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中华人民共和国旅游法释义【全文】

时间:2020-11-25 09:51:21 浏览: 来源:律师界
  中华人民共和国旅游法释义【全文】  第一章 总则  第二章 旅游者  第三章 旅游规划和促进  第四章 旅游经营  第五章 旅

  中华人民共和国旅游法释义【全文】

中华人民共和国旅游法释义【全文】

  第一章 总则

  第二章 旅游者

  第三章 旅游规划和促进

  第四章 旅游经营

  第五章 旅游服务合同

  第六章 旅游安全

  第七章 旅游监督管理

  第八章 旅游纠纷处理

  第九章 法律责任

  第十章 附则

  第一章 总 则

  总则是法律的总纲,也可称为法律的总的原则。我国法律一般都设有“总则”一章,主要对法律的立法宗旨、适用范围以及贯穿一部法律总的指导思想和基本原则等进行规定。本法第一章也为总则,共8条,主要对本法的立法目的、适用范围、国家对旅游业的支持和发展、旅游业发展的原则、旅游业的管理体制等作了规定。

  第一条 为保障旅游者和旅游经营者的合法权益,规范旅游市场秩序,保护和合理利用旅游资源,促进旅游业持续健康发展,制定本法。

  【本条主旨】

  本条是关于本法立法目的的规定。

  【本条释义】

  所谓立法目的,也称立法宗旨,是指制定一部法律所要达到的任务目标。每部法律都有立法目的,不同的法律有不同的立法目的。立法目的决定着一部法律其他具体规范的内容,统领着一部法律的全部规范的价值取向。立法目的通常列为一部法律的第一条,明确宣示制定这部法律的目的,以开宗明义、总揽全法。

  改革开放30多年以来,我国旅游业从小到大、由弱变强,走过了不平凡的历程,实现了由单纯的外事接待向综合性行业的重大转变,由新的经济增长点到国民经济支柱产业的重大转变,由旅游资源大国到世界旅游大国的重大转变。在2013年年初,全国旅游直接从业人数超过1350万人,带动相关行业就业超过8000万人;红红火火的休闲农业和乡村旅游在全国9万个村镇开展,其中农家乐达155万家,2800万农民从中受益;全国星级饭店总数达14万家,旅行社达25万家,各类旅游景区、景点达2万多家,其中,5A级旅游景区153家。旅游业的跨越发展,极大地拉动了我国经济增长,推动了经济结构调整,增加了劳动就业,扩大了消费需求,带动了旅游资源保护和开发利用,促进了区域城乡协调和社会事业发展,丰富了居民的精神文化生活,增进了中国人民与世界各国人民的相互了解和友谊。目前,我国人均国内生产总值已超过6000美元,居民旅游意愿显著增强,旅游业正处于黄金发展期,发展前景极其广阔。但是,我国旅游业发展方式仍然比较粗放,一些地方的旅游业仍停留在“门票经济”阶段,重开发、轻保护,重硬件建设、轻软件服务等问题较多;恶性竞争、零负团费、强迫购物、虚假广告等问题屡禁不止。针对实际中存在的问题,本条规定了制定本法所要达到的目标。

  根据本条的规定,制定本法的目的,包括四个方面:

  第一,保障旅游者和旅游经营者的合法权益。2012年,我国的国内游市场突破30亿人次,成为世界上规模最大的国内旅游市场,而公民出境游则达8200万人次。旅游者是游览、度假、休闲等旅游活动的主体,只有旅游者的合法权益,包括旅游者对产品和服务的自主选择权、拒绝交易权,对购买的旅游产品和服务的知情权,受尊重权以及请求救助和保护的权利等能够得到保障,残疾人、老年人、未成年人等旅游者在旅游活动中能够依法享受便利和优惠,旅游者的个人信息能够受到保护,才能实现旅游者进行旅游以愉悦身心的目的,从而增强人们的旅游意愿,保证旅游业的发展。使数量庞大的旅游者的合法权益得到保障,是制定本法的一条主线。同时,本条表明,制定本法的目的不仅是要保障旅游者的合法权益,也是要保障旅行社、景区以及为旅游者提供交通、住宿、餐饮、购物、娱乐等服务的旅游经营者的合法权益,从而平衡旅游者与旅游经营者之间的权利,以促进旅游业的发展。

  第二,规范旅游市场秩序。规范旅游市场秩序,是保障公平竞争、提高社会经济效益的重要基础。旅游包括吃、住、行、游、购、娱6大要素,涉及110多个行业。对这6大要素、110多个行业进行规范,才能避免恶性竞争和市场混乱,从而保证旅游市场有秩序地运行。

  第三,保护和合理利用旅游资源。旅游资源多种多样,可以是自然资源,如名山大川、森林草原、沙漠湖泊,也可以是人文资源,如文物、宗教、民俗、文化等,还可以是乡村、小镇、城市、工业区等。进行旅游活动,需要有一定的旅游资源。但在旅游业快速发展的过程中,一些地方盲目开发、过度开发旅游资源的问题日益突出。热点旅游景区普遍超负荷经营,人满为患;一些景区生态环境受到严重破坏;个别城市或景区在发展旅游业中破坏珍贵的自然遗产和文化遗产,造成的损失不可逆转。针对这一问题,本条将保护和合理利用旅游资源作为立法的目的,以促进旅游资源的整体性保护,维护资源的区域整体性、文化代表性和地域特殊性,防止重复建设和掠夺性开发。

  第四,促进旅游业持续健康发展。旅游业属于涉及范围广、消耗资源低、带动系数大、创造就业多、综合效益好的服务性产业,对促进经济社会发展和人的全面发展具有举足轻重的作用,有人将其归纳为无烟囱“工业”、无校舍“教育”、无广告“宣传”、无会场“外交”。旅游业持续健康发展,是把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业的前提条件。因此,促进旅游业持续健康发展是制定本法的重要目的。

  上述立法目的是一个有机整体,相互关联,不可分割,本法其他各项规范都是为实现本条的立法目的服务的。

  第二条 在中华人民共和国境内的和在中华人民共和国境内组织到境外的游览、度假、休闲等形式的旅游活动以及为旅游活动提供相关服务的经营活动,适用本法。

  【本条主旨】

  本条是关于本法适用范围的规定。

  【本条释义】

  所谓法律的适用范围,是指法律的效力范围,一般包括该法律调整的主体范围、客体范围及地域管辖范围。无论哪部法律,都不可能规范所有地域的所有人、所有活动,而有其适用范围。本条即是对本法适用范围的规定。

  根据本条的规定,本法的适用范围,包括两个方面:

  第一,调整的客体范围。本法调整的客体范围为游览、度假、休闲等形式的旅游活动以及为旅游活动提供相关服务的经营活动。所谓游览,是指对风景、名胜等的游玩、观赏。所谓度假,是指对假日或者假期的度过。所谓休闲,是指在工作或者学习之外的闲暇时间进行休息和放松。旅游法草案在提请全国人大常委会会议初次审议时,曾将旅游定义为自然人为休闲、娱乐、游览、度假、探亲访友、就医疗养、购物、参加会议或从事经济、文化、体育、宗教活动,离开常住地到其他地方,连续停留时间不超过12个月,并且主要目的不是通过所从事的活动获取报酬的行为。但考虑到该定义的范围过宽,一些活动如探亲访友、参加会议及从事经济社会活动等不属于旅游活动,同时,将参加会议等公务活动定义为旅游还容易造成公款旅游的误解,因此,本法通过时,不再对旅游进行界定,而只在本条列举了游览、度假、休闲三种旅游活动的主要形式,同时,也以“等形式”的方式,涵盖了其他形式的旅游活动,如娱乐、购物。

  本法不仅调整旅游活动,同时也调整为旅游活动提供相关服务的经营活动,如为旅游活动提供的交通、住宿、餐饮等服务。因为人们进行旅游活动时,不可能仅仅是游览、度假、休闲,而是要从一个地方去往另一个地方,要就餐、住宿等,这就需要有经营者为旅游者提供相关的服务,才能使旅游者实现旅游的目的。为旅游活动提供相关服务的经营活动虽然不等于旅游活动,但经营者提供服务的质量,直接关系到旅游者能否顺利、愉快地旅游,甚至能否旅游,因此,本法没有仅仅调整旅游活动,而是将为旅游活动提供相关服务的经营活动也纳入本法的调整范围,以保证本法第一条规定的立法目的切实得到实现。

  第二,本法的地域管辖范围。本法的地域管辖范围为中华人民共和国境内以及中华人民共和国境外。所谓中华人民共和国境内,是指除香港特别行政区、澳门特别行政区以外的中华人民共和国国境范围以内的所有地域。在我国,由全国人大及其常委会制定的法律,在全国范围内适用。由有立法权的地方人大及其常委会依法制定的地方性法规,在各该地方行政区域范围内适用,并不得与国家法律相抵触。本法是由全国人大常委会制定的全国性法律,其效力范围及于全国。但是有一种情形例外,即在“一国两制”方针指导下,根据宪法、香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法的规定,自中华人民共和国恢复对香港特别行政区和澳门特别行政区行使主权时起,除两个基本法附件中规定的特别行政区适用的全国性法律外,其他法律不适用于特别行政区。本法未被列入两个基本法的附件,因此,本法原则上不适用于两个特别行政区。

  所谓中华人民共和国境外,是指中华人民共和国国境范围以外,同时包括香港、澳门特别行政区。本法作为国内法,适用于中华人民共和国境外,必须符合本条规定的条件:首先,旅游活动以及为旅游活动提供相关服务的经营活动必须是在中华人民共和国境内组织的,不是在中华人民共和国境内组织的活动,例如自行出境或者是在中华人民共和国境外组织的活动,则不能适用本法;其次,旅游活动以及为旅游活动提供相关服务的经营活动是在中华人民共和国境外进行的。只有同时具备这两个条件,在境外的旅游活动以及为旅游活动提供相关服务的经营活动,才适用本法的规定。

  第三条 国家发展旅游事业,完善旅游公共服务,依法保护旅游者在旅游活动中的权利。

  【本条主旨】

  本条是关于国家促进旅游业发展和保护旅游者权利的规定。

  【本条释义】

  旅游业是国民经济的重要支柱产业,也是劳动密集型的现代服务业。旅游消费是最终消费和大众化消费。通过立法促进旅游业发展,可以有效带动社会投资和居民最终消费,提高第三产业比重,推动经济结构战略性调整,实现科学发展,降低就业成本,扩大就业规模,优化就业结构,增加旅游接待地居民收入。2012年,国内旅游消费23万亿元,占社会消费品零售总额的比例突破10%,旅游业对住宿业的贡献率超过90%,对民航和铁路客运业的贡献率超过80%。到2013年年初,全国26个省、自治区、直辖市将旅游业定位为支柱产业,其中17个省、自治区、直辖市将旅游业定位为战略性支柱产业。国家对旅游业也高度重视,2009年,国务院发布了《国务院关于加快发展旅游业的意见》,要求各地区、各有关部门提高对加快发展旅游业重要意义的认识,强化大旅游和综合性产业观念,把旅游业作为新兴产业和新的经济增长点加以培育、重点扶持。2013年年初,经国务院同意,国务院办公厅印发了《国民旅游休闲纲要(2013-2020年)》,对发展旅游业作了具体的规定。本条将国家发展旅游事业予以法定化,并强调国家依法保护旅游者的权利。

  根据本条的规定,国家促进旅游业发展和保护旅游者权利,包括三个方面:

  第一,国家发展旅游事业。即国家采取各项措施,推动旅游事业的发展。例如,国家以发布《国务院关于加快发展旅游业的意见》和《国民旅游休闲纲要(2013-2020年)》的形式,提出了旅游业的发展目标、主要任务、保障措施,并明确了如何组织实施,以切实的政策和措施,发展旅游事业。本法不仅设专章规定了旅游规划和促进,在其他章节中也规定了国家发展旅游事业的具体措施。

  第二,国家完善旅游公共服务。所谓旅游公共服务,是指政府和其他社会组织、经济组织为满足旅游者的公共需求,而提供的基础性、公益性的旅游公共产品与服务,主要包括旅游信息咨询服务、旅游安全保障服务、旅游交通便捷服务、旅游便民惠民服务、旅游行政服务等内容。国家完善旅游公共服务,是指国家应当采取各种措施,完善旅游信息咨询服务、旅游安全保障服务、旅游交通便捷服务、旅游便民惠民服务、旅游行政服务等,以为旅游者进行旅游活动,提供良好的条件。

  第三,国家依法保护旅游者在旅游活动中的权利。保障旅游者的合法权益,是本法的立法目的之一,也是贯穿本法的一条主线。本法不仅专设“旅游者”一章,落实对旅游者的保护,本法其他各章的许多内容也都涉及对旅游者的保护。此外,旅游者同时也是消费者,旅游者在受本法保护的同时,还受到消费者权益保护法的保护。对于旅游者在旅游活动中的权利,国家依照本法、消费者权益保护法以及其他各有关法律予以保护。

  第四条 旅游业发展应当遵循社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则。国家鼓励各类市场主体在有效保护旅游资源的前提下,依法合理利用旅游资源。利用公共资源建设的游览场所应当体现公益性质。

  【本条主旨】

  本条是关于旅游业发展应当遵循的原则和对旅游资源、公共资源的利用的规定。

  【本条释义】

  旅游资源开发与保护的关系,一直备受关注。本法第一条明确将保护和合理利用旅游资源作为制定本法的一个目的,本条又从三个效益统一的原则和国家鼓励、要求的角度,对旅游资源的开发与保护关系,作了进一步的规定。

  根据本条的规定,旅游业发展应当遵循的原则和对旅游资源、公共资源的利用,包括三个方面:

  第一,旅游业发展应当遵循社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则。所谓原则,是指一个领域、一个方面各项工作的标准。所谓社会效益,是指产品和服务对社会所产生的好的效果和影响,主要表现在公众反映和社会评价体系上。所谓经济效益,是指在经济活动中,劳动消耗或劳动占用与所取得的劳动成果的对比关系,即投入和产出的比率,或者获得的利润回报。所谓生态效益,是指人们依据生态平衡规律,使人类的生产、生活对自然界的生物系统产生有益影响和有利效果。生态效益的基础是生态平衡和生态系统的良性、高效循环。

  旅游业发展应当遵循社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则,即是要求在发展旅游业时,应当社会效益、经济效益和生态效益并重,使旅游业的发展既有利于丰富居民的精神文化生活,促进我国与世界各国的民间往来,又有利于获得一定的利润,拉动经济的增长,还有利于维护生态平衡,保持生态系统的良性、高效循环,而不能只偏重某一方面或者两方面,忽视另外的方面,尤其是不能只重视经济效益,忽视社会效益和生态效益,只重视开发,轻视保护。

  本条规定的原则位于总则之中,它不仅是指导人们发展旅游业的一个基本的、重要的原则,也是贯穿于本法其他规定的一条重要原则,本法规定的发展旅游业的各项具体制度、措施,都符合并体现了这一原则。

  第二,国家鼓励各类市场主体在有效保护旅游资源的前提下,依法合理利用旅游资源。我国旅游业发展的实践已经证明,改革开放是促进旅游业发展的不竭动力,要进一步扩大旅游业规模、提高旅游服务质量、增进旅游业效益,各类市场主体参与投资旅游业,意义重大,为此,本条规定国家鼓励各类市场主体在有效保护旅游资源的前提下,依法合理利用旅游资源。

  国家鼓励各类市场主体依法合理利用旅游资源,首先是指无论是何种所有制性质的主体,不管是国有企业、集体企业,还是民营企业、合资企业、外资企业,国家都鼓励它们参与旅游业的发展、投资于旅游产业。我国宪法规定,国家在社会主义初级阶段,坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,并规定,在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济,是社会主义市场经济的重要组成部分;中华人民共和国允许外国的企业和其他经济组织或者个人依照中华人民共和国法律的规定在中国投资,同中国的企业或者其他经济组织进行各种形式的经济合作。鼓励社会资本公平参与旅游业发展,鼓励各种所有制企业依法投资旅游产业,正是宪法这一规定的体现。其次,各类市场主体参与旅游业发展,要以有效保护旅游资源为前提,以保证旅游业的持续健康发展。再次,各类社会主体应当依法合理利用旅游资源,绝不能以牺牲旅游资源为代价,进行破坏性、掠夺性开发。

  第三,利用公共资源建设的游览场所应当体现公益性质。所谓公共资源,是指不为哪一个个人或企业、组织所拥有,并且社会成员可以自由利用的资源,如海洋、湖泊、森林等。所谓公益性质,是指符合公共利益的性质,不是以营利为目的,受益人也不是某个特定的个人或者某个特定的团体、人群,而是不特定的人群,是社会公众。公共资源既然不属于某个特定的个人或者企业、组织,其使用权属于社会公众,利用公共资源建设的游览场所就应当体现公益性质,服务于社会公众的利益。任何利用公共资源建设的游览场所以营利为目的,或者只服务于特定个人或者特定团体、人群的,都是对公共利益的侵害,也是违法行为。

  第五条 国家倡导健康、文明、环保的旅游方式,支持和鼓励各类社会机构开展旅游公益宣传,对促进旅游业发展做出突出贡献的单位和个人给予奖励。

  【本条主旨】

  本条是关于国家对旅游有关事项的倡导、支持、鼓励和奖励的规定。

  【本条释义】

  我国旅游消费已进入大众化的发展阶段,越来越多的居民不仅在国内旅游,也出国旅游,受到世界各国的普遍欢迎。同时也要看到,部分旅游者的素质和修养还不高,公共场所大声喧哗、旅游景区乱写乱画、过马路时闯红灯、随地吐痰等不文明行为,常常遭到媒体的非议,有损国人形象,影响比较恶劣。提高公民的文明素质,树立中国游客的良好形象,是各级政府、各有关部门和有关企业的共同责任。国家通过倡导、支持、鼓励和奖励,能够更好、更有效地引导旅游业持续健康发展。

  根据本条的规定,国家对旅游有关事项的倡导、支持、鼓励和奖励,包括三个方面:

  第一,国家倡导健康、文明、环保的旅游方式。所谓健康的旅游方式,是指有利于使人们的身体、精神都处于良好状态的旅游方式,如到海边度假、到名山大川观光、到历史遗址游览,并且不进行封建迷信活动以及涉及色情、赌博、毒品内容的活动。所谓文明的旅游方式,是指有教养、讲礼貌、言行不粗野的旅游方式,例如,不喧哗吵闹、排队遵守秩序、不并行挡道、不在公众场所高声交谈、不在旅游景区乱刻乱画、不随地吐痰和口香糖、不乱扔废弃物、不在禁烟场所吸烟、不随地大小便、不污损客房用品、不损坏公用设施、不贪占小便宜、不强行和外宾合影、不对着别人打喷嚏、不长期占用公共设施、尊重服务人员的劳动、尊重各民族宗教习俗、不在公共场所袒胸赤膊、礼让老幼病残、礼让女士、不讲粗话等。所谓环保的旅游方式,是指以尊重自然、保护自然、不破坏自然生态平衡、不造成环境污染的方式进行旅游活动,如骑自行车旅游、到森林度假旅游,不踩踏绿地,不摘折花木和果实,不追捉、投打、乱喂动物,节约用水用电,用餐不浪费等。国家通过各项措施,例如,实施提升中国公民旅游文明素质行动计划,引导广大旅游者自觉遵守《中国公民国内旅游文明行为公约》《中国公民出境旅游文明行为指南》,发布《旅游质量发展纲要》等,引导人们在旅游活动中注意自己的言谈举止,自觉遵守社会公共秩序和社会公德,尊重当地宗教信仰和风俗习惯,爱护旅游资源,保护生态环境,从而使旅游者的文明水平得到提高。

  第二,国家支持和鼓励各类社会机构开展旅游公益宣传。所谓社会机构,是指各种起不同作用的社会组织,如各种事业单位、非政府组织等。国家在倡导健康、文明、环保的旅游方式的同时,也支持和鼓励各类社会机构开展旅游公益宣传,例如,支持和鼓励社会机构拍摄并播放旅游公益广告片,印制并发放旅游公益宣传资料,深入基层居民社区、重点旅游景区(点)、游客集散中心等场所向群众进行深入宣传,制作旅游公益户外广告等,以调动各方面的力量,使健康、文明、环保的旅游方式更加深入人心,使旅游服务质量不断提高,使旅游者的素质不断提升。

  第三,国家对促进旅游业发展做出突出贡献的单位和个人给予奖励。国家对促进旅游业发展做出突出贡献的单位和个人,根据其贡献的大小给予不同的荣誉或者财物以示鼓励,以更好地调动单位和个人促进旅游业发展的积极性,营造整个社会努力促进旅游业发展的良好氛围,保障旅游业的持续健康发展。

  第六条 国家建立健全旅游服务标准和市场规则,禁止行业垄断和地区垄断。旅游经营者应当诚信经营,公平竞争,承担社会责任,为旅游者提供安全、健康、卫生、方便的旅游服务。

  【本条主旨】

  本条是关于国家和旅游经营者对旅游市场公平竞争秩序的维护的规定。

  【本条释义】

  我国实施的是社会主义市场经济,而竞争是市场经济最基本的特征。在市场调节能够发挥作用的领域,公平的竞争对于实现资源优化配置,促使经营者创新,增进消费者福利,具有十分重要的作用。但竞争过程中必然会出现正当的竞争行为和不正当的竞争行为。各种不正当竞争行为往往造成对公平竞争秩序的严重破坏以及对消费者权益的严重损害,影响市场经济的发展,旅游市场也不例外。为了保护正常的旅游市场竞争格局,规范旅游经营者的市场竞争行为,本条对国家建立健全相关标准和规则,旅游经营应当承担的义务和责任,进行了规定。

  根据本条的规定,国家和旅游经营者对旅游市场秩序的维护,包括三个方面:

  第一,国家建立健全旅游服务标准和市场规则。所谓旅游服务标准,是指旅游服务应满足旅游者的需求以确保其适用性的标准。旅游服务标准的制定,能够有效规范旅游经营者的服务质量,追求最佳的旅游发展环境、秩序和效益,并便于旅游者了解旅游经营者的情况以作出相关选择。所谓市场规则,是指参与旅游市场活动的各主体必须共同遵守的行为准则。市场规则的确立,能够有效地约束和规范旅游市场主体的市场行为,使其有序化、规范化和制度化,从而保证市场机制正常运行并发挥应有的优化资源配置的作用。

  目前,国家已经建立了一系列的旅游服务标准和市场规则,如旅行社条例规定的标准和规则、旅游信息咨询中心设置与服务规范(GB/T 26354-2010) 、导游服务规范(GB/T 15971-2010) 、绿色旅游景区管理与服务规范(LB/T 015-2011) 、旅游特色街区服务质量要求(LB/T 024-2013) 、旅行社服务通则(LB/T 008-2011)等,但仍有一些标准和规则尚未建立,已经建立的一些标准和规则也需要随着旅游市场的发展和客观情况的变化而不断完善。为此,本条规定国家建立健全旅游服务标准和市场规则。

  第二,禁止行业垄断和地区垄断。所谓行业垄断,是指政府或政府的行业主管部门为保护特定行业的企业及其经济利益而实施的排斥、限制或妨碍其他行业参与竞争的行为,例如,限定他人购买其自己的或者其指定的其他经营者的商品;以检验商品质量、性能或者以拒绝、拖延提供服务、滥用收费等方式,阻碍他人购买、使用其他经营者提供的符合技术标准要求的其他商品,或者对不接受其不合理条件的用户、消费者拒绝、中断或者削减供应相关商品,迫使他人购买其指定的商品;利用交叉补贴等手段排挤他人的公平竞争等。所谓地区垄断,是指地方政府及其职能部门通过行政权力建立市场壁垒的行为,例如,以设定歧视性资质要求、评审标准或者不依法发布信息等方式,排斥或者限制外地旅游经营者参加本地的招标投标活动;采取与本地旅游经营者不平等待遇等方式,排斥或者限制外地旅游经营者在本地投资或者设立分支机构等。

  垄断行为是严重破坏公平竞争秩序的行为,我国专门制定了反垄断法,以预防和制止垄断行为。但在现实中,旅游市场仍然存在垄断行为。例如,西双版纳州旅游协会、旅行社协会与部分酒店、景点、旅游客运汽车公司、旅行社签订自律公约,要求在住、行、游方面只在该系统内选择签约单位。经调查、召开听证会,2013年5月,云南省工商局对两家协会各罚款40万元。为更好地规范旅游秩序,本条规定禁止行业垄断和地区垄断。

  第三,旅游经营者应当诚信经营,公平竞争,承担社会责任,为旅游者提供安全、健康、卫生、方便的旅游服务。所谓诚信经营,是指旅行社、景区以及为旅游者提供交通、住宿、餐饮、购物、娱乐等服务的经营者,在为旅游者提供服务时,要诚实、讲信用,与旅游者相互协作,而不得有欺诈或者其他违反诚实信用的行为。所谓公平竞争,是指各个旅游经营者在同一市场条件下共同接受价值规律和优胜劣汰的作用与评判,并各自独立承担竞争的结果。所谓承担社会责任,是指旅游经营者超越把利润作为唯一目标的传统理念,在创造利润的同时,还要承担对员工、旅游者、社区和环境的责任。旅游经营者作为为旅游活动提供服务的主体,其行为直接关系到旅游市场秩序,关系到生态环境、旅游资源的保护,关系到旅游者以及其他相关人员的权利和利益,因此,本条要求其诚信经营,公平竞争,承担社会责任,并要求其为旅游者提供能够保证旅游者人身和财产安全,能够保证旅游者身体和心理健康,以及洁净、不会致病、利于旅游者的旅游服务。

  第七条 国务院建立健全旅游综合协调机制,对旅游业发展进行综合协调。

  县级以上地方人民政府应当加强对旅游工作的组织和领导,明确相关部门或者机构,对本行政区域的旅游业发展和监督管理进行统筹协调。

  【本条主旨】

  本条是关于旅游管理体制的规定。

  【本条释义】

  旅游活动涉及多个行业,涉及的管理部门也相对较多。为了保障旅游业与有关行业工作的协调,促进旅游业健康发展,本条对国务院建立健全综合协调机制,以及县级以上地方人民政府应当明确相关部门或者机构进行统筹协调作了规定。

  根据本条的规定,旅游管理体制包括两个方面:

  第一,国务院建立健全旅游综合协调机制。所谓综合协调机制,是指旅游管理的各个有关部门之间,通过沟通、协商等方式,统筹相互之间的规划、决策,完善各部门管理中的共性制度,整合各部门的执法力量与资源,达到各部门之间的合作与协调,消除部门之间、环节之间管理的冲突、重复与空白,降低行政成本,实现对旅游活动以及为旅游活动提供相关服务的经营活动的有效监督管理。

  在我国的现行管理体制中,作为国务院旅游主管部门的国家旅游局属于国务院序列中的副部级单位,而旅游业是一个长链产业,对这个产业链的管理,涉及国务院20多个部委。例如,铁路、公路、航空等旅游出行的交通由交通部管理,旅游住宿的饭店由商务部管理,旅游市场经营秩序由国家工商管理总局管理,社会治安由公安部管理,等等。由一个副部级的国家旅游局来对涉及20多个部委的旅游业进行管理,实际是“小马拉大车”,在实践中存在诸多的困难和问题,难以对旅游活动及为旅游活动提供相关服务的经营活动进行切实有效的监督管理,影响了旅游业的健康发展。为此,本条规定国务院建立健全旅游综合协调机制,对旅游业发展进行综合协调。即在中央政府层面,应当建立并健全旅游管理的各个有关部门之间有机联系的合作与协调运行系统,对旅游业发展进行综合协调。

  第二,县级以上地方人民政府应当明确相关部门或者机构进行统筹协调。所谓县级以上地方人民政府,是指除乡、民族乡、镇人民政府以外的地方各级人民政府,包括省、自治区、直辖市人民政府,设区的市、自治州人民政府,县、自治县、市辖区人民政府等。根据宪法和地方组织法的规定,县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作;地方人民政府依法设立必要的工作部门。旅游主管部门主管旅游业,一些工作部门在履行其职责时,也会涉及对旅游业的管理。由于各工作部门相互之间并无行政隶属关系,这就容易形成管理上的冲突和空白。为了使县级以上地方人民政府更好、更有效地管理本行政区域内的旅游工作,本条要求县级以上地方人民政府既要加强对旅游工作的组织和领导,又要明确相关部门或者机构作为统筹协调机构,对本行政区域的旅游业发展和监督管理进行统筹协调,从而使本行政区域内的各个工作部门形成合力,有力地促进旅游业的发展,有效地对旅游业进行监督管理。

  第八条 依法成立的旅游行业组织,实行自律管理。

  【本条主旨】

  本条是关于旅游行业组织的规定。

  【本条释义】

  所谓行业组织,是指同行业的公民、法人或者其他组织在平等、自愿的基础上,为增进共同利益、实现共同意愿、维护合法权益,依法组织起来并按照其章程开展活动的非营利性、自律性的社会组织。行业组织在性质上属于社会团体法人,即由市场主体自愿组织成立的从事社会公益、学术研究、文学艺术等活动的一种法人。这种法人一般具有下述特点:由市场主体自愿成立;自愿成立的成员自愿出资形成团体财产或者基金,该财产或者基金属于团体所有;成员共同制定章程;团体以自己所有的财产承担民事责任;不以营利为目的。

  在市场经济条件下,市场的健康发展、有序运行,离不开政府的监督管理,同时,行业组织对于及时发现问题、解决问题,进行自我约束、有效规范,加强会员间的沟通与交流,及时向政府反映市场发展的意见和建议、会员面临的困难与问题,维护会员的合法权益,提升行业信誉,促进行业发展,具有政府监督管理不可替代的作用。为了加强行业协会的作用,强化行业自律管理,本条对旅游行业组织的自律管理作了规定。

  根据本条的规定,旅游行业组织及其自律管理包括两个方面:

  第一,旅游市场的主体可以依法成立旅游行业组织。即旅游市场主体可以成立旅游行业组织,同时,成立旅游行业组织必须符合法律、法规规定的条件、程序等。

  根据民法通则的规定,法人应当具备下列条件:依法成立;有必要的财产或者经费;有自己的名称、组织机构和场所;能够独立承担民事责任。依法需要办理法人登记的社会团体法人,经核准登记,取得法人资格。同时,《社会团体登记管理条例》对社会团体成立登记的条件、程序等作了具体、详细的规定,例如,申请成立社会团体,应当经其业务主管单位审查同意,由发起人向登记管理机关申请筹备。成立社会团体,应当具备下列条件:有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员;个人会员、单位会员混合组成的,会员总数不得少于50个;有规范的名称和相应的组织机构;有固定的住所;有与其业务活动相适应的专职工作人员;有合法的资产和经费来源,全国性的社会团体有10万元以上活动资金,地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上活动资金;有独立承担民事责任的能力。申请筹备成立社会团体,发起人应当向登记管理机关提交下列文件:筹备申请书;业务主管单位的批准文件;验资报告、场所使用权证明;发起人和拟任负责人的基本情况、身份证明;章程草案。筹备成立的社会团体,应当自登记管理机关批准筹备之日起6个月内召开会员大会或者会员代表大会,通过章程,产生执行机构、负责人和法定代表人,并向登记管理机关申请成立登记,等等。

  目前,我国已依法成立了一批旅游行业组织,如中国旅游协会、中国旅行社协会、中国旅游饭店业协会、中国旅游景区协会、中国旅游车船协会、中国旅游协会休闲度假分会以及各地的旅游协会、旅行行业协会等。

  第二,旅游行业组织实行自律管理。所谓自律管理,是指由旅游行业组织通过订立章程,对其成员进行自我管理、自我约束。例如,中国旅游协会在其章程中,规定了以下自我管理内容:向会员宣传政府的有关政策、法律法规并协助贯彻执行;向政府反映会员的愿望和要求,并争取政策支持,保护会员的共同利益,维护会员的合法权益;收集国内外本行业的基础资料,开展行业规划、投资开发、市场动态等方面的调研,为政府决策和旅游行业的发展提出建议,协助推动行业内部相关方面的协调发展;协助主管单位建立旅游经济信息网络,进行有关国内外的市场信息、先进管理方式和应用技术的采集、分析和交流工作,开展旅游市场的调研和预测;受主管单位委托,协助业务主管单位搞好行业质量管理工作,参与相关法规和政策的研究制定,参与制订、修订行业标准,参与行业资质认证工作,推动和督促会员提高服务质量;开展行业自律,建立完善行业自律性管理约束机制,健全相关制度,协助业务主管单位制定并组织实施行业职业道德准则,推动行业诚信建设,规范行业行为,维护旅游行业的公平、竞争的市场环境;开展有关旅游产品和服务质量的咨询服务,组织有关业务培训,经政府有关部门授权或根据市场和行业的需要,举办展览会、交易会,组织经验交流,推广新经验、新标准和科研成果的应用;加强与行业内外的有关组织、社团的联系与合作;以中国旅游业的民间代表身份开展对外和对港澳台的交流与合作,积极帮助旅游企业开拓国际市场;依据有关规定,建立网站,编辑有关行业情况介绍的信息资料,出版发行协会刊物;承办业务主管单位委托的其他工作。

