守,秉公执法。对在草原管理工作中玩忽职守、滥用职权,不依法履行监督管理职责,发现违法行为不予查处的,应当承担法律责任。

  三、承担本条规定的法律责任包括刑事法律责任和行政法律责任。

  (一)刑事法律责任,也称刑事责任,是指具有刑事责任能力的人实施了刑事法律所禁止的行为即犯罪行为所必须承担的法律义务。本条规定的刑事责任包括滥用职权罪、玩忽职守罪。刑法第三百九十七条规定,国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的,处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑。

  滥用职权罪和玩忽职守罪侵犯的客体都是国家草原正常管理活动;两罪的犯罪主体都是草原行政主管部门工作人员及其他国家机关有关工作人员;滥用职权和玩忽职守的行为只有致使公私财产、国家和人民利益遭受重大损失的,才构成犯罪,是否造成重大损失是区分罪与非罪的界线。滥用职权罪客观方面为违反或者超越草原法规定的权限和程序而使用手中的职权,致使公私财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为;玩忽职守罪客观方面表现为不履行、不正确履行或者放弃履行草原监督管理职责,致使公私财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。对两罪处刑分为两档:一是处三年以下有期徒刑或者拘役;二是情节特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑。

  (二)行政法律责任,也称行政责任,是指因实施违法行为而引起的,由行政机关依法给予制裁的,并且是必须承担的法律后果。行政法律责任分为行政处罚和行政处分。根据本条规定,草原行政主管部门工作人员及其他国家机关有关工作人员玩忽职守、滥用职权,不依法履行监督管理职责,发现违法行为不予查处,未造成公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的,依法给予行政处分。

  行政处分,亦称行政纪律处分,是指行政机关内部上级对下级以及监察机关、人事部门按照行政隶属关系,对违反政纪的人员依法给予的一种法律制裁。目前,我国实行公务员制度,对直接负责的主管人员和其他责任人员的行政处分应当按照《国家公务员暂行条例》的规定执行。给予行政处分大致分为三种情况:一、对违法行为较轻,仍能担任现任职务的人员,可以给予警告、记过、降级处分;二、对违法行为较重,不宜继续担任现任职务的人员,给予降职、撤职或者留用察看处分;三、对严重违法失职,屡教不改的,可以给予开除处分。具体给予违法行为人何种处分,应当由其任免单位、行政监察机关根据不同情况做出。

  第六十二条 截留、挪用草原改良、人工种草和草种生产资金或者草原植被恢复费,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的,依法给予行政处分。

  【释义】本条是关于截留、挪用草原改良、人工种草和草种生产资金或者草原植被恢复费所应承担的刑事责任和行政责任的规定。

  一、本条是此次修订草原法新增加的条款,是对违反本法第三十二条和第三十九条规定的法律责任。第三十二条规定:“县级以上人民政府应当根据草原保护、建设、利用规划,在本级国民经济和社会发展计划中安排资金用于草原改良、人工种草和草种生产,任何单位或者个人不得截留、挪用;县级以上人民政府财政部门和审计部门应当加强监督管理。”第三十九条第二款规定:“因建设征用或者使用草原的,应当交纳草原植被恢复费。草原植被恢复费专款专用,由草原行政主管部门按照规定用于恢复草原植被,任何单位和个人不得截留、挪用。”

  二、本条规定的刑事责任主要有贪污罪、挪用公款罪。

  (一)贪污罪及其处罚。刑法第三百八十二条规定:“国家工作人员利用职务上的便利,侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的,是贪污罪。”“受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的人员,利用职务上的便利,侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有国有财物的,以贪污论。”“与前两款所列人员勾结,伙同贪污的,以共犯论处。”

  违反本条规定,构成贪污罪须具备以下要件:1.侵害的客体是草原改良、人工种草和草种生产资金或者草原植被恢复费的所有权以及国家公职人员的职务廉洁性;2.行为人主观上只能是故意且具有非法占有草原改良、人工种草和草种生产资金或者草原植被恢复费的目的;3.本罪的客观方面表现为行为人利用职务上的便利实施贪污草原改良、人工种草和草种生产资金或者草原植被恢复费的行为,行为后果符合法律所规定的罪的界限;4.构成本罪的犯罪主体是草原行政主管部门及其他国家机关有关工作人员、从事草原改良、人工种草和草种生产资金或者草原植被恢复费管理的负责人和管理人员。依照刑法第三百八十三条规定,对犯贪污罪的,根据情节轻重,分别依照下列规定处罚:(1)个人贪污数额在十万元以上的,处十年以上有期徒刑或者无期徒刑,可以并处没收财产;情节特别严重的,处死刑,并处没收财产;(2)个人贪污数额在五万元以上不满十万元的,处五年以上有期徒刑,可以并处没收财产;情节特别严重的,处无期徒刑,并处没收财产;(3)个人贪污数额在五千元以上不满五万元的,处一年以上七年以下有期徒刑;情节严重的,处七年以上十年以下有期徒刑。个人贪污数额在五千元以上不满一万元的,犯罪后有悔改表现、积极退赃的,可以减轻处罚或者免予刑事处罚;(4)个人贪污数额不满五千元,情节较重的,处二年以下有期徒刑或者拘役。对多次贪污未经处理的,按照累计数额处罚。

  (二)挪用公款罪及其处罚。刑法第三百八十四条规定,“国家工作人员利用职务上的便利,挪用公款归个人使用,进行非法活动的,或者挪用公款数额较大、进行营利活动的,或者挪用公款数额较大、超过三个月未还的,是挪用公款罪”。违反本条规定,构成本罪必须具备以下几个条件:1.本罪主体是草原行政主管部门及其他国家机关有关工作人员、从事草原改良、人工种草和草种生产资金或者草原植被恢复费管理的负责人和管理人员。2.在客观方面是利用职务上的便利,实施了以下三种行为之一的:一是挪用草原改良、人工种草和草种生产资金或者草原植被恢复费归个人使用,进行非法活动的。这里所说的挪用归个人使用,包括挪用者本人使用或者给其他人使用。进行非法活动是指进行违法犯罪活动。对挪用上述款项归个人使用的,不论数额多少,时间长短,原则上都可构成本罪。二是挪用草原改良、人工种草和草种生产资金或者草原植被恢复费数额较大并进行营利活动的。三是挪用草原改良、人工种草和草种生产资金或者草原植被恢复费数额较大并且超过三个月未还的。这里所说的未还,按照司法解释是指案发前未还;如果挪用的数额较大,超过三个月在案发前已全部退还本息的,可以酌情从轻处罚。3.本罪的主观方面应具有挪用的故意,即准备以后归还,不打算永久占有。这是挪用公款罪与贪污罪的根本区别。根据刑法第三百八十四条的规定,对挪用公款罪,处五年以下有期徒刑或者拘役;情节严重的,处五年以上有期徒刑。挪用公款数额巨大不退不还的,处十年以上有期徒刑或者无期徒刑。

  三、本条规定的行政责任是行政处分。按照本条规定,国家工作人员截留、挪用草原改良、人工种草和草种生产资金或者草原植被恢复费,情节较轻,尚不够刑事处罚的,由其所在单位或者上级主管部门根据违法行为的情节分别处以警告、记过、记大过、降级、降职、撤职、留用察看、开除等八种行政处分。