  第二章 旅 游 者

  第九条 旅游者有权自主选择旅游产品和服务,有权拒绝旅游经营者的强制交易行为。

  旅游者有权知悉其购买的旅游产品和服务的真实情况。

  旅游者有权要求旅游经营者按照约定提供产品和服务。

  【本条主旨】

  本条是关于旅游者对旅游产品和服务的相关权利的规定。

  【本条释义】

  旅游者作为消费者,其消费的对象是旅游产品和服务。因此,旅游者对旅游产品和服务的了解、选择、消费,对其权利的行使有着直接的影响。为保护旅游者对旅游产品和服务的相关权利,本条对旅游者的自主选择权、拒绝交易权以及知情权、要求履约权作出了规定。

  根据本条的规定,旅游者对旅游产品和服务的相关权利,包括四个方面:

  第一,旅游者旅游对产品和服务享有自主选择权。所谓旅游产品,是指旅游经营者通过开发、利用旅游资源提供给旅游者的旅游经历。国家旅游局将旅游产品分为五类:观光旅游产品(自然风光、名胜古迹、城市风光等);度假旅游产品(海滨、山地、温泉、乡村、野营等);专项旅游产品(文化、商务、体育健身、业务等);生态旅游产品;旅游安全产品,包括旅游保护用品、旅游意外保险产品、旅游防护用品等保障旅游者安全的工具产品。所谓旅游服务,是指旅游经营者向旅游者提供的各种劳务,包括饭店服务、交通服务、餐饮服务、导游服务等。所谓自主选择权,是指旅游者根据自己的需求,按照自己的意愿选择自己需要的旅游产品和服务,并决定是否购买旅游产品或者接受服务的权利。

  旅游者对产品和服务享有自主选择权,意味着旅游者可以对旅游产品进行比较、鉴别和挑选,可以自主选择提供旅游和服务的经营者,可以自主选择旅游产品品种和服务方式,可以自主决定购买或者不购买任何一种产品,接受或者不接受任何一项服务。

  第二,旅游者对旅游经营者的强制交易行为有拒绝交易权。所谓强制交易行为,是指旅游经营者违背旅游者的意愿,强制或者限定旅游者购买其指定的旅游产品、商品或者服务的行为。强制交易行为包括限定旅游者只能购买和使用其附带提供的相关产品,而排斥其他同类商品;强制旅游者购买其提供的不必要的商品及配件;强制旅游者购买其指定的经营者提供的不必要的商品;对不接受其不合理条件的旅游者拒绝、中断或减少其提供的相关服务等。强制交易行为是一种不正当竞争行为,它剥夺了消费者的选择权,违背了市场经济的规则,会对旅游者和其他旅游经营者的合法权益、对正常社会竞争秩序造成损害。为此,本条规定,旅游者有权拒绝旅游经营者的强制交易行为。

  第三,旅游者对购买的旅游产品和服务享有知情权。对旅游产品或者服务的知悉和认同,是使旅游者产生消费冲动的重要诱因。旅游者只有充分了解旅游产品和服务的真实情况,才能对旅游产品和服务是否能满足其现实需要作出正确判断,才能作出令自身满意的选择,才能有效地防止旅游安全事故。为了保护旅游者,不使其因对旅游产品或者服务的信息缺乏必要的了解而盲目选择旅游产品或者服务,甚至遭受不应有的损失,本条赋予旅游者对购买的旅游产品和服务的知情权,规定旅游者有权知悉其购买的旅游产品和服务的真实情况。

  旅游者对购买的旅游产品和服务的知情权,包括旅游者有权根据旅游产品或者服务的不同情况,要求旅游经营者告知相关情况,如旅游产品的价格,旅游费用包括哪部分交通费、住宿费、餐费、景点的门票费,不包括哪些费用;交通费、住宿费、餐费、景点的标准;是否有购物安排以及购物场所名称、主要经营品种和停留时间;自费项目和价格;自由活动次数和时间,等等。旅游经营者应当向旅游者提供其旅游产品和服务的真实情况,而不得提供虚假情况或者作误导性陈述,也不得故意遗漏相关情况。

  第四,旅游者享有要求履约权。合同法规定,依法成立的合同,受法律保护;依法成立的合同,对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定全面履行自己的义务,不得擅自变更或者解除合同;当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的,应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。旅游者与旅游经营者订立的旅游合同,属于合同的一种,旅游者与旅游经营者都应当根据合同法的规定,按照约定全面履行自己的义务。由于在现实生活中,不时出现旅游经营者不按照约定提供产品和服务的情况,如擅自变更旅游线路、增加自费项目、遗漏旅游景点、减少旅游服务项目、增加购物次数、提供的食宿标准达不到合同约定的标准,等等,本条重申了合同法的相关规定,规定旅游者有权要求旅游经营者按照约定提供产品和服务。

  根据《最高人民法院关于审理旅游纠纷案件适用法律若干问题的规定》,旅游经营者违反合同约定,有擅自改变旅游行程、遗漏旅游景点、减少旅游服务项目、降低旅游服务标准等行为,旅游者请求旅游经营者赔偿未完成约定旅游服务项目等合理费用的,人民法院应予支持;旅游经营者提供服务时有欺诈行为,旅游者请求旅游经营者双倍赔偿其遭受的损失的,人民法院应予支持。

  第十条 旅游者的人格尊严、民族风俗习惯和宗教信仰应当得到尊重。

  【本条主旨】

  本条是关于旅游者的受尊重权的规定。

  【本条释义】

  所谓受尊重权,是指旅游者的人格尊严、民族风俗习惯和宗教信仰得到尊重的权利。受尊重权是消费者的一项基本权利。消费者权益保护法第十四条规定,消费者在购买、使用商品和接受服务时,享有其人格尊严、民族风俗习惯得到尊重的权利。旅游者作为消费者进行旅游活动,是个体进行体验的经历,与旅游者的人格、习惯和信仰密切相关,为此,本条再次强调了旅游者的受尊重权。

  根据本条的规定,旅游者的受尊重权包括三个方面:

  第一,旅游者的人格尊严得到尊重的权利。所谓人格尊严,是指公民作为一个人所应有的最起码的身份、社会地位受到他人和社会的最基本尊重。在现代社会,人格尊严作为一种人格利益应当受到法律保护,已成为共识。我国也通过法律对公民的人格尊严予以保护。宪法第三十八条规定,中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。民法通则第一百零一条规定,公民、法人享有名誉权,公民的人格尊严受法律保护,禁止用侮辱、诽谤等方式损害公民、法人的名誉。本条贯彻宪法和民法通则的精神,规定旅游者的人格尊严应当得到尊重。

  旅游者的人格尊严应当得到尊重,意味着旅游者在旅游活动中,应当受到旅游经营者和其他人的尊重,任何人不得侵犯其姓名权、名誉权、荣誉权、肖像权等。

  第二,旅游者的民族风俗习惯得到尊重的权利。所谓民族风俗习惯,是指一个民族在长期的生产生活中形成的风尚、礼节、行为、倾向等。民族风俗习惯大量地表现在饮食、服饰、婚葬、节庆、礼仪、禁忌、歌曲、舞蹈、体育等方面,在不同程度上反映了民族的历史传统和心理素质。

  我国是一个多民族的国家,尊重民族风俗习惯,对于贯彻党和国家的民族政策,保护各民族的平等权利和民主权利,预防民族纠纷,维护各民族团结,繁荣和发展民族文化,都具有十分重要的意义。为此,宪法第四条规定,各民族都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。本条贯彻宪法精神,规定旅游者的民族风俗习惯应当得到尊重。因此,在我国,无论是哪个民族的旅游者,在进行旅游活动时,其民族风俗习惯都应当得到旅游经营者和其他人的尊重,任何人不得以自己的民族风俗习惯为标准,去衡量和要求其他民族的旅游者,也不得以个人的好恶去对待旅游者的民族风俗习惯,去处理旅游者与民族风俗习惯有关的事情。

  第三,旅游者的宗教信仰得到尊重的权利。所谓宗教信仰,是指人们对某种特定宗教的信奉和皈依。

  我国是一个多宗教的国家。中国宗教徒信奉的宗教主要有佛教、道教、伊斯兰教、天主教和基督教。宗教信仰自由是公民的一项基本权利。宪法第三十六条规定,中华人民共和国公民有宗教信仰自由;任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教,不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民;国家保护正常的宗教活动,任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动;宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。本条贯彻宪法精神,规定旅游者的宗教信仰应当得到尊重。因此,旅游者在进行旅游活动时,可以自由地表达自己的信仰和表明宗教身份,旅游经营者和其他人对其宗教信仰应当予以尊重,任何人不得对旅游者的宗教信仰予以贬损、歧视,也不得以与旅游者宗教信仰相悖的言行对待旅游者。

  第十一条 残疾人、老年人、未成年人等旅游者在旅游活动中依照法律、法规和有关规定享受便利和优惠。

  【本条主旨】

  本条是关于特殊群体的旅游者依法享受便利和优惠的规定。

  【本条释义】

  所谓残疾人,是指在心理、生理、人体结构上,某种组织、功能丧失或者不正常,全部或者部分丧失而无法以正常方式从事某种活动能力的人。所谓老年人,是指60周岁以上的公民。所谓未成年人,是指未满18周岁的公民。残疾人是一个特殊群体。残疾人在参与社会生活时,除具有公民的一般共性外,还存在特殊性。例如,残疾人有着专用的特殊点字、特殊手势语、特殊器具以及其他辅助手段,在交往中辅以盲文、手语和其他工具,在生产、生活、行动中使用必要的辅助工具等。为维护残疾人的合法权益,保障残疾人平等地充分参与社会生活,共享社会物质文化成果,国家专门制定了残疾人保障法。老年人为国家、社会和家庭做出了应有的贡献,在他们的晚年,理应受到国家、社会以及家庭的尊重、关心,为此,国家专门制定了老年人权益保障法,保护老年人的合法权益。未成年人是国家各项事业的预备队伍,他们身上寄托着国家和民族的希望。未成年人身心尚不成熟,具有特殊的生理和心理特征,非常需要国家、学校、家庭、社会各方面和全体公民对他们给予特别的关心和爱护。为了保护未成年人的身心健康,保障未成年人的合法权益,国家专门制定了未成年人保护法。此外,各地也制定了相关的法规和政策,对残疾人、老年人、未成年人等特殊群体的保护作了更加具体、详细的规定。在这些法律、法规和有关规定中,规定了对这些特殊群体的便利和优惠,本条进一步明确特殊群体在旅游活动中可以依法享受便利和优惠。

  根据本条的规定,特殊群体的旅游者依法享受便利和优惠,主要包括三个方面:

  第一,残疾人依法享受便利和优惠。残疾人保障法规定,文化、体育、娱乐和其他公共活动场所,为残疾人提供方便和照顾;县级以上人民政府对残疾人搭乘公共交通工具,应当根据实际情况给予便利和优惠;残疾人可以免费携带随身必备的辅助器具;盲人持有效证件免费乘坐市内公共汽车、电车、地铁、渡船等公共交通工具;公共服务机构和公共场所应当创造条件,为残疾人提供语音和文字提示、手语、盲文等信息交流服务,并提供优先服务和辅助性服务;公共交通工具应当逐步达到无障碍设施的要求,等等。对残疾人保障法和其他法律、法规及有关规定所规定的残疾人可以享受的便利和优惠,残疾人在旅游活动中有权享受。

  第二,老年人依法享受便利和优惠。老年人权益保障法规定,地方各级人民政府根据当地条件,可以在参观、游览、乘坐公共交通工具等方面,对老年人给予优待和照顾。对老年人权益保障法和其他法律、法规及有关规定所规定的老年人可以享受的便利和优惠,老年人在旅游活动中有权享受。

  第三,未成年人依法享受便利和优惠。未成年人保护法规定,爱国主义教育基地、图书馆、青少年宫、儿童活动中心应当对未成年人免费开放;博物馆、纪念馆、科技馆、展览馆、美术馆、文化馆以及影剧院、体育场馆、动物园、公园等场所,应当按照有关规定对未成年人免费或者优惠开放;县级以上人民政府及其教育行政部门应当采取措施,鼓励和支持中小学校在节假日期间将文化体育设施对未成年人免费或者优惠开放;社区中的公益性互联网上网服务设施,应当对未成年人免费或者优惠开放,为未成年人提供安全、健康的上网服务,等等。对未成年人保护法和其他法律、法规及有关规定所规定的未成年人可以享受的便利和优惠,未成年人在旅游活动中有权享受。

  除残疾人、老年人、未成年人等旅游者在旅游活动中依照法律、法规和有关规定享受便利和优惠外,其他法律、法规和有关规定对其他特殊群体规定了便利和优惠的,其他特殊群体也有权依法享受便利和优惠。

  第十二条 旅游者在人身、财产安全遇有危险时,有请求救助和保护的权利。

  旅游者人身、财产受到侵害的,有依法获得赔偿的权利。

  【本条主旨】

  本条是关于旅游者在人身、财产方面的权利的规定。

  【本条释义】

  所谓人身安全,是指旅游者的生命、健康、身体没有危险,不受威胁,不出事故,安然无恙。所谓财产安全,是指旅游者的现金、银行卡、身份证件、随身物品等财产不受侵犯。人身安全是旅游者赖以生存与活动的首要条件,财产安全是旅游者能够顺利进行旅游活动的前提条件,因此,人身安全和财产安全对旅游者至关重要。但在我国旅游业飞速发展的同时,侵犯旅游者人身和财产的事件时有发生。针对存在的问题,本条对旅游者在人身、财产方面的权利作了规定。

  根据本条的规定,旅游者在人身、财产方面的权利,包括两个方面:

  第一,请求救助和保护的权利。旅游者在人身、财产安全遇有危险时,即存在侵害旅游者的生命、健康、身体或者其财产的可能性时,旅游者有请求救助和保护的权利,以消除可能发生侵害的因素,防止侵害的实际发生,保护自己的人身、财产安全。

  在旅游者的旅游活动中,旅游经营者承担着保证其旅游产品和服务不危及旅游者的人身、财产安全的义务,在旅游者人身、财产安全遇有危险时,应当采取必要、合理、有效的保护和救助措施,防止危害的发生,避免旅游者人身、财产受到侵害。地方政府负有管理本行政区域内的文化、卫生、民政、公安、民族事务等行政工作的职责,在旅游者人身、财产安全遇有危险时,旅游者遭有危险地的地方政府有责任采取必要的救助和保护措施,避免旅游者人身、财产安全受到侵害。其他有关机构,例如旅游主管部门、工商行政管理部门、产品质量监督部门、交通部门、公安部门以及消费者协会等,负有在其职责范围内保护旅游者人身、财产安全的责任,在旅游者人身、财产安全遇有危险时,有关机构有责任采取必要的救助和保护措施,避免旅游者人身、财产安全受到侵害。因此,旅游者在行使请求救助和保护的权利时,可以向旅游经营者、当地政府和相关机构请求救助和保护。此外,根据本法第八十二条的规定,中国出境旅游者在境外陷于困境时,有权请求我国驻当地机构在其职责范围内给予协助和保护。

  根据《最高人民法院关于审理旅游纠纷案件适用法律若干问题的规定》,旅游者在旅游经营者安排的在旅游行程中独立的自由活动期间、旅游者不参加旅游行程的活动期间以及旅游者经导游或者领队同意暂时离队的个人活动期间等自行安排活动期间遭受人身损害、财产损失,旅游经营者未尽到必要的救助义务,旅游者请求旅游经营者承担相应责任的,人民法院应予支持。

  第二,依法获得赔偿的权利。所谓获得赔偿的权利,是指旅游者的人身受到侵害时,对其所受的人身损害,旅游者有权获得因其人身损害所产生的医疗费、护理费、交通费等为治疗和康复支出的合理费用,以及因误工减少的收入;因其所受人身损害而造成残疾的,还有权获得残疾生活辅助器具费和残疾赔偿金;因其所受人身损害而造成死亡的,还有权获得丧葬费和死亡赔偿金;因其所受人身损害造成严重精神损害的,还有权获得精神损害赔偿,以及旅游者的财产受到侵害时,旅游者有权获得按照财产损失发生时的市场价格或者其他方式计算出的财产损失费用。

  我国的民法通则设专章规定民事责任,对侵害他人人身、财产所应承担的民事责任作了规定。我国还专门制定了侵权责任法,对侵害民事权益应当承担的侵权责任作了规定。此外,一些司法解释也对人身、财产损害的赔偿进行了规定。旅游者在人身、财产受到侵害时,有权依照民法通则、侵权责任法以及其他相关规定获得赔偿。

  第十三条 旅游者在旅游活动中应当遵守社会公共秩序和社会公德,尊重当地的风俗习惯、文化传统和宗教信仰,爱护旅游资源,保护生态环境,遵守旅游文明行为规范。

  【本条主旨】

  本条是关于旅游者在旅游活动中应当履行的义务的规定。

  【本条释义】

  在我国,公民的权利与义务是统一的。宪法第三十三条规定,任何公民享有宪法和法律规定的权利,同时必须履行宪法和法律规定的义务。旅游者在享有其权利的同时,也应当履行自己的义务。

  根据本条的规定,旅游者在旅游活动中应当履行的义务,包括五个方面:

  第一,遵守社会公共秩序和社会公德。所谓社会公共秩序,是指为维护社会公共生活所必需的秩序,主要包括生产秩序、工作秩序、营业秩序、交通秩序、娱乐秩序、公共场所秩序等。所谓社会公德,是指全体公民在社会交往和公共生活中应该遵循的行为准则,其主要内容是文明礼貌、助人为乐、爱护公物、保护环境、遵纪守法等。

  人类社会是由相互联系的人们组成的有机整体,社会公众共同利益的维护、人类社会的正常运行,都需要保持一定的秩序。人们的公共生活领域越扩大,对公共生活秩序化的要求就越高。旅游者在旅游活动中,其出行、住宿、餐饮、游览、购物、娱乐,都会涉及他人,涉及社会公共秩序。为维护良好的社会公共秩序,促进旅游活动稳定有序进行,本条要求旅游者在旅游活动中应当遵守社会公共秩序。

  社会公德涵盖了人与人、人与社会、人与自然之间的关系,在人与人之间关系的层面上,社会公德主要体现为举止文明、尊重他人;在人与社会之间关系的层面上,社会公德主要体现为爱护公物、遵守公共秩序;在人与自然之间关系的层面上,社会公德主要体现为热爱自然、保护环境。因此,社会公德对于维护公众利益、公共秩序,保持社会稳定,具有十分重要的作用。为提高旅游者的水平,促进旅游业健康发展,本条要求旅游者在旅游活动中应当遵守社会公德。

  第二,尊重当地的风俗习惯、文化传统和宗教信仰。本法第十条规定了旅游者的人格尊严、民族风俗习惯和宗教信仰得到尊重的权利,本条又规定旅游者尊重当地的风俗习惯、文化传统和宗教信仰的义务,体现了公民权利义务的统一。

  所谓当地的风俗习惯,是指旅游者所到地的人们在长期的生产生活中形成的风尚、礼节、行为、倾向等。所谓当地的文化传统,是指由旅游者所到地的历史沿袭而来、与当地人们生产生活密切相关的风土人情、习俗习惯、生活方式、文学艺术、行为规范、思维方式、价值观念等。所谓当地的宗教信仰,是指旅游者所到地的人们对某种特定宗教的信奉和皈依。

  一个地方的风俗习惯、文化传统和宗教信仰,是当地人进行生产、生活活动的结晶,集中地反映了当地人们的精神、生活和经验,是否尊重当地的风俗习惯、文化传统和宗教信仰,往往被当地人看做是否对当地人的尊重。旅游者如果不尊重所到之地的风俗习惯、文化传统和宗教信仰,不仅容易引起争议和纠纷,还容易影响团结。因此,本条规定,旅游者在旅游活动中应当尊重当地的风俗习惯、文化传统和宗教信仰。

  第三,爱护旅游资源。所谓旅游资源,是指自然界和人类社会中,能够对旅游者有吸引力、能激发旅游者的旅游动机,具备一定旅游功能和价值,可以为旅游业开发利用,并能产生经济效益、社会效益和环境效益的事物和因素,包括自然旅游资源,如地文景观、水域风光、生物景观、气候与天象景观等,以及人文旅游资源,如历史文物古迹、民族文化及其载体、宗教文化资源、城乡风貌、现代人造设施、饮食购物等。

  旅游资源是旅游业发展的前提,旅游资源受到破坏,旅游业的发展就必然受到影响,因此,本条要求旅游者在旅游活动中爱护旅游资源。

  第四,保护生态环境。所谓生态环境,是指影响人类与生物生存和发展的一切外界条件的总和。生态环境与人类密切相关,对人类的生存和发展有着长远的影响。而旅游者的游览、度假、休闲等旅游活动,与生态环境密切相关,旅游者的不当行为,会对生态环境造成破坏。为维护良好的生态环境,防止生态环境受到破坏,本条要求旅游者在旅游活动中保护生态环境。

  第五,遵守旅游文明行为规范。目前,一些旅游者在旅游活动中的不文明行为,在国内外饱受诟病。为此,国家制定了《中国公民国内旅游文明行为公约》《中国公民出境旅游文明行为指南》等旅游文明行为规范,一些地方也制定了当地的旅游文明行为规范。对于这些旅游文明规范,旅游者在旅游活动中都应当遵守。

  第十四条 旅游者在旅游活动中或者在解决纠纷时,不得损害当地居民的合法权益,不得干扰他人的旅游活动,不得损害旅游经营者和旅游从业人员的合法权益。

  【本条主旨】

  本条是关于禁止旅游者损害他人合法权益和干扰他人旅游活动的规定。

  【本条释义】

  旅游者在旅游活动中,既会与旅游经营者和旅游从业人员如导游、领队等发生关系,也会与其他旅游者、旅游所到地的居民等发生关系,并可能由于各种原因而与他人发生纠纷。处理好与这些人的关系,解决好发生的各种纠纷,既能够使旅游者舒心、愉快、顺利地进行旅游活动,又能够维护正常的旅游秩序,促进旅游市场健康发展。但在实践中,由于每个人的素质高低不同,有的旅游者在旅游活动中不能处理好与他人的关系,在发生纠纷时也不能正确解决,对他人的合法权益造成了损害,或者干扰了他人正常的旅游活动。针对现实中存在的这种问题,本条作了禁止性的规定。

  根据本条的规定,禁止旅游者损害他人合法权益和干扰他人旅游活动,包括三个方面:

  第一,旅游者在旅游活动中或者在解决纠纷时,不得损害当地居民的合法权益。所谓当地居民,是指旅游者进行旅游活动所到之地或者旅游者与他人的纠纷解决之地的居民。所谓当地居民的合法权益,是指当地居民依照宪法和法律规定所享有的权利和利益,例如政治权利、民事权利等。与旅游者有关的当地居民的合法权益,主要是民事权利和利益。当地居民的合法权益受法律保护,任何人都不得侵犯,旅游者也不例外。旅游者无论是在旅游活动中,还是在解决纠纷时,都不得损害当地居民的合法权益。否则,旅游者应当依法承担赔偿责任。

  第二,旅游者在旅游活动中或者在解决纠纷时,不得干扰他人的旅游活动。所谓他人的旅游活动,是指某个旅游者本人以外的人的游览、度假、休闲等旅游活动。所谓干扰他人的旅游活动,是指因旅游者的行为而使他人的旅游活动难以顺利进行,甚至无法进行。旅游者在旅游活动中,其不当行为会干扰他人的旅游活动,例如,只顾自己在某一特定地点拍照而不允许其他人在该地点拍照;在解决纠纷时,其不当行为也可能会干扰他人的旅游活动,例如,在解决航班延误发生的纠纷时,阻止其他旅游者登上航空公司另行安排的飞机等。为保证所有旅游者旅游活动的顺利进行,维护正常的旅游秩序,本条禁止旅游者在旅游活动中或者在解决纠纷时干扰他人的旅游活动。

  第三,旅游者在旅游活动中或者在解决纠纷时,不得损害旅游经营者和旅游从业人员的合法权益。所谓旅游经营者和旅游从业人员的合法权益,是指旅游经营者和旅游从业人员依法享有的权利和利益,例如,获得旅游费用的权利、人身不受侵害的权利等。旅游者无论是在旅游活动中,还是在解决纠纷时,都不得损害旅游经营者和旅游从业人员的合法权益。否则,应当依法承担赔偿责任。

  第十五条 旅游者购买、接受旅游服务时,应当向旅游经营者如实告知与旅游活动相关的个人健康信息,遵守旅游活动中的安全警示规定。

  旅游者对国家应对重大突发事件暂时限制旅游活动的措施以及有关部门、机构或者旅游经营者采取的安全防范和应急处置措施,应当予以配合。

  旅游者违反安全警示规定,或者对国家应对重大突发事件暂时限制旅游活动的措施、安全防范和应急处置措施不予配合的,依法承担相应责任。

  【本条主旨】

  本条是关于旅游者在旅游安全方面所负的义务以及不履行该义务应当承担相应责任的规定。

  【本条释义】

  所谓旅游安全,是指旅游活动中各相关主体的人身、财产安全。旅游安全是旅游业发展的基础和保障。旅游安全事故一旦出现,如发生犯罪、中毒事故、交通事故、火灾与爆炸、自然灾害等,不仅旅游活动难以顺利进行,而且可能带来人身损害和财产损失,甚至造成巨额经济损失,还可能影响社会的安定团结,损害旅游安全事故发生地的旅游声誉,阻碍当地旅游业的发展。因此,政府、旅游经营者、旅游者等各个方面都应当履行自己在旅游安全方面的义务,从各个方面保证旅游安全。本条即是对旅游者在旅游安全方面义务的规定。

  根据本条的规定,旅游者在旅游安全方面所负的义务以及违反该义务应当承担的责任,包括三个方面:

  第一,旅游者负有如实告知和遵守安全警示规定的义务。所谓如实告知的义务,是指旅游者在购买、接受旅游服务时,应当将自己的个人健康信息的真实情况告诉旅游经营者,以使旅游经营者知晓。所谓个人健康信息,是指旅游者的身体和心理是否有缺陷和疾病,以及有何种缺陷和疾病。旅游者的个人健康信息,直接关系一些旅游活动的进行,例如,患有严重心脏病、高血压的旅游者,如果进行高速、深潜水等高风险旅游活动,就可能危及该旅游者的生命安全和身体健康,患有甲型肝炎、流行性感冒等传染病的旅游者,如果参加团队旅游,就可能危及其他旅游者的健康和安全。旅游经营者只有在了解旅游者个人健康真实情况的基础上,才能够正确决定是否将某旅游产品出售给旅游者,以及是否向旅游者提供某项旅游服务。否则,旅游活动就可能难以正常进行,甚至进行旅游活动会危及旅游者本人及其他旅游者的生命安全和身体健康。为此,本条要求旅游者购买、接受旅游服务时,应当履行如实告知与旅游活动相关的个人健康信息的义务。

  所谓遵守安全警示规定的义务,是指旅游者在购买、接受服务时,应当遵守旅游活动中的安全警示规定。所谓安全警示,是指为保护旅游者人身及财产安全而对旅游者作出的警告、提示。一般而言,安全警示规定是因为存在有损害旅游者人身、财产的风险,而有针对性地作出的,遵守安全警示,能够有效避免风险,保证旅游者的人身及财产安全。为此,本条要求旅游者在购买、接受服务时,应当履行遵守安全警示规定的义务。

  根据《最高人民法院关于审理旅游纠纷案件适用法律若干问题的规定》,旅游者未按旅游经营者、旅游辅助服务者的要求提供与旅游活动相关的个人健康信息并履行如实告知义务,或者不听从旅游经营者、旅游辅助服务者的告知、警示,参加不适合自身条件的旅游活动,导致旅游过程中出现人身损害、财产损失,旅游者请求旅游经营者、旅游辅助服务者承担责任的,人民法院不予支持。

  第二,旅游者负有对相关措施予以配合的义务。即旅游者对国家应对重大突发事件暂时限制旅游活动的措施以及有关部门、机构或者旅游经营者采取的安全防范和应急处置措施,应当予以配合。

  根据突发事件应对法的规定,自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后,履行统一领导职责的人民政府可以采取包括封锁危险场所、划定警戒区、实行交通管制等控制措施,以及关闭或者限制使用有关场所、中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动等保护措施在内的应急处置措施;社会安全事件发生后,组织处置工作的人民政府应当立即组织有关部门并由公安机关依法采取包括封锁有关场所、道路,限制有关公共场所内的活动等在内的应急处置措施;受到自然灾害危害或者发生事故灾难、公共卫生事件的单位,应当立即组织本单位应急救援队伍和工作人员营救受害人员,疏散、撤离、安置受到威胁的人员,控制危险源,标明危险区域,封锁危险场所,并采取其他防止危害扩大的必要措施。因此,国家为应对重大突发事件,有权采取暂时限制旅游活动的措施,有关部门、机构或者旅游经营者为保证旅游者的安全,可以采取相应的安全防范和应急处置措施。对于这些措施,旅游者都应当予以配合。

  第三,旅游者不履行安全方面的义务应当依法承担相应的责任。旅游者如果违反安全警示规定,或者对国家应对重大突发事件暂时限制旅游活动的措施、安全防范和应急处置措施不予配合的,依法承担相应责任。例如,旅游者不履行安全方面的义务,构成违反治安管理行为的,由公安机关依照治安管理处罚法给予处罚;旅游者不履行安全方面的义务,给他人的人身及财产造成损害的,应当按照民法通则、侵权责任法等法律的规定承担损害赔偿责任。

  第十六条 出境旅游者不得在境外非法滞留,随团出境的旅游者不得擅自分团、脱团。

  入境旅游者不得在境内非法滞留,随团入境的旅游者不得擅自分团、脱团。

  【本条主旨】

  本条是关于出境旅游者和入境旅游者不得非法滞留以及擅自分团、脱团的规定。

  【本条释义】

  所谓出境旅游者,是指到中华人民共和国以外的国家、地区以及香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区等地进行旅游活动的旅游者。所谓入境旅游者,是指从中华人民共和国国境以外的国家、地区以及香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区等地到中华人民共和国国境以内进行旅游活动的旅游者。所谓非法滞留,是指未依照旅游者所到国家、地区的法律规定办理相关停留手续而停留在该国家、地区的行为。所谓擅自分团,是指团队旅游者未经旅游经营者、导游同意将团队分成两个或者两个以上团队进行旅游活动的行为。所谓擅自脱团,指团队旅游者未经导游同意脱离旅游团队,自作主张不随团队完成约定行程的行为。非法滞留和擅自分团、脱团是严重损害旅游秩序的行为,为了维护健康的旅游秩序,本条作了禁止性规定。

  根据本条的规定,出境旅游者和入境旅游者不得非法滞留以及擅自分团、脱团,包括两个方面:

  第一,出境旅游者不得非法滞留以及擅自分团、脱团。旅游者出境旅游的目的,是到境外进行游览、度假、休闲等旅游活动,而不是滞留在境外进行其他活动。但一段时间以来,一些赴韩国、澳大利亚、欧洲等地的旅游团陆续发生少数游客非法滞留等违规事件,影响了我国的旅游秩序,损害了我国的形象,并影响了正常目的出境旅游者的签证和旅游,因此,本条禁止出境旅游者在境外非法滞留。本法第五十五条还规定,旅游经营者组织出境旅游,发现旅游者在境外非法滞留的,应当及时向公安机关、旅游主管部门或者我国驻外机构报告。

  随团出境旅游的旅游者,应当严格遵守旅游服务合同的规定,跟随所组成的旅游团按照旅游行程安排的路线完成各项旅游活动。旅游者如果擅自分团、脱团,不仅会影响旅游活动的正常进行,也会影响该旅游团其他旅游者的合法权益。因此,本条禁止随团出境的旅游者擅自分团、脱团。本法第五十五条还规定,旅游经营者组织出境旅游,发现随团出境的旅游者擅自分团、脱团的,应当及时向公安机关、旅游主管部门或者我国驻外机构报告。

  根据本法第九十九条的规定,出现出境旅游者在境外非法滞留,或者随团出境的旅游者擅自分团、脱团情形,旅行社未履行报告义务的,由旅游主管部门处5000元以上5万元以下罚款;情节严重的,责令停业整顿或者吊销旅行社业务经营许可证;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,处2000元以上2万元以下罚款,并暂扣或者吊销导游证、领队证。

  第二,入境旅游者不得非法滞留以及擅自分团、脱团。入境旅游者到中国境内旅游的目的,是到在中国境内进行游览、度假、休闲等旅游活动,而不是滞留在中国境内进行其他活动。近年来,随着旅游业的发展,入境旅游人数较多,例如,2012年全年累计入境旅游人数达到130多万人次。一些旅游者在中国非法滞留,影响了我国的社会管理秩序,给我国的社会治安带来严重隐患。因此,本条规定禁止入境旅游者在境内非法滞留。本法第五十五条还规定,旅游经营者组织、接待入境旅游,发现旅游者在境内非法滞留的,应当及时向公安机关、旅游主管部门或者我国驻外机构报告。

  随团入境的旅游者,应当严格遵守旅游服务合同的规定,跟随所组成的旅游团按照旅游行程安排的路线完成在境内的各项旅游活动。旅游者如果擅自分团、脱团,不仅会影响旅游活动的正常进行,影响该旅游团其他旅游者的合法权益,也会影响我国的社会管理秩序。因此,本条禁止随团入境的旅游者擅自分团、脱团。本法第五十五条还规定,旅游经营者组织、接待入境旅游,发现旅游者擅自分团、脱团的,应当及时向公安机关、旅游主管部门或者我国驻外机构报告。

  根据本法第九十九条的规定,出现入境旅游者在境内非法滞留,或者随团入境的旅游者擅自分团、脱团情形,旅行社未履行报告义务的,由旅游主管部门处5000元以上5万元以下罚款;情节严重的,责令停业整顿或者吊销旅行社业务经营许可证;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,处2000元以上2万元以下罚款,并暂扣或者吊销导游证、领队证。

  根据《最高人民法院关于审理旅游纠纷案件适用法律若干问题的规定》,旅游者在旅游行程中未经导游或者领队许可,故意脱离团队,遭受人身损害、财产损失,请求旅游经营者赔偿损失的,人民法院不予支持。

  第三章 旅游规划和促进

  本章共11条,主要对旅游业纳入国民经济和社会发展规划、组织编制旅游发展规划的主体、旅游发展规划的内容、旅游发展规划与相关规划的关系、对自然资源和人文资源等进行利用的总体要求、旅游发展规划执行情况的评估、旅游业发展的促进、政府的资金支持、旅游形象的推广、旅游公共服务的提供、旅游客运专线或者旅客中转站的建立以及旅游职业教育和培训的发展等作了规定。

  第十七条 国务院和县级以上地方人民政府应当将旅游业发展纳入国民经济和社会发展规划。

  国务院和省、自治区、直辖市人民政府以及旅游资源丰富的设区的市和县级人民政府,应当按照国民经济和社会发展规划的要求,组织编制旅游发展规划。对跨行政区域且适宜进行整体利用的旅游资源进行利用时,应当由上级人民政府组织编制或者由相关地方人民政府协商编制统一的旅游发展规划。

  【本条主旨】

  本条是关于旅游业纳入国民经济和社会发展规划以及旅游发展规划的编制主体的规定。

  【本条释义】

  旅游业的持续健康发展,离不开政府的支持和合理的规划。为促进旅游业的健康发展,本条对旅游业纳入国民经济和社会发展规划以及旅游发展规划的编制主体作了规定。

  根据本条的规定,旅游业纳入国民经济和社会发展规划以及旅游发展规划的编制主体,包括两个方面:

  第一,旅游业纳入国民经济和社会发展规划。所谓国民经济和社会发展规划,是指中央或者地方政府制定的关于本行政区域国民经济和社会发展的宏观性、战略性和长远性的安排,它是在分析规划期内国民经济和社会发展趋势和特征的基础上,确定国民经济和社会发展的总体战略、指导方针、主要任务、发展目标和主要政策措施的指导文件。

  长期以来,我国主要依靠投资拉动和出口带动来发展经济。2008年国际金融危机的冲击,表明这种发展方式再也难以为继。旅游业作为现代服务业的龙头,涉及范围广、消耗资源少、带动系数大、创造就业多、综合效益好,发展旅游业成为转变经济发展方式、调整经济结构、实现科学发展的必由之路。2009年,国务院发布《国务院关于加快发展旅游业的意见》,第一次提出把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业的要求。因此,发展旅游业是各级人民政府的一项重要工作,作为中央政府的国务院和县级以上地方各级人民政府应当将其纳入本级人民政府的国民经济和社会发展规划。

  我国的国民经济和社会发展第十二个五年规划,明确提出“十二五”时期(2011-2015年)大力发展生产性服务业和生活性服务业,积极发展旅游业。县级以上地方各级人民政府制定的国民经济和社会发展规划,也根据本地的实际情况,作了相应的规定。今后,县级以上各级人民政府在制定国民经济和社会发展规划时,应当将旅游业的发展纳入其中。

  第二,旅游发展规划的编制主体。所谓旅游发展规划,是指国家或地区为发展旅游事业,对旅游业发展及相关事项进行的宏观性、战略性和长远性的安排,它是指导和协调旅游事业健康、有序、可持续发展的重要工具。旅游发展规划一般为期限五年以上的中长期规划。

  旅游发展是一个系统工程,它涉及许多方面,如果各有关方面不能相互配合和协调发展,旅游业就难以正常和顺利发展。为避免旅游发展中的盲目性,使旅游业和相关行业相互配合、协调发展,使旅游资源得到更有效、合理的利用,使旅游业能够持续发展,有必要编制旅游发展规划,并在规划的指导下来发展旅游业。

  根据本条的规定,组织编制旅游发展规划的主体,为国务院,省、自治区、直辖市人民政府,旅游资源丰富的设区的市人民政府,以及旅游资源丰富的县级人民政府。它们应当按照国民经济和社会发展规划的要求,组织编制本行政区域的旅游发展规划。同时,当旅游资源位于两个或者两个以上的行政区域,并且对该旅游资源从整体上利用而不是分割成不同的部分进行利用,能够达到更好的旅游效果、提升旅游的品质、促进旅游业的发展的,对该旅游资源进行利用时,应当由这两个或者两个以上行政区域地方人民政府的共同上级人民政府组织编制旅游发展规划,或者由这两个或者两个以上行政区域的地方人民政府进行协商,编制整体利用旅游资源的统一的旅游发展规划。

  第十八条 旅游发展规划应当包括旅游业发展的总体要求和发展目标,旅游资源保护和利用的要求和措施,以及旅游产品开发、旅游服务质量提升、旅游文化建设、旅游形象推广、旅游基础设施和公共服务设施建设的要求和促进措施等内容。

  根据旅游发展规划,县级以上地方人民政府可以编制重点旅游资源开发利用的专项规划,对特定区域内的旅游项目、设施和服务功能配套提出专门要求。

  【本条主旨】

  本条是关于旅游发展规划的内容和专项规划的规定。

  【本条释义】

  作为指导和协调旅游发展的重要工具,旅游发展规划的质量,直接关系旅游发展的质量,而旅游发展规划的内容,又直接关系旅游发展规划的质量。因此,本条对旅游发展规划的内容以及专项规划作了规定。

  根据本条的规定,旅游发展规划的内容以及专项规划,包括两个方面:

  第一,旅游发展规划的内容。近些年,不少地方旅游项目存在盲目开发、热衷建造人工景点、忽视资源的自然价值和人文内涵等问题。为通过制定和实施旅游发展规划来规范各方面的行为,解决旅游景点低水平重复建设的问题,本条规定,旅游发展规划主要应当包括以下内容:

  1旅游业发展的总体要求和发展目标。所谓旅游业发展的总体要求,是指在旅游业发展的整个过程中都应当遵循的指导思想、基本原则、发展方向等,它统领着整个旅游发展规划的价值取向,决定了旅游发展规划的具体内容,因此,应当在旅游发展规划中予以明确。所谓旅游业发展目标,是指旅游发展规划期间,旅游产业规模、质量、效益等所应当达到的具体标准。旅游发展的目标是旅游发展规划的重要内容,它不仅明确了所要完成的任务,也决定了相关的政策、措施等,因此,应当在旅游发展规划中予以明确。

  2旅游资源保护和利用的要求和措施。本法总则第四条确立了旅游业发展应当遵循社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则。为贯彻这一原则,本条要求旅游发展规划中明确旅游资源保护和利用的要求和措施。

  3旅游产品开发的要求和促进措施。所谓旅游产品开发,是指人们为了发掘、改善和提高旅游资源的吸引力而从事的开拓和建设活动。旅游产品开发是巩固和扩大既有消费规模、积极培育新的消费热点的重要措施,因此,本条要求旅游发展规划中明确旅游产品开发的要求和促进措施。

  4旅游服务质量提升的要求和促进措施。所谓旅游服务质量,是指旅游经营者所提供服务的优劣程度。旅游服务质量关系到广大旅游者的切身利益,关系到旅游业的整体形象,关系到旅游业的可持续发展,旅游服务质量的提升是我国旅游业发展的重要战略问题,因此,本条要求旅游发展规划中明确旅游服务质量提升的要求和促进措施。

  5旅游文化建设的要求和促进措施。所谓旅游文化,是指旅游者进行旅游活动所产生的各种文化现象。旅游活动本质上是一种文化活动,文化是旅游的本质特征,是旅游业发展的内在动力,是旅游业可持续发展的源泉,发展旅游业必须加强旅游文化建设。因此,本条要求旅游发展规划中明确旅游文化建设的要求和促进措施。

  6旅游形象推广的要求和促进措施。所谓旅游形象,是指人们对旅游产品、旅游设施、旅游服务功能等的总体、抽象、概括的认识和评价。旅游形象是旅游地的无形价值,是吸引旅游者到旅游地旅游的核心要素,旅游形象推广对拓展旅游市场规模具有十分重要的作用。因此,本条要求旅游发展规划中明确旅游形象推广的要求和促进措施。

  7旅游基础设施和公共服务设施建设的要求和促进措施。所谓旅游基础设施,是指为适应旅游者在旅行游览中的需要而建设的各项物质工程设施,包括旅游饭店(宾馆)、旅游道路、旅游航线网络、景区停车场、游客服务中心、旅游厕所、城市游客集散中心等物质设备。所谓旅游公共服务设施,是指为满足旅游者的公共需求而提供基础性、公益性的旅游公共产品与服务的设施,主要包括旅游信息咨询服务设施、旅游安全保障服务设施、旅游交通便捷服务设施、旅游便民惠民服务设施、旅游行政服务设施等。旅游基础设施和公共服务设施是发展旅游业不可缺少的物质基础,因此,本条要求旅游发展规划中明确旅游基础设施和公共服务设施建设的要求和促进措施。

  除上述内容外,组织编制旅游发展规划的人民政府,可以根据实际情况和发展旅游的需要,在旅游发展规划中规定其他一些内容。

  第二,专项规划。所谓专项规划,是指为更有效地实施旅游发展规划意图,根据旅游发展规划,对重点旅游资源开发利用所编制的规划。专项规划的编制主体是县级以上地方人民政府,内容为对特定区域内的旅游项目、设施和服务功能配套的专门要求。

  第十九条 旅游发展规划应当与土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划以及其他自然资源和文物等人文资源的保护和利用规划相衔接。

  【本条主旨】

  本条是关于旅游发展规划与其他有关专项规划的关系的规定。

  【本条释义】

  旅游涉及多个行业,与多方面相关联。旅游发展规划是安排旅游业发展及相关事项的专项规划,而其他一些方面也有自己的规划。为了处理好旅游发展规划与其他有关专项规划的关系,本条规定当旅游发展规划应当与其他有关专项规划相衔接。

  根据本条的规定,旅游发展规划与其他有关专项规划的关系,主要包括五个方面:

  第一,旅游发展规划应当与土地利用总体规划相衔接。所谓土地利用总体规划,是指各级人民政府根据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求,对土地的开发、利用、治理、保护所作的综合部署和统筹安排。土地管理法规定,国家实行土地用途管制制度;土地利用总体规划规定土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地;严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护;土地利用总体规划一经批准,必须严格执行;使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。旅游发展规划的内容涉及对土地的开发、利用时,必然要处理与土地利用总体规划的关系。此时,旅游发展规划应当与土地利用总体规划相衔接,而不得与之不一致甚至与之相冲突。

  第二,旅游发展规划应当与城乡规划相衔接。所谓城乡规划,是指各级人民政府对城镇、城市、镇、乡、村庄的空间布局、发展布局、用地布局、规模控制、功能区分、重大基础设施的布局等所作的统筹安排,它包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城乡规划法规定,经依法批准的城乡规划,是城乡建设和规划管理的依据;任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划,服从规划管理。旅游发展规划的内容涉及空间布局、发展布局、用地布局、规模控制、功能区分、重大基础设施的布局等时,必然要处理与城乡规划的关系。此时,旅游发展规划应当与城乡规划相衔接,而不得与之不一致甚至与之相冲突。

  第三,旅游发展规划应当与环境保护规划相衔接。所谓环境保护规划,是指县级以上人民政府对保护和改善环境、防治环境污染和其他公害所作的综合部署和统筹安排。环境保护法规定,县级以上人民政府环境保护行政主管部门,应当会同有关部门对管辖范围内的环境状况进行调查和评价,拟订环境保护规划,经计划部门综合平衡后,报同级人民政府批准实施。旅游发展规划的内容涉及影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素时,必然要处理与环境保护规划的关系。此时,旅游发展规划应当与环境保护规划相衔接,而不得与之不一致甚至与之相冲突。

  第四,旅游发展规划应当与其他自然资源的保护和利用规划相衔接。除上述规划以外,我国一些有关自然资源的法律法规还规定了其他一些自然资源的保护和利用规划。例如,清洁生产促进法规定了国家清洁生产推行规划,水土保持法规定了水土保持规划,海岛保护法规定了海岛保护规划,水污染防治法规定了水污染防治规划,渔业法规定了水域利用的统一规划,野生动物保护法规定了野生动物资源的规划,港口法规定了港口规划,水法规定了全国水资源战略规划、流域规划和区域规划,森林法规定了林业长远规划,草原法规定了对草原的规划,海域使用管理法规定了海洋功能区划,防沙治沙法规定了防沙治沙规划,防洪法规定了防洪规划。旅游发展规划的内容涉及这些自然资源时,必然要处理与相关自然资源保护和利用规划的关系。此时,旅游发展规划应当与相关自然资源保护和利用规划相衔接,而不得与之不一致甚至与之相冲突。

  第五,旅游发展规划应当与文物等人文资源的保护和利用规划相衔接。除自然资源保护和利用的规划外,我国一些有关人文资源的法律法规也规定了人文资源的保护和利用规划。例如,文物保护法规定了历史文化名城和历史文化街区、村镇保护规划,非物质文化遗产法规定了非物质文化遗产代表性项目保护规划和专项保护规划。旅游发展规划的内容涉及这些人文资源时,必然要处理与相关人文资源保护和利用规划的关系。此时,旅游发展规划应当与相关人文资源保护和利用规划相衔接,而不得与之不一致甚至与之相冲突。

  第二十条 各级人民政府编制土地利用总体规划、城乡规划,应当充分考虑相关旅游项目、设施的空间布局和建设用地要求。规划和建设交通、通信、供水、供电、环保等基础设施和公共服务设施,应当兼顾旅游业发展的需要。

  【本条主旨】

  本条是关于有关规划的编制以及有关设施的规划和建设应当有利于促进旅游业的发展的规定。

  【本条释义】

  旅游与多个方面相关联,要把旅游业培育成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业,各有关方面的支持和保障至关重要。为此,本条对土地利用总体规划、城乡规划的编制以及基础设施和公共服务设施的规划和建设应当促进旅游业发展作了规定。

  根据本条的规定,有关规划的编制以及有关设施的规划和建设应当有利于促进旅游业的发展,包括两个方面:

  第一,各级人民政府编制土地利用总体规划、城乡规划,应当充分考虑相关旅游项目、设施的空间布局和建设用地要求。土地利用总体规划、城乡规划包括了对城乡空间布局和建设用地的统筹安排,旅游项目、设施的建设,会对城乡的空间布局产生影响,会需要使用土地。根据土地管理法的规定,土地利用总体规划一经批准,必须严格执行。根据城乡规划法的规定,建设单位应当按照规划条件进行建设;县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实,未经核实或者经核实不符合规划条件的,建设单位不得组织竣工验收。因此,要进行某一旅游项目、设施的建设,首先该旅游项目、设施的空间布局和建设用地要求必须已体现在土地利用总体规划、城乡规划之中。否则,就不得进行该旅游项目、设施的建设。而旅游项目、设施的建设,对于提高对旅游者的吸引力、增加旅游者的满意度,从而对于促进旅游业的发展,有着十分重要的作用。为保证旅游项目、设施的建设能够顺利进行,本条要求各级人民政府在编制土地利用总体规划、城乡规划时,充分考虑相关旅游项目、设施的空间布局和建设用地要求。

  第二,规划和建设交通、通信、供水、供电、环保等基础设施和公共服务设施,应当兼顾旅游业发展的需要。在现代社会中,交通、通信、供水、供电、环保等基础设施和公共服务设施,对人们的生产、生活不可或缺,对旅游者及旅游活动而言,也是如此。例如,没有道路和交通工具,旅游者就难以出行;没有供水,旅游者的饮食安全和卫生条件就难以得到保证;没有供电,旅游者的许多活动就会受到限制;没有环保设施,就会因为环境恶劣而使旅游者拒而远之。即使是旅游资源极为独特、丰富,对人们能够产生极大吸引力的区域,如果没有交通、通信、供水、供电、环保等基础设施和公共服务设施,或者这些设施的条件不好,也难以吸引大量的旅游者。由于交通、通信、供水、供电、环保等基础设施和公共服务设施的规划和建设职责并不属于旅游主管部门,而是属于其各自的主管部门,因此,本条要求有关主管部门在规划和建设交通、通信、供水、供电、环保等基础设施和公共服务设施时,应当兼顾旅游业发展的需要。

  第二十一条 对自然资源和文物等人文资源进行旅游利用,必须严格遵守有关法律、法规的规定,符合资源、生态保护和文物安全的要求,尊重和维护当地传统文化和习俗,维护资源的区域整体性、文化代表性和地域特殊性,并考虑军事设施保护的需要。有关主管部门应当加强对资源保护和旅游利用状况的监督检查。

  【本条主旨】

  本条是关于旅游资源利用的总体要求和有关主管部门的监督检查的规定。

  【本条释义】

  对备受关注的旅游资源开发与保护关系问题,本法第四条规定了旅游业发展应当遵循社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则。本条又从旅游资源利用总体要求的角度,作了进一步的规定。

  根据本条的规定,旅游资源利用的总体要求和有关主管部门的监督检查,包括两个方面:

  第一,旅游资源利用的总体要求。本条对旅游资源利用的总体要求,有以下五项:

  1对自然资源和文物等人文资源进行旅游利用,必须严格遵守有关法律、法规的规定。迄今为止,我国已经制定了土地管理法、城乡规划法、环境保护法、森林法、草原法、文物保护法、非物质文化遗产法、风景名胜区管理条例、自然保护区条例等20多部法律和法规,对自然资源和人文资源的保护分别作出了详细的、具体的规定。对自然资源和文物等人文资源进行旅游利用,必须严格遵守这些法律、法规的规定,任何人、任何单位都不得以发展旅游、拉动经济为由,违反有关法律、法规的规定。否则,就应当承担相应的法律责任。

  2对自然资源和文物等人文资源进行旅游利用,必须符合资源、生态保护和文物安全的要求。所谓资源保护,是指维护自然资源和人文资源的固有价值,保持自然景观和人文景观的原有特色,使其不受污染和破坏。所谓生态保护,是指维护人类赖以生存的生态系统并使其免遭破坏,使生态功能能够正常发挥。所谓文物安全,是指维护文物的原貌和完整性,使其不被毁损灭失。

  自然资源和文物等人文资源,在进行旅游利用时,就成为旅游资源。旅游资源是旅游开发的必备条件之一,是构成旅游产品的重要组成部分。没有旅游资源,也就没有旅游业存在和发展的基础。而旅游资源是脆弱的,常常会受到不同程度的破坏。例如,道路、旅馆、饭店、商场、娱乐场所以及其他设施的修建,会使当地的环境发生变化;旅游景点的建设会破坏原有的历史环境和风貌;大批旅游者的光顾,会使历史文化名城和古老村落受到噪声、汽车尾气、垃圾的污染,等等。有些破坏在一定时间以后可以自行修复,有些破坏则会造成无法挽回的损失,并因此减弱和毁损旅游目的地的吸引力。保护旅游资源就是保护旅游业的发展。为此,本条要求对自然资源和文物等人文资源进行旅游利用,必须符合资源、生态保护和文物安全的要求。

  3对自然资源和文物等人文资源进行旅游利用,必须尊重和维护当地传统文化和习俗。所谓当地传统文化,是指由旅游资源利用地的历史沿袭而来、与旅游资源利用地的人们生产生活密切相关的风土人情、习俗习惯、生活方式、文学艺术、行为规范、思维方式、价值观念等。所谓当地习俗,是指旅游资源利用地的人们在长期的生产生活中形成的风尚、礼节、行为、倾向等。

  一个地方的传统文化和习俗,是当地人进行生产、生活活动的结晶,集中地反映了当地的精神、当地人们的生活和经验,是否尊重和维护当地的传统文化和习俗,往往被当地人看做是是否对当地人的尊重。不尊重和维护当地传统文化和习俗,就容易引起争议和纠纷、影响团结,使旅游者对当地社会秩序产生疑虑而影响旅游业的发展。同时,当地的传统文化和习俗,往往是吸引旅游者前往该地旅游的一个重要因素,尊重和维护当地传统文化和习俗,就是促进旅游业的发展。因此,本条规定,对自然资源和文物等人文资源进行旅游利用,必须尊重和维护当地传统文化和习俗。

  4对自然资源和文物等人文资源进行旅游利用,必须维护资源的区域整体性、文化代表性和地域特殊性。所谓维护资源的区域整体性,是指自然资源或者人文资源由相互联系、相互制约的不同空间部分组成时,维持并保护各个空间部分构成的完整整体,而不将不同的空间部分予以割裂。所谓维护资源的文化代表性,是指维持并保护自然资源和人文资源中最能体现某种文化的特征。所谓维护资源的地域特殊性,是指维持并保护自然资源和人文资源不同于其他地域的情形。

  资源的区域整体性、文化代表性和地域特殊性,是吸引旅游者的重要因素。维护资源的区域整体性、文化代表性和地域特殊性,不仅可以促进旅游业的发展,也可以避免对旅游资源的盲目开发、过度开发,因此,本条要求对自然资源和文物等人文资源进行旅游利用,必须维护资源的区域整体性、文化代表性和地域特殊性。

  5对自然资源和文物等人文资源进行旅游利用,必须考虑军事设施保护的需要。所谓军事设施,是指国家直接用于军事目的的法定建筑、场地和设备。为了保护军事设施的安全,我国专门制定了军事设施保护法,其中规定,各级人民政府和军事机关应当从国家安全利益出发,共同保护军事设施,维护国防利益;中华人民共和国的所有组织和公民都有保护军事设施的义务。而对一些旅游资源的利用,会对军事设施的保护产生影响。为保证军事活动的正常进行,维护国防安全,本条规定对自然资源和文物等人文资源进行旅游利用,必须考虑军事设施保护的需要。

  第二,有关主管部门应当加强对资源保护和旅游利用状况的监督检查。自然资源和人文资源由不同的主管部门依据其职责进行监督管理。例如,土地由土地管理部门监督管理,森林由林业部门监督管理,文物由文物保护部门监督管理。为确保自然资源和人文资源的旅游利用符合旅游资源利用的总体要求,防止旅游盲目开发、无序开发、过度开发对自然资源和人文资源的破坏,本条要求有关主管部门加强对资源保护和旅游利用状况的监督检查。

  第二十二条 各级人民政府应当组织对本级政府编制的旅游发展规划的执行情况进行评估,并向社会公布。

  【本条主旨】

  本条是关于旅游发展规划执行情况的评估的规定。

  【本条释义】

  所谓旅游发展规划执行情况的评估,是指旅游发展规划编制并执行以后,通过各种科学的方法,对其执行情况进行分析、论证,并对其执行的有效性、执行中存在的问题等作出客观评价。对旅游发展规划执行情况的评估,是进一步完善旅游发展规划、改进旅游发展计划编制工作的基础。因此,本条对旅游发展规划执行情况的评估作了规定。

  根据本条的规定,旅游发展规划执行情况的评估,包括两个方面:

  第一,各级人民政府应当组织对本级政府编制的旅游发展规划的执行情况进行评估。编制旅游发展规划的目的,并不是将其束之高阁,而是将其实施在实际之中。旅游发展规划在实践中是否得到有效执行,没有有效执行的症结在什么地方,今后编制旅游发展规划应当在哪些地方予以改进等,需要对旅游发展规划的执行情况进行评估,才能得出客观、科学的结论。为促使旅游发展规划编制得更加科学、更加符合客观实际,从而使其更加有效地促进旅游业的发展,本条要求各级人民政府组织对本级政府编制的旅游发展规划的执行情况进行评估。即国务院组织编制的旅游发展规划在执行以后,国务院应当组织力量,对其执行情况进行评估;省、自治区、直辖市人民政府组织编制的旅游发展规划在执行以后,省、自治区、直辖市人民政府应当组织力量,对其执行情况进行评估;设区的市人民政府组织编制的旅游发展规划,设区的市人民政府应当组织力量,对其执行情况进行评估;县级人民政府组织编制的旅游发展规划,县级人民政府应当组织力量,对其执行情况进行评估。

  第二,各级人民政府应当将旅游发展规划执行情况的评估情况向社会公布。所谓向社会公布,是指通过某种方式告知广大社会公众,使广大社会公众知晓。向社会公布的方式包括在报纸、杂志、网络上刊登,在广播、电视上播放等。

  旅游发展规划的执行情况,既与旅游者有关,更与当地的社会公众息息相关。将旅游发展规划执行情况的评估情况向社会公布,既是满足社会公众知情权的需要,也是满足社会公众监督权的需要。因为旅游业的发展,会拉动当地的经济增长,增加当地的劳动就业,增加当地居民的收入,推动当地的经济结构调整,促进当地区域城乡协调和社会事业的发展,并会对当地的旅游资源和居民生产生活产生影响。因此,旅游发展规划执行的效果如何,当地社会公众有着最直接的感受,也有着最现实的评价。他们了解旅游发展规划执行情况的评估情况,不仅可以从自身经验出发判断该评估是否符合客观实际,也可以对当地政府是否达到了旅游发展规划的步骤和目标,是否采取了旅游发展规划的步骤和措施等进行监督,并为旅游业今后的发展提供广泛的群众基础。为此,本条要求各级人民政府将旅游发展规划执行的评估情况向社会公布。

  第二十三条 国务院和县级以上地方人民政府应当制定并组织实施有利于旅游业持续健康发展的产业政策,推进旅游休闲体系建设,采取措施推动区域旅游合作,鼓励跨区域旅游线路和产品开发,促进旅游与工业、农业、商业、文化、卫生、体育、科教等领域的融合,扶持少数民族地区、革命老区、边远地区和贫困地区旅游业发展。

  【本条主旨】

  本条是关于政府促进旅游业发展的措施的规定。

  【本条释义】

  将旅游业发展纳入国民经济和社会发展规划以及编制和执行旅游发展规划,是促进旅游业发展的重要措施。除此之外,政府还应当采取其他措施,以达到从各方面有效促进旅游业发展的目的。本条即是对政府促进旅游业发展措施的规定。

  根据本条的规定,政府促进旅游业发展的措施,包括六个方面:

  第一,国务院和县级以上地方人民政府应当制定并组织实施有利于旅游业持续健康发展的产业政策。所谓产业政策,是指政府为了实现一定的经济和社会目标而对产业的形成和发展进行干预的各种政策。产业政策具有鼓励和促进需要发展的产业尽快建立和扩张,限制不需要发展的产业促使其缩小或向其他产业转产的作用。有利于旅游业持续健康发展的产业政策,对于促进旅游业的持续健康发展具有十分重要的作用。因此,本条要求国务院和县级以上地方人民政府制定并组织实施有利于旅游业持续健康发展的产业政策。

  第二,国务院和县级以上地方人民政府应当推进旅游休闲体系建设。所谓旅游休闲,是指旅游者通过旅游活动而达到休息、放松目的的行为。随着人们收入的增加、工作压力的加大以及出游经验的积累,人们对旅游休闲的需求日益增加,旅游休闲已经成为旅游业的一个新的增长点。为满足人们日益增长的旅游休闲需求,促进旅游休闲产业健康发展,本条要求国务院和县级以上地方人民政府推进旅游休闲体系建设。推进旅游休闲体系建设的措施包括保障国民旅游休闲时间,改善国民旅游休闲环境,推进国民旅游休闲基础设施建设,加强国民旅游休闲产品开发与活动组织,完善国民旅游休闲公共服务,提升国民旅游休闲服务质量等。

  第三,国务院和县级以上地方人民政府应当采取措施推动区域旅游合作。所谓区域旅游合作,是指区域范围内不同地区之间的相关主体,依据一定的协议、章程或合同,将旅游系统的资源、资金、信息、交通、人才、产品和市场等各要素在地区之间进行重新配置、整合与优化,形成规模更大、品牌更鲜明、效益更佳的区域旅游联合体的行为。区域旅游合作可以实现整体规划、优势互补、信息互通、资源互享、市场共有、项目共建、效益共赢,从而推动本区域旅游业的发展。因此,本条要求国务院和县级以上地方人民政府采取措施推动区域旅游合作。

  第四,国务院和县级以上地方人民政府应当鼓励跨区域旅游线路和产品开发。所谓跨区域旅游线路和产品,是指跨越两个或者两个以上区域范围的旅游线路和旅游产品。旅游活动的核心是人员的流动,旅游者流动的方向是具有吸引力的目的地,他们并不关心目的地的区域范围。跨区域的新的旅游线路、旅游产品,不仅可以提高对旅游者的吸引力,而且可以实现不同区域的多方共赢,从而推动旅游业的大联动、大发展。因此,本条要求国务院和县级以上地方人民政府鼓励跨区域旅游线路和产品开发。

  第五,国务院和县级以上地方人民政府应当促进旅游与工业、农业、商业、文化、卫生、体育、科教等领域的融合。随着经济社会的发展,旅游者出现了多样化的消费需求,这为旅游业发展提供了新的机遇。为此,本条要求国务院和县级以上地方人民政府促进旅游与工业、农业、商业、文化、卫生、体育、科教等领域的融合,如促进各具特色的农业观光和体验性旅游活动的开展,促进“农家乐”、休闲农庄等旅游产品的发展,促进合理利用民族村寨、古村古镇进行特色景观旅游村镇的建设,促进生态旅游、森林旅游、商务旅游、体育旅游、工业旅游、医疗健康旅游、邮轮游艇旅游的发展,促进旅游购物的发展,促进以大型国际展会、重要文化活动和体育赛事为平台进行旅游活动等。

  第六,国务院和县级以上地方人民政府应当扶持少数民族地区、革命老区、边远地区和贫困地区旅游业发展。所谓少数民族地区,是指以少数民族人民为主聚集生活的地区。所谓革命老区,也称为中国革命老根据地,是指土地革命战争时间和抗日战争时期,在中国共产党和毛泽东等老一辈无产阶级革命家领导下创建的革命根据地。所谓边远地区,是指国家确定的边远省界县、穷困山区县以及边疆国境县、边疆县、高寒山区县等。所谓贫困地区,是指相对于其他地区,贫困程度更深,贫困人口更集中,经济、政治、文化和社会公共设施发展更落后的地区。少数民族地区、革命老区、边远地区和贫困地区的经济基础比较薄弱,经济发展相对滞后,但其旅游资源一般较为丰富。为促进这些地区旅游业的发展,通过发展旅游业提高当地的经济发展水平,本条要求国务院和县级以上地方人民政府扶持少数民族地区、革命老区、边远地区和贫困地区的旅游业发展。