  第六十三条 无权批准征用、使用草原的单位或者个人非法批准征用、使用草原的,超越批准权限非法批准征用、使用草原的,或者违反法律规定的程序批准征用、使用草原,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的,依法给予行政处分。非法批准征用、使用草原的文件无效。非法批准征用、使用的草原应当收回,当事人拒不归还的,以非法使用草原论处。

  非法批准征用、使用草原,给当事人造成损失的,依法承担赔偿责任。

  【释义】本条是对违法批准征用、使用草原所应承担的法律责任的规定。

  一、本条是此次修订草原法新增加的条款。这次修订草原法的指导思想是适应新形势下生态建设和畜牧业发展的需要,进一步健全和完善对草原保护、建设和合理利用等方面的法律制度,充分调动牧民保护和合理利用草原的积极性,改善草原生态环境,维护生物多样性,实现草原的永续利用和畜牧业的可持续发展。在法律上保证有关权力不得滥用,是十分必要的,而最有力的保证措施之一,就是规定对滥用权力的违法者依法追究相应的法律责任。

  二、本条规定的违法批准征用、使用草原的行为,包括以下三种情况:

  1.无权批准征用、使用草原而非法批准征用、使用草原的行为。本法第三十八条规定:“进行矿藏开采和工程建设,应当不占或者少占草原;确需征用或者使用草原的,必须经省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意后,依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续。”根据上述规定,进行矿藏开采和工程建设,确需征用或者使用草原的,只有国务院草原行政主管部门和省级人民政府草原行政主管部门有权批准,其他草原行政主管部门及其他行政主管部门无权批准征用、使用草原。本法第四十条第一款规定:“需要临时占用草原的,应当经县级以上地方人民政府草原行政主管部门审核同意。”本法第四十一条第一款规定:“在草原上修建直接为草原保护和畜牧业生产服务的工程设施,需要使用草原的,由县级以上人民政府草原行政主管部门批准;修筑其他工程,需要将草原转为非畜牧业生产用地的,必须依法办理建设用地审批手续。”根据上述规定,在草原上修建直接为草原保护和畜牧业生产服务的工程设施,需要使用草原的,只能由县级以上人民政府草原行政主管部门批准,乡(镇)人民政府及各级人民政府其他行政主管部门无权批准征用、使用草原。

  2.超越批准权限非法批准征用、使用草原的行为。这是指草原行政主管部门超越权限范围批准征用、使用草原的行为。例如县级人民政府草原行政主管部门批准将草原转为非畜牧业生产用地的,即为超越批准权限非法批准征用、使用草原的违法行为。

  3.违反法律规定的程序批准征用、使用草原的行为。例如违反本法第三十八条规定,进行矿藏开采和工程建设,需征用或者使用草原的,未经省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意,办理建设用地审批手续的,即是本条规定的违反法律规定的程序批准征用、使用草原的违法行为。

  本条还规定,上述非法批准征用、使用草原的文件无效。这项规定的实质是在法律上不承认非法行为造成的不正常状态,使之从始至终都作为非法行为处置。

  本条又规定,非法批准征用、使用的草原应当收回,当事人拒不归还的,以非法使用草原论处,这项规定是与上列各项规定相对应的,也是依法管理草原所必须采取的措施,不应让当事人在非法行为中获取任何利益,或者使其非法行为造成的既成事实有任何合法的借口。属于非法使用草原的即依据本法第六十五条的有关规定进行处罚。

  三、对本条规定的违法行为的处罚包括追究刑事责任和给予行政处分两种:

  1.刑事责任。根据土地管理法的规定,草地是在土地范畴的,因此违反本条规定,非法批准征用、使用草原的,超越批准权限非法批准征用、使用草原的,或者违反法律规定的程序批准征用、使用草原,构成犯罪的,应当依照非法批准征用、占用土地罪追究刑事责任。刑法第四百一十条规定:“国家机关工作人员徇私舞弊,违反土地管理法规,滥用职权,非法批准征用、占用土地,或者非法低价出让国有土地使用权,情节严重的,处三年以下有期徒刑或者拘役;致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的,处三年以上七年以下有期徒刑。”

  2.行政处分。按照本条规定,非法批准征用、使用草原的,超越批准权限非法批准征用、使用草原的,或者违反法律规定的程序批准征用、使用草原的国家工作人员,尚不够刑事处罚的,由其所在单位或者上级主管部门根据违法行为的轻重分别处以警告、记过、记大过、降级、降职、撤职、留用察看、开除等八种行政处分。

  四、行政赔偿责任。根据本条第二款的规定,对非法批准征用、使用草原的,除依法给予行政处分和追究刑事责任以外,给当事人造成损失的,还应当由非法批准征用、使用草原的机关依法承担赔偿责任。这里的赔偿,就是行政赔偿。行政赔偿是国家赔偿的一种,是指国家行政机关或者其工作人员违法行使职权,侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益(包括人身权利和财产权利)并造成损害的,由国家给予赔偿的法律制度。《国家赔偿法》对这项法律制度作出了具体的规定,目的在于保障公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利,促进国家机关依法行使职权。

  根据《国家赔偿法》的规定,构成行政赔偿责任,应当具备以下条件:1.国家行政机关或者其工作人员违法行使行政职权,即侵权主体是国家行政机关,包括各级人民政府及其职能部门和公务员,并且,侵权主体实施了违法行使职权的行为,即未按照法律、行政法规规定的程序、方法等行使法定的权力,履行法定的职责。2.造成公民、法人或者其他组织的合法权益的损害,并且该损害与侵权行为有因果关系。3.法律规定由国家赔偿的情形下,国家予以赔偿。其中,对违法损害公民、法人或者其他组织财产权利的赔偿范围包括:(1)违法实施罚款、吊销许可证和执照,责令停产停业,没收财物等行政处罚的;(2)违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的;(3)违反国家规定征收财物、摊派费用的;(4)造成财产损害的其他违法行为。同时,国家应当予以赔偿的当事人的损失,仅限于已发生的直接财产损失。在具体案件中,往往表现为有些地方政府或部门为追求经济利益,非法批准占用、征用草原,招商引资,上建设项目,而当非法批准征用、使用草原的违法行为被依法查处和纠正后,已投资从事建设的企业因非法批准占用、征用的草原被收回而受到财产损失。因此,本条规定的非法批准征用、使用草原的行为,造成当事人财产损失的,根据《国家赔偿法》的规定,应当承担行政赔偿责任。因非法批地而受到财产权利损害的当事人,有权请求国家对其作出经济赔偿。赔偿义务机关,是违法行使职权的国家行政机关,或者违法行使职权的工作人员所在的国家行政机关。对非法批准征用、使用草原的,赔偿义务机关为有关人民政府或者有关行政主管部门。

  当事人的赔偿请求,应当以书面形式先向赔偿义务机关提出,也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出,该赔偿申请书应当载明以下事项:受害人姓名、性别、年龄、工作单位和住所,法人或者其他组织的名称、住所及法定代表人或者主要负责人的姓名、职务;具体的赔偿要求、事实根据和理由;申请的时间。赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内依法给予赔偿。逾期不予赔偿或者赔偿请求人对赔偿数额有异议的,当事人可以自期间届满之日起三个月内向人民法院提起诉讼。

  此外,《国家赔偿法》同时规定了行政追偿制度,即国家依法向当事人赔偿后,应当向有故意或者重大过失的工作人员追偿,即责令其承担部分或者全部赔偿费用。

  第六十四条 买卖或者以其他形式非法转让草原,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的,由县级以上人民政府草原行政主管部门依据职权责令限期改正,没收违法所得,并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款。