  第二十四条 国务院和县级以上地方人民政府应当根据实际情况安排资金,加强旅游基础设施建设、旅游公共服务和旅游形象推广。

  【本条主旨】

  本条是关于国务院和县级以上地方人民政府对旅游发展的资金支持的规定。

  【本条释义】

  旅游的发展离不开资金的支持,而资金既可来源于社会各个经济主体,也可来源于各级人民政府。为促进旅游业的发展,本条对政府安排资金发展旅游作了规定。

  根据本条的规定,政府对旅游发展的资金支持,包括两个方面:

  第一,国务院和县级以上地方人民政府应当根据实际情况安排资金。即作为中央人民政府的国务院,省、自治区、直辖市人民政府,设区的市、自治州人民政府,县、自治县、市辖区人民政府,根据本行政区域的财政收入、各个方面的财政支出以及旅游开发等各方面情况,在有条件安排一定的资金支持旅游业的发展时,应当为旅游业的发展安排专项资金。

  目前,我国在中央层面安排的促进旅游业发展的资金,主要有旅游发展基金和包括国家红色旅游专项资金、国家“十一五”历史文化名城名镇名村专项保护资金、国家文化和自然遗产地保护资金等在内的旅游发展专项资金。各省、自治区、直辖市和一些市、县也从本级财政拨出一定资金建立旅游发展专项资金,推动旅游业的发展。

  第二,政府安排的促进旅游业发展的资金,应当用于加强旅游基础设施建设、旅游公共服务和旅游形象推广。所谓旅游基础设施建设,是指为适应旅游者在旅行游览中的需要而进行的各项物质工程设施的建设,包括旅游饭店(宾馆)、旅游道路、旅游航线网络、景区停车场、游客服务中心、旅游厕所、城市游客集散中心等物质设备的建设。所谓旅游公共服务,是指政府和其他社会组织、经济组织为满足旅游者的公共需求,而提供的基础性、公益性的旅游公共产品与服务,主要包括旅游信息咨询服务、旅游安全保障服务、旅游交通便捷服务、旅游便民惠民服务、旅游行政服务等内容。所谓旅游形象推广,是指采取各种方法和措施,宣传旅游目的地、旅游产品、旅游设施、旅游服务功能等,以提高社会公众的认知度和认同度。

  旅游基础设施发展是旅游业不可缺少的物质基础,旅游公共服务是为旅游者提供一个便捷、安全、舒适的旅游环境,从而提高旅游者满意度的需要;旅游形象推广是让社会公众了解旅游目的地、旅游产品等,从而到该地旅游、消费旅游产品的重要措施。也就是说,旅游基础设施建设、旅游公共服务和旅游形象推广是发展旅游业的最基本和最重要的条件和措施。因此,本条要求将政府安排的促进旅游业发展的资金用于加强旅游基础设施建设、旅游公共服务和旅游形象推广,而不能超出本条规定的使用范围。

  第二十五条 国家制定并实施旅游形象推广战略。国务院旅游主管部门统筹组织国家旅游形象的境外推广工作,建立旅游形象推广机构和网络,开展旅游国际合作与交流。

  县级以上地方人民政府统筹组织本地的旅游形象推广工作。

  【本条主旨】

  本条是关于政府进行旅游形象推广工作的规定。

  【本条释义】

  如前条所述,旅游形象推广是采取各种方法和措施,宣传旅游目的地、旅游产品、旅游设施、旅游服务功能等,以提高社会公众的认知度和认同度。通过旅游形象推广,可以使社会公众了解旅游目的地、旅游产品等,吸引社会公众到该旅游目的地进行相关旅游活动,从而促进旅游业的发展。由于旅游形象推广是促进旅游业发展的重要措施,本条专门对政府进行旅游形象推广工作作了规定。

  根据本条的规定,政府的旅游形象推广工作,包括三个方面:

  第一,国家制定并实施旅游形象推广战略。旅游形象推广战略,是指全局性的指导旅游形象推广的方针。旅游业是国民经济的支柱产业,而旅游形象推广关系到旅游业的发展,因此,国家对旅游形象推广高度重视。《中国旅游业“十二五”发展规划纲要》明确提出,推行国家旅游形象战略。为发挥立法对旅游业发展的引导、推动作用,促进旅游业发展成为国民经济战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业,本条规定国家制定并实施旅游形象推广战略。即国家制定全局性的指导旅游形象推广的方针,指导各部门、各地方进行旅游形象推广。各部门、各地方应当按照国家制定的旅游形象推广战略,以各种方式、采取各种措施进行旅游形象推广,有效地促进旅游业的发展。

  第二,国务院旅游主管部门在旅游形象推广中的工作。本条规定的国务院旅游主管部门在旅游形象推广中的工作,主要有三项:

  1统筹组织国家旅游形象的境外推广工作。所谓国家旅游形象,是指某个国家以外的人们对该国及其旅游产品、旅游设施、旅游服务功能等的总体、抽象、概括的认识和评价。国家旅游形象的境外推广,是指采取各种方法和措施向该国以外的国家和地区宣传该国的国家旅游形象,以提高该国境外的社会公众对该国国家旅游形象的认知度和认同度。国家旅游形象是一个国家的无形价值,是吸引其他国家旅游者到该国旅游的核心要素。要吸引更多的境外旅游者入境旅游,国家就应当开展国家旅游形象的境外推广工作。作为在中央人民政府中主管旅游工作的国务院旅游主管部门,在国家旅游形象的境外推广中,具体负责相关工作的进行。由于国家旅游形象的境外推广,不仅与国家旅游主管部门有关,也涉及其他部门的工作,如国家新闻主管部门、文化主管部门、新闻出版和广电部门等部门的工作,为更好地整合各相关部门的资源,使各相关部门共同为推广中国良好的国家形象而努力,本条规定国务院旅游主管部门统筹组织国家旅游形象的境外推广工作。

  2建立旅游形象推广机构和网络。旅游形象的推广工作要有效进行,就需要有机构、人员,并形成能够发挥巨大作用的网络。为此,本条规定国务院旅游主管部门建立旅游形象推广机构和网络。

  3开展旅游国际合作与交流。所谓旅游国际合作与交流,是指与其他国家和地区在旅游资金、人才、标准、产品、市场、信息等方面,相互协作、沟通联系、互通有无。开展旅游国际合作与交流,是更好地巩固、发展、开拓入境游市场和出境游市场的一条重要途径,也是学习外国经验以更好地促进国内旅游业发展的重要途径。为此,本条规定国务院旅游主管部门开展旅游国际合作与交流。

  第三,县级以上地方人民政府统筹组织本地的旅游形象推广工作。作为主管本行政区域内的旅游工作的地方旅游主管部门,在本地的旅游形象推广中,具体负责相关工作的进行。而本地的旅游形象推广,不仅与地方旅游主管部门有关,也涉及其他地方工作部门。为更好地整合各相关部门的资源,使各相关部门共同做好本地的旅游形象推广工作,本条规定负有依法管理本行政区域内行政工作的县级以上地方各级人民政府统筹组织本地的旅游形象推广工作。

  第二十六条 国务院旅游主管部门和县级以上地方人民政府应当根据需要建立旅游公共信息和咨询平台,无偿向旅游者提供旅游景区、线路、交通、气象、住宿、安全、医疗急救等必要信息和咨询服务。设区的市和县级人民政府有关部门应当根据需要在交通枢纽、商业中心和旅游者集中场所设置旅游咨询中心,在景区和通往主要景区的道路设置旅游指示标识。

  旅游资源丰富的设区的市和县级人民政府可以根据本地的实际情况,建立旅游客运专线或者游客中转站,为旅游者在城市及周边旅游提供服务。

  【本条主旨】

  本条是关于政府应当提供的旅游公共服务的规定。

  【本条释义】

  政府的一项重要职责,是为公民提供公共服务。因此,提供旅游公共服务,是政府的一项职责。本条即对政府应当提供旅游公共信息服务、旅游交通便捷服务、旅游便民惠民服务等旅游公共服务作了规定。

  根据本条的规定,政府应当提供的旅游公共服务,包括三个方面的内容:

  第一,国务院旅游主管部门和县级以上地方人民政府应当根据需要建立旅游公共信息和咨询平台。所谓旅游公共信息和咨询平台,是指向旅游者提供旅游景区、线路、交通、气象、住宿、安全、医疗急救等与旅游活动有关的信息,并回答旅游者相关询问的环境或者条件。国务院旅游主管部门以及省、自治区、直辖市人民政府,设区的市、自治州人民政府,县、自治县、市辖区人民政府,应当根据旅游者以及促进旅游发展的需要,建立旅游公共信息和咨询平台,以满足旅游者对相关信息的需要。

  国务院旅游主管部门和县级以上地方人民政府建立的旅游公共信息和咨询平台,是政府为提供旅游公共服务设立的,而公共服务具有无偿性,因此,旅游公共信息和咨询平台应当无偿地向旅游者提供旅游景区、线路、交通、气象、住宿、安全、医疗急救等必要信息和咨询服务,不得以任何名义收取任何费用。

  第二,设区的市和县级人民政府有关部门应当根据需要设置旅游咨询中心和旅游指示标识。所谓旅游咨询中心,是指为旅游者提供旅游景区、线路、交通、气象、住宿、安全、医疗急救等与旅游活动有关的信息,并回答旅游者相关询问的机构。所谓旅游指示标识,是指用以传递旅游信息或者吸引旅游者注意力,被设计成文字或图形的视觉展示,包括景区介绍牌、景区名牌、景观介绍牌、配套设施指示牌、景区游览路线引导牌、友情提示牌、安全管理标识牌、景点游览图、旅游交通指示牌等。

  在现代越来越复杂的空间和信息环境中,及时、方便地获取旅游信息,解决旅游有关问题,对旅游者顺利进行旅游活动十分重要,而旅游咨询中心和旅游指示标识的设置,可以使旅游者及时、方便地获取旅游信息,解决旅游有关问题。因此,本条要求设区的市和县级人民政府有关部门根据需要设置旅游咨询中心和旅游指示标识。同时,旅游者出发、到达、中转的交通枢纽,以及商业比较集中、吸引众多购物者的商业中心,是旅游者集中的场所。在交通枢纽、商业中心和旅游者集中场所设置旅游咨询中心,能够更好地为旅游者服务;景区是旅游者进行游览等旅游活动的地方,在景区和通往主要景区的道路设置旅游指示标识,能够使旅游者顺利进行旅游活动。因此,本条要求设置旅游咨询中心的场所是交通枢纽、商业中心和旅游者集中场所,设置旅游指示标识的场所是景区和通往主要景区的道路。

  第三,旅游资源丰富的设区的市和县级人民政府可以建立旅游客运专线或者游客中转站。所谓旅游客运专线,是指运送旅游者到某地进行某项旅游活动的专用的运输线路。所谓旅客中转站,是指旅游者中途转换交通运输工具的地方。

  在旅游资源丰富的地方,吸引到当地进行旅游活动的人数众多,旅游者要参观游览的地方也较多。建立旅游客运专线或者游客中转站,能够方便旅游者到达景区,方便旅游者在不同的景区之间往返。为使旅游者享受更好的服务,本条规定旅游资源丰富的设区的市和县级人民政府可以根据本地的实际情况,建立旅游客运专线或者游客中转站,为旅游者在城市及周边旅游提供服务。

  第二十七条 国家鼓励和支持发展旅游职业教育和培训,提高旅游从业人员素质。

  【本条主旨】

  本条是关于国家鼓励和支持发展旅游职业教育和培训的规定。

  【本条释义】

  旅游从业人员是指在旅游业就业的人员。旅游从业人员为旅游者提供服务,他们的言谈举止、行为规范代表着旅游经营者甚至旅游行业的形象,他们的水平及工作质量直接影响着旅游经营者的服务效果,而旅游从业人员的水平及工作质量取决于他们自身的素质。我国的旅游业在快速发展的同时,因旅游业就业机会的增多而使大量劳动力到旅游行业就业,但一些人学历层次普遍偏低、整体素质不高,由此产生了一系列问题。例如,一些旅游从业人员服务意识不强,服务态度较差甚至服务态度恶劣;一些旅游从业人员由导游变导购,误导、诱导旅游者甚至辱骂旅游者、威逼旅游者消费的行为时有发生,而以提高“宰客”技能的非法培训机构“大刀会”“小刀会”受到旅游从业人员的热捧,等等。为提高旅游从业人员的素质,本条对国家鼓励和支持发展旅游职业教育和培训作了规定。

  所谓旅游职业教育,是指让受教育者获得从事旅游职业所需要的职业知识、技能和职业道德的教育。旅游职业教育侧重于旅游实际工作能力的培养,其目的是培养具有一定文化水平、专业知识技能和职业道德素养的旅游应用人才。所谓旅游职业培训,是指对准备和已经在旅游业就业的人员进行的旅游业务知识和实际工作能力的教育和训练。通过旅游职业教育和培训,可以提高旅游从业人员的素质和职业能力,使其具备良好的职业道德、丰富的科学文化和业务知识、娴熟的服务技能以及健康的心理等基本素质。

  国家可以通过多种方式,鼓励和支持发展旅游职业教育和培训。例如,建立健全政府主导、行业指导、企业参与的旅游职业教育办学机制,制定促进校企合作办学法规,推进校企合作制度化;推动教师队伍和实训基地建设,建立健全职业教育质量保障体系,吸收企业参加教育质量评估,提升旅游职业教育基础能力;健全多渠道投入机制,加大对旅游职业教育的财政投入;制定优惠政策,鼓励企业接收旅游职业实习实训和教师实践,鼓励企业加大对旅游职业教育的投入;建立旅游健全技能型人才到职业学校从教的制度;完善符合旅游职业教育特点的教师资格标准和专业技术职务(职称)评聘办法;统筹旅游中等职业教育与高等职业教育发展,促使旅游职业教育规模、专业设置与经济社会发展需求相适应;在职业教育中推行学历证书和职业资格证书“双证书”制度,推进职业学校专业课程内容和职业标准相衔接;建立健全旅游职业教育课程衔接体系,鼓励毕业生在职继续学习,完善旅游职业学校毕业生直接升学制度,拓宽毕业生继续学习渠道;规划建设一批全国旅游教育培训基地和旅游人才开发示范基地;分类制定在职人员定期培训办法,有针对性地实施各级、各类旅游人才培训工作;统筹职业教育发展,整合利用现有各类职业教育培训资源,依托大型旅游骨干企业、重点职业院校和培训机构,建设一批示范性国家级旅游高技能人才培养基地和公共实训基地;支持发展各类专业化培训机构;建立健全旅游从业人员长效培训管理体制;实施全国旅游培训计划;对旅游行业在线网络培训机构进行政策支持;鼓励旅游企业积极增加人才开发投入,建立岗位培训与持证上岗制度、薪酬制度相衔接的有效机制;吸引境外知名旅游院校、科研机构以及企业,合作设立教育教学、培训、研究机构或项目,推动建设一批示范性中外合作旅游学校和一批中外合作旅游办学项目;开发境外优质旅游教育培训资源,完善出境旅游培训管理制度和措施;加强与国外高水平旅游院校、知名旅游企业合作,建立教学科研、培训实践合作平台,加强旅游经营管理人才、高层次专业技术人才的国际化联合培养,组织师资赴国外访学并引进国外相关专业培养方案,等等。

  第四章 旅游经营

  本章共29条,分别对参与旅游经营的各类主体进行了规范,具体包括:旅行社的设立、业务范围以及经营规范;导游和领队执行证的取得、执业活动规范、权利保障;景区的设立、门票管理、流量控制,以及旅游经营者应遵守的一般经营规则等。

  第二十八条 设立旅行社,招徕、组织、接待旅游者,为其提供旅游服务,应当具备下列条件,取得旅游主管部门的许可,依法办理工商登记:

  (一)有固定的经营场所;

  (二)有必要的营业设施;

  (三)有符合规定的注册资本;

  (四)有必要的经营管理人员和导游;

  (五)法律、行政法规规定的其他条件。

  【本条主旨】

  本条是关于旅行社设立条件和程序的规定。

  【本条释义】

  旅行社作为旅游业的重要经营主体,是连接旅游生产服务各个环节的纽带,在推动旅游消费、促进旅游经济等方面发挥着积极作用。保持旅行社行业的规范经营和健康发展,直接关系到旅游业的发展水平和人民群众对旅游服务的满意程度。近些年来,随着旅游经济的快速发展,旅行社行业的规模不断扩大,旅行社的数量不断增长。但由于法律对旅行社的设立条件缺乏明确规定,导致旅行社实际入市门槛较低。一些缺乏必要服务条件的旅行社,为抢占市场份额而采取各种违规手段进行恶性竞争,严重恶化旅游市场环境,也损害了旅游者的合法权益。为了保证旅行社具有一定的市场生存能力和信誉保证能力,引导我国旅行社质量的整体提高,有必要在法律中对设立旅行社设置一定的条件,严格准入门槛。这样有利于引导旅行社行业的健康发展,也有利于旅游者合法权益的保护。

  一、旅行社以及旅游服务的界定

  所谓旅行社,根据国务院《旅行社条例》第二条第二款的规定,是指从事招徕、组织、接待旅游者等活动,为旅游者提供相关旅游服务,开展国内旅游业务、入境旅游业务或者出境旅游业务的企业法人。所谓招徕、组织、接待旅游者,为其提供旅游服务,主要包括:安排交通服务;安排住宿服务;安排餐饮服务;安排观光游览、休闲度假等服务;导游、领队服务;旅游咨询、旅游活动设计服务等。旅行社还可以接受委托,提供下列旅游服务:接受旅游者的委托,代订交通客票、代订住宿和代办出境、入境、签证手续等;接受机关、事业单位和社会团体的委托,为其差旅、考察、会议、展览等公务活动,代办交通、住宿、餐饮、会务等事务;接受企业委托,为其各类商务活动、奖励旅游等,代办交通、住宿、餐饮、会务、观光游览、休闲度假等事务;其他旅游服务。其中,出境、签证手续等服务,应当由具备出境旅游业务经营权的旅行社代办。

  二、设立旅行社的前提条件

  根据本条的规定,设立旅行社,招徕、组织、接待旅游者,为其提供旅游服务,首先应当具备下列条件:

  第一,有固定的经营场所。旅行社从事招徕、组织、接待旅游者等活动,提供相关旅游服务,必须有固定的经营场所,没有固定的经营场所,旅行社就无法从事经营活动。旅行社的经营场所还应当符合一定的要求。根据《旅行社条例实施细则》第六条的规定,申请设立旅行社的,经营场所应当符合下列要求: (1)申请者拥有产权的营业用房,或者申请者租用的、租期不少于1年的营业用房; (2)营业用房应当满足申请者业务经营的需要。

  第二,有必要的营业设施。旅行社从事经营活动,还需要必要的办公、通讯等设施。根据《旅行社条例实施细则》第七条的规定,营业设施应当至少包括下列设施、设备: (1) 2部以上的直线固定电话; (2)传真机、复印机; (3)具备与旅游行政管理部门及其他旅游经营者联网条件的计算机。

  第三,有符合规定的注册资本。注册资本是指旅行社在有关部门登记的资本总额,既是旅行社经营所需要的资本,又是旅行社对外承担民事责任的保障。根据《旅行社条例》第六条的规定,申请设立旅行社,经营国内旅游业务和入境旅游业务的,有不少于30万元的注册资本。

  第四,有必要的经营管理人员和导游。旅行社是一种具有较强专业性的企业法人,提供的服务不是一般的服务,而是旅游服务。因此,旅行社必须有必要的了解旅游管理知识、熟悉旅游业务、拥有丰富工作经验的经营管理人员和导游,否则旅行社无法有效地开展经营活动。

  第五,法律、行政法规规定的其他条件。旅行社通常是企业法人,在我国最主要的企业法人就是公司,包括有限责任公司和股份有限公司。当旅行社是有限责任公司或者股份有限公司时,关于旅行社的设立条件,旅游法没有规定,公司法有规定的,适用公司法的规定。另外,《旅行社条例》等行政法规也规定了一些具体条件,设立旅行社时,也应符合行政法规的具体规定。

  三、取得旅游主管部门的许可,并依法办理工商登记

  设立旅行社,除了具备上述前提条件外,还应当取得旅游主管部门的许可,并依法办理工商登记。旅行社的设立应当取得旅游主管部门的行政许可。旅游法制定前,根据《旅行社条例》等行政法规的规定,设立旅行社应当取得许可。立法过程中,关于旅游行业经营资质许可是各方面讨论的重点内容之一。有的意见提出,行政许可法规定对于需要特殊资质、特殊能力、特殊条件的活动,法律可以设定许可。旅游经营者、导游、旅游设施的开发者等确实需要特殊的资质、能力和条件,将其纳入许可审批的范围完全可以。以前没有设立资质要求的要按照法律出台后的要求来做。有的意见提出,资格许可问题要明确是指工商经营许可还是行业行政许可,对于目前设立行业行政许可的旅行社、饭店、交通等行业来说,没有问题,但对目前没有设立行业行政许可的餐饮和购物等行业来说,在旅游法中新设立,似乎不太合适,与行政许可法的要求也不一致。还有的意见提出,旅游法在涉及行业许可时,应区分对待,旅行社、大型购物场所等完全可以实行行政许可,但是旅游市场普遍存在的小摊点则无法操作。也有的意见提出,旅游法中设定的行政许可数量不宜过多,应当与行政许可法的规定相衔接。各方面在设立旅行社应取得行政许可这一点上态度是比较一致的,大多肯定了经营资质许可的必要性和可行性。从加强旅游市场管理、维护旅游者权益角度出发,本法保持了设立旅行社应当取得旅游主管部门许可的规定。

  《旅行社条例》《旅行社条例实施细则》等行政法规、规章对旅行社取得旅游主管部门许可作出了具体规定。《旅行社条例》第七条规定,申请设立旅行社,经营国内旅游业务和入境旅游业务的,应当向所在地省、自治区、直辖市旅游行政管理部门或者其委托的设区的市级旅游行政管理部门提出申请,并提交符合本条例第六条规定的相关证明文件。受理申请的旅游行政管理部门应当自受理申请之日起20个工作日内作出许可或者不予许可的决定。予以许可的,向申请人颁发旅行社业务经营许可证,申请人持旅行社业务经营许可证向工商行政管理部门办理设立登记;不予许可的,书面通知申请人并说明理由。《旅行社条例实施细则》第八条规定,申请设立旅行社,应当向省、自治区、直辖市旅游行政管理部门(简称省级旅游行政管理部门,下同)提交下列文件: (1)设立申请书。内容包括申请设立的旅行社的中英文名称及英文缩写,设立地址,企业形式、出资人、出资额和出资方式,申请人、受理申请部门的全称、申请书名称和申请的时间; (2)法定代表人履历表及身份证明; (3)企业章程; (4)依法设立的验资机构出具的验资证明; (5)经营场所的证明; (6)营业设施、设备的证明或者说明; (7)工商行政管理部门出具的《企业名称预先核准通知书》。省级旅游行政管理部门可以委托设区的市级旅游行政管理部门,受理当事人的申请并作出许可或者不予许可的决定。

  第二十九条 旅行社可以经营下列业务:

  (一)境内旅游;

  (二)出境旅游;

  (三)边境旅游;

  (四)入境旅游;

  (五)其他旅游业务。

  旅行社经营前款第二项和第三项业务,应当取得相应的业务经营许可,具体条件由国务院规定。

  【本条主旨】

  本条是关于旅行社经营业务范围的规定。

  【本条释义】

  一、旅行社经营业务范围

  根据本条第一款的规定,旅行社的经营业务范围包括:

  (一)境内旅游

  所谓境内旅游,是指旅行社招徕、组织和接待中国内地居民在境内旅游的业务。境内旅游业务是我国旅行社经营的最普通的业务,但同时也是最主要的业务。根据国家旅游局《2010年中国旅游业统计公报》, 2010年旅游业总收入157万亿元人民币,比上年增长217%。国内旅游人数2103亿人次,收入1257977亿元人民币,分别比上年增长106%和235%.

  (二)出境旅游

  所谓出境旅游,是指旅行社招徕、组织、接待中国内地居民出国旅游,赴香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区旅游,以及招徕、组织、接待在中国内地的外国人、在内地的香港特别行政区、澳门特别行政区居民和在大陆的台湾地区居民出境旅游的业务。中国公民出境旅游业务自1997年正式开展以来,取得了较快发展,已开展组团业务的国家和地区不断增多,中国公民出境旅游人数不断增长,较好地满足了人民群众的旅游消费需求,促进了我国旅游业的快速发展。同时,对增进中外民间交往,提高我国的国际形象和地位发挥了积极作用。

  (三)边境旅游

  所谓边境旅游,是指经批准的旅行社组织和接待我国及毗邻国家的公民,集体从指定的边境口岸出入境,在双方政府商定的区域和期限内进行的旅游活动。开展边境旅游业务,有利于我国促进同周边国家的交流与合作,扩大对外影响,增强国际地位;有利于增进各国人民之间的相互了解与友谊,增强边疆稳定;有利于促进边境地区外向型经济的迅速发展,拓宽对外经济贸易的合作领域。

  (四)入境旅游

  所谓入境旅游,是指旅行社招徕、组织、接待外国旅游者来我国旅游,香港特别行政区、澳门特别行政区旅游者来内地旅游,台湾地区居民来大陆旅游,以及招徕、组织、接待在中国内地的外国人,在内地的香港特别行政区、澳门特别行政区居民和在大陆的台湾地区居民在境内旅游的业务。入境旅游是我国旅游业的重要组成部分,是旅游产业发展水平的重要体现,对宣传我国旅游整体形象,增进与世界各国和地区人民的友好交往,传播中华民族先进文化和文明成果,促进对外开放,推进和谐世界建设,具有积极作用。

  (五)其他旅游业务

  其他旅游业务,是指除境内旅游、出境旅游、边境旅游、入境旅游外的其他旅游业务。随着旅游市场的不断发展繁荣,旅游业务形式也在不断地发展变化中,规定“其他旅游业务”是为了给新旅游业务的发展留有空间。

  二、经营出境旅游和边境旅游的特殊条件

  一般而言,旅行社取得旅行社业务经营许可证后,就可以开展国内旅游业务和入境旅游业务,但还不能开展出境旅游和边境旅游业务。这是因为,出境旅游和边境旅游业务需要的旅游服务更专业、更复杂,因此需要的条件也更高。根据法律的规定,旅行社要开展出境旅游或者边境旅游,应在取得旅行社业务经营许可证的基础上,取得相应的业务经营许可。取得许可的具体条件由国务院规定。

  (一)申请经营出境旅游业务的条件

  《旅行社条例》第八条的规定,旅行社取得经营许可满两年,且未因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的,可以申请经营出境旅游业务。《旅行社条例实施细则》作了进一步的细化规定,根据其相关规定,旅行社申请出境旅游业务,应当向国务院旅游行政主管部门提交原许可的旅游行政管理部门出具的,证明其经营旅行社业务满两年,且连续两年未因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的文件。旅行社取得出境旅游经营业务许可的,由国务院旅游行政主管部门换发旅行社业务经营许可证。旅行社持旅行社业务经营许可证向工商行政管理部门办理经营范围变更登记。国务院旅游行政主管部门可以委托省级旅游行政管理部门受理旅行社经营出境旅游业务的申请,并作出许可或者不予许可的决定。

  根据《中国公民出国旅游管理办法》的相关规定,旅行社经营出国旅游业务,应当具备下列条件: (1)取得国际旅行社资格满1年; (2)经营入境旅游业务有突出业绩; (3)经营期间无重大违法行为和重大服务质量问题。申请经营出国旅游业务的旅行社,应当向省、自治区、直辖市旅游行政部门提出申请。省、自治区、直辖市旅游行政部门应当自受理申请之日起30个工作日内,依据规定的条件对申请审查完毕,经审查同意的,报国务院旅游行政部门批准;经审查不同意的,应当书面通知申请人并说明理由。国务院旅游行政部门批准旅行社经营出国旅游业务,应当符合旅游业发展规划及合理布局的要求。未经国务院旅游行政部门批准取得出国旅游业务经营资格的,任何单位和个人不得擅自经营或者以商务、考察、培训等方式变相经营出国旅游业务。国务院旅游行政部门应当将取得出国旅游业务经营资格的旅行社名单予以公布,并通报国务院有关部门。

  旅行社申请经营赴台湾地区旅游业务的,适用《大陆居民赴台湾地区旅游管理办法》的规定。根据《大陆居民赴台湾地区旅游管理办法》的相关规定,经营大陆居民赴台旅游业务的旅行社,由国家旅游局会同有关部门,从已批准的特许经营出境旅游业务的旅行社范围内指定,由海峡两岸旅游交流协会公布。除被指定的旅行社外,任何单位和个人不得经营大陆居民赴台旅游业务。

  (二)申请经营边境旅游业务的条件

  旅行社申请经营边境旅游业务的,适用《边境旅游暂行管理办法》的规定。根据《边境旅游暂行管理办法》的相关规定,申请开办边境旅游业务必须具备以下条件: (1)经国务院批准对外国人开放的边境市、县; (2)有国家正式批准对外开放的国家一、二类口岸,口岸联检设施基本齐全; (3)有旅游行政管理部门批准可接待外国旅游者的旅行社; (4)具备就近办理参游人员出入境证件的条件; (5)具备交通条件和接待设施; (6)同对方国家边境地区旅游部门签订了意向性协议。未经批准,任何单位和个人不得经营过境旅游业务或任意扩大边境旅游范围。对违反规定开展边境旅游业务的单位或个人,各级旅游行政主管部门应会同有关部门给予罚款、追究有关负责人责任、勒令停业整顿、终止其边境旅游业务等处罚。

  第三十条 旅行社不得出租、出借旅行社业务经营许可证,或者以其他形式非法转让旅行社业务经营许可。

  【本条主旨】

  本条是关于旅行社不得出租、出借许可证和非法转让经营许可的规定。

  【本条释义】

  根据本法以及《旅行社条例》等法律、法规的相关规定,申请设立旅行社,经营境内旅游、出境旅游、边境旅游、入境旅游等旅游业务,需要取得相应的经营许可。对于具备规定条件的申请人,由旅游主管部门向申请人颁发旅行社业务经营许可证。旅行社业务经营许可具有专属性,代表取得许可的旅行社具备与旅游业务相应的执业能力和信誉保障,能够为旅行者提供合格的旅游服务并承担相应责任。但在实践中,一些旅行社出于经济利益考虑,通过出租、出借旅行社业务经营许可证等各种方式,向其他企业、团体或者个人非法转让旅行社业务经营许可,使得大量不合格的经营主体进入旅游市场,严重扰乱市场秩序,影响旅游服务水平的提升。一旦出现旅游纠纷或者旅游事故,经营主体、责任主体混淆不清、互相推诿甚至逃避责任,导致旅游者的合法权益无法得到保障。为规范旅游市场,保障旅游者合法权益,有必要严格旅行社业务经营许可证的管理,防范和杜绝非法转让旅行社业务经营许可的行为。根据本条的规定,旅行社非法转让旅行社业务经营许可的行为包括出租、出借旅行社业务经营许可证以及其他形式。

  一、出租、出借旅行社业务经营许可证的行为

  旅行社业务经营许可证是旅行社业务经营许可最直观的外在载体。根据国家有关规定,对旅行社业务经营许可证实行严格的管理,除取得需要符合规定的条件外,换领和交回也要遵守有关规定。《旅行社条例》第十二条规定,旅行社变更名称、经营场所、法定代表人等登记事项或者终止经营的,应当到工商行政管理部门办理相应的变更登记或者注销登记,并在登记办理完毕之日起10个工作日内,向原许可的旅游行政管理部门备案,换领或者交回旅行社业务经营许可证。

  实践中,较为常见的非法转让旅行社业务经营许可的行为,包括出租、出借旅行社业务经营许可证。出租、出借旅行社业务经营许可证的具体形式可以是多种多样的,例如旅行社以租赁、借用的形式,准许或者默许其他企业、团体或者个人在其营业场所或者营业活动中摆放或者向旅游消费者显露其旅行社业务经营许可证(包括许可证复制件)的行为。无论具体表现形式,其实质都是擅自许可未经旅游主管部门审核的企业、团体或者个人经营旅游业务。《旅行社条例实施细则》就是从实质性角度,对出租、出借旅行社业务经营许可证的行为进行了界定。根据《旅行社条例实施细则》第二十七条的规定,旅行社的下列行为属于转让、出租或者出借旅行社业务经营许可证的行为: (1)除招徕旅游者和符合本实施细则第三十四条第一款规定的接待旅游者的情形外,准许或者默许其他企业、团体或者个人,以自己的名义从事旅行社业务经营活动的; (2)准许其他企业、团体或者个人,以部门或者个人承包、挂靠的形式经营旅行社业务的。