  【释义】本条是对买卖或者以其他形式非法转让草原行为的处罚规定。

  一、本条是此次修订草原法新增加的条款,是对违反本法第九条规定的法律责任。第九条规定:“草原属于国家所有,由法律规定属于集体所有的除外。国家所有的草原,由国务院代表国家行使所有权。”“任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让草原。”

  二、刑事责任。本条规定的买卖或者以其他形式非法转让草原,依法追究刑事责任是指依照刑法第二百二十八条规定,构成的犯罪。刑法第二百二十八条规定,以牟利为目的,违反土地管理法规,非法转让、倒卖土地使用权,情节严重的,处以有期徒刑或者拘役、并处或者单处罚金;情节特别严重的,处以有期徒刑、并处罚金。根据2001年8月九届全国人大常委会第二十三次会议通过的《关于<中华人民共和国刑法>第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条的解释》的规定,“违反土地管理法规”,是指违反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有关行政法规关于土地管理的规定。“非法转让土地使用权”是指违反上述法律、法规的有关规定,擅自转让他人的行为。“非法倒卖土地使用权”,是指违反上述法律、法规的规定,将土地使用权进行倒卖,从而进行牟利的行为。

  该违法行为构成犯罪,必须符合以下条件:1.主观方面是出于故意,并以牟利为目的,即以获取经济上的利益为目的。2.犯罪主体既可以是企业、事业单位,也可以是个人。3.客观上必须是实施了倒卖、非法转让土地使用权的行为。4.行为的危害后果情节严重。所谓“情节严重的”,主要是指非法转让、倒卖土地面积、数量大;非法转让的所得巨大或者因非法转让使土地一尤其是耕地受到严重破坏,造成其他恶劣影响等。根据刑法第二百二十八条的规定,对犯罪视情节分两档适用具体的刑罚:(1)情节严重的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处非法转让、倒卖土地使用权价额百分之五以上百分之二十以下罚金。罚金的数额,以非法转让土地使用权的价额为计算依据。(2)情节特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处非法转让、倒卖土地使用权价额百分之五以上百分之二十以下罚金。对单位犯罪的,对单位判处罚金,并对单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员判处该条规定的刑罚。

  三、行政责任。买卖或者以其他形式非法转让草原,尚不够刑事处罚的,由县级以上人民政府草原行政主管部门依据职权,依法给予行政处罚。行政处罚是指享有行政处罚权的行政机关或者法律、法规授权的组织,对违反行政法律规范和依法应当给予处罚的行政相对人所实施的法律制裁行为;行政处罚的种类包括:警告、罚款、没收违法所得和非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证(执照)、行政拘留和法律、行政法规规定的其他行政处罚。本条规定的行政处罚方式有:

  1.责令限期改正。即由县级以上人民政府草原行政主管部门对买卖或者以其他形式非法转让草原的违法行为人,发出处罚通知,责令违法行为人在一定的期限内改正其违法行为。违法行为人在接到责令限期改正的行政处罚后,应当在规定的期限内改正其违法行为。

  2.没收违法所得。这里的违法所得,是指买卖或者非法转让草原时所获得的全部价款。县级以上人民政府草原行政主管部门依据职权,对违法行为人在违法活动中所获得的收入全部予以没收,不让违法行为在经济上得到好处。

  3.罚款。由县级以上人民政府草原行政主管部门对违反本条规定的违法行为人进行罚款。罚款是一种财产罚,是对违法行为人在经济上给予一定的惩罚,以补偿其造成的损失或者加强惩戒作用。根据本条规定,对实施了本条规定的违法行为的行为人必须处以罚款,使违法行为人在经济上受到进一步惩罚。罚款应当与前面两种处罚一并给予,而不能单独进行处罚。本条规定的罚款幅度是违法所得一倍以上五倍以下。具体数额由县级以上人民政府草原行政主管部门根据违法行为的具体情况决定。按照行政处罚法的规定,罚款必须全部上缴国库,任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分。该处罚的相对人,是在买卖或者非法转让草原的活动中,取得违法所得的当事人。对没有违法所得的,不适用该处罚措施。

  第六十五条 未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法使用草原,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的,由县级以上人民政府草原行政主管部门依据职权责令退还非法使用的草原,对违反草原保护、建设、利用规划擅自将草原改为建设用地的,限期拆除在非法使用的草原上新建的建筑物和其他设施,恢复草原植被,并处草原被非法使用前三年平均产值六倍以上十二倍以下的罚款。

  【释义】本条是对未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法使用草原行为的处罚规定。

  一、本条是此次修订草原法新增加的条款。根据本法第三十八条、第四十条和第四十一条规定,进行矿藏开采和工程建设,确需征用或者使用草原的,必须经省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意后,依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续。需要临时占用草原的,应当经县级以上地方人民政府草原行政主管部门审核同意。在草原上修建直接为草原保护和畜牧业生产服务的工程设施,需要使用草原的,由县级以上人民政府草原行政主管部门批准;修筑其他工程,需要将草原转为非畜牧业生产用地的,必须依法办理建设用地审批手续。

  本条规定的违法行为,是未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法使用草原。本条所称未经批准是指:1.有关单位和个人未向草原行政主管部门提交使用草原申请即擅自使用草原的行为;2.当事人向草原行政主管部门申请使用草原,在草原行政主管部门审核过程中,擅自使用草原的行为;3.当事人向草原行政主管部门申请使用草原,经草原行政主管部门审核后未获批准,仍然擅自使用草原的行为。本条所称采取欺骗手段骗取批准,是指有关单位和个人为了获取草原使用权,在向草原行政主管部门申请使用草原时,采取提供虚假材料等手段,以期获得草原行政主管部门批准的行为。

  二、根据2001年8月九届全国人大常委会第二十三次会议通过的《关于<中华人民共和国刑法>第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条的解释》的规定和土地管理法的有关规定,未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法使用草原,构成犯罪的,依照刑法第三百四十二条的规定处罚,即:违反土地管理法规,非法占用农用地改作他用,并且数量较大,造成农用地大量毁坏,依法追究刑事责任,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金。其中,对单位犯罪的,对单位判处罚金,并对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人判处该条规定的刑罚。

  三、行政法律责任。未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法使用草原,尚不够刑事处罚的,由县级以上人民政府草原行政主管部门依据职权进行处罚,包括以下两种情况:

  1.责令退还非法使用的草原,即将非法使用的草原返还合法所有者或者使用者,停止在非法使用的草原上一切生产经营活动和其他有关活动。

  2.违反草原保护、建设、利用规划擅自将草原改为建设用地的,限期拆除在非法使用的草原上新建的建筑物和其他设施,恢复草原植被,并处草原被非法使用前三年平均产值六倍以上十二倍以下的罚款。即县级以上人民政府草原行政主管部门确定一定期限,要求违法行为人在规定的期限内拆除违法建筑物和其他设施,并保证在该期限内将草原植被恢复到非法使用前的状态。同时还要对违法行为人处以草原被非法使用前三年平均产值六倍以上十二倍以下的罚款。对非法将草原改为建设用地的违法行为规定较重的处罚,是因为国家对将草原改为建设用地进行严格的限制,必须符合草原保护、建设、利用规划,并由草原行政主管部门进行审批。具体罚款数额由县级以上人民政府草原行政主管部门根据违法行为人造成的损害等具体情况依法确定。