  二、其他形式的界定

  除了出租、出借旅行社业务经营许可证外,实践中还可能存在非法转让旅行社业务经营许可的其他形式。对其他形式的认定,仍然应当坚持从实质性的角度去把握。需要注意的是,旅行社作为旅游服务产业链中的重要纽带,具有较为复杂的内外部关系,对内可能存在服务网点、分社等承担部分业务的业务机构和分支机构,对外可能存在委托的辅助服务经营者等。在这个过程中,需要注意将正常的业务活动与非法转让旅行社业务经营许可的行为区分开来。

  (一)关于业务机构和分支机构

  按照国家有关规定,旅行社可以根据需要,设立旅行社分社以及服务网点。旅行社分社以及服务网点,不具有法人资格,以设立分社、服务网点的旅行社(简称设立社)的名义从事规定的经营活动,其经营活动的责任和后果,由设立社承担。《旅行社条例》第十条规定,旅行社设立分社的,应当持旅行社业务经营许可证副本向分社所在地的工商行政管理部门办理设立登记,并自设立登记之日起3个工作日内向分社所在地的旅游行政管理部门备案。旅行社分社的设立不受地域限制。分社的经营范围不得超出设立分社的旅行社的经营范围。服务网点是旅行社设立的,为旅行社招徕旅游者,并以旅行社的名义与旅游者签订旅游合同的门市部等机构。设立社设立服务网点的区域范围,应当在设立社所在地的设区的市的行政区划内。设立社不得在前款规定的区域范围外,设立服务网点。根据《旅行社条例》第十一条的规定,旅行社设立专门招徕旅游者、提供旅游咨询的服务网点应当依法向工商行政管理部门办理设立登记手续,并向所在地的旅游行政管理部门备案。旅行社服务网点应当接受旅行社的统一管理,不得从事招徕、咨询以外的活动。除了旅行社分社、服务网点外,根据《旅行社条例实施细则》第二十八条的规定,旅行社设立的办事处、代表处或者联络处等办事机构,不得从事旅行社业务经营活动。

  旅行社应当按照《旅行社条例》《旅行社条例实施细则》等有关规定,加强对分社、服务网点的设立、备案和管理。旅行社分社、服务网点依法从事的经营活动,不属于非法转让旅行社业务经营许可的行为。如果旅行社违反相关规定,如服务网点从事招徕、咨询以外的经营活动;除接待委托外,旅行社准许或者默许其他企业、团体或者个人以自己的名义从事旅行社业务经营活动;准许其他企业、团体或者个人以部门或者个人承包、挂靠的形式经营旅行社业务,就可能构成非法转让旅行社业务经营许可行为,应当依法予以处理。

  (二)关于委托接待

  按照国家有关规定,旅行社可以根据需要,将在旅游目的地接待旅游者的业务作出委托。根据《旅行社条例》《旅行社条例实施细则》的相关规定,旅行社需要对旅游业务作出委托的,应当委托给具有相应资质的旅行社,征得旅游者的同意,并与接受委托的旅行社就接待旅游者的事宜签订委托合同,确定接待旅游者的各项服务安排及其标准,约定双方的权利和义务。旅行社对接待旅游者的业务作出委托的,应当按照规定,将旅游目的地接受委托的旅行社的名称、地址、联系人和联系电话,告知旅游者。接受委托的旅行社违约,造成旅游者合法权益受到损害的,作出委托的旅行社应当承担相应的赔偿责任。作出委托的旅行社赔偿后,可以向接受委托的旅行社追偿。旅行社依照规定委托接待的行为,不属于非法转让旅行社业务经营许可的行为。但如果旅行社违反规定,例如委托不具备相应资质的企业、团体或者个人从事旅游目的地接待业务,就可能构成非法转让旅行社业务经营许可的行为,应当依法予以处理。

  第三十一条 旅行社应当按照规定交纳旅游服务质量保证金,用于旅游者权益损害赔偿和垫付旅游者人身安全遇有危险时紧急救助的费用。

  【本条主旨】

  本条是关于交纳旅游服务质量保证金及质量保证金用途的规定。

  【本条释义】

  为加强对旅行社服务质量的监督和管理,保护旅游者的合法权益,保障旅行社规范经营,维护我国旅游业声誉,国家旅游局根据《消费者权益保护法》《反不正当竞争法》《旅行社管理条例》的有关规定,按照旅行社的经营特点,参照国际惯例,经国务院批准,对旅行社实行质量保证金制度。该项制度在1995年1月1日国家旅游局发布的《旅行社质量保证金暂行规定》及其实施细则中得以确立。《旅行社条例》及其实施细则作了进一步的完善,形成了比较规范的、具有较强可操作性的一项管理制度。本法对旅行社质量保证金制度在法律上作了进一步明确。

  根据本条的规定,旅行社应当按照规定交纳旅游服务质量保证金,用于旅游者权益损害赔偿和垫付旅游者人身安全遇有危险时紧急救助的费用。所谓“规定”主要包括《旅行社条例》《旅行社条例实施细则》《旅行社质量保证金存取管理办法》等。根据这些规定,旅行社应当自取得旅行社业务经营许可证之日起3个工作日内,在国务院旅游行政主管部门指定的银行开设专门的质量保证金账户,存入质量保证金,或者向作出许可的旅游行政管理部门提交依法取得的担保额度不低于相应质量保证金数额的银行担保。经营国内旅游业务和入境旅游业务的旅行社,应当存入质量保证金20万元;经营出境旅游业务的旅行社,应当增存质量保证金120万元。质量保证金的利息属于旅行社所有。旅行社每设立一个经营国内旅游业务和入境旅游业务的分社,应当向其质量保证金账户增存5万元;每设立一个经营出境旅游业务的分社,应当向其质量保证金账户增存30万元。

  旅行社应当在国务院旅游行政主管部门指定银行的范围内,选择存入质量保证金的银行。旅行社在银行存入质量保证金的,应当设立独立账户,存期由旅行社确定,但不得少于1年。账户存期届满,旅行社应当及时办理续存手续。旅行社存入、续存、增存质量保证金后7个工作日内,应当向作出许可的旅游行政管理部门提交存入、续存、增存质量保证金的证明文件,以及旅行社与银行达成的使用质量保证金的协议。协议应当包含下列内容: (1)旅行社与银行双方同意依照规定使用质量保证金; (2)旅行社与银行双方承诺,除依照县级以上旅游行政管理部门出具的划拨质量保证金,或者省级以上旅游行政管理部门出具的降低、退还质量保证金的文件,以及人民法院作出的认定旅行社损害旅游者合法权益的生效法律文书外,任何单位和个人不得动用质量保证金。

  根据本条的规定,旅行社质量保证金的用途是用于旅游者权益损害赔偿和垫付旅游者人身安全遇有危险时紧急救助的费用。所谓旅游者权益损害赔偿,是指旅行社违反旅游合同约定,侵害旅游者合法权益所应承担的赔偿责任。另外,在旅游者人身安全遇有危险需要紧急救助时,也可以用旅行社质量保证金垫付救助费用。有下列情形之一的,旅游行政管理部门可以使用旅行社的质量保证金: (1)旅行社违反旅游合同约定,侵害旅游者合法权益,经旅游行政管理部门查证属实的; (2)旅行社因解散、破产或者其他原因造成旅游者预交旅游费用损失的。人民法院判决、裁定及其他生效法律文书认定旅行社损害旅游者合法权益,旅行社拒绝或者无力赔偿的,人民法院可以从旅行社的质量保证金账户上划拨赔偿款。

  旅行社自交纳或者补足质量保证金之日起3年内未因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的,旅游行政管理部门应当将旅行社质量保证金的交存数额降低50%,并向社会公告。旅行社可凭省、自治区、直辖市旅游行政管理部门出具的凭证减少其质量保证金。旅行社在旅游行政管理部门使用质量保证金赔偿旅游者的损失,或者依法减少质量保证金后,因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的,应当在收到旅游行政管理部门补交质量保证金的通知之日起5个工作日内补足质量保证金。旅行社不再从事旅游业务的,凭旅游行政管理部门出具的凭证,向银行取回质量保证金。

  第三十二条 旅行社为招徕、组织旅游者发布信息,必须真实、准确,不得进行虚假宣传,误导旅游者。

  【本条主旨】

  本条是关于旅行社为招徕、组织旅游者不得作虚假宣传的规定。

  【本条释义】

  旅行社在招徕、组织旅游者的过程中,通常需要发布关于旅游产品和服务价格、内容等方面的信息。这些信息对于旅游者来说,是作出旅游选择的主要依据。对于旅行社而言,依照诚实信用的原则,旅行社应当保证信息的真实、准确。实践中,一些旅行社在招徕、组织旅游者活动中发布虚假信息,进行虚假宣传,误导旅游者。针对这种情况,本法对旅行社保证宣传信息真实、准确的义务作了明确规定。

  之所以这样规定,一方面是因为存在现实意义,另一方面从我国有关法律、法规看,也有相应的依据。消费者权益保护法第十九条规定,经营者应当向消费者提供有关商品或者服务的真实信息,不得作引人误解的虚假宣传。经营者对消费者就其提供的商品或者服务的质量和使用方法等问题提出的询问,应当作出真实、明确的答复。第二十二条规定,经营者应当保证在正常使用商品或者接受服务的情况下其提供的商品或者服务应当具有的质量、性能、用途和有效期限;但消费者在购买该商品或者接受该服务前已经知道其存在瑕疵的除外。经营者以广告、产品说明、实物样品或者其他方式表明商品或者服务的质量状况的,应当保证其提供的商品或者服务的实际质量与表明的质量状况相符。另外,《旅行社条例》第二十九条也规定,旅行社在与旅游者签订旅游合同时,应当对旅游合同的具体内容作出真实、准确、完整的说明。旅行社作为经营者,应当遵守这些法律、法规的规定。

  根据本条规定,旅行社在招徕、组织旅游者活动中向旅游者提供的旅游服务信息必须真实可靠,不得作虚假宣传。发布信息的场合是招徕、组织旅游者的活动中,此时发布的信息与签订旅游合同和履行旅游合同密切相关。信息的内容包括旅行社基本信息;旅游行程安排;游团成团的最低人数;交通、住宿、餐饮等旅游服务安排和标准;游览、娱乐等项目的具体内容和时间;自由活动时间安排;旅游费用及其交纳的期限和方式;违约责任和解决纠纷的方式等。发布的形式包括格式合同、通知、声明、店堂告示、广告等。

  第三十三条 旅行社及其从业人员组织、接待旅游者,不得安排参观或者参与违反我国法律、法规和社会公德的项目或者活动。

  【本条主旨】

  本条是关于遵守法律、法规和社会公德的规定。

  【本条释义】

  根据本条的规定,旅行社及其从业人员组织、接待旅游者,不得安排参观或者参与违反我国法律、法规和社会公德的项目或者活动。本条在理解上应注意把握: (1)规范的对象包括旅行社及其从业人员,从业人员包括旅行社的导游、领队以及其经营管理人员。根据《旅行社条例》第二十六条的规定,旅行社为旅游者安排或者介绍的旅游活动不得含有违反有关法律、法规规定的内容。 (2)规范的环节是在组织、接待旅游者活动中,具体的旅游业务不限,可以是境内旅游、出境旅游、入境旅游或者边境旅游等。 (3)规范的行为是安排参观或者活动。参观是指参加观看活动,参与是指参与某种旅游项目,获得体验。这些活动或者项目不论在所在地是否合法,或者符合社会公德,只要违反我国法律、法规或者社会公德,就不得安排参观或者参与。

  第三十四条 旅行社组织旅游活动应当向合格的供应商订购产品和服务。

  【本条主旨】

  本条是关于旅行社向供应商订购产品和服务的规定。

  【本条释义】

  旅游产品的综合性决定了单个旅游企业无法单独完成整体旅游产品的供给与销售,需要旅游相关经营者协作才能完成旅游产品的供销,因此,旅行社在提供旅游服务时,必然会形成一个以旅行社为纽带联结旅游产业上下游的旅游产品和服务供应链。可能与旅行社发生业务联系的供应商主要包括:餐饮供应商,为游客提供餐饮服务的企业,如酒店及社会餐馆;住宿供应商,为游客提供住宿的企业,如酒店、旅馆等;交通运输供应商,为游客从客源地前往目的地提供运输服务的机构,如航空、铁路、公路、水运企业等;旅游资源供应商,提供旅游观光娱乐的企业,如旅游景区、旅游策划公司、一些娱乐设施供应企业等;旅游购物供应商,为游客提供购物的场所,如旅游商品购物店等。相关产品或者服务的供应商是否具有相应的资质,直接影响到旅行社是否能订购到合格的产品或者服务。实践中存在部分旅行社为了谋取更多的利益,以低廉的价格向不合格的供应商订购产品和服务,既降低了服务质量,也为旅游活动带来了安全隐患。因此,本法规定,旅行社组织旅游活动应当向合格的供应商订购产品和服务。

  根据本条的规定,旅行社是在组织旅游活动中订购产品和服务,也就是说这些产品和服务的直接使用者是旅游者,因此必须对供应商的主体是否适格严加审查。判断供应商是否合格的标准,主要是看是否依法取得相应资质,或者是依据有关国家标准、行业标准、地方标准等级质量标准认定合格的供应商。

  第三十五条 旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动,诱骗旅游者,并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。

  旅行社组织、接待旅游者,不得指定具体购物场所,不得安排另行付费旅游项目。但是,经双方协商一致或者旅游者要求,且不影响其他旅游者行程安排的除外。

  发生违反前两款规定情形的,旅游者有权在旅游行程结束后三十日内,要求旅行社为其办理退货并先行垫付退货货款,或者退还另行付费旅游项目的费用。

  【本条主旨】

  本条是关于对旅行社诱导、欺骗旅游者消费获取不正当利益及其具体行为的禁止性规定。

  【本条释义】

  近年来,伴随着我国旅游产业的蓬勃发展,旅游乱象也愈演愈烈,从“零团费”强迫购物,到擅自将旅游者转团、拼团;从任意缩短旅游时间、减少旅游服务项目,到兜售假冒伪劣商品,一系列旅游质量问题的出现,在损害旅游者权益的同时,也扰乱了旅游市场秩序。如何防治旅行社组织、接待旅游者活动中的突出问题,成为旅游法制定过程中各方关注的重点问题。本条共三款规定,第一、二款规定对低价旅游、指定购物和消费作出严格约束,同时第三款规定赋予了旅游者在遭遇到类似违法行为时的救济权利。

  一、关于不合理低价旅游

  本条第一款规定,旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动,诱骗旅游者,并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。这款规定主要针对的是“零团费”等低价组织旅游活动的行为。制定过程中,曾规定为“旅行社不得以低于成本的价格招徕、组织、接待旅游者”。审议过程中,有意见提出,旅游服务作为一种商品,在市场上进行交易,作为市场的主体企业有权对自己的商品进行定价,是否低于成本是企业自己决策的事情,企业可以根据自身经营情况来决定。另外,是否低于成本由政府主管部门、行业组织还是独立的第三方来认定,也存在问题。还有意见认为,问题的关键在于是否损害了旅游消费者的权益。如果没有损害,即使“低于成本的价格”,也不能干预;如果确有损害,以反不正当竞争法、消费者权益保护法惩处即可,但不能以“低于成本的价格”的名义进行惩处。本法吸收了这些意见,修改为“旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动”.

  关于如何认定不合理,应当结合旅行社正常经营行为来认定,如果超过了正常经营行为的限度,就可能属于“不合理”。产品的价格应当是在扣除成本、保证一定利润的基础上制定的。由此,低价促销应当是企业在一定程度上降低利润空间的让利行为。在经营过程中,为了取得竞争优势地位,经营者采用有奖销售、微利(低价)促销,都是不违反市场规则或者竞争规则的。低价促销目的是通过薄利或者微利经营,扩大产品影响,在短期内占领市场,最终是为了获取更大的市场份额,达到盈利的目的。若一个企业长期以低于成本的价格开展经营活动成为常态,既不合理也不可能,必然要通过其他途径获取利益。正因为是不合理的低价,所以旅行社在组织、招徕旅游者的活动中,难免会出现用虚假信息或者隐瞒真实信息,欺骗旅游者,并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益的行为。只有这样,旅行社才能弥补不合理低价带来的损失并获取更高额的利润。所谓不正当利益,是指按照法律法规,通过正常经营所无法获取的商业利益。

  二、关于指定购物和消费

  本条第二款规定,旅行社组织、接待旅游者,不得指定具体购物场所,不得安排另行付费旅游项目。但是,经双方协商一致或者旅游者要求,且不影响其他旅游者行程安排的除外。立法过程中,曾规定“旅行社组织接待团队旅游不得指定购物场所,不得强迫或者变相强迫购物,不得安排任何形式的另行付费旅游项目”。对此,一些意见认为,“不得指定购物场所”实际上行不通。无论是国内还是国外、内地还是港澳台,都有政府有关部门审定或行业机构推荐的购物商店,游客去这些地方购物实际风险较小。另外,“不得强迫或者变相强迫购物”“不得安排任何形式的另行付费旅游项目”也过于绝对。实际可能是旅游合同中约定了购物场所和次数,另行收费项目也有部分游客欢迎。关键的问题在于购物的次数是否任意增加、时间是否任意延长,对不购物的游客有无歧视性语言或行为,购物中有无假冒伪劣商品,安排另行付费旅游项目的价格是否透明、合理,有无欺客行为。

  本法吸收了这些意见,对“不得指定具体购物场所,不得安排另行付费旅游项目”规定了例外情形。即经双方协商一致或者旅游者要求,且不影响其他旅游者行程安排的除外。双方协商一致,是指旅行社就购物场所、次数或者另行收费项目,已与旅游者达成一致,实施上已经成为旅游合同的一部分,旅游者对这些情况是明知的,也是在其真实意志下作出选择的。旅游者要求,是指旅行社与旅游者签订旅游合同时没有约定,在旅游合同履行过程中,旅游者主动提出购物或者安排另行收费项目的要求。在这种情况下,旅行社可以尊重旅游者的意愿予以安排,但前提是不能影响其他旅游者的行程安排。

  三、旅游者救济权利

  本条第三款规定,发生违反前两款规定情形的,旅游者有权在旅游行程结束后30日内,要求旅行社为其办理退货并先行垫付退货货款,或者退还另行付费旅游项目的费用。本款规定实际赋予了旅游者在发生前两款违法情形时的救济权利。根据本款规定,旅游者的救济权利包括两个方面:一是针对指定购物,有权要求旅行社为其办理退货并先行垫付退货货款;二是针对另行收费项目,要求旅行社退还另行付费旅游项目的费用。这两项权利的行使都有时间限制,要求在旅游行程结束后30日内,旅游行程结束的时间应以合同约定的行程安排或者旅游合同实际履行完毕的时间为准。

  第三十六条 旅行社组织团队出境旅游或者组织、接待团队入境旅游,应当按照规定安排领队或者导游全程陪同。

  【本条主旨】

  本条是关于旅行社为旅游团队安排出入境游全程陪同的规定。

  【本条释义】

  旅行社组织团队出境旅游或者组织、接待团队入境旅游,涉及出入境管理、海关等多个管理环节,跨越境内外不同环境,对团队组织管理工作的要求相对较高。根据《中国公民出国旅游管理办法》第十条的规定,组团社应当为旅游团队安排专职领队。旅行社组织、接待团队入境旅游也安排导游全程陪同。立法过程中,有的意见提出,出入境游要不要全程陪同需要考虑。在实际操作中,有时候并不是旅行社不想安排“全程陪同”,而是旅游者不需要。如果不需要领队和导游,旅行社必须安排的话,旅游者会觉得这属于强制消费。考虑到出入境游的现实情况和实际需要,本法作出强制性规定,即“旅行社组织团队出境旅游或者组织、接待团队入境旅游,应当按照规定安排领队或者导游全程陪同”.

  一、出境旅游安排领队全程陪同

  根据本条规定,旅行社组织团队出境旅游,应当按照规定安排领队全程陪同。根据《出境旅游领队人员管理办法》的相关规定,出境旅游领队人员,是指依照规定取得出境旅游领队证,接受具有出境旅游业务经营权的组团社的委派,从事出境旅游领队业务的人员。所谓领队业务,是指为出境旅游团提供旅途全程陪同和有关服务;作为组团社的代表,协同境外接待旅行社完成旅游计划安排;以及协调处理旅游过程中相关事务等活动。

  领队人员从事领队业务,必须经组团社正式委派。领队人员从事领队业务时,必须佩戴领队证。未取得领队证的人员,不得从事出境旅游领队业务。领队人员应当履行下列职责: (1)遵守《中国公民出国旅游管理办法》中的有关规定,维护旅游者的合法权益; (2)协同接待社实施旅游行程计划,协助处理旅游行程中的突发事件、纠纷及其他问题; (3)为旅游者提供旅游行程服务; (4)自觉维护国家利益和民族尊严,并提醒旅游者抵制任何有损国家利益和民族尊严的言行。

  二、组织、接待团队入境旅游安排导游全程陪同

  根据本条规定,旅行社组织、接待团队入境旅游,应当按照规定安排领队或者导游全程陪同。全程陪同导游,是指受组团旅行社委派,作为组团社的代表,在领队和地方陪同导游人员的配合下实施接待计划,为旅游团(者)提供全程陪同服务的工作人员。这里的组团社是指接受旅游团(者)或海外旅行社预订,制定和下达接待计划,并可提供全程陪同导游服务的旅行社。这里的领队是指受海外旅行社委派,全权代表该旅行社带领旅游团从事旅游活动的工作人员。

  全程陪同导游的主要工作职责包括:全陪导游人员是组团旅行社的代表,对所率领的旅游团(游客)的旅游活动负有全责,因而在整个旅游活动中起主导作用。其主要职责是: (1)实施旅游接待计划。按照旅游合同或约定实施组团旅行社的接待计划,监督各地接待单位的执行情况和接待质量。 (2)负责旅游过程中同组团旅行社和各地方接待旅行社的联络,做好旅行各站的衔接工作。 (3)组织协调工作。协调领队、地陪、司机等各方面接待人员之间的合作关系;配合、督促地方接待单位安排好旅游团(游客)的行、游、住、食、购、娱等旅游活动,照顾好游客的旅行生活。 (4)维护游客旅游过程中的人身和财物安全,处理好各类突发事件;转达或处理游客的意见、建议和要求。 (5)解答游客的问询,介绍中国文化和旅游资源;开展市场调研,协助开发、改进旅游产品的设计和市场促销。

  第三十七条 参加导游资格考试成绩合格,与旅行社订立劳动合同或者在相关旅游行业组织注册的人员,可以申请取得导游证。

  【本条主旨】

  本条是关于导游证的申请取得的规定。

  【本条释义】

  导游是为旅游者提供向导、讲解服务及相关旅游服务的人员。作为一项专业性很强的职业,导游工作要求从业人员具有较为广博的知识、专业的技能、良好的语言表达能力和较强的紧急应变能力。特别是外语导游人员,他们接待的是外国入境旅游者,必须具备较强的外语专业能力和全面的旅游专业知识。随着我国旅游市场的快速发展,对各项旅游服务的需求剧增,导游队伍也迅速壮大起来。据统计,截至2010年年底,全国考取导游资格证人数为786万人,持IC卡导游总数为60万人。导游数量急剧增加的同时,导游队伍也出现了一些问题。其中,导游队伍素质不高的问题较为突出,一些不具备导游资格的人员进入旅游市场,导致旅游服务质量低下,影响了旅游市场的健康发展,也严重损害了导游职业的社会形象。

  导游作为旅游业的重要生产力,其队伍建设事关旅游业的健康协调发展,事关旅游服务质量提升,事关国际竞争力和中国旅游形象,事关旅游经济功能和社会功能的发挥。为了尽快建立一支素质、结构、规模与旅游产业发展相适应的导游队伍,国务院及其旅游主管部门先后颁布了《导游人员管理条例》《导游人员管理实施办法》《旅行社条例》等法规、规章,确立了导游人员资格考试制度,并规定在中华人民共和国境内从事导游活动,必须取得导游证。这些法规、规章为我国导游队伍的建设和发展提供了依据,是我国旅游法制建设的重要组成部分。

  旅游法制定过程中,普遍认为导游需要特殊的资质,但是否设置行政许可存在不同意见。有的意见认为,按照机构改革和转变政府职能的要求,应简政放权,减少行政审批和行政许可。建议取消导游和领队的行政许可,经过考试取得资格就可以取得。有的意见认为,可以纳入许可审批的范围。综合这些意见和导游队伍建设的实际,本法规定参加导游资格考试成绩合格,与旅行社订立劳动合同或者在相关旅游行业组织注册的人员,可以申请取得导游证。

  根据本条规定,申请取得导游证,应当具备下列条件:

  一、参加导游资格考试成绩合格

  导游资格考试是影响导游队伍素质的重要因素。根据《导游人员管理条例》《导游人员管理实施办法》的有关规定,国家实行统一的导游人员资格考试制度。经考试合格者,方可取得导游资格证。具有高级中学、中等专业学校或者以上学历,身体健康,具有适应导游需要的基本知识和语言表达能力的中华人民共和国公民,可以参加导游人员资格考试;经考试合格的,由国务院旅游行政部门或者国务院旅游行政部门委托省、自治区、直辖市人民政府旅游行政部门颁发导游人员资格证书。

  国务院旅游行政管理部门负责制定全国导游人员资格考试的政策、标准和对各地考试工作的监督管理。省级旅游行政管理部门负责组织、实施本行政区域内导游人员资格考试工作。坚持考试和培训分开、培训自愿的原则,不得强迫考生参加培训。经考试合格的,由组织考试的旅游行政管理部门在考试结束之日起30个工作日内颁发《导游人员资格证》。获得资格证3年未从业的,资格证自动失效。

  二、与旅行社订立劳动合同或者在相关旅游行业组织注册

  在参加导游人员资格考试并合格的前提下,可以申请领取导游证的人员又可分为两类:

  1与旅行社订立劳动合同的人员。这类人员是指专职导游人员,是旅行社的雇员,亦即旅行社的正式员工。这类人员与旅行社的关系是通过劳动合同来确定的。所谓劳动合同,是指劳动者与用人单位确立劳动关系、明确双方权利和义务的协议。导游人员与旅行社订立劳动合同,明确了导游人员在旅行社内有义务完成担任的工作,并且遵守用人单位内部劳动规则;旅行社则有义务按照导游人员工作量给付工资,并且提供劳动法规定的和双方约定的劳动条件。

  2在相关旅游行业组织注册的人员。这类人员可以是专职导游人员,也可以是非专职导游人员,但他们都不是某一旅行社的正式员工,而是在有关旅游行业组织注册的,如果某旅行社需要导游人员,可以通过旅游行业组织聘用他们。这种聘用关系具有临时性,往往是在旅游旺季,为弥补旅行社导游不足的问题而出现的。所谓旅游行业组织,是指从事导游人员业务管理、培训,并为旅行社和导游人员提供供需信息等服务的组织。

  根据《导游人员管理条例》第四条的规定,取得导游人员资格证书的,经与旅行社订立劳动合同或者在导游服务公司登记,方可持所订立的劳动合同或者登记证明材料,向省、自治区、直辖市人民政府旅游行政部门申请领取导游证。之所以作如此规定,是为了加强对导游证的管理,便于旅游主管部门对导游人员的管理。

  另外,根据《导游人员管理条例》第五条的规定,有下列情形之一的,不得颁发导游证: (1)无民事行为能力或者限制民事行为能力的; (2)患有传染性疾病的; (3)受过刑事处罚的,过失犯罪的除外; (4)被吊销导游证的。

  第三十八条 旅行社应当与其聘用的导游依法订立劳动合同,支付劳动报酬,缴纳社会保险费用。

  旅行社临时聘用导游为旅游者提供服务的,应当全额向导游支付本法第六十条第三款规定的导游服务费用。

  旅行社安排导游为团队旅游提供服务的,不得要求导游垫付或者向导游收取任何费用。

  【本条主旨】

  本条是关于旅行社支付导游薪酬待遇的规定。

  【本条释义】

  导游薪酬制度是制约我国导游服务质量提高的重要因素。一段时间以来,由于旅游市场的竞争日趋激烈,一些旅行社为了竞争优势不断压低价格,同时将成本压力转嫁给导游,导致导游的薪酬待遇长期得不到提高。不少导游没有底薪或少有底薪,还要给旅行社支付各种名目的费用,收入主要来源于购物佣金、回扣。收入的不稳定和待遇的低下,导致一些导游人员急功近利,只注重经济利益,不注重提高服务质量。有的导游人员采取各种不正当手段收受佣金、捞取好处费,甚至出现欺客宰客、强迫购物等现象,严重败坏了导游人员的形象,损害了导游人员的声誉,扰乱了旅游市场秩序。

  在这种情况下,很多意见提出,要治理旅游市场中的一些违规行为,很重要的一点就是要建立公平公正的导游人员薪酬机制。为此,国家旅游局《关于进一步加强全国导游队伍建设的若干意见》提出,应建立“以基本工资和导游服务费为主体,带团补贴为补充的导游人员薪酬制度”. 《旅行社条例》第三十二条也规定,旅行社聘用导游人员、领队人员应当依法签订劳动合同,并向其支付不低于当地最低工资标准的报酬。旅游法也进一步明确了旅行社专职导游与临时聘用的社会导游的薪酬制度。

  一、专职导游的薪酬

  根据本条第一款的规定,旅行社应当与其聘用的导游依法订立劳动合同,支付劳动报酬,缴纳社会保险费用。旅行社聘用的导游是旅行社的专职导游,与旅行社之间的关系是劳动关系,受劳动法、劳动合同法等法律的规范。旅行社应当依据法律的有关规定,订立劳动合同,支付劳动报酬,缴纳社会保险费用。国家有关部门应当严格督促旅行社全面提高导游人员的基本工资,使工资性收入(包括工资、奖金、津补贴等)成为导游主要的收入方式,并全面取消购物回扣等不合理的潜规则。

  二、社会导游

  根据本条第二款的规定,旅行社临时聘用导游为旅游者提供服务的,应当全额向导游支付本法第六十条第三款规定的导游服务费用。旅行社临时聘用的社会导游与旅行社之间是劳务关系,社会导游提供旅游服务,旅行社支付相应的报酬,根据本法第六十条第三款的规定,旅行社应当向临时聘用的导游全额支付在包价旅游合同中载明的导游服务费用。旅行社不得以其他名义克扣导游服务费用。

  三、不得要求导游垫付或者向导游收取任何费用

  针对实践中一些旅行社以各种名义,要求团队旅游的导游垫付或者支付费用,损害导游合法权益的现象。本法予以明确禁止。

  第三十九条 取得导游证,具有相应的学历、语言能力和旅游从业经历,并与旅行社订立劳动合同的人员,可以申请取得领队证。

  【本条主旨】

  本条是关于领队证的申请取得的规定。

  【本条释义】

  领队是指依照规定取得出境旅游领队证(以下简称“领队证”) ,接受具有出境旅游业务经营权的国际旅行社(以下简称“组团社”)的委派,从事出境旅游领队业务的人员。领队的主要业务,是指为出境旅游团提供旅途全程陪同和有关服务;作为组团社的代表,协同境外接待旅行社(以下简称“接待社”)完成旅游计划安排;以及协调处理旅游过程中的相关事务等活动。

  根据本条的规定,申请取得领队证应当具备以下条件: (1)取得导游证。即按照本法以及《导游人员管理条例》的有关规定,依法取得导游证的人。可以说,领队首先要求是导游,但导游未必是领队。法律之所以对领队规定了比导游更高的要求,是根据领队的工作性质而确定的。 (2)具有相应的学历、语言能力和旅游从业经历。领队需要为出境旅游团提供旅途全程陪同和有关服务,对领队的学历、语言能力以及经验都有更高的要求。 (3)与旅行社订立劳动合同。也就是说,领队是指旅行社的专职导游人员。另外,根据《出境旅游领队人员管理办法》第三条的规定,申请领队证的人员,应当符合下列条件: (1)有完全民事行为能力的中华人民共和国公民; (2)热爱祖国,遵纪守法; (3)可切实负起领队责任的旅行社人员; (4)掌握旅游目的地国家或地区的有关情况。

  组团社要负责做好申请领队证人员的资格审查和业务培训。业务培训的内容包括:思想道德教育;涉外纪律教育;旅游政策法规;旅游目的地国家的基本情况;领队人员的义务与职责。领队证由组团社向所在地的省级或经授权的地市级以上旅游行政管理部门申领,并提交下列材料:申请领队证人员登记表;组团社出具的胜任领队工作的证明;申请领队证人员业务培训证明。旅游行政管理部门应当自收到申请材料之日起15个工作日内,对符合条件的申请领队证人员颁发领队证,并予以登记备案。旅游行政管理部门要根据组团社的正当业务需求合理发放领队证。

  领队证由国家旅游局统一样式并制作,由组团社所在地的省级或经授权的地市级以上旅游行政管理部门发放。领队证不得伪造、涂改、出借或转让。领队证的有效期为3年。凡需要在领队证有效期届满后继续从事领队业务的,应当在届满前半年由组团社向旅游行政管理部门申请登记换发领队证。领队人员遗失领队证的,应当及时报告旅游行政管理部门,并声明作废,然后申请补发;领队证损坏的,应及时申请换发。被取消领队人员资格的人员,不得再次申请领队登记。

  第四十条 导游和领队为旅游者提供服务必须接受旅行社委派,不得私自承揽导游和领队业务。

  【本条主旨】

  本条是关于导游和领队不得私自执业的规定。

  【本条释义】

  实践中,一些导游、领队违规私自承揽导游和领队业务,俗称“黑导”“野导”等,导致旅游市场秩序混乱,旅游服务质量低下,甚至出现欺客、宰客等现象。针对这些现象,本法作出明确规定,导游和领队为旅游者提供服务必须接受旅行社委派,不得私自承揽导游和领队业务。

  根据《旅行社条例》《导游人员管理条例》的相关规定,招徕、接待旅游者,为旅游者安排食宿等有偿服务的经营活动均属旅行社的特许经营范围,导游人员只能是接受旅行社的委派,为旅游者提供向导、讲解及相关旅游服务。导游人员是旅行社服务的执行者,是旅游产品不可分割的一部分,不能脱离旅行社单独存在。即使是临时聘用的导游也必须与旅行社签订临时聘用合同或者口头达成聘用协议,接受该旅行社的委托,才能代表为游客提供服务。我国旅行社行业实行特许经营管理,旅游法对导游和领队规定的义务和责任特别是对游客的责任,最终都是由旅行社承担的,如果导游人员脱离旅行社独立从事旅游接待工作,难免导致旅游市场秩序混乱,最终影响旅游行业的健康、有序发展。因此,从规范旅游市场秩序,维护旅游者的权益角度出发,有必要对导游和领队私自执业作出禁止性规定。

  立法过程中,旅游法草案曾规定“导游和领队为旅游者提供服务,必须接受旅行社或者景区委派,不得私自承揽导游和领队业务”。不少意见提出,建议删除“或者景区委派”,因为景区不存在委派领队的问题,领队是为出境旅游团队提供服务的人员,因此境内旅游没有派领队的要求,景区更不需要派领队。另外,草案所称的导游和景区讲解导游员有着本质的区别,导游是旅行社服务的组成部分,受旅行社委派,为旅游者提供向导、讲解和相关旅游业务,包括在景区为旅游者提供讲解服务。景区讲解员接受的是景区委派,只能在景区提供服务,无须取得导游证。目前,旅游行业导游体制和景区讲解员的体制各成体系,清晰顺畅。如果按草案的规定,景区也可以委派导游从事业务的话,与旅行社和导游管理体制设计不相符,一些景区很可能会成为事实上的旅行社,其结果是对旅行社造成较大的冲击和影响,不利于规范旅游市场秩序。本法吸收了这些意见,删去了“或者景区委派”的规定。

  第四十一条 导游和领队从事业务活动,应当佩戴导游证、领队证,遵守职业道德,尊重旅游者的风俗习惯和宗教信仰,应当向旅游者告知和解释旅游文明行为规范,引导旅游者健康、文明旅游,劝阻旅游者违反社会公德的行为。

  导游和领队应当严格执行旅游行程安排,不得擅自变更旅游行程或者中止服务活动,不得向旅游者索取小费,不得诱导、欺骗、强迫或者变相强迫旅游者购物或者参加另行付费旅游项目。

  【本条主旨】

  本条是关于导游和领队执业规范的规定。

  【本条释义】

  当前,由于导游管理制度不健全、薪酬缺乏保障以及旅行社恶性竞争等因素,一些地方的导游私拿回扣、诱骗消费、强制购物等行为屡禁不止,造成了恶劣的社会影响,使导游成为社会舆论谴责的焦点。如何治理这些旅游市场中的乱象,是制定旅游法过程中各方面关注的重点问题。对于导游执业活动中的种种不规范,甚至违法的行为,旅游法一方面通过完善导游薪酬制度、稳定其与旅行社的劳动关系等措施,加强对导游权益的保障,另一方面也对导游执业规范作出严格要求。根据本条的规定,导游(包括领队)在执业活动中,应当遵守以下规范:

  1导游和领队从事业务活动,应当佩戴导游证、领队证。导游证、领队证是国家准许从事导游、领队工作的证件。《导游人员管理条例》第八条规定,导游人员进行导游活动时,应当佩戴导游证。根据《出境旅游领队人员管理办法》第七条的规定,领队人员从事领队业务时,必须佩戴领队证。如此规定,一是为旅游者提供规范服务的需要,便于旅游者识别导游、领队人员,及时得到帮助和服务;二是便于旅游行政管理部门的监督检查。

  2遵守职业道德,尊重旅游者的风俗习惯和宗教信仰,应当向旅游者告知和解释旅游文明行为规范,引导旅游者健康、文明旅游,劝阻旅游者违反社会公德的行为。导游人员应当遵守的职业道德主要是指爱岗敬业、诚实守信、办事公道、服务游客、奉献社会。尊重旅游者的风俗习惯和宗教信仰,例如导游和领队应正确规范称谓少数民族和宗教名称。在旅游活动开始前和进行中,都要注意告知旅游者有关旅游文明行为规范。遇到旅游者不清楚的地方,应当予以解释。引导旅游者健康、文明旅游,介绍风土人情和习俗时,不得迎合个别旅游者的低级趣味,在讲解、介绍中掺杂庸俗下流的内容。对于个别旅游者出现的违反社会公德的行为,应当及时劝阻。

  3导游和领队应当严格执行旅游行程安排,不得擅自变更旅游行程或者中止服务活动。这是导游和领队必须履行的按接待计划组织旅游的义务。由旅行社确定的接待计划即旅游行程计划是经旅游者认可的,是旅游者与旅行社订立的旅游合同的一个组成部分。旅游行程计划一般包括乘坐交通工具、游览景点、住宿标准、餐饮标准、娱乐标准、购物次数等内容的安排。导游和领队接受旅行社的委派带团旅游时,应当严格按照旅行社确定、经旅游者认可的旅游接待计划,安排旅游者的旅行、游览活动,不得擅自增加、减少旅游项目或者中止导游活动。这也是合同法所规定的“当事人应当按照约定全面履行自己的义务”的要求。

  当然,导游人员在引导旅游者旅行、游览过程中,遇有可能危及旅游者人身安全的紧急情形时,经征得多数旅游者的同意,可以调整或者变更接待计划,并应当立即报告旅行社。但是,导游人员在进行导游活动时,无论遇到何种情形,均不得擅自中止导游活动。所谓中止导游活动,是指在导游过程中,擅自中止导游活动的行为。一般来说,构成中止导游活动必须具备以下条件:一是必须在导游活动结束之前,也就是说,必须是在旅游接待计划执行完毕之前。导游活动的中止不是导游活动的终止,它必须是出现在执行旅游接待计划过程当中;如果旅游接待计划已经执行完毕,当然也就谈不到中止的问题。二是必须是擅自中止。这是中止导游活动的最主要的特征。如果不是擅自中止导游活动,而是旅行社的决定或受其他外部作用的影响,致使导游人员中止导游活动,就不是“擅自中止导游活动”。三是必须是彻底中止。这里所说的“彻底”中止,是指导游人员彻底放弃了原来的导游活动。如果导游人员因某种原因,暂时放弃了正在进行的导游活动,待该种原因消失后又进行了导游活动,这是导游活动的中断进行,而不是导游活动的中止。以上三个条件必须同时具备,缺少其中任何一个,都不能认为是导游活动的中止。

  4不得向旅游者索取小费。不得向旅游者索取小费,是我国旅游相关法律法规历来所禁止的。1987年8月17日,经国务院批准,国家旅游局发布了《关于严格禁止在旅游业务中私自收受回扣和收取小费的规定》,明确规定导游人员不得向旅游者索要小费。《导游人员管理条例》又进一步明确了这一规定,即导游人员在进行旅游活动中不得以明示或暗示的方式向旅游者索要小费。所谓小费,是指旅游者额外给导游人员等服务人员的钱。所谓“明示的方式”,是指导游人员以语言、文字或者其他直接表达意思的方法向旅游者索取小费的形式;所谓“暗示的方式”,是指导游人员以含蓄的言语、文字或者示意的举动等间接表达意思的方法向旅游者索要小费的形式。

  立法过程中,有的意见认为,导游服务中存在的不正之风并非“小费”本身之过,而是导游没有收入与其他社会保障。还有的意见认为,小费是游客出于导游人员提供的优质服务,自愿给予导游的物质奖励,应当允许并进行法律规范化。但考虑到旅游法已经在完善导游薪酬制度方面作出规定,如果还允许收取小费,可能导致在旅游实际中,有些导游人员不是以自己的优质服务赢得旅游者的感谢或奖赏,而是不择手段,以明示或暗示的方法向旅游者索取小费,给旅游业的声誉造成恶劣影响,因此仍然保持原有的规定。

  5不得诱导、欺骗、强迫或者变相强迫旅游者购物或者参加另行付费旅游项目。旅游法制定过程中,曾规定为“不得指定具体购物场所”,有的意见认为,购物或者参加另付费项目在旅游活动中是普遍存在的,也是可以允许的。重要的是不能强迫,不能违背旅游者的意愿。如果违背旅游者的意愿,法律就应当予以禁止。旅游法吸收了这些意见,规定为“不得诱导、欺骗、强迫或者变相强迫旅游者购物或者参加另行付费旅游项目”。诱导、欺骗、强迫或者变相强迫都是违背旅游者真实意愿的方式。所谓“诱导”,是指导游人员采取夸大宣传等方式,诱使旅游者作出错误消费的意思表示的行为。所谓“欺骗”,是指导游人员故意隐瞒真实情况或者提供虚假信息,使旅游者作出错误消费的意思表示的行为。所谓“强迫”,是指以给旅游者及其亲友的生命健康、荣誉、财产造成损害为要挟,迫使旅游者作出违背真实的消费意思表示的行为。

  第四十二条 景区开放应当具备下列条件,并听取旅游主管部门的意见:

  (一)有必要的旅游配套服务和辅助设施;

  (二)有必要的安全设施及制度,经过安全风险评估,满足安全条件;

  (三)有必要的环境保护设施和生态保护措施;

  (四)法律、行政法规规定的其他条件。

  【本条主旨】

  本条是关于景区开放条件的规定。

  【本条释义】

  旅游景区是旅游者和旅游活动密集的区域。景区的开发建设一方面要考虑旅游安全和服务质量,要在保障旅游者生命、财产安全的前提下,尽可能提供优质、便捷的旅游服务;另一方面还需要考虑景区的生态环境和旅游资源保护,从而保障景区的长期可持续发展。旅游景区只有在达到一定条件的情况下,才能向旅游者开放,为其提供旅游服务。根据本条的规定,景区开放应当具备以下条件。

  一、有必要的旅游配套服务和辅助设施

  旅游景区首先需要有必要的配套服务和辅助设施,从而满足旅行者“吃、住、行、游、购、娱”等各方面的需求。旅游配套服务和辅助设施的完善程度,很大程度上决定了景区的综合服务能力和水平。通常来说,景区需要较为完善的道路、游步道、停车场、道路标识标牌以及给排水、供电、环保、公共卫生、通讯等设施;需要游客综合服务中心、旅游饭店、餐厅、商店等旅游服务和辅助设施。景区具备配置哪些旅游配套服务和辅助设施,可以因地制宜,根据景区的具体情况而定,但至少能满足旅游者主要的旅游服务需求。

  二、有必要的安全设施及制度,经过安全风险评估,满足安全条件

  旅游安全是旅游活动的前提和基础,没有安全就没有旅游业的发展。近年来,一些旅游景区存在重视开发而忽视安全管理的现象,在安全设施不足、安全制度不健全的情况下就对外开放,导致景区在交通、治安、消防、饮食等方面存在安全隐患甚至出现重大安全事故。针对这些情况,有必要在法律上强调旅游景区应坚持安全发展理念,要求景区开放应有必要的安全设施及制度。具体而言,景区不仅需要设置交通、治安、消防、饮食等方面的安全设施,还要建立旅游安全提示预警制度、风险排查制度、事故应急救援制度等安全制度,严格安全标准,落实安全责任,消除安全隐患。景区设立的安全设施及制度,应当根据可能出现的安全风险,对其及时性、有效性进行评估。经过安全风险评估,满足安全条件,能够保障旅游活动安全的景区,才能对旅游者开放。

  三、有必要的环境保护设施和生态保护措施

  旅游业对自然环境的依赖性很大,旅游景区的环境保护和生态保护是旅游业可持续发展的关键。在发展旅游业的过程中,一些景区忽视对生态环境的保护,造成景区资源破坏,环境质量下降,严重影响景区长期可持续发展。针对这种情况,本法规定景区应有必要的设施和措施,用以保护包括景区地形、地貌、水体、山石、动物、植物、土壤、大气等要素在内的生态环境。例如,对重要的自然景观、古树名木和文物古迹建立说明牌和保护标志,采取措施防止山林火灾和树木病虫害,对景区内的旅游饭店等经营单位排放的废水、废气、废渣进行达标处理等。

  四、法律、行政法规规定的其他条件

  除本法规定的外,环境保护法、水污染防治法等法律也对景区环境保护等方面作出了规定,其中也包含了景区开放所应具备的条件。例如,环境保护法第十八条规定:“在国务院、国务院有关主管部门和省、自治区、直辖市人民政府划定的风景名胜区、自然保护区和其他需要特别保护的区域内,不得建设污染环境的工业生产设施;建设其他设施,其污染物排放不得超过规定的排放标准。已经建成的设施,其污染物排放超过规定的排放标准的,限期治理。”另外,国务院先后颁布了《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等行政法规,景区开放也需要符合这些行政法规中所规定的条件。

  景区除了具备上述条件外,还应当听取旅游主管部门的意见。旅游主管部门可以对景区是否具备开放的条件进行调查,提出意见或者改进的建议。景区根据旅游主管部门的意见或者建议,应对景区的有关设施、制度或者措施进行完善。

  第四十三条 利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目,实行政府定价或者政府指导价,严格控制价格上涨。拟收费或者提高价格的,应当举行听证会,征求旅游者、经营者和有关方面的意见,论证其必要性、可行性。

  利用公共资源建设的景区,不得通过增加另行收费项目等方式变相涨价;另行收费项目已收回投资成本的,应当相应降低价格或者取消收费。 公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等,除重点文物保护单位和珍贵文物收藏单位外,应当逐步免费开放。

  【本条主旨】

  本条是关于公益性旅游资源收费的规定。

  【本条释义】

  公益性旅游资源主要包括利用公共资源建设的景区以及公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等。公益性旅游资源主要利用公共资源建设,具有公共产品性质,不归所在地区和任何利益集团或个人所有。从社会公益性角度看,公益性旅游资源的设立宗旨是满足全体公民在提高生活情趣、增长知识、接受教育等方面的需要,是一种满足公共需要的公共产品。公益性旅游资源的收费应不同于商业性旅游资源,其收费的目的主要是补偿资源和环境建设成本,弥补管理运营经费,而不是获取商业利益。近些年,部分景区门票价格管理不规范,价格大幅上涨,社会各方面反映强烈。为规范景区门票价格,促进旅游业健康发展,满足公众日益增长的旅游文化需求,本法对公益性旅游资源的收费作出规定,严格控制价格上涨和乱收费。根据本条的规定,公益性旅游资源的收费主要有以下三个方面的内容。

  一、利用公共资源建设的景区的门票以及另行收费项目的价格确定

  本条第一款规定,利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目,实行政府定价或者政府指导价。利用公共资源建设的景区,是指以自然景观和文化景观等公共资源为依托建设的自然景观类景区和文化景观类旅游景区,包括世界遗产、自然保护区、文物保护单位、历史文化名城等。利用公共资源建设的景区不包括主题公园、人造景点、旅游度假区等商业开发型的景区。这些景区大多具有弘扬民族精神、继承历史文化、为社会公众提供休闲娱乐等公益性的功能。景区的门票价格与群众切身利益关系密切,制定门票价格应体现公益性,充分考虑群众的消费水平,以维持景区日常运转所需经费为主,不能片面强调经济利益。因此,对这类景区的门票价格应当由政府价格主管部门根据国民经济发展水平、社会承受能力以及景区不同情况,分别分类实行政府定价或者政府指导价。另外,利用公共资源建设的景区内可能还存在一些另行收费项目,例如单独设置的游览场所以及缆车、观光车、游船等交通工具。这些另行收费项目依托景区而建设开发,其存在也是为了满足公众旅游需求,提升景区服务水平。受景区总体性质和功能所限,这些另行收费项目也应当实行政府定价或者政府指导价。

  政府价格主管部门确定政府定价或者政府指导价后,应当加强价格管理,严格控制价格上涨。针对一些地方景区门票价格频繁涨价导致价格过高,违背景区社会公益属性的现象,本法规定利用公共资源建设的景区提高门票价格,应当举行听证会。立法过程中,有的意见提出,一些地方将本不应该向公众收费的公共资源交给特许经营者经营,收取高额的费用,这是不合理的。对于乱收费、乱涨价的,应加以制止与规范。还有的意见提出,本来不收费的,现在要收费,就应当先举行听证会征求各方面意见,论证其必要性、可行性。因此,建议增加对“收费”的规定。制定旅游法时吸收了这些意见,规定为“拟收费或提高价格,应当举行听证会”,即除提高价格应当举行听证会外,原来不收费,现在打算收费的,也应当举行听证会。

  听证会作为规范景区门票价格与收费决策程序和行为的重要举措,有利于社会各方面参与门票价格与收费决策,促进决策民主化、科学化、合理化,防止乱涨价、乱收费。实践中,虽然有的景区在调价前也举行听证会,但是听证会的代表结构不明确,程序不合理,不能全面、充分地反映各方面意见,导致听证会“走过场”。鉴于部分景区门票价格听证会代表结构不明确、听证制度流于形式的情况,本款明确规定听证会应征求旅游者、经营者和有关方面的意见,论证其必要性和可行性。

  政府价格主管部门应当完善听证代表的产生方式,合理确定听证会代表的人员结构,确保听证代表的广泛性和代表性。2008年国家发展改革委颁布《政府制定价格听证办法》,其中第九条规定,听证会参加人由下列人员构成: (1)消费者; (2)经营者; (3)与定价听证项目有关的其他利益相关方; (4)相关领域的专家、学者; (5)政府价格主管部门认为有必要参加听证会的政府部门、社会组织和其他人员。听证会参加人的人数和人员的构成比例由政府价格主管部门根据听证项目的实际情况确定,其中消费者人数不得少于听证会参加人总数的五分之二。具体到景区门票价格或者收费听证会,代表构成一般应包括旅游者代表、旅行社代表、经营景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目的代表,以及政府相关部门和有关专家代表等。国家发展改革委《关于进一步规范游览参观点门票价格管理工作的通知》(发改价格〔2005〕712号)还规定,对以外地游人为主的游览参观点,门票价格调整听证会要保证一定比例的外地消费者代表参加。

  听证会的具体实施应当按照《政府制定价格听证办法》等相关规定进行。定价听证方案应当包括下列内容: (1)拟制定价格的具体项目; (2)现行价格和拟制定的价格,单位调价额和调价幅度; (3)拟制定价格的依据和理由; (4)拟制定价格对经济、社会影响的分析; (5)其他与制定价格有关的资料。听证会论证的重点在于提高价格或者收费的必要性、可行性,应当坚持既要有利于增加社会效益、环境效益,又要兼顾补偿服务价值的原则,保持价格水平合理稳定,维护正常的价格秩序。

  听证会应当公开举行,接受社会监督。在举行听证会前,应当通过新闻媒体、网络或其他公开方式向社会公告举行听证会的时间、地点、主要内容,并邀请新闻单位参加。要及时向公众传达听证会的审核过程、审核结果,让公众明白吸收了哪些意见、没有吸收哪些意见、原因何在。有条件的地方,可以通过互联网等媒介对听证会进行在线直播、在线查询、在线疑问解答等,为公众提供一个公开、透明、方便的门票价格调整信息交流渠道。

  二、关于另行收费项目的管理

  本条第二款规定,利用公共资源建设的景区,不得通过增加另行收费项目等方式变相涨价;另行收费项目已收回投资成本的,应当相应降低价格或者取消收费。本款规定主要针对的是实践中一些景区通过设置另行收费项目,规避价格管理制度的现象。本款规定包含两层意思:

  第一,不得通过增加另行收费项目等方式变相涨价。增加另行收费项目等方式虽然表面上没有提高门票价格,但总体上变相提高了景区的收费水准,而且这些方式很大程度上规避了听证程序,不利于政府价格主管部门的监管。利用公共资源建设的景区的收费应体现公益性,总体上应保持在合理、稳定的水平,原则上应当实行一票制,必须实行重点保护性开放或者特殊的参观点,确需单独设置园中园门票的,要严格审批。游览参观点内缆车、观光车、游船等交通运输服务项目,要依照有关规定采取招标等方式公开、公平地确定经营者;要引入竞争机制,提高服务质量,降低服务价格。

  第二,另行收费项目已收回投资成本的,应当相应降低价格或者取消收费。景区内的另行收费项目,有些是为了改善景区环境由政府投资建设的,其收费中包含一定比例的政府投资回报;有些是为了弥补景区建设经费的不足,引入适当比例的商业资金建设的,其收费中包含了商业投资应当获取的投资回报。无论另行收费项目属于哪种性质,考虑到利用公共资源建设的景区总体上的公益性,其收费都应当坚持既有利于增加社会效益、环境效益,又有利于适度开发、适当补偿成本费用的原则。另行收费项目已经收回投资成本的,应当根据投资的性质和景区维护的实际需要,相应降低价格或者取消收费。

  三、关于公益性的城市公园、博物馆、纪念馆

  公益性的城市公园是政府投资兴建,为社会公众提供休闲娱乐的重要场所。所谓“公益性”,是指以政府财政投入为主建设,并面向广大群众。博物馆、纪念馆是陈列、展示、宣传人类文化和自然遗存的重要场所,是国民教育体系的重要组成部分,是进一步提高政府为全社会提供公共文化服务水平的重要举措,是实现和保障人民群众基本文化权益的积极行为。公益性的城市公园、博物馆、纪念馆免费开放,有利于弘扬民族精神、继承历史文化、提供休闲娱乐等公益性的功能,有利于发挥公益性的城市公园、博物馆和纪念馆作为公益性文化娱乐场所的社会价值,有利于加强国际文化交流和中华民族优秀文化的宣传和推广。从世界范围看,公益性的城市公园、博物馆、纪念馆免费开放,也是普遍发展趋势。

  随着我国经济实力的不断增加,国家也逐步重视发挥公益性的城市公园、博物馆、纪念馆的社会功能,在价格管理上不断提倡逐步免费开放。2007年国家发展改革委《关于进一步做好当前游览参观点门票价格管理工作的通知》提出,对具有社会公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等游览参观点,要结合政府财政拨款情况从低制定门票价格或免费。2008年国家发展改革委联合财政部等八部门下发了《关于整顿和规范游览参观点门票价格的通知》。该通知提出,除文物建筑及遗址类博物馆外,全国各级文化、文物部门归口管理的公共博物馆、纪念馆和全国爱国主义教育示范基地,今明两年内全部向社会免费开放。与人民群众关系密切的城市休闲公园要充分体现公益性,实行免费开放。暂不具备免费开放条件的,应实行低票价,并规定实行免费开放的具体时间。

  立法过程中,有的意见提出,应当将“逐步”一词去掉,并增加规定“暂不能完全免费开放的博物馆、纪念馆实行低票价政策,继续对未成年人、老年人、现役军人、残疾人等社会群体实行免费或者优惠参观,并向社会承诺定期免费日”。考虑到各地的情况不同,免费开放尚需要一定的时间,为了给实际操作留有时间,本条规定中保留了“逐步”,即坚持“应当逐步免费开放”,但最终公益性的城市公园、博物馆、纪念馆应当免费开放。

  需要注意的是,公益性的城市公园、博物馆、纪念馆应当免费开放是普遍性的规定,不排除有特殊规定,即“除重点文物保护单位和珍贵文物收藏单位外”。之所以将重点文物保护单位和珍贵文物收藏单位排除在外,是出于文物保护和场馆安全等方面的考虑,有必要进行特殊管理,需要限制参观、游览的人数和次数,因此不宜免费开放。

  第四十四条 景区应当在醒目位置公示门票价格、另行收费项目的价格及团体收费价格。景区提高门票价格应当提前六个月公布。

  将不同景区的门票或者同一景区内不同游览场所的门票合并出售的,合并后的价格不得高于各单项门票的价格之和,且旅游者有权选择购买其中的单项票。

  景区内的核心游览项目因故暂停向旅游者开放或者停止提供服务的,应当公示并相应减少收费。

  【本条主旨】

  本条是关于景区门票价格管理的规定。

  【本条释义】

  景区门票价格是旅游价格的主要组成部分,直接关系到旅游者的合法权益。景区门票价格管理也是旅游市场管理的重要环节,保持合理、稳定的价格水平,也是旅游市场健康发展的前提。近年来,一些景区价格管理秩序混乱,比较突出的问题包括价格信息不明确、不公开,收费标准不统一,价格上涨频繁,计费方式不合理等。这些问题的存在,不仅损害了旅游者的合法权益,导致旅游价格投诉激增,还严重影响了旅游业的长期健康发展。旅游业的发展需要公平、有序的价格秩序,有好的市场价格环境,游客满意,前来旅游的人才会多,才能迎来旅游业的新发展。在这种情况下,本法针对景区价格管理中的突出问题,按照保障旅游者权益、增强价格诚信等原则,加强了景区门票价格管理。本条分三款,对景区门票价格管理的三个方面作出了规定。

  一、关于景区门票价格公示

  本条第一款是关于景区门票价格公示制度的规定。公示是我国经济法律制度中的一项重要制度,具有以下几个特点:一是公开性。公开性是公示制度的核心和基础。公示义务人应当依据法律规定,向不特定的公众公开信息,让公众能够知晓,公示义务人必须保证公开的方式能将信息传达给公众,传播的媒介或途径应当是公开途径。二是法定性。公示必须符合法律要求。公示的对象、主体、方式、程度、范围、程序等均由法律规定的,公示必须按法律要求进行,不符合法律的条件和形式,就不会产生公示的效力。三是强制性。公示义务人必须履行公示义务,否则就会给公示义务人带来相应的法律责任。四是经济性。公示制度发生于经济活动中,进行公示的事项也是经济活动发生的事项或为实现生产经营活动相关的事项。

  根据国家有关规定,景区应当将其门票价格予以公示。价格法第十三条规定,经营者销售、收购商品和提供服务,应当按照政府价格主管部门的规定明码标价,注明商品的品名、产地、规格、等级、计价单位、价格或者服务的项目、收费标准等有关情况。经营者不得在标价之外加价出售商品,不得收取任何未予标明的费用。《游览参观点门票价格管理办法》第十五条规定,游览参观点应当严格执行明码标价的规定。游览参观点门票价格应当印制在门票票面的明显位置上,不得用加盖印章形式在票面上标示价格。国家发展改革委《关于进一步规范游览参观点门票价格管理工作的通知》(发改价格〔2005〕712号)提出,要建立门票价格情况定期公布制度,各地要定期公布各游览参观点门票价格、游客数量等主要情况,提高透明度,接受社会监督。另外,从旅游者角度看,旅游者也有权提前获知景区门票价格信息。旅游者首先是消费者,作为消费者,旅游者享有消费者权益保护法规定的各项权利,其中就包括知悉权。旅游者有权要求景区提供与其游览活动相关的各项信息和资料,价格就是其中一项重要的内容,直接关系到旅游者的消费者权益。

  为了充分保障旅游者合法权益,促进景区价格公开,本条第一款规定,景区应当在醒目位置公示门票价格、另行收费项目的价格及团体收费价格。景区提高门票价格应当提前6个月公布。所谓“醒目位置”,是指对外公开的便于旅游者查阅、知晓价格信息的地点。实践中,公示的地点可以是多种多样的,常见的有景区入口、售票点、公示栏、电子信息查询机、电话服务热线等,有条件的地方,还可以建立网上旅游价格查询平台,将景区门票、交通、餐饮、住宿、娱乐等各项价格信息在网上进行公示,使景区门票价格等情况一目了然,切实为游客提供便利。针对一些景区通过增设另行收费项目变相涨价,以及为了招引团队旅游,对团队收费价格进行“暗箱操作”等问题,本法进一步明确公示的内容除了通常的门票价格外,还包括景区内的另行收费项目以及团体收费价格。门票价格、另行收费项目的价格及团体收费价格一并公示,接受社会监督,并由旅游者自愿选择,让游客明明白白消费、实实在在享受。团队收费价格也得到进一步规范,明折明让。另外,针对一些景区频繁上涨门票价格导致价格信息混乱的问题,规定景区提高门票价格应当提前6个月公布,从而便于旅游者提前知悉价格信息,方便旅游者作出旅游选择,也有利于价格主管部门进行监管。

  二、关于景区联票

  根据国家有关规定,游览参观点门票原则上应实行一票制。游览参观点内确有必须实行重点保护性开放的特殊参观点,需要单独设置门票的,应从严审批。为方便游客,可以将不同景区的门票或者同一景区内不同游览场所的门票合并成联票出售,合并后的价格不得高于各单项门票的价格之和,否则就是变相提高门票价格。实践中,存在个别景区未经价格主管部门批准,强行要求游客购买联票的现象。旅游者作为消费者,有权自主选择参观游览哪些景区或者场所。强行要求游客购买联票,实际剥夺了旅游者的自主选择权。因此,本法进一步明确规定旅游者有权选择购买其中的单项票。

  三、关于景区内的核心游览项目关闭减少收费

  景区门票价格虽然不能完全由市场形成,但也要遵循一定的市场规律,进行科学合理的定价。价值是价格的基础,是决定景区门票价格的重要因素。制定和调整景区门票价格必须以其价值为基础,既考虑其实际资本投入,也要注重其资源的价值。景区资源价值可结合历史文化价值、审美价值、科研价值、生态价值、舒适满意度价值、市场价值等标准确定。然后根据资源价值等级实行分等定价,拉开价值高与价值低的景点门票价格距离,使资源得到优化配置。其中,各方面价值较高的,通常是景区的核心游览项目,也决定了景区门票价格的主要部分。当景区内的核心游览项目因故暂停向旅游者开放或者停止提供服务时,如果依然向旅游者收取原定的收费,实际违背了价格与价值之间的平衡关系,对旅游者造成价格上的不公平。因此,本条第三款规定,景区内的核心游览项目因故暂停向旅游者开放或者停止提供服务的,应当公示并相应减少收费。其中,“因故”包括维护和修缮需要,重大活动等。当景区内的核心游览项目因故暂停向旅游者开放或者停止提供服务时,首先应当提前对社会公示,告知游客暂停开放或者暂停服务的相关信息,让游客自主决定是否前来游览。由于核心游览项目的关闭,导致景区旅游价值的下降,因此,应当相应地减少收费。

  第四十五条 景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量。景区应当公布景区主管部门核定的最大承载量,制定和实施旅游者流量控制方案,并可以采取门票预约等方式,对景区接待旅游者的数量进行控制。

  旅游者数量可能达到最大承载量时,景区应当提前公告并同时向当地人民政府报告,景区和当地人民政府应当及时采取疏导、分流等措施。

  【本条主旨】

  本条是关于景区旅游者流量控制制度的规定。

  【本条释义】

  一个旅游景区所能容纳的游客人数并不是没有限度的,在同一时间、同一景区,旅游者的过度密集会引发许多安全问题、环境问题,甚至会激发社会矛盾,乃至影响该区域旅游经济的可持续发展。基于最大承载量实施的景区旅游者流量控制制度为人们选择恰当旅游时间、合理安排旅游行程提供了依据,避免了景区内旅游者的过度聚集,不仅有利于维护旅游者的权益,也有利于实现景区旅游资源的合理利用与可持续发展。本条分为两款,对景区旅游者的流量控制制度作出了规定。