  第六十六条 非法开垦草原,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的,由县级以上人民政府草原行政主管部门依据职权责令停止违法行为,限期恢复植被,没收非法财物和违法所得,并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款;没有违法所得的,并处五万元以下的罚款;给草原所有者或者使用者造成损失的,依法承担赔偿责任。

  【释义】本条是对非法开垦草原应承担的法律责任的规定。

  一、本条在这次修订草原法中作了修改。修改的主要内容有:第一,增加了刑事处罚的规定;第二,增加了“没收非法财物和违法所得”,不让违法行为人在经济上占得利益;第三,规定对非法开垦草原有无违法所得都处以罚款,并进一步明确了罚款的幅度和金额;第四,增加了“给草原所有者或者使用者造成损失的,依法承担赔偿责任”的规定。

  二、本条是对违反本法第四十六条规定的法律责任。第四十六条规定:“禁止开垦草原。对水土流失严重、有沙化趋势、需要改善生态环境的已垦草原,应当有计划、有步骤地退耕还草;已造成沙化、盐碱化、石漠化的,应当限期治理。”

  1.刑事责任。根据本条规定,非法开垦草原,构成犯罪的,应当依据刑法第三百四十二条的规定追究刑事责任。

  2.行政责任。对非法开垦草原,尚不够刑事处罚的,由县级以上人民政府草原行政主管部门依据职权责令停止违法行为,限期恢复植被,没收非法财物和违法所得,并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款;没有违法所得的,并处五万元以下的罚款。非法财物是指用于非法开垦草原的资金和物品,违法所得是指非法开垦草原所获得的全部收人。本条区分有无违法所得两种情况,规定了两种不同数额的罚款额度:有违法所得的,并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款;没有违法所得的,并处五万元以下的罚款。具体数额由县级以上草原行政主管部门根据违法行为的具体情况决定。

  3.民事责任。民事法律责任是指民事法律关系主体违反了民事法律规范、不履行民事法律义务,或者由于过错侵害国家、集体财产或者他人财产权利、人身权利所应承担的法律后果。民事法律责任包括两类:一是违约责任,指当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的,应当承担的民事法律后果。二是侵权责任,是指公民、法人或者其他组织实施侵权行为,侵害他人财产权利、人身权利,导致他人合法权利受到损害所应承担的民事法律后果。根据本条规定,给草原所有者或者使用者造成损失的,依法承担赔偿责任。赔偿责任是民事法律责任的一种。本条规定的赔偿责任属于侵权责任。承担赔偿责任,即违法行为人未经草原所有者或者使用者同意,非法开垦草原,给草原的所有者或者使用者造成损失的,根据实际损失的大小给予赔偿。受害人可以请求草原行政主管部门调解处理,调解不成的,可以向人民法院提起民事诉讼;也可以直接就赔偿责任和赔偿金额向人民法院提起诉讼,请求人民法院判决违法行为人承担损害赔偿责任。

  第六十七条 在荒漠、半荒漠和严重退化、沙化、盐碱化、石漠化、水土流失的草原,以及生态脆弱区的草原上采挖植物或者从事破坏草原植被的其他活动的,由县级以上地方人民政府草原行政主管部门依据职权责令停止违法行为,没收非法财物和违法所得,可以并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款;没有违法所得的,可以并处五万元以下的罚款;给草原所有者或者使用者造成损失的,依法承担赔偿责任。

  【释义】本条是对在荒漠、半荒漠和严重退化、沙化、盐碱化、石漠化、水土流失的草原,以及生态脆弱区的草原上采挖植物或者从事破坏草原植被的其他活动的违法行为所应承担的法律责任的规定。

  一、本条是对原草原法第二十条的修改。原草原法第二十条规定:“违反本法规定在草原上砍挖固沙植物和其他野生植物或者采土,致使草原植被遭受破坏的,乡级人民政府或者县级人民政府农牧业部门有权制止,并责令恢复植被,赔偿损失;情节严重的,还可以处以罚款。”此次修订将原第二十条修改为第六十七条、第六十八条两条。对在荒漠、半荒漠和严重退化、沙化、盐碱化、石漠化、水土流失的草原,以及生态脆弱区的草原上采挖植物或者从事破坏草原植被的其他活动的违法行为和未经批准或者未按照规定的时间、区域和采挖方式在草原上进行采土、采砂、采石的违法行为分别作了更加具体的规定,并明确了罚款的幅度和金额。

  二、本条是对违反本法第四十九条规定的法律责任。第四十九条规定:“禁止在荒漠、半荒漠和严重退化、沙化、盐碱化、石漠化、水土流失的草原以及生态脆弱区的草原上采挖植物和从事破坏草原植被的其他活动。”这里所说的“破坏草原植被的其他活动”包括采伐、毁坏、砍挖各类植物,放牧等破坏活动。荒漠、半荒漠和严重退化、沙化、盐碱化、石漠化、水土流失的草原以及生态脆弱区的草原,生态环境恶劣,生态平衡非常脆弱,植被一旦被破坏就很难再恢复。因此,为了不使生态环境继续恶化,必须进行有效的管理和保护,加大处罚力度,对违法行为从重处罚。

  三、违反本条规定的行政处罚有:

  1.责令停止违法行为。县级以上人民政府草原行政主管部门依据职权,责令在荒漠、半荒漠和严重退化、沙化、盐碱化、石漠化、水土流失的草原以及生态脆弱区的草原上采挖植物和从事破坏草原植被的其他活动的违法行为人停止违法行为。这是对违法行为人首先采取的行政处罚措施。

  2.没收非法财物和违法所得。县级以上人民政府草原行政主管部门依据职权,没收在荒漠、半荒漠和严重退化、沙化、盐碱化、石漠化、水土流失的草原以及生态脆弱区的草原上采挖植物和从事破坏草原植被的其他活动的违法行为人用于违法活动的资金、物品和从事违法活动所获得的全部收入。

  3.可以并处罚款。即县级以上人民政府草原行政主管部门依法对在荒漠、半荒漠和严重退化、沙化、盐碱化、石漠化、水土流失的草原以及生态脆弱区的草原上采挖植物和从事破坏草原植被的其他活动的违法行为人作出责令停止违法行为、没收非法财物和违法所得的同时,可以作出并处强制交纳一定数量的货币的行政处罚的决定。是否并处罚款,由县级以上人民政府草原行政主管部门根据具体情节决定。对于违法行为情节较为严重的,或者造成严重后果的,可以作出并处罚款的决定。根据有无违法所得,本条规定了两种罚款额度:一是并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款;二是没有违法所得的,可以并处五万元以下的罚款。

  四、民事责任。根据本条规定,在荒漠、半荒漠和严重退化、沙化、盐碱化、石漠化、水土流失的草原,以及生态脆弱区的草原上采挖植物或者从事破坏草原植被的其他活动,给草原所有者或者使用者造成损失的,根据造成实际损失的大小依法承担赔偿责任。赔偿内容是经济、物质补偿。如果违法行为人的行为未给草原所有者或者使用者造成损失的,不承担损害赔偿责任。

  第六十八条 未经批准或者未按照规定的时间、区域和采挖方式在草原上进行采土、采砂、采石等活动的,由县级人民政府草原行政主管部门责令停止违法行为,限期恢复植被,没收非法财物和违法所得,可以并处违法所得一倍以上二倍以下的罚款;没有违法所得的,可以并处二万元以下的罚款;给草原所有者或者使用者造成损失的,依法承担赔偿责任。

  【释义】本条是关于违反本法规定在草原上进行采土、采砂、采石等活动应承担的法律责任的规定。

  一、本条是这次修改草原法时改动比较大的条款。原草原法把对违法在草原上采土的行为与违法在草原上砍挖固沙植物和其他野生植物的行为合在一起规定了相同的处罚。这次修改草原法将对这几种违法行为的处罚区分开来,并同时增加了对违反规定在草原上采砂、采石行为的处罚,增强了对上述违法行为处罚的力度。

  二、本条是对违反本法第五十条规定的法律责任。第五十条规定:“在草原上从事采土、采砂、采石等作业活动,应当报县级人民政府草原行政主管部门批准;开采矿产资源的,并应当依法办理有关手续。”“经批准在草原上从事本条第一款所列活动的,应当在规定的时间、区域内,按照准许的采挖方式作业,并采取保护草原植被的措施。”“在他人使用的草原上从事本条第一款所列活动的,还应当事先征得草原使用者的同意。”本条规定的违法行为包括:一是未经批准在草原上进行采土、采砂、采石等活动的;二是未按照规定的时间、区域和采挖方式在草原上进行采土、采砂、采石等活动的。前一种情况限制的是未经批准擅自在草原上进行采土、采砂、采石等行为;后一种情况限制的是没有在批准的时间、批准的区域和批准的采挖方式在草原上进行采土、采砂、采石等行为。如果进行了本条规定的上述违法行为中的任意一种,即构成违法,就应当承担本条规定的法律责任。

  三、本条规定的法律责任包括行政责任和民事责任。

  (一)行政责任

  本条规定的行政责任包括:

  1.责令停止违法行为。即县级人民政府草原行政主管部门在行政执法中,发现并确认违法行为人有未经批准或者未按照规定的时间、区域和采挖方式在草原上进行采土、采砂、采石等活动后,责令违法行为人停止正在进行的违法采土、采砂、采石等活动。

  2.限期恢复植被。即由县级人民政府草原行政主管部门责令违法行为人在一定期限内采取措施,恢复被其破坏的植被。违法行为人在接到限期恢复植被的处罚通知后,应当在规定的期限内采取措施,使遭到破坏的草原植被恢复起来。

  3.没收非法财物和违法所得。即由县级人民政府草原行政主管部门没收违法行为人的非法财物,包括非法采挖的土、砂或石,有违法所得的,没收违法所得。实施上述行政处罚的前提是有非法财物和违法所得,没有非法财物和违法所得的,就不必给予上述行政处罚。同时,没收非法财物和违法所得并不影响执法机关要求违法行为人承担本条规定的其他行政法律责任。按照行政处罚法的规定,执法机关依法没收的非法财物必须按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理。没收非法财物拍卖的款项和没收的违法所得必须全部上缴国库,任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分。

  4.罚款。即由县级人民政府草原行政主管部强制未经批准或者未按照规定的时间、区域和采挖方式在草原上进行采土、采砂、采石等活动的违法行为人交纳一定数量的钱款,对其处以经济上的制裁。需要注意的是:首先,本条规定的罚款的行政处罚是一种“并处”的行政处罚,不是一项单独实施的行政处罚,即罚款的行政处罚是与本条规定的以上三种承担行政责任的方式相联系的,即执法机关在对违法行为人处以以上三种处罚时,可以同时对其处以罚款;其次,本条规定的行政处罚是一种“可以并处”的行政处罚,即执法机关在对违法行为人实施以上三种处罚时,可以同时对违法行为人实施罚款的处罚,也可以不对其实施罚款的处罚。是否对违法行为人处以罚款,由执法机关,即县级人民政府草原行政主管部门根据违法行为情节轻重以及造成的后果严重与否来决定。本条规定的罚款的处罚标准是,如果违法行为人有违法所得的,执法机关可以处以其违法所得一倍以上二倍以下的罚款,即对有违法所得的违法行为人处以罚款时,罚款最低为违法所得的一倍,最高不超过违法所得的两倍;如果违法行为人没有违法所得的,可以处以其二万元以下的罚款,即对没有违法所得的违法行为人处以罚款时,罚款的最高限额是两万元。按照行政处罚法的规定,罚款必须全部上缴国库,任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分。

  (二)民事责任

  按照本条规定,对未经批准或者未按照规定的时间、区域和采挖方式在草原上进行采土、采砂、采石等活动给草原所有者或者使用者造成损失的,应当依法承担民事赔偿责任。

  承担本条规定的民事损害赔偿责任,一般应当具备以下条件:一是行为人实施了未经批准或者未按照规定的时间、区域和采挖方式在草原上进行采土、采砂、采石等违法行为;二是草原所有者或者使用者受到了实际损失;三是行为人的违法行为与给草原所有者或者使用者造成的损失之间有因果关系。

  损害赔偿责任可以由有关行政主管部门以调解的方式要求违法行为人承担,受害人也可以直接提起民事诉讼,请求人民法院判决违法行为人承担损害赔偿责任。违法行为人承担损害赔偿责任以其违法行为给草原所有者或者使用者造成的实际损失为限。

  第六十九条 违反本法第五十二条规定,擅自在草原上开展经营性旅游活动,破坏草原植被的,由县级以上地方人民政府草原行政主管部门依据职权责令停止违法行为,限期恢复植被,没收违法所得,可以并处违法所得一倍以上二倍以下的罚款;没有违法所得的.可以并处草原被破坏前三年平均产值六倍以上十二倍以下的罚款;给草原所有者或者使用者造成损失的,依法承担赔偿责任。

  【释义】本条是对擅自在草原上开展经营性旅游活动,破坏草原植被应承担的法律责任的规定。

  一、本条是这次修改草原法新增加的规定。针对目前在草原开展的旅游活动越来越多并不断出现破坏草原植被的情况,这次增加了对在草原上开展经营性旅游活动,破坏草原植被的违法行为的处罚,加大了对草原的保护力度。

  二、本条是违反本法第五十二条应承担的法律责任的规定。本法第五十二条规定:“在草原上开展经营性旅游活动,应当符合有关草原保护、建设、利用规划,并事先征得县级以上地方人民政府草原行政主管部门的同意,方可办理有关手续。”“在草原上开展经营性旅游活动,不得侵犯草原所有者、使用者和承包经营者的合法权益,不得破坏草原植被。”按照这一条规定,在草原上开展经营性旅游活动不可随意进行,而是要在符合有关草原保护、建设、利用规划的前提下,经县级以上地方人民政府草原行政主管部门同意后方可进行。同时,在草原上开展经营性旅游活动时还不得侵犯草原所有者、使用者和承包经营者的合法权益,不得破坏草原植被。

  三、本条规定的法律责任包括行政责任和民事责任。

  (一)行政责任

  本条规定的行政责任包括:

  1.责令停止违法行为。县级以上地方人民政府草原行政主管部门在行政执法中,发现并确认违法行为人未经批准擅自在草原上开展经营性旅游活动,破坏草原植被的行为后,依据职权责令违法行为人停止正在进行的违法活动和破坏草原的行为。

  2.限期恢复植被。由县级以上地方人民政府草原行政主管部门依据职权责令违法行为人在一定期限内采取措施,恢复被其破坏的植被。违法行为人在接到限期恢复植被的处罚通知后,应当在规定的期限内采取措施,使遭到破坏的草原植被恢复起来。