  一、景区实施旅游者流量控制制度的必要性

  依据景区最大承载量实施旅游者流量控制是景区实现科学化管理的重要措施,在维护旅游者权益、保护生态环境等方面具有重要意义。具体而言,主要包括以下几个方面:一是保障旅游者权益的需要。作为旅游者,核心的需求是参观游览的舒适和对景区美景欣赏的满足。如果景区游客人数过多,必然导致游客的舒适感、满足感的降低,而且也不利于保障游客的人身、财产安全。二是保护生态环境的需要。旅游活动不可避免会带来环境污染和资源破坏,尽管生态环境本身具有一定的自我修复能力,但却是有限度的。当游客人数过多时,必然会加剧对生态环境的破坏,甚至造成不可逆的破坏。三是完善景区管理的需要。旅游活动不仅会给旅游景区的基础设施、安全设施、服务设施带来压力和损耗,也会给景区管理人员以及管理系统带来负担。游客人数过多,难免会造成设施毁损以及管理不及时、不到位。有鉴于此,不少国家都在旅游相关法中对景区旅游者流量控制制度作出规定。例如,日本《旅游场所基本空间标准》就对旅游景区(点)的旅游者数量进行了限制。

  近年来,我国经济社会快速发展,人民群众旅游需求不断增长。与此同时,由于旅游业原有基础相对薄弱,加上旅游活动时空分布不均匀,旅游环境问题日趋严重。特别是1999年“黄金周”假日制度实施以来,“五一”“十一”等节日成为旅游的高峰时期,不少旅游热点地区和旅游景区的游客人数激增,严重超过了环境的承载能力,导致景区生态环境破坏严重,旅游服务质量降低,甚至发生游客踩踏等重大事故。由此,不少景区已经开始逐步实行游客流量控制。相关立法也开始对游客流量控制作出规定,《风景名胜区条例》第三十六条第二款规定,禁止超过允许容量接纳游客和在没有安全保障的区域开展游览活动。本次制定旅游法,进一步明确规定了景区流量控制制度。

  二、景区通常情况下的旅游者流量控制制度

  本条第一款对通常情况下景区的旅游者流量控制制度作出了规定。根据该款规定,景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量。景区应当公布景区主管部门核定的最大承载量,制定和实施旅游者流量控制方案,并可以采取门票预约等方式,对景区接待旅游者的数量进行控制。

  (一)景区最大承载量

  景区最大承载量是实行景区旅游者流量控制制度的基础。所谓景区最大承载量,学理上常被称为“环境容量或者环境承载力”,是指在某一旅游景区的现有状态不发生对当代人(包括旅游者和当地居民)以及后代有害变化(如环境美学价值减损、生态破坏、环境污染、舒适度减弱等)的前提下,在单位时间内旅游景区所能承受的最大旅游者人数。旅游是人类在旅游环境中的活动,旅游业的发展也是以旅游环境资源为基础。旅游环境是一个包含社会、经济、自然环境在内的复杂环境系统,所能承受的人类活动是有限度的,景区最大承载量反映的就是这一限度。

  根据本款的规定,景区最大承载量由景区主管部门核定。确定景区最大承载量需要考虑多方面的因素,一般包括自然环境承载力、经济环境承载力和社会环境承载力三个方面。自然环境承载力包括生态环境承载力和资源空间承载力,例如大气净化能力、垃圾处理能力、景区空间容量等;经济环境承载力包括基础设施承载力和旅游服务设施承载力,例如供排水能力、供电能力、交通工具承载力、交通路线承载力、停车场承载力、餐饮机构接待能力、购物设施接待能力、住宿机构接待能力等;社会环境承载力包括管理水平承载力和心理承载力,包括景区发展规划合理程度、景区管理者数量以及文化程度、当地居民心理承载力、旅游者心理承载力等。

  旅游主管部门核定景区最大承载量后,仍应定期到各旅游景区进行监督、检查,及时掌握景区承载力的各项具体数值变化,并通过实地调研、问卷调查等方式,了解旅游者对景区的感受和体验。根据了解的情况和发现的问题,及时调整景区最大承载量。景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量。即使旅游景区的经营者通过改善设施、加强环境保护、提高管理水平等措施,使景区实际可以承受的最大旅游者人数发生变化,也必须经过景区主管部门核定后,才能调整最大承载量。

  (二)景区实施旅游者流量控制

  立法过程中,有的意见提出,控制流量的责任应明确给景区,各个主要景区应该采取旅游信息通报制度,采取措施,防患于未然。对每到重大节假日就会人满为患的景区,应有门票预订制度。控制流量的首要责任应该由景区承担,而不是政府,发生突发事件的时候再找政府。本法吸收了这些意见,规定主要由景区负责旅游者流量控制。根据本款的规定,景区负有实施旅游者流量控制的责任,主要包括以下几个方面:

  第一,景区应当公布景区主管部门核定的最大承载量。景区公布最大承载量,方便旅游者提前知晓,合理选择旅游景区,安排出游行程,同时也有利于社会监督。公布的方式多种多样,例如通过电视、广播、网络旅游信息查询平台、景区入口公告牌、电子查询机等。

  第二,制定和实施旅游者流量控制方案。景区经营者应当根据景区空间大小、景点分布、交通工具承载力、服务设施接待能力、管理人员数量、应急救援能力等各方面情况制定旅游者流量控制方案。旅游者流量控制方案应当明确景区实施流量控制所采取的措施、配备的设施以及安排的人员,对景区在不同旅游者承载量下的应对措施都应有所考虑,对可能出现的突发事件应有预案。旅游者流量控制方案制定后,景区经营者应当按照方案实施。

  第三,采取各种方式,控制景区接待的旅游者数量。为了景区的可持续发展,旅游景区的经营者应该根据景区主管部门核定的最大承载量,合理安排每天接待旅游者的人数。景区应通过不断完善票务系统、景区监控系统,及时掌握景区的旅游者数量以及变化趋势,及时调控旅游者数量。控制旅游者数量的方式多种多样,例如旅游高峰时期实施门票预约、实时公布景区旅游者数量、发布旅游建议等。

  三、景区可能达到最大承载时的处置措施

  在通常情况下,由景区负责旅游者流量控制。当景区旅游者可能达到最大承载量时,单靠景区采取经营手段可能无法有效应对,此时还需要当地政府运用行政力量,综合各种措施。因此,本法规定了旅游者数量可能达到最大承载量时,景区和当地政府承担的责任。根据本条第二款规定,旅游者数量可能达到最大承载量时,景区应当提前公告并同时向当地人民政府报告,景区和当地人民政府应当及时采取疏导、分流等措施。

  对于景区而言,旅游者数量可能达到最大承载量时,首先应当提前发布公告,让旅游者及时知晓。景区发布公告的同时,应当向当地人民政府报告,便于当地政府及时采取措施。除了向公众公告以及向当地政府报告外,景区还应当及时采取措施疏导、分流旅游者。例如,根据景区各景点游客分布情况,调整游览路线,加强游客引导或者暂停开放景区等。对于当地人民政府而言,当接到景区的报告后,应及时协调景区以及公共交通、治安等部门,采取交通管制、车辆疏导、引导旅游者向其他景区分流等各种方式,及时疏导、分流旅游者,避免过分集中。

  第四十六条 城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营,其管理办法由省、自治区、直辖市制定。

  【本条主旨】

  本条是关于城镇和乡村居民从事旅游经营的规定。

  【本条释义】

  旅游业是国民经济的重要产业,随着人民生活水平的不断提高,旅游消费需求迅速增长,旅游发展空间不断拓展。一些地方因地制宜,突出优势,开展各具特色的农业观光和体验性旅游活动。在妥善保护自然生态、原居环境和历史文化遗存的前提下,合理利用民族村寨、古村古镇,建设特色景观旅游村镇,发展“农家乐”、休闲农庄等旅游产品。旅游业呈现特色化发展,旅游产品呈现多样化发展。休闲度假、自驾车旅游、健康旅游、生态旅游、工农业旅游、民俗旅游、红色旅游等新产品不断开发。

  与此同时,旅游经营模式也不断发展,一些城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法参与到旅游经营中来,实践中较为常见的包括“家庭旅馆”“农家乐”等形式。所谓“家庭旅馆”,通常是指以家庭私有房产为基本接待单元,以住宿旅客为接待对象,以营利为目的,以个体管理服务为主要形式的小型旅游住宿接待设施。所谓“农家乐”,通常是指在农民自有宅基地与农村集体土地上,利用庭院、果园、花圃等田园景观和自然生态、乡村人文资源,为游客提供以农业体验为特色的观光、娱乐、劳动、住宿、饮食等服务的经营实体。

  城镇和乡村居民利用自有条件参与旅游经营,有利于满足旅游市场多样化需求,有利于弥补传统旅游经营主体的不足,也有利于促进创业、扩大就业。因此,国家出台有关政策,鼓励城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法参与到旅游经营中来。例如,《国务院办公厅转发国家旅游局等部门关于进一步发展假日旅游若干意见的通知》(国办发〔2000〕46号)针对“黄金周”和“双休日”期间旅游度假的中低档住宿设施严重不足的问题,提出要鼓励引导“家庭旅馆”的发展,要组织和发挥社会住宅设施的作用,解决客流高峰住宿困难问题。《国务院办公厅转发人力资源社会保障部等部门关于促进以创业带动就业工作指导意见的通知》(国办发〔2008〕111号)从鼓励创业角度提出,按照法律、法规规定的条件、程序和合同约定允许创业者将家庭住所、租借房、临时商业用房等作为创业经营场所。

  根据旅游业发展的实际情况,旅游法明确肯定了城镇和乡村居民可以利用自有住宅或者其他条件从事旅游经营,但前提是应依法经营。这里的“法”,包括本法的其他规定,例如关于旅游经营者的一般规定;还包括其他有关法律、行政法规的规定,例如,城镇或者乡村居民以个人所有的住宅作为主要投资,成立个人独资企业从事旅游经营,那么就应当依照个人独资企业法的有关规定。如果以个人住宅作为出资成立合伙企业,就应当依照合伙企业法的有关规定。

  除相关法律规定外,对城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件从事旅游经营,目前还缺乏专门性的规定。近年来,城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件从事旅游经营在取得较大发展的同时,也存在一些问题。政府有关部门存在认识不足、引导不够、监管不到位、缺乏服务、配套建设滞后等现象,一些“家庭旅馆”“农家乐”等旅游经营项目存在特色不明显、设施简陋、服务水平不高、服务质量差等问题,导致地区特色性、社会性旅游资源未能充分利用。一些地方结合地区实际情况,制定了专门的规范性文件,例如《苏州市农家乐旅游服务暂行规定》《渭南市农家乐管理暂行办法》等。但这些规范性文件相对效力较低、适用范围有限。在这种情况下,有必要进一步制定专门性规定,对城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件从事旅游经营予以规范。为此,本法作出授权性规定,授权省、自治区、直辖市制定管理办法。之所以授权给省、自治区、直辖市,一方面是为了保证规定具有较高的效力;另一方面考虑到这些经营项目具有较强的地区特色,应当坚持因地制宜和分类指导,注重发挥不同地区的优势,交由地方制定更为适宜。

  第四十七条 经营高空、高速、水上、潜水、探险等高风险旅游项目,应当按照国家有关规定取得经营许可。

  【本条主旨】

  本条是关于高风险旅游经营许可的规定。

  【本条释义】

  随着旅游业的专业化发展,单一观光层次为主的旅游产品已经不能完全满足人们的旅游需求,越来越多的旅游需求向文化、休闲、探险等专业层次发展。近年来,高空、高速、水上、潜水、探险等高风险旅游项目具有强烈的刺激性、挑战性和体验性,对崇尚冒险、追求新奇的旅游者具有强大的吸引力,各种高风险旅游活动开始风靡全国,成为创新性旅游产品的重要发展方向。但近年来,由于缺乏有效监管,在巨大商业利益诱惑下,大量缺乏专业条件和安全保障的个人和机构纷纷涉足高风险旅游项目的经营开发,导致安全隐患增多,一些地方频发高风险旅游安全事故,造成了较为严重的人员伤亡和恶劣的社会影响。为了促进高风险旅游的安全和健康发展,旅游法从经营许可、责任保险等多个方面加强对高风险旅游项目的安全保障。根据本条的规定,规定经营高风险旅游项目,应当按照国家有关规定取得经营许可。本条在理解上,应注意把握以下两个方面。

  一、关于高风险旅游项目

  (一)高风险旅游项目的概念

  高风险旅游项目,通常是指在旅游业务经营过程中,以高风险旅游活动为经营载体的商业项目。所谓高风险旅游活动,是指相对危险性明显高于正常情况、可能给旅游者带来人身伤害的旅游活动。其中,既包括需要旅游者具备一定体能、技能和心理素质才能驾驭的刺激性体育活动,也包括旅游者通过乘坐特种游乐设施和交通娱乐设施获取体验感受的游乐活动。

  高风险旅游项目并不等于高风险旅游活动本身,它既包括高风险旅游活动,也包括高风险旅游活动所依赖的设施设备、活动场所、自然环境等要素,还包括活动的组织与商业运作过程。需要注意的是,本法规范的是经营高风险旅游项目,而不是单纯的高风险旅游活动。只有当高风险旅游活动与经营活动结合起来,成为高风险旅游项目时,才存在法律许可和监管问题。但如果高风险活动没有与经营活动结合起来,在法律没有明确禁止的情形下,是不涉及法律许可和监管的,比如旅游者个人进行的探险行为。

  (二)高风险旅游项目的特征

  与一般性旅游项目相比,高风险旅游项目具有两个明显特征:一是专业性强。经营高风险旅游项目,需要特定的专业知识和技能作为支撑,旅游活动的行前准备、实施过程和设施使用等都需要特定的专业知识和技能作为基础;需要特定的专业设施作为支撑,比如潜水、热气球等活动,都依赖特定设施来维持活动的进行;需要专业人士提供辅助,比如登山探险需要有资质的领队,热气球旅游需要有资质的操作人员等。二是风险程度高。高风险旅游项目的基本特点是风险程度较高、风险来源因素广泛,因此容易导致各种安全事故。比如,探险项目一般是在条件比较艰苦的野外环境中进行,这些项目需要依靠崇山峻岭、激流险滩等充满风险因素的自然环境来增加活动的刺激性。特种设备类项目一般依靠高速活动、离地探空的大型游乐设施来支持,风险控制基本上依赖设施的安全设备。交通类项目一般是通过高空或高速的交通工具来获取体验感受,风险程度也比较高。正是因为高风险旅游项目专业性强、风险程度高,容易因环境、设施和操作等因素而发生各种安全事故,所以对于经营高风险旅游项目,应当实施经营许可制度,避免不适格的经营主体进入高风险旅游市场,从而更好地保障旅游者的旅游安全。

  二、高风险旅游项目经营许可

  高风险旅游项目涉及的业务范围广泛,牵涉多个主管部门,业务范围不同,经营许可审批的主管部门和依据也不同。目前,主管部门和依据比较明确的是体育类高风险旅游项目。这些高风险旅游项目主要借助高危险性体育活动来开展的,根据《全民健身条例》第三十二条的规定,经营高危险性体育项目的,应当符合下列条件,并向县级以上人民政府体育主管部门提出申请: (1)相关体育设施符合国家标准; (2)具有达到规定数量的取得国家职业资格证书的社会体育指导人员和救助人员; (3)具有相应的安全保障制度和措施。县级以上人民政府体育主管部门应当自收到申请之日起30日内进行实地核查,作出批准或者不予批准的决定。批准的,应当发给许可证;不予批准的,应当书面通知申请人并说明理由。申请经营高危险性体育项目的,应当持县级以上人民政府体育主管部门的批准文件,到工商行政管理部门依法办理相关登记手续。国务院体育主管部门应当会同有关部门制定、调整高危险性体育项目目录,经国务院批准后予以公布。经营体育类高风险旅游项目,应当依照上述规定取得经营许可。

  另外,我国有关部门曾制定《漂流旅游安全管理暂行办法》《全国水上体育经营活动管理暂行规定》《动力伞运动管理办法》《牵引升空伞运动管理办法》等涉及高风险旅游项目许可审批的部门规章。行政许可法实施后,根据行政许可法的规定,行政许可只能由法律、法规规定。因此,这些高风险旅游项目经营许可的审批已被取消,有关经营许可还缺乏明确规定。为了给今后制定有关配套法规留有空间,本法只作原则性规定,即规定为“应当按照国家有关规定取得经营许可”.

  第四十八条 通过网络经营旅行社业务的,应当依法取得旅行社业务经营许可,并在其网站主页的显著位置标明其业务经营许可证信息。

  发布旅游经营信息的网站,应当保证其信息真实、准确。

  【本条主旨】

  本条是关于网络旅游经营的规定。

  【本条释义】

  随着互联网的高速发展和信息技术的广泛应用,旅游业的存在形式和运行模式发生深刻变化,传统的旅游经营模式已经难以满足发展的需要。由于网络的便捷性、高效性,网络化经营已经成为旅游业适应网络经济发展要求的必然趋势。鉴于信息技术对旅游产业的巨大促进作用,《国务院关于加快发展旅游业的意见》(国发〔2009〕41号)明确提出,以信息化为主要途径,提高旅游服务效率。积极开展旅游在线服务、网络营销、网络预订和网上支付,充分利用社会资源构建旅游数据中心、呼叫中心,全面提升旅游企业、景区和重点旅游城市的旅游信息化服务水平。

  经过十几年的发展,但实践中,旅游业网络经营已具较大规模,每年网上旅游交易额不断增长,旅游电子商务成为电子商务市场中重要的组成部分。在取得较快发展的同时,网络旅游市场也出现违规经营、无序竞争、信息不实、价格欺诈等诸多问题。这些问题的存在,不仅损害了旅游者的合法权益,也破坏了网络旅游市场秩序,最终也会影响旅游业的长远发展。在这种情况下,本法根据具体经营模式的不同,对网络旅游经营加强规范。实践中,网络旅游经营主要有两种模式,一是传统的旅游企业通过网络经营旅行社业务;二是通过旅游网站发布游览、住宿、交通、餐饮等旅游经营信息。

  一、关于通过网络经营旅行社业务

  本条第一款对通过网络经营旅行社业务的规范作出规定。通过网络经营旅行社,实际上是旅行社通过网络从事招徕、组织、接待旅游者等旅行社业务,是旅行社经营和管理方式的一种更新。旅行社通过网络经营,具有传统经营方式难以替代的优势: (1)旅行社通过网络降低企业的运营成本,减少人力、场地、交通、通讯等费用,提高旅行社经济效益; (2)旅行社通过网络经营,可以根据公众的需求及时调整运营方式,为游客提供更具个性化、更优质、更便捷的旅游服务; (3)旅行社可以通过网络及时、准确地进行信息传递,有利于扩大宣传、提高办公效率和管理水平。

  在通过网络经营旅行社业务的模式下,旅行社的经营主体地位没有发生变化,经营行为的实质也没有改变。因此,法律监管的重点,应当是将通过网络经营旅行社业务的实体,纳入旅行社的管理范畴。根据本款的规定,通过网络经营旅行社业务的,应当依法取得旅行社业务经营许可,并在其网站主页的显著位置标明其业务经营许可证信息。通过网络经营旅行社业务的主体,应当依照《旅行社条例》的有关规定,取得旅行社业务经营许可。通过网络经营出境旅游、边境旅游业务的,还应依照《旅行社条例》《中国公民出国旅游管理办法》《大陆居民赴台湾地区旅游管理办法》《边境旅游暂行管理办法》的有关规定,取得相应的业务经营许可。取得旅行社业务经营许可后,经营者还应当在其网站主页的显著位置标明其业务经营许可证信息。业务经营许可证信息包括许可证编号、旅行社名称、许可经营业务范围、许可证有效期等内容。

  二、关于发布旅游经营信息的网站

  这类发布旅游经营信息的网站,通常本身不是旅行社,自身也不经营旅行社业务,而是发布游览、住宿、交通、餐饮等旅游经营信息的信息平台。旅游网站是旅游者和旅行社、酒店、餐饮、交通等相关旅游行业单位之间的媒介,旅游网站一般不直接提供旅游服务产品,而是由相关旅游行业单位提供。旅游网站的兴起,一方面方便了旅游经营者扩大宣传、招徕顾客,另一方也使旅游者能够更便捷地获取信息以及更质优价廉的旅游服务产品。可以说,无论是跟团游或是自由行,无论境内旅游或是出境旅游,从交通、住宿、行程等各方面,都可以从旅游网站找到相关旅游经营信息。旅游网站已经成为现代人生活中的必备网站之一。

  旅游网站在繁荣发展的同时,也出现了不少问题,旅游网站的品牌和质量参差不齐。其中,旅游网站的诚信问题尤为突出,有些旅游网站发布的经营信息虚假、不准确。具体表现形式多种多样,常见的有: (1)低价格促销,提供劣质服务,如用非星级酒店冒充星级酒店欺诈消费者; (2)价格不实,旅游者要获得宣传的旅游内容,需要支付额外的费用; (3)信息不准确,有些旅游网站发布的信息与旅游经营者的产品信息不一致,有些旅游网站的信息滞后,与实际的情况不符合,等等。这些问题的存在导致大量的旅游纠纷出现,破坏了旅游网络的诚信环境,也明显损害了旅游者的权益。据了解,近几年旅游网站成为消费者投诉的重点。

  针对这种情况,旅游法强化了对发布旅游经营信息的网站的诚信要求,根据本条第二款规定,发布旅游经营信息的网站,应当保证其信息真实、准确。需要注意的是,本款针对的是旅游经营信息,即与提供游览、住宿、交通、餐饮等旅游服务产品有关的信息,而不包括旅游景点、旅游线路、旅游相关知识介绍等一般性旅游信息。发布旅游经营信息既包括网站自己发布,也包括相关旅游经营者通过旅游网站发布。这就意味着提供游览、住宿、交通、餐饮等旅游经营信息的旅游网站应当对提供旅游服务产品的旅游经营者进行必要的审查、核实,选择具有相应经营资质的旅游经营者作为服务提供方。经营信息的内容包括旅游服务产品的项目、内容、价格、支付方式以及服务提供商的有关情况等。所谓“真实”,是指信息内容与实际一致,没有虚假内容或者有所隐瞒。所谓“准确”,是指对旅游服务产品的描述与旅游者接受旅游服务时的情况相吻合,没有出现信息偏差、信息遗漏或者信息滞后。

  第四十九条 为旅游者提供交通、住宿、餐饮、娱乐等服务的经营者,应当符合法律、法规规定的要求,按照合同约定履行义务。

  【本条主旨】

  本条是关于交通、住宿、餐饮、娱乐等衔接的规定。

  【本条释义】

  旅游市场中的经营主体除旅行社外,还有大量提供旅游服务的经营者,主要包括:交通服务经营者,为游客从客源地前往目的地提供运输服务的机构,如航空、铁路、公路、水运企业等;住宿服务经营者,为游客提供住宿的企业,如酒店、旅馆等;餐饮服务经营者,为游客提供餐饮服务的企业,如酒店、社会餐馆等;娱乐服务经营者,为旅客提供旅游观光娱乐的企业,如游乐场、旅游运动俱乐部等场所。这些经营者也是旅游市场中的重要主体,它们服务的质量同样关系到旅游服务质量,关系到旅游者合法权益以及旅游业的发展,有必要纳入旅游法规范的范畴内。为此,本条对这些经营者的执业规则作出了规定。

  在立法过程中,旅游法草案曾将本条规定为“交通、住宿、餐饮、购物、娱乐等经营者从事旅游接待,应当符合接待旅游团队等要求”。针对这一规定,有的意见提出:“草案中主要条款多集中在如何规范团队旅游及其经营行为方面,而对自由行游客的权益有所忽视。例如,一些精品酒店,客房很少,产品富有特色,但满足不了团队客人的需求,是否就不是旅游经营者?与此同时,团队客人是指多少人以上?这样的规定在实践中难以操作。建议应增加保障自由行游客权益的内容。”考虑到旅游市场的多样化发展,除了传统的团队旅游外,自由行、自驾游等新的旅游形式不断出现,为了更全面地保护旅游者的利益,将该规定修改“为旅游者提供交通、住宿、餐饮、娱乐等服务的经营者,应当符合法律、法规规定的要求,按照合同约定履行义务”。根据本条的规定,相关经营者应当遵守以下规则。

  一、符合法律、法规规定的要求

  交通、住宿、餐饮、娱乐等服务与人民群众人身、财产权益密切相关,因此,对从事交通、住宿、餐饮、娱乐等方面的经营者,我国有关法律、法规规定了较为详细的要求。有关服务的经营者应当符合这些法律、法规规定的要求。

  (一)关于交通服务经营者

  对于从事道路交通运输服务的,根据《道路运输条例》第八条规定,申请从事客运经营的,应当具备下列条件: (1)有与其经营业务相适应并经检测合格的车辆; (2)有符合本条例第九条规定条件的驾驶人员; (3)有健全的安全生产管理制度。申请从事班线客运经营的,还应当有明确的线路和站点方案。对于从事水路运输服务的,根据《国内水路运输管理条例》第六条的规定,申请经营水路运输业务,申请人应当符合下列条件: (1)具备企业法人条件; (2)有符合本条例第十三条规定的船舶,并且自有船舶运力符合国务院交通运输主管部门的规定; (3)有明确的经营范围,其中申请经营水路旅客班轮运输业务的,还应当有可行的航线营运计划; (4)有与其申请的经营范围和船舶运力相适应的海务、机务管理人员; (5)与其直接订立劳动合同的高级船员占全部船员的比例符合国务院交通运输主管部门的规定; (6)有健全的安全管理制度; (7)法律、行政法规规定的其他条件。对于从事航空运输服务的,根据民用航空法的相关规定,设立公共航空运输企业,应当向国务院民用航空主管部门申请领取经营许可证,并依法办理工商登记;未取得经营许可证的,工商行政管理部门不得办理工商登记。设立公共航空运输企业,应当具备下列条件: (1)有符合国家规定的适应保证飞行安全要求的民用航空器; (2)有必需的依法取得执照的航空人员; (3)有不少于国务院规定的最低限额的注册资本; (4)法律、行政法规规定的其他条件。

  (二)关于餐饮服务经营者

  根据《中华人民共和国食品安全法》《食品安全法实施条例》《餐饮服务许可管理办法》的有关规定,从事餐饮服务的单位和个人,应当取得餐饮服务许可证,并依法承担餐饮服务的食品安全责任。申请取得餐饮服务许可的单位或者个人,应当具备以下基本条件: (1)具有与制作供应的食品品种、数量相适应的食品原料处理和食品加工、贮存等场所,保持该场所环境整洁,并与有毒、有害场所以及其他污染源保持规定的距离; (2)具有与制作供应的食品品种、数量相适应的经营设备或者设施,有相应的消毒、更衣、洗手、采光、照明、通风、冷冻冷藏、防尘、防蝇、防鼠、防虫、洗涤以及处理废水、存放垃圾和废弃物的设备或者设施; (3)具有经食品安全培训、符合相关条件的食品安全管理人员,以及与本单位实际相适应的保证食品安全的规章制度; (4)具有合理的布局和加工流程,防止待加工食品与直接入口食品、原料与成品交叉污染,避免食品接触有毒物、不洁物; (5)国家食品药品监督管理局或者省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门规定的其他条件。

  (三)关于娱乐服务经营者

  根据《娱乐场所管理条例》的有关规定,娱乐场所的使用面积,不得低于国务院文化主管部门规定的最低标准;设立含有电子游戏机的游艺娱乐场所,应当符合国务院文化主管部门关于总量和布局的要求。设立娱乐场所,应当向政府文化主管部门提出申请,取得娱乐经营许可证。对于使用客运索道、大型游乐设施的经营者,还应当符合《特种设备安全监察条例》关于客运索道、大型游乐设施等特种设备使用要求的规定。

  (四)关于住宿服务经营者

  目前,关于旅馆住宿业还缺乏专门的法律、法规,管理的主要依据是公安部颁布的《旅馆业治安管理办法》。根据该办法的规定,凡经营接待旅客住宿的旅馆、饭店、宾馆、招待所、客货栈、车马店、浴池等(以下统称旅馆),不论是国营、集体经营还是合伙经营、个体经营、中外合资、中外合作经营,不论是专营还是兼营,不论是常年经营还是季节性经营,都必须遵守本办法。开办旅馆,其房屋建筑、消防设备、出入口和通道等,必须符合《中华人民共和国消防法》等有关规定,并且要具备必要的防盗安全设施。申请开办旅馆,应经主管部门审查批准,经当地公安机关签署意见,向工商行政管理部门申请登记,领取营业执照后,方准开业。

  二、按照合同约定履行义务

  提供交通、住宿、餐饮、娱乐等服务的经营者,除了应当符合法律、法规的要求外,还应当按照合同约定履行义务。服务合同既包括经营者与组团社、地接社签订的服务合同,也包括经营者直接与旅游者签订的服务合同。根据合同法第六十条的规定,合同当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚实信用原则,根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。就旅游服务合同而言,经营者应当按照合同约定的标准、内容、时间、安排等内容提供交通、住宿、餐饮、娱乐等服务,同时还包括履行通知、协助、保密等附随义务。

  第五十条 旅游经营者应当保证其提供的商品和服务符合保障人身、财产安全的要求。

  旅游经营者取得相关质量标准等级的,其设施和服务不得低于相应标准;未取得质量标准等级的,不得使用相关质量等级的称谓和标识。

  【本条主旨】

  本条是关于旅游经营者安全与质量保证义务的规定。

  【本条释义】

  安全是旅游业发展的前提,质量是旅游业发展的保证。当前,我国旅游业在蓬勃发展的同时,安全问题与质量问题也逐渐凸显。一些旅游经营者安全意识淡薄,提供的商品或者服务不符合安全标准,造成旅游安全事故频发。一些旅游经营者为牟取暴利,以假充真,以次充好,损害旅游消费者利益。针对旅游经营中的这些问题,本法明确规定旅游经营者的安全与质量保障义务,从而更好地规范旅游经营行为,维护旅游者的人身、财产权益。

  一、旅游经营者的安全保障义务

  从我国有关法律、法规的规定看,明确旅游经营者的安全保障义务是有法律依据的。消费者权益保护法第七条规定:“消费者在购买、使用商品和接受服务时享有人身、财产安全不受损害的权利。" “消费者有权要求经营者提供的商品和服务,符合保障人身、财产安全的要求。”第十八条规定:“经营者应当保证其提供的商品或者服务符合保障人身、财产安全的要求。”旅游者也是消费者,旅游经营者同样也是经营者,根据消费者权益保护法的规定,旅游经营者也负有保证其提供的商品和服务符合保障人身、财产安全要求的义务。2003年《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第六条规定:“从事住宿、餐饮、娱乐等经营活动或者其他社会活动的自然人、法人、其他组织,未尽合理限度范围内的安全保障义务致使他人遭受人身伤害,赔偿权利人请求其承担相应赔偿责任的,人民法院应予支持。" 2010年侵权责任法出台,该法第三十七条进一步明确规定:“宾馆、商场、银行、车站、娱乐场所等公共场所的管理人或者群众性活动的组织者,未尽到安全保障义务,造成他人损害的,应当承担侵权责任。”该条可以视为安全保障义务的一般性规定。旅游法制定前,尽管已有上述规定,但还不足以完全解决当今社会日益增多的复杂旅游纠纷案件。为强化旅游经营者的安全保障义务,有必要在旅游法中进一步加以明确。

  根据本条第一款的规定,旅游经营者应当保证其提供的商品和服务符合保障人身、财产安全的要求。所谓符合保障人身、财产安全的要求,是指商品和服务符合国家规定的安全标准。具体而言,商品应当不存在危及人身、财产安全的不合理的危险,有保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的,应当符合该标准。提供的服务也符合相应的安全标准,例如旅游经营者提供的交通服务应当符合道路交通安全的有关规定,提供的餐饮服务应当符合食品安全的有关规定,等等。

  二、旅游经营者的质量保障义务

  本条第二款规定,旅游经营者取得相关质量标准等级的,其设施和服务不得低于相应标准;未取得质量标准等级的,不得使用相关质量等级的称谓和标识。本款规定包含两层意思:

  第一,旅游经营者依据标准或者规范,取得有关质量标准等级的,例如景区等级、酒店和游船星级等,其设施和服务不得低于相应标准。为了促进旅游质量的提高,国家对景区、酒店、游船等经营项目根据设施和服务水平等因素实施等级评定制度,等级评定后,向社会公布。一定的等级代表了相应的质量标准。当旅游者选择某项服务,与旅游经营者达成服务合同后,除非经特殊说明,否则相关质量标准等级成为合同的一部分。旅游者必须依照合同约定的质量标准等级履行义务。如果提供的设施和服务低于标准,则属于违约行为。