  3.没收违法所得。由县级以上地方人民政府草原行政主管部门依据职权没收违法行为人的违法所得。实施上述行政处罚的前提是有违法所得,没有违法所得的,就不必给予上述行政处罚.同时,没收违法所得并不影响执法机关要求违法行为人承担本条规定的其他行政法律责任。

  4.罚款。由县级以上地方人民政府草原行政主管部门依据职权强制擅自在草原上开展经营性旅游活动,破坏草原植被的违法行为人交纳一定数量的钱款,对其处以经济上的制裁。需要注意的是:首先,本条规定的罚款的行政处罚也是“并处”的行政处罚,即执法机关在责令违法行为人承担以上三种行政责任时,可以同时对其处以罚款;其次,本条规定的行政处罚也是“可以并处”的行政处罚,即执法机关责令违法行为人承担以上三种行政法律责任时,可以同时对违法行为人实施罚款的处罚,也可以不对其实施罚款的处罚。是否对违法行为人处以罚款,由执法机关,即县级以上地方人民政府草原行政主管部门依据职权,并根据违法行为情节轻重以及造成的后果严重与否来决定。本条规定的罚款的处罚标准是,如果违法行为人有违法所得的,执法机关可以在没收其违法所得的同时,并处其违法所得一倍以上二倍以下的罚款,即对有违法所得的违法行为人处以罚款时,罚款最低为违法所得的一倍,最高不超过违法所得的两倍;如果违法行为人没有违法所得的,执法机关可以并处草原被破坏前三年平均产值六倍以上十二倍以下的罚款,即罚款最低为草原被破坏前三年平均产值的六倍,最高不超过草原被破坏前三年平均产值的十二倍。

  (二)民事责任

  对擅自在草原上开展经营性旅游活动,破坏草原植被,给草原所有者或者使用者造成损失的,应当依法承担民事赔偿责任。椐据本法规定,草原所有者是指国家和依法享有属于集体所有的草原所有权的集体经济组织。草原使用者包括全民所有制单位、集体经济组织等和草原承包经营者。违法行为人承担本条规定的损害赔偿责任也以其违法行为给草原所有者或者使用者造成的实际损失为依据。

  第七十条 非抢险救灾和牧民搬迁的机动车辆离开道路在草原上行驶或者从事地质勘探、科学考察等活动未按照确认的行驶区域和行驶路线在草原上行驶,破坏草原植被的,由县级人民政府草原行政主管部门责令停止违法行为,限期恢复植被,可以并处草原被破坏前三年平均产值三倍以上九倍以下的罚款;给草原所有者或者使用者造成损失的,依法承担赔偿责任。

  【释义】本条是对机动车辆在草原上行驶,破坏草原植被应承担的法律责任的规定。

  一、本条是这次修改草原法新增加的条款。这次草原法修改,不仅细化了机动车辆在草原上行驶的规定,还对此规定了行政处罚。本法第五十五条规定:“除抢险救灾和牧民搬迁的机动车辆外,禁止机动车辆离开道路在草原上行驶,破坏草原植被;因从事地质勘探、科学考察等活动确需离开道路在草原上行驶的,应当向县级人民政府草原行政主管部门提交行驶区域和行驶路线方案,经确认后执行。”按照这一条的规定,只有抢险救灾和牧民搬迁的机动车辆可以离开道路在草原上行驶,并应尽量保护草原植被;除抢险救灾和牧民搬迁的机动车辆外,其他一切机动车辆都不可以离开道路在草原上行驶;确实因为地质勘探、科学考察等活动需要离开道路在草原上行驶的,要事先向县级人民政府草原行政主管部门提交行驶区域和行驶路线方案,并且沿被确认后的路线行驶,不得超越被确认的路线随意行驶,以防对草原植被造成破坏。

  二、本条规定的违法行为包括:一是非抢险救灾和牧民搬迁的机动车辆离开道路在草原上行驶,破坏草原植被的;二是从事地质勘探、科学考察等活动未按照确认的行驶区域和行驶路线在草原上行驶,破坏草原植被的。前一种情况限制的是除因抢险救灾和牧民搬迁以外的机动车辆离开道路在草原上行驶的行为;后一种情况限制的是从事地质勘探、科学考察等活动的机动车辆未按照被确认的行驶区域和行驶路线在草原上行驶的行为。如果进行了本条规定的上述违法行为中的任意一种,即构成违法,就应当承担本条规定的法律责任。

  三、本条规定的法律责任包括行政责任和民事责任。

  (一)行政责任

  本条规定的行政责任包括:

  1.责令停止违法行为。县级人民政府草原行政主管部门在行政执法中,发现并确认违法行为人的机动车辆有非因抢险救灾和牧民搬迁而离开道路在草原上行驶,破坏草原植被的行为,责令违法行为人停止正在进行的违法行为;或者县级人民政府草原行政主管部门在行政执法中,发现并确认从事地质勘探、科学考察等活动的机动车辆未按照县级人民政府草原行政主管部门确认的行驶区域和行驶路线在草原上行驶,破坏草原植被的行为后,责令违法行为人停止正在进行的违法行为。

  2.限期恢复植被。由县级人民政府草原行政主管部门责令违法行为人在一定期限内采取措施,恢复被其破坏的植被。违法行为人在接到限期恢复植被的处罚通知后,应当在规定的期限内采取措施,将遭到破坏的草原植被恢复起来。

  3.罚款。由县级人民政府草原行政主管部强制违反本条规定的违法行为人交纳一定数量罚款,给予其经济上的制裁。需要注意的是:首先,本条规定的罚款的行政处罚是“并处”的行政处罚,即执法机关在对违法行为人处以以上两种处罚时,可以同时对其处以罚款;其次,本条规定的行政处罚是“可以并处”的行政处罚,即执法机关在对违法行为人实施以上两种处罚时,可以同时对违法行为人实施罚款的处罚,也可以不对其实施罚款的处罚。是否对违法行为人处以罚款,由执法机关,即县级人民政府草原行政主管部门根据违法行为情节轻重以及造成的后果严重与否来决定。本条规定的罚款的处罚标准是,执法机关可以对违法行为人处以草原被破坏前三年平均产值三倍以上九倍以下的罚款,即对违法行为人处以罚款时,罚款最低为草原被破坏前三年平均产值的三倍,最高不超过草原被破坏前三年平均产值的九倍。

  (二)民事责任

  非抢险救灾和牧民搬迁的机动车辆离开道路在草原上行驶或者从事地质勘探、科学考察等活动未按照确认的行驶区域和行驶路线在草原上行驶,破坏草原植被,给草原所有者或者使用者造成损失的,还应当依法承担民事赔偿责任。

  草原所有者或者使用者与违法行为人就民事赔偿问题可以经双方协商自行解决,也可以经草原行政主管部门或其他单位调解解决,双方达不成赔偿协议的,草原所有者或者使用者可以依法向当地人民法院提起民事诉讼,草原所有者或者使用者也可以直接向当地人民法院提起民事诉讼。

  第七十一条 在临时占用的草原上修建永久性建筑物、构筑物的,由县级以上地方人民政府草原行政主管部门依据职权责令限期拆除;逾期不拆除的,依法强制拆除,所需费用由违法者承担。

  临时占用草原,占用期届满,用地单位不予恢复草原植被的,由县级以上地方人民政府草原行政主管部门依据职权责令限期恢复;逾期不恢复的,由县级以上地方人民政府草原行政主管部门代为恢复,所需费用由违法者承担。

  【释义】本条是对违反本法有关临时占用的草原的规定应承担的法律责任的规定。

  一、本条是这次修改草原法新增加的,是对违反本法第四十条规定的法律责任。第四十条规定:“需要临时占用草原的,应当经县级以上地方人民政府草原行政主管部门审核同意。”“临时占用草原的期限不得超过二年,并不得在临时占用的草原上修建永久性建筑物、构筑物;占用期满,用地单位必须恢复草原植被并及时退还。”这一条主要包含了四层意思:一是需要临时占用草原的用地单位,应当向县级以上地方人民政府草原行政主管部门提出申请,经其审核同意后,方可以对草原进行临时占用;二是临时占用草原的期限为最多两年;三是临时占用草原的用地单位不能在其临时占用的草原上修建永久性建筑物、构筑物;四是一旦占用期满,用地单位必须无条件地恢复草原的植被并及时退还被其占用的草原。

  二、本条规定的法律责任主要为行政责任,包括两种:

  (一)在临时占用的草原上修建永久性建筑物、构筑物应当承担的行政责任

  按照本条第一款的规定,有在临时占用的草原上修建永久性建筑物、构筑物的行为的,即构成违法,就应当承担本款规定的行政法律责任,由县级以上地方人民政府草原行政主管部门依据职权责令限期拆除。即县级以上地方人民政府草原行政主管部门在行政执法中,发现并确认违法行为人有在临时占用的草原上修建永久性建筑物、构筑物的行为后,依据职权责令违法行为人停止正在进行的违法活动,要求其在一定期限内拆除违法修建的永久性建筑物、构筑物。违法行为人在接到限期拆除的处罚通知后,应当在规定的期限内将其违法修建的永久性建筑物、构筑物拆除。同时本款还规定,逾期不拆除的,依法强制拆除,所需费用由违法者承担。即对违法行为人在有关行政机关规定的期限内没有拆除其修建的违法建筑物、构筑物的,执法机关可以强行拆除,拆除所需要的费用由违法行为人承担。这是一种行政代执行处罚。

  (二)占用期满后用地单位不予恢复草原植被应承担的行政责任的规定

  按照本条第二款的规定,用地单位临时占用草原,占用期届满后不予恢复草原植被的,即构成违法,就应当承担本款规定的行政法律责任,由县级以上地方人民政府草原行政主管部门依据职权责令限期恢复。即县级以上地方人民政府草原行政主管部门在行政执法中,发现并确认违法行为人有临时占用草原期满后不予恢复草原植被的行为后,依据职权责令违法行为人在一定期限内恢复草原植被。违法行为人在接到有关执法机关限期恢复草原植被的处罚通知后,应当在规定的期限内,采取措施将被其占用草原的植被恢复起来。同时本款还规定,逾期不恢复的,由县级以上地方人民政府草原行政主管部门代为恢复,所需费用由违法者承担。即对违法行为人在有关执法机关规定的期限内没有恢复草原植被的,执法机关可以代为恢复,恢复所花费的费用由违法行为人承担,这是让违法行为人以承担有关费用的方式承担相应的行政责任。

  第七十二条 未经批准,擅自改变草原保护、建设、利用规划的,由县级以上人民政府责令限期改正;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分。

  【释义】本条是关于擅自改变草原保护、建设、利用规划所应承担的法律责任的规定。

  一、本条是这次修改草原法新增加的条款。对未经批准擅自改变草原保护、建设、利用规划的行为规定行政处罚,有利于维护草原保护、建设、利用规划的实施。

  二、本法第十七条规定:“国家对草原保护、建设、利用实行统一规划制度。国务院草原行政主管部门会同国务院有关部门编制全国草原保护、建设、利用规划,报国务院批准后实施。”“县级以上地方人民政府草原行政主管部门会同同级有关部门依据上一级草原保护、建设、利用规划编制本行政区域的草原保护、建设、利用规划,报本级人民政府批准后实施。”“经批准的草原保护、建设、利用规划确需调整或者修改时,须经原批准机关批准。”这一条规定确立了我国对草原保护、建设、利用的统一规划制度。根据这一制度,县级以上各级人民政府要编制草原保护、建设、利用规划,经本级人民政府批准后实行。其中,全国草原保护、建设、利用规划由国务院草原行政主管部门会同国务院有关部门编制,报国务院批准后实施;各地方的草原保护、建设、利用规划由县级以上地方人民政府草原行政主管部门会同同级有关部门依据上一级草原保护、建设、利用规划编制,报本级人民政府批准后实施;经批准的草原保护、建设、利用规划不得随意修改,确需调整或者修改的,须经原批准机关批准。

  三、本条对未经批准擅自改变草原保护、建设、利用规划的违法行为区分单位和有关责任人规定了相应的行政责任。这是维护草原保护、建设、利用规划的严肃性,维护法律的尊严所必需的,贯彻了依法管理草原的原则。

  对违反本法第十七条规定,未经批准,擅自改变草原保护、建设、利用规划的单位,本条规定由县级以上人民政府责令限期改正。即县级以上地方人民政府在对草原保护、建设、利用规划的监督检查工作中,发现并确认违法行为人有未经批准,擅自改变草原保护、建设、利用规划的行为后,责令违法行为人在一定期限内纠正其违法行为。违法行为人在接到限期改正的处罚通知后,应当立即纠正其违法行为。

  对违反本法第十七条规定,未经批准,擅自改变草原保护、建设、利用规划的,本条还规定对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分。需要注意的是,行政处分的对象是国家工作人员,即在国家机关中从事公务的人员,包括国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员,国家机关、国有公司、企业事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员,以及其他依照法律从事公务的人员也以国家工作人员论。应当依法给予行政处分的对象包括单位中负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员。对这些负有责任的人员应当根据其违法行为的轻重,按照《国家公务员暂行条例》的规定,给予其警告、记过、记大过、降级、撤职或开除的处分。

  第七十三条 对违反本法有关草畜平衡制度的规定,牲畜饲养量超过县级以上地方人民政府草原行政主管部门核定的草原载畜量标准的纠正或者处罚措施,由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。

  【释义】本条是关于授权省、自治区、直辖市制定有关违反本法草畜平衡制度等规定的纠正或者处罚措施的规定。

  一、本条是这次修改草原法新增加的条款。这次修改草原法明确实行草畜平衡制度。本条增加了对省、自治区、直辖市人大或者其常委会针对有关违反本法草畜平衡制度,牲畜饲养量超过草原载畜量标准的纠正或者处罚措施作出规定的授权性规定,体现立法从实际出发,调动地方保护草原,纠正处罚草原违法行为的积极性,从而使本法有关草畜平衡制度规定能更为符合实际并使其得以落实。