  第二,旅游经营者未取得质量标准等级的,不得使用相关质量等级的称谓和标识。这主要是针对实践中假冒饭店和游船星级、景区等级等违规行为。未取得质量标准等级而使用相关质量等级的称谓和标识,包括旅游经营者未取得任何质量标准等级,而使用相关质量等级的称谓和标识,如没有星级的酒店冒充星级酒店;也包括旅游经营者取得较低的质量标准等级而使用较高质量标准等级的称谓和标识,如三星级酒店冒充四星级酒店。无论何种,实际上都是一种欺诈行为,旅游者实际接受的服务与旅游经营者对外宣传的不一致,由此可能导致旅游者支付的价款远高于实际获得的服务价值。

  第五十一条 旅游经营者销售、购买商品或者服务,不得给予或者收受贿赂。

  【本条主旨】

  本条是关于禁止商业贿赂的规定。

  【本条释义】

  随着我国旅游经济的快速发展,市场竞争也日趋激烈。部分旅游经营者为了追逐高额利润或者获得市场地位,在商业活动中采取贿赂等行为,破坏了旅游经营者之间的公平竞争,扰乱了正常的旅游市场秩序,影响了旅游业的长期健康发展。针对这种情况,旅游法加强了对旅游经营者商业贿赂行为的防治。

  一、旅游市场禁止商业贿赂的必要性

  商业贿赂作为不正当竞争行为,对社会及经济都有着严重的危害,对旅游市场的长远发展同样也有着严重的危害。商业贿赂阻碍了旅游市场的公平竞争,当部分旅游经营者通过商业贿赂获取交易机会,守法的旅游经营者就会丧失公平竞争的机会,难免遭受巨大的损失。商业贿赂阻碍了市场机制的有效运行,导致不正当竞争盛行,使旅游市场中的商品和服务不能依其自身质量的好坏及服务水平的高低进行正常交易,旅游市场正常的资源配置功能无法实现。另外,它还增加了旅游交易成本,这些成本最终都会计算在旅游商品和服务的成本上,一方面加重了旅游经营者的经营负担,另一方面这些增加的成本也会转嫁到消费者身上,从而损害旅游消费者的权益。由于商业贿赂大多采用账外暗中进行,还使得腐败及经济犯罪日益严重。

  鉴于商业贿赂的巨大危害,我国在立法上重视对商业贿赂的惩治。刑法第一百六十三条、第一百六十四条分别规定了公司、企业或者其他单位工作人员受贿罪和对公司、企业或者其他单位工作人员行贿罪。反不正当竞争法第八条也规定,经营者不得采用财物或者其他手段进行贿赂以销售或者购买商品。在账外暗中给予对方单位或者个人回扣的,以行贿论处;对方单位或者个人在账外暗中收受回扣的,以受贿论处。但这些规定较为宽泛,而且反不正当竞争法只是将商业贿赂的范围限定在商品购销领域,没有涵盖服务领域。因此,原有的法律规定还不能完全满足旅游市场防治商业贿赂行为的需要。在这种情况下,本法进一步明确规定,旅游经营者销售、购买商品或者服务,不得给予或者收受贿赂。

  二、旅游经营中的商业贿赂

  根据本条的规定,旅游经营中的商业贿赂可以界定为:旅游经营者在销售、购买商品或者服务活动中,给予或者收受贿赂的行为。旅游经营中的商业贿赂行为在认定上,应注意把握以下几个方面:

  第一,贿赂行为的主体为旅游经营者,即旅行社、景区以及为旅游者提供交通、住宿、餐饮、购物、娱乐等服务的经营者。

  第二,贿赂行为的主观方面为直接故意,即经营者应当明知自己给予贿赂的行为是为了获得有利的交易机会,收受贿赂的经营者也明知对方给予贿赂的动机。

  第三,贿赂行为侵犯了旅游市场的正常竞争秩序,违反了从业人员的职业道德。

  第四,贿赂行为发生在销售、购买商品或者服务活动中,包括给予贿赂和收受贿赂两类。给予贿赂,是指旅游经营者为了在交易中获得优势地位,给予相关单位以及个人财物或者其他不正当利益;收受贿赂,是指旅游经营者利用其对交易的影响力,收受他人的财物或者其他不正当利益。所谓“不正当”,是指违反法律、法规、行业规范和职业道德。所谓“利益”,不仅包括有形的财物以及财产性利益,还包括出国考察、工作机会等隐性利益。通常而言,给予贿赂多发生在旅游经营者销售商品或者服务活动中,收受贿赂多发生在旅游经营者购买商品或者服务活动中。

  三、商业贿赂与有关经营行为的界分

  在现实生活中,旅游市场中商业贿赂的表现形式多种多样,有时候会假借经营行为的名义,例如促销费、咨询费、打折等,给防治商业贿赂增加了难度。这种情况下,有必要结合反不正当竞争法等相关规定,对旅游经营中的贿赂行为与经营行为进行区分。

  (一)回扣

  回扣,通常是指经营者销售商品、服务时以现金、实物或者其他方式退给对方的一定比例的商品价款。根据反不正当竞争法第八条的规定,在账外暗中给予对方单位或者个人回扣的,以行贿论处;对方单位或者个人在账外暗中收受回扣的,以受贿论处。所谓账外暗中,是指未在依法设立的反映其生产经营活动或者行政事业经费收支的财务账上按照财务会计制度规定明确如实记载,包括不记入财务账、转入其他财务账或者做假账等。

  (二)折扣

  折扣,是指商品、服务购销中的让利,是指经营者在销售商品、服务时,以明示并如实入账的方式给予对方的价格优惠,包括支付价款时对价款总额按一定比例即时予以扣除和支付价款总额后再按一定比例予以退还两种形式。根据反不正当竞争法第八条的规定,经营者销售或者购买商品,可以以明示方式给对方折扣,并如实入账。接受折扣的经营者也必须如实入账。所谓明示和入账,是指根据合同约定的金额和支付方式,在依法设立的反映其生产经营活动或者行政事业经费收支的财务账上按照财务会计制度规定明确如实记载。不以明示并如实入账形式的,就有可能构成商业贿赂。

  (三)佣金

  佣金,是指经营者在市场交易中给予为其提供服务的具有合法经营资格的中间人的劳务报酬。根据反不正当竞争法第八条的规定,经营者销售或者购买商品,可以给中间人佣金,并如实入账。接受佣金的经营者也必须如实入账。佣金中的明示和如实入账,与折扣中的含义基本一致,不以明示并如实入账形式的,同样可能构成商业贿赂。

  (四)附赠

  附赠,是指在商品、服务交易过程中,经营者为实现交易而向交易相对方提供一定限额的现金或财物的行为。1996年国家工商行政管理局颁布《关于禁止商业贿赂行为的暂行规定》,其中第八条规定,经营者在商品交易中不得向对方单位或者其个人附赠现金或者物品。但按照商品惯例赠送小额广告礼品的除外。违反前款规定的,视为商业贿赂行为。需要注意的是,该规定并没有禁止经营者对消费者的附赠。

  第五十二条 旅游经营者对其在经营活动中知悉的旅游者个人信息,应当予以保密。

  【本条主旨】

  本条是关于旅游经营者保密义务的规定。

  【本条释义】

  当前,我国个人信息滥用问题较为严重,存在着大量未获法律授权、未经本人许可或者超出必要限度地收集、使用、披露他人个人信息的现象,旅游行业也不例外。旅游经营活动中,旅游经营者不可避免地会收集、使用旅游者的个人信息。但一些旅游经营者个人信息管理混乱,导致个人信息丢失;还有一些旅游经营者在利益驱动下,违规收集、买卖旅游者个人信息。个人信息的泄露,轻则导致生活安宁被打破,重则可能带来严重的人身、财产损害。因此,本法规定对于经营活动中知悉的旅游者个人信息,旅游经营者应当承担保密义务。

  要求旅游经营者对旅游者个人信息承担保密义务,除了具有现实的必要性外,更具有一定的法律依据。合同法第六十条规定,当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚实信用原则,根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。第九十二条还规定,合同的权利义务终止后,当事人应当遵循诚实信用原则,根据交易习惯履行通知、协助、保密等义务。据此,无论是在合同履行中,还是履行完毕后,依法均负有通知、协助、保密等义务,这些附随义务是诚实信用原则的具体体现。其中,保密义务中的秘密,包括国家秘密、商业秘密,也包括个人信息。旅游经营者与旅游者之间多为合同关系,旅游经营者通常是在合同的订立、履行过程中知悉旅游者个人信息的。因此,旅游经营者应当负有保守旅游者的个人信息的义务。旅游经营者故意泄露旅游者的个人信息,或者因为保密措施不当导致旅游者的个人信息被他人非法获取,都属于违反诚实信用原则的行为。另外,居民身份证法第十三条也规定,有关单位及其工作人员对履行职责或者提供服务过程中获得的居民身份证记载的公民个人信息,应当予以保密。

  根据本条规定,旅游经营者对其在经营活动中知悉的旅游者个人信息,应当予以保密。旅游者个人信息,包括旅游者的姓名、性别、年龄、职业、联系方式、健康状况、家庭状况、财产状况、消费记录等与消费者个人极其家庭密切相关的信息。旅游经济者知悉旅游者个人信息,是发生在经营活动中,既包括经营者提供商品或者服务过程中,也包括旅游经营者与旅游者就旅游商品或者服务进行磋商的过程。旅游经营者提供商品或服务时,应当充分告知并征得旅游者的同意,合理收集必要的旅游者个人信息,并为消费者免费提供查询、获取和修改本人消费记录等服务。经营者不得向旅游者搜集与所提供旅游商品或者服务无关的个人信息。对已收集的旅游者个人信息,旅游经营者负有安全保管、合理使用、限期持有和妥善销毁义务。除法律、法规另有规定外,不得公开、出租、出售旅游者的个人信息。

  第五十三条 从事道路旅游客运的经营者应当遵守道路客运安全管理的各项制度,并在车辆显著位置明示道路旅游客运专用标识,在车厢内显著位置公示经营者和驾驶人信息、道路运输管理机构监督电话等事项。

  【本条主旨】

  本条是关于道路旅游客运经营者管理规则的规定。

  【本条释义】

  道路旅游客运是指以运送旅游观光的旅客为目的,在旅游景区内运营或者其线路至少有一端在旅游景区(点)的一种客运方式。为了维护道路旅游客运市场秩序,提高道路旅游客运服务质量,保障道路旅游客运当事人的合法权益,促进道路旅游客运事业的健康发展,本法规定了道路旅游客运经营者应当遵守的具体管理规则。根据本条的规定,道路旅游客运经营者应当遵守的管理规则包括以下几个方面:

  第一,遵守道路客运安全管理的各项制度。道路旅游客运经营者应当坚持以人为本、安全第一的宗旨。根据国家有关规定,未取得道路运输经营许可证和车辆营运证的单位和个人不得从事旅游客运经营。道路旅游客运经营者应当在许可的经营范围内从事经营活动,不得向未取得旅行社业务经营许可证而从事旅行社业务的单位或个人提供道路旅游客运服务。道路旅游客运经营者是本单位安全生产工作的责任主体,应当依法加强安全管理,完善安全生产条件,健全和落实安全生产责任制,并定期对从业人员开展安全、职业道德教育和旅游客运专业知识培训。道路旅游客运经营者应当对车辆进行经常性维护、保养,并定期检测,确保车辆符合机动车国家安全技术标准。道路旅游客运驾驶人员在每次执行运输任务前应当对车辆进行安全检查,禁止车辆带故障运行,严格遵守道路交通安全法律法规的相关规定。发生危及旅游者人身安全的情形时,驾驶人员应当采取必要的措施,立即报告危险发生地道路运输管理机构,并可以要求旅行社、导游和旅游者配合处理,防止人员或者旅游客运车辆遭受损失。发生人身伤亡等安全事故的,驾驶人员、导游或旅游者应当立即报警,并向所属道路旅游客运经营者和相关部门报告,采取应急措施,配合有关部门进行救助。

  第二,在车辆显著位置明示道路旅游客运专用标识。道路旅游客运专用标识的运用,有利于加强道路旅游客运市场管理,也有利于形成品牌效应,提升道路旅游客运服务水平。实践中,不少地方制作了道路旅游客运专用标识,对所有正规运营客运车辆进行统一标识。从事道路旅游客运的经营者应当根据所在地区的要求,在车辆显著位置喷贴道路旅游客运专用标识。

  第三,在车厢内显著位置公示经营者和驾驶人信息、道路运输管理机构监督电话等事项。这样规定是为了方便旅客在接受旅游客运服务过程中维护自身的合法权益,也是为了加强对从事道路旅游客运经营者的监管。其中,经营者的信息包括经营者的名称、性质、法人代表或者负责人、联系方式以及取得的道路客运经营许可、路线、经营期限等内容。驾驶人信息包括驾驶人姓名、年龄,取得相应的机动车驾驶证,经道路运输管理机构对有关客运法规、机动车维修和旅客急救基本知识考试合格而取得的相应从业资格证书等内容。

  第五十四条 景区、住宿经营者将其部分经营项目或者场地交由他人从事住宿、餐饮、购物、游览、娱乐、旅游交通等经营的,应当对实际经营者的经营行为给旅游者造成的损害承担连带责任。

  【本条主旨】

  本条是关于委托经营承担连带责任的规定。

  【本条释义】

  实践中,一些景区、住宿经营者将其部分经营项目或者场地交由他人从事住宿、餐饮、购物、游览、娱乐、旅游交通等经营。当旅游者受到损害时,时常出现景区、住宿经营者与实际经营者之间相互推诿、逃避责任,导致旅游者无法获得相应赔偿的情形。针对这种情况,为了更好地保护旅游者的合法权益,本法规定了委托经营承担的连带责任。

  一、连带责任的概念与特征

  连带责任,是指根据法律规定或当事人的约定,与行为人相关联的第三人要对行为人的行为承担一定的法律责任。与其他责任相比,连带责任主要有以下特征: (1)对外连带性。这是连带责任区别于其他责任的本质特征。一般责任中,责任人只需对权利人直接承担自己的份额,而连带责任人不仅有义务向权利人承担自己应当承担的份额,而且有义务对权利人承担他人应当承担的份额。连带性产生的基础在于共同责任人之间存在某种关联性,这也是连带责任产生的社会基础。 (2)主体的多数性。连带责任作为共同责任的一种,与单独责任相比,责任主体为两人或两人以上。 (3)责任的强制性。连带责任来自法律的强制性规定,连带责任人之间不能通过内部协议或声明将其更改或排除,内部协议只在责任人之间有效,不能对抗第三人。 (4)责任的财产性。连带责任的内容为支付金钱,如赔偿损失、支付违约金等。

  二、对委托经营设置连带责任的必要性

  连带责任制度在规范旅游经营活动中,具有重大的现实意义。相对旅行社、景区、住宿等旅游经营者,旅游者的权益容易遭受损害,他们在维权方面力量也更为单薄。因此,在旅游立法中,应当注重维护旅游者合法权益。在经济生活领域,连带责任制度以保障受害人权利诉求的实现为目标,效率、秩序和安全是该制度的基本价值选择。就效率而言,连带责任制度减少了旅游者在权利救济中的障碍,保障权益受损的旅游者能以最有效的手段去实现权利诉求,降低维权成本,提高维权效率。就秩序而言,连带责任制度可以引导旅游经营者以更规范有序的方式去建立相互之间的关系。

  基于充分保护旅游者合法权益的考虑,有关法规、司法解释规定了一些承担连带责任的情形。《旅行社条例》第三十七条就规定,旅行社将旅游业务委托给其他旅行社的,接受委托的旅行社故意或者重大过失造成旅游者合法权益损害的,应当承担连带责任。2010年《最高人民法院关于审理旅游纠纷案件适用法律若干问题的规定》第十六条规定,旅游经营者准许他人挂靠其名下从事旅游业务,造成旅游者人身损害、财产损失,旅游者请求旅游经营者与挂靠人承担连带责任的,人民法院应予支持。之所以这样规定,是因为旅游业经营的行政许可制度就是为了排除旅游业市场中不具备经营资格的主体,保障有相应资质尤其是有健全的经营管理制度的主体进入市场。挂靠行为违反了法律规定,使不具备相应经营条件的挂靠者进入旅游市场,扰乱了国家的经济管理秩序。从规范管理,实现立法目的的角度,也应要求被挂靠人承担连带责任。

  在景区、住宿经营者将其部分经营项目或者场地交由他人从事住宿、餐饮、购物、游览、娱乐、旅游交通等经营的情况下,无论景区、住宿经营者与实际经营者之间采取何种形式,景区、住宿经营者都对实际经营者是否具有相应经营资质负有审查责任,对实际经营者的经营活动负有监督责任,对实际经营者可能产生的法律责任对外负有担保责任。只有这样,才能使景区、住宿经营者审慎选择实际经营者,并强化对其监督管理。因此,有必要对这种委托经营设定连带责任。

  三、委托经营的连带责任

  根据本条的规定,景区、住宿经营者将其部分经营项目或者场地交由他人从事住宿、餐饮、购物、游览、娱乐、旅游交通等经营的,应当对实际经营者的经营行为给旅游者造成的损害承担连带责任。首先,景区、住宿经营者是将部分经营项目或者场地交由他人经营,而不是全部,比如酒店将餐厅交由他人经营,景区将索道交由他人经营。转交的具体方式可能是挂靠、承包等。所谓他人,可以是单位,也可以是个人。景区、住宿经营者在选择实际经营者时,应当审核实际经营者是否具有从事相关业务的资质。实际经营者的经营行为给旅游者造成的损害,可以是经营当中的侵权行为造成的,也可以是经营当中的违约行为造成的,但都应当限定在经营活动中。在经营行为之外,实际经营者给旅游者造成损害,应由实际经营者自己承担相应责任,并不产生连带责任。

  第五十五条 旅游经营者组织、接待出入境旅游,发现旅游者从事违法活动或者有违反本法第十六条规定情形的,应当及时向公安机关、旅游主管部门或者我国驻外机构报告。

  【本条主旨】

  本条是关于经营者对违法行为负有报告义务的规定。

  【本条释义】

  无论是何种旅游形式,旅游者在旅游活动中都应当遵守法律,遵守社会公共秩序和社会公德,尊重当地的风俗习惯、文化传统和宗教信仰。在中国公民出境旅游与外国公民入境旅游的情形下,涉及出入境、海关等多个管理环节,跨越的时空距离也比较长,因此监管难度较大,国家有关机关难以对旅游者的行为进行有效的监管。在这种情况下,旅游经营者是与旅游者保持最密切联系的人,对于旅游者的活动也最容易掌握。因此,本法规定在组织、接待出入境旅游情况下,旅游经营者对旅游者的违法行为负有报告义务,旅游经营者履行报告义务实际上是协助有关国家机关进行监督管理。

  根据本条规定,旅游经营者组织、接待出入境旅游,发现旅游者从事违法活动或者有违反本法第十六条规定情形的,应当及时向公安机关、旅游主管部门或者我国驻外机构报告。本条在理解上,应注意把握以下几个方面:一是在组织、接待出境旅游或者入境旅游的情形下,旅游经营者负有报告义务。二是报告的情形包括旅游者从事违法活动或者有违反本法第十六条规定的情形。另外,有关法律也规定了一些应当报告的情形。出境入境管理法第四十五条第二款规定,公民、法人或者其他组织发现外国人有非法入境、非法居留、非法就业情形的,应当及时向所在地公安机关报告。所谓违法活动,是指违反我国有关法律、法规的行为,例如赌博、卖淫嫖娼、走私、偷猎野生动物等。本法第十六条规定,出境旅游者不得在境外非法滞留,随团出境的旅游者不得擅自分团、脱团。入境旅游者不得在境内非法滞留,随团入境的旅游者不得擅自分团、脱团。违反第十六条规定的情形,就是指出境旅游者在境外非法滞留、随团出境的旅游者擅自分团、脱团;入境旅游者在境内非法滞留、随团入境的旅游者擅自分团、脱团的情形。对于旅游者在境外非法滞留的,根据《中国公民出国旅游管理办法》第二十二条的规定,旅游团队领队应当及时向组团社和中国驻所在国家使领馆报告,组团社应当及时向公安机关和旅游行政部门报告。有关部门处理有关事项时,组团社有义务予以协助。三是报告的机关是公安机关、旅游主管部门或者我国驻外机构。在入境旅游的情形下,报告的机关主要是公安机关、旅游主管部门。在出境旅游的情形下,报告的机关主要是我国驻外机构,包括我国驻外的使(领)馆等。

  第五十六条 国家根据旅游活动的风险程度,对旅行社、住宿、旅游交通以及本法第四十七条规定的高风险旅游项目等经营者实施责任保险制度。

  【本条主旨】

  本条是关于旅游责任保险制度的规定。

  【本条释义】

  旅游保险是实现旅游安全发展的重要保障,也是保险业发展的重要领域。近年来,我国旅游业快速发展,旅游人数规模巨大,旅游各环节中的自然灾害、意外事故、法律风险和违约责任等风险日益突出。保险在发挥经济补偿和辅助管理职能,保障广大游客及旅游经营者的合法权益,保证旅游业安全有序发展方面发挥了巨大作用。但与旅游业需要相比,旅游保险还存在一些问题,主要表现在:游客和旅游经营者的风险意识普遍不足,旅游保险机制不健全,旅游产品不丰富,服务水平有待提高等。其中,较为重要的一个问题是责任保险的作用还没有充分发挥。为此,本法对旅游责任保险制度作出原则性规定。

  一、关于责任保险制度

  责任保险是以保险客户的法律赔偿风险为承保对象的一类保险。其构成须具备两个条件:一是被保险人对第三者依法负有赔偿责任;二是第三者向被保险人请求赔偿。责任保险在社会风险管理方面具有重要的作用。

  (一)责任保险能有效消除被保险人承担的经济损失风险

  责任保险的实质是保险人代替被保险人承担对受害人的经济赔偿责任,其承保对象是意外责任风险。一旦发生意外责任事故,责任风险引起的经济损失是无法预测和估计的,可能远远超出当事人的经济承担能力,通过参加责任保险,可将这些无法确定的巨额风险转移给有承担能力的保险人,从而保持生产、生活的稳定。

  (二)责任保险能充分保障受害人的合法权益

  责任保险本质上是由保险人承担对受害人的经济赔偿责任。在无责任保险的情形下,事故发生后,受害方往往需要与有责方长期反复协商赔偿问题。此过程耗时费力,还可能得不到赔偿。通过责任保险方式,可直接由保险人承担对受害人的经济赔偿责任,受害人可以及时得到赔偿,很好地保障受害人的合法权益。

  (三)责任保险有利于促进社会和谐发展

  首先,责任保险关系的建立有助于保险人和被保险人共同履行合同规定的义务,共同防范和控制责任风险的产生,有助于增强全社会风险意识、保险意识和法律意识;其次,责任保险制度可以降低社会成本,分担政府责任,提高解决纠纷的效率,是政府运用市场手段管理社会的有效措施;最后,责任保险制度分散了被保险人的责任风险,增强其承担赔偿责任的能力。

  二、旅游责任保险制度的确立

  鉴于责任保险制度的重要职能,2006年国务院颁布《关于保险业改革发展的若干意见》,提出大力发展责任保险,充分发挥保险在防损减灾和灾害事故处置中的重要作用,将保险纳入灾害事故防范救助体系。采取市场运作、政策引导、政府推动、立法强制等方式,发展安全生产责任、建筑工程责任、产品责任、公众责任、执业责任、董事责任、环境污染责任等保险业务。同年,中国保险监督管理委员会、国家旅游局颁布的《关于进一步做好旅游保险工作的意见》提出,旅游企业要转变观念,提高风险意识,充分利用保险等经济杠杆,化解旅游安全风险,处理旅游安全事务。要发挥市场机制的作用,调动各方面的积极性,健全旅游保险体系,强化旅游保险功能,增强旅游行业抵御风险的能力,为旅游业和保险业健康发展创造安全环境,最大限度地保障游客和旅游经营者的合法权益。在此基础上,本条规定“国家根据旅游活动的风险程度,对旅行社、住宿、旅游交通以及本法第四十七条规定的高风险旅游项目等经营者实施责任保险制度”,进一步明确了旅游责任保险制度。从现有的规定看,我国已经设立的旅游责任保险主要是旅行社责任保险。

  三、旅行社责任保险

  旅行社责任保险,是指以旅行社因其组织的旅游活动对旅游者和受其委派并为旅游者提供服务的导游或者领队人员依法应当承担的赔偿责任为保险标的的保险。根据《旅行社条例》第三十八条的规定,旅行社应当投保旅行社责任险。2010年国家旅游局颁布《旅行社责任保险管理办法》,对旅行社责任保险的投保、赔偿等问题作出规定。

  (一)旅行社责任保险的投保

  根据《旅行社责任保险管理办法》的有关规定,旅行社责任保险的保险责任,应当包括旅行社在组织旅游活动中依法对旅游者的人身伤亡、财产损失承担的赔偿责任和依法对受旅行社委派并为旅游者提供服务的导游或者领队人员的人身伤亡承担的赔偿责任。具体包括下列情形: (1)因旅行社疏忽或过失应当承担赔偿责任的; (2)因发生意外事故旅行社应当承担赔偿责任的; (3)国家旅游局会同中国保险监督管理委员会(以下简称中国保监会)规定的其他情形。中国保监会及其派出机构依法对旅行社责任保险的保险条款和保险费率进行管理。旅行社责任保险的保险费率应当遵循市场化原则,并与旅行社经营风险相匹配。

  旅行社投保旅行社责任保险的,应当与保险公司依法订立书面旅行社责任保险合同。旅行社与保险公司订立保险合同时,双方应当依照保险法的有关规定履行告知和说明义务。订立保险合同时,保险公司不得强制旅行社投保其他商业保险。

  保险合同成立后,旅行社按照约定交付保险费。保险公司应当及时向旅行社签发保险单或者其他保险凭证,并在保险单或者其他保险凭证中载明当事人双方约定的合同内容,同时按照约定的时间开始承担保险责任。保险合同成立后,除符合保险法规定的情形外,保险公司不得解除保险合同。

  保险合同成立后,旅行社要解除保险合同的,应当同时订立新的保险合同,并书面通知所在地县级以上旅游行政管理部门,但因旅行社业务经营许可证被依法吊销或注销而解除合同的除外。保险合同解除的,保险公司应当收回保险单,并书面通知旅行社所在地县级以上旅游行政管理部门。旅行社的名称、法定代表人或者业务经营范围等重要事项变更时,应当及时通知保险公司。必要时应当依法办理保险合同变更手续。

  旅行社责任保险的保险期间为1年。旅行社应当在保险合同期满前及时续保。旅行社投保旅行社责任保险,可以依法自主投保,也可以有组织统一投保。

  (二)旅行社责任保险的赔偿

  旅行社在组织旅游活动中发生规定情形的,保险公司依法根据保险合同约定,在旅行社责任保险责任限额内予以赔偿。责任限额可以根据旅行社业务经营范围、经营规模、风险管控能力、当地经济社会发展水平和旅行社自身需要,由旅行社与保险公司协商确定,但每人人身伤亡责任限额不得低于20万元人民币。

  旅行社组织的旅游活动中发生保险事故,旅行社或者受害的旅游者、导游、领队人员通知保险公司的,保险公司应当及时告知具体的赔偿程序等有关事项。保险事故发生后,旅行社按照保险合同请求保险公司赔偿保险金时,应当向保险公司提供其所能提供的与确认保险事故的性质、原因、损失程度等有关的证明和资料。保险公司按照保险合同的约定,认为有关的证明和资料不完整的,应当及时一次性通知旅行社补充提供。

  旅行社对旅游者、导游或者领队人员应负的赔偿责任确定的,根据旅行社的请求,保险公司应当直接向受害的旅游者、导游或者领队人员赔偿保险金。旅行社怠于请求的,受害的旅游者、导游或者领队人员有权就其应获赔偿部分直接向保险公司请求赔偿保险金。保险公司收到赔偿保险金的请求和相关证明、资料后,应当及时作出核定;情形复杂的,应当在30日内作出核定,但合同另有约定的除外。保险公司应当将核定结果通知旅行社以及受害的旅游者、导游、领队人员;对属于保险责任的,在与旅行社达成赔偿保险金的协议后10日内,履行赔偿保险金义务。

  因抢救受伤人员需要保险公司先行赔偿保险金用于支付抢救费用的,保险公司在接到旅行社或者受害的旅游者、导游、领队人员通知后,经核对属于保险责任的,可以在责任限额内先向医疗机构支付必要的费用。因第三者损害而造成保险事故的,保险公司自直接赔偿保险金或者先行支付抢救费用之日起,在赔偿、支付金额范围内代位行使对第三者请求赔偿的权利。旅行社以及受害的旅游者、导游或者领队人员应当向保险公司提供必要的文件和所知道的有关情况。

  除了旅行社责任保险之外,根据《道路运输条例》第三十五条的规定,客运经营者应当为旅客投保承运人责任险。根据本条的规定,国家还应当根据旅游活动的风险程度,对住宿以及高风险旅游项目等经营者实施责任保险制度。有关部门应当深入研究高空、高速、水上、潜水、探险等高风险旅游项目的风险特点,积极开发相关的责任保险产品,为旅游业提供全面的风险保障。积极推进旅游各环节保险。依托各级政府和各行业主管部门,督促宾馆、餐馆、景点、车船、索道和游乐场所等旅游经营主体投保相关责任险,建立系统化的旅游保险链,分担旅游各环节中的风险;保险公司要有针对性地开发系列化的责任保险产品,供各旅游经营主体选择投保;旅行社要将是否投保责任险作为采购服务项目的条件之一。

  第五章 旅游服务合同

  本章共19条,主要对包价旅游合同的订立、变更、转让、解除、违约责任等内容作了详细规定,并对旅游代办合同、旅游咨询以及住宿服务等内容作了规定。

  第五十七条 旅行社组织和安排旅游活动,应当与旅游者订立合同。

  【本条主旨】

  本条是关于旅游服务合同的一般规定。

  【本条释义】

  一、旅游服务合同概述

  1999年颁布施行的合同法分为总则、分则和附则三个部分,总则部分对合同的一般规定、合同的订立、合同的效力、合同的履行、合同的变更和转让、合同的权利义务终止、违约责任等内容作了规定;分则共分为15章,分别对买卖合同、供用电合同、赠与合同、借款合同、租赁合同等15类合同作了规定。合同法在起草过程中,曾经规定了旅游服务合同,但由于各方面对是否将旅游服务合同作为一类有名合同列入合同法存在较大争议,最终合同法没有对旅游服务合同单列一章作出规定。根据合同法的规定,旅游服务合同与其他无名合同一样,均适用合同法总则的规定。

  本法第五章对“旅游服务合同”作了专门规定,其目的在于保障旅游者和旅游经营者的合法权益,规范旅游市场秩序,保护和合理利用旅游资源,促进旅游业持续健康发展。本法的规定使得旅游服务合同正式成为有名合同。有关旅游服务合同的问题,首先适用本法的规定,本法没有规定的,仍适用合同法总则的规定。除本法外,国务院2009年颁布施行的《旅行社条例》、国家旅游局1997年发布的《旅行社国内旅游服务质量要求》、2002年发布的《旅行社出境旅游服务质量》等法规和规章也对旅游服务合同的有关内容作了专门规定。

  二、旅游服务合同的概念

  对于什么是旅游服务合同,各国各地区立法的理解并不一致。德国民法典第651a条规定:依旅游契约,旅行社对于旅客负提供旅游给付之全部(旅游)之义务;旅客则负支付约定旅游价金之义务。南斯拉夫债务关系法将旅游合同分为旅游组织合同、旅游代理人合同和分配房间合同。日本旅行业法和标准旅行业约款中的旅游合同主要是指旅行社与参加包价旅游团体的旅游者为明确双方在旅游活动中的权利和义务而缔结的合同。《布鲁塞尔旅行契约国际公约》规定:“旅行契约系指有组织的旅行之契约或中间人承办的旅行之契约。所谓有组织的旅行契约系指当事人之一方提供他方‘一项一次计酬之综合性服务,包括交通、住宿(不在接送时间内之住宿)或任何其他有关服务’之契约。中间人承办的旅行契约是指当事人之一方为他方媒介旅游契约或媒介一项或多项个别给付,使他方得完成旅游或短期居留之契约。”台湾“最高法院”认为旅行契约系指旅行业者提供有关旅行给付之全部于旅客,而由旅客支付报酬的契约。

  根据本法的规定,旅游服务合同是旅