  二、本法第三十三条第一款规定:“草原承包经营者应当合理利用草原,不得超过草原行政主管部门核定的载畜量;草原承包经营者应当采取种植和储备饲草饲料、增加饲草饲料供应量、调剂处理牲畜、优化畜群结构、提高出栏率等措施,保持草畜平衡。”第四十五条规定:“国家对草原实行以草定畜、草畜平衡制度。县级以上地方人民政府草原行政主管部门应当按照国务院草原行政主管部门制定的草原载畜量标准,结合当地实际情况,定期核定草原载畜量。各级人民政府应当采取有效措施,防止超载过牧。”上述规定明确了我国对草原的以草定畜、草畜平衡制度。这一制度规定,根据国务院草原行政主管部门制定的草原载畜量标准,县级以上地方人民政府草原行政主管部门应当结合当地实际情况,定期核定草原载畜量。草原承包经营者在使用草原时,应当合理利用,不得超过草原行政主管部门核定的载畜量;草原承包经营者还应当采取种植和储备饲草饲料、增加饲草饲料供应量、调剂处理牲畜、优化畜群结构、提高出栏率等措施,保持草畜平衡。各级人民政府应当采取有效措施,防止超载过牧。

  三、草畜平衡制度落实的关键在于以草定畜、草畜平衡,而以草定畜、草畜平衡的标准就是县级以上地方人民政府草原行政主管部门核定的草原载畜量标准。因此,对违反本法有关草畜平衡制度的规定,牲畜饲养量超过县级以上地方人民政府草原行政主管部门核定的草原载畜量标准的,应当给予纠正或者处罚。但是,由于各地草原的自然条件的不同,不能实行全国统一的草原载畜量,法律只能规定由县级以上地方人民政府草原行政主管部门按照国务院草原行政主管部门制定的草原载畜量标准,结合当地实际情况,定期核定当地的草原载畜量。因此,对违反本法有关草畜平衡制度的规定,牲畜饲养量超过县级以上地方人民政府草原行政主管部门核定的草原载畜量标准的纠正或者处罚措施应当授权省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会结合本辖区的实际情况作出有针对性的规定。

  四、按照本条规定,省、自治区、直辖市人大或者其常委会有权对以下事项作出规定:一是对违反本法有关草畜平衡制度的规定,牲畜饲养量超过县级以上地方人民政府草原行政主管部门核定的草原载畜量标准的纠正措施;二是对违反本法有关草畜平衡制度的规定,牲畜饲养量超过县级以上地方人民政府草原行政主管部门核定的草原载畜量标准的处罚措施。这里需要注意两点:一是省、自治区、直辖市人大或者其常委会在作出上述规定的时候,应当严格遵守立法法的规定,在本条授权的范围内行使地方立法权;二是省、自治区、直辖市人大或者其常委会应当严格遵守行政处罚法的规定,在行政处罚法第十一条规定的范围内对违法行为人设定相应的行政处罚。

  第九章 附则

  附则是附在法律后面的规则,是相对总则、分则而言的。从立法实践看,附则通常包括与法律密切相关的名词、术语的定义或者解释,法律适用的特别规定以及法律的生效日期等规定。本章共2条,分别是对本法所称天然草原和人工草地和本法生效日期作了规定。

  第七十四条 本法第二条第二款中所称的天然草原包括草地、草山和草坡,人工草地包括改良草地和退耕还草地,不包括城镇草地。

  【释义】本条是对本法所称天然草原和人工草地的定义规定。

  这条规定对草原作出了明确具体的界定,也同时使本法的适用范围有了适应现实情况的明确界定。

  草原既是发展畜牧业的基本生产资料,又是维护生态环境的重要屏障,若将人工草地限定为用于畜牧业生产的范围偏窄;同时考虑到城镇草地与本法所称草原的功能有所不同,前者的功能主要是美化环境,而后者则是生态功能;此外两者在建设、保护、管理也有所不同。因此本法第二条第二款规定:“本法所称草原,是指天然草原和人工草地。”同时又在附则中进一步明确:“本法第二条第二款中所称的天然草原包括草地、草山和草坡,人工草地包括改良草地和退耕还草地,不包括城镇草地。”

  第七十五条 本法自2003年3月1日起施行。

  【释义】本条是对本法生效日期的规定。

  一、法律的生效日期,是指一部法律制定出来以后从何时开始正式实施,也就是说从何时起正式具有法律效力。一部法律从何时开始生效,取决于这部法律对生效日期是如何进行规定的。

  从我国已制定的法律来看,对生效日期的规定,大体上可以分为以下三种情况:其一,直接在法律中规定“本法自某年某月某日起施行”,如1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》第六十四条第一款规定:“本法自1996年10月1日起施行”。其二,在法律条文中没有直接规定具体的生效日期,而只是规定“本法自公布之日起施行”。如1991年6月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过的《中华人民共和国水土保持法》第四十二条规定,“本法自公布之日起施行”,同日,国家主席发布主席令,公布了这部法律。近年来,采用这种形式公布的绝大多数是法律的修改决定。如1996年5月15日第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国水污染防治法>的决定》就规定“本决定自公布之日起施行”。其三,规定一部法律的生效日期取决于另一部法律的生效日期,如1986年12月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过的《中华人民共和国企业破产法(试行)》第四十三条规定,“本法自全民所有制工业企业法实施满三个月之日起施行”,当时,《全民所有制工业企业法》尚未制定出来,所以《企业破产法(试行)》最终的生效日期是《全民所有制工业企业法》1988年8月1日生效后三个月的1988年11月1日。草原法的生效日期,属于上述的第一种情况,即直接规定“本法自2003年3月1日起施行”。

  二、法律的生效日期涉及法律的溯及力。法律的溯及力,是指法律生效以后能否适用于生效以前的行为和事件,如果能适用,就有溯及力;如果不能适用,就没有溯及力。我国的法律,一般是没有溯及力的,但也有例外。一部法律如果有溯及力,必须在条文中作出明确的规定,草原法对溯及力问题没有作出规定,说明草原法没有溯及力,即不能适用于本法生效以前的行为和事件。

  三、这里还需要说明一下,新修订的草原法与修订前的草原法的衔接问题。首先,修改后的法律的生效日期与修改法律的形式有密切联系。目前修改法律主要有两种形式:一种是对法律进行的修订,即对法律作全面修改,重新予以规定就是产生一部新的法律;一种是对法律进行修改,即对法律的部分条文通过修改决定的方式予以修改,未修改的部分继续实行。因此,法律修改后的生效日期也有两种形式,属于修订法律的,因为作为新的法律对待,一般是重新公布法律的生效日期;属于对法律作修改决定的,一般不修改法律的生效日期,只是规定法律的修改决定的公布日期,修改部分执行修改决定的生效日期,未修改的部分执行原来法律规定的生效日期。这次对草原法做了全面修改,是通过修订方式产生了一部新的草原法,因而本条明确规定:“本法自2003年3月1日起施行”,因此,本法的生效日期为2003年3月1日。在2003年3月1日以前,原草原法仍然有效,但是,自2003年3月1日起,修订前的草原法不再有效,必须执行修订后新公布的草原法。

  四、新草原法从公布之日到开始实施,中间有三个月的时间,可以作为法律实施前的准备时期。草原法的执法机构可以充分利用这段时间,广泛、深入地组织学习、宣传新草原法的各项规定,普及相关法律知识,使包括各级草原行政主管部门、监督管理机构及其工作人员,特别是各级领导干部和草原监督检查人员在内的广大公民、法人或者其他组织,充分认识到草原法对于合理开发、利用、建设和保护草原资源,实现草原资源的可持续利用,促进国民经济和社会可持续发展的重要意义.在准备期间内,可以通过学习,抓紧对行政执法人员的培训,使行政执法人员了解和掌握新草原法的有关规定,改进草原行政管理工作,提高草原行政执法水平,保护国家、公民、法人或者其他组织的合法权益。

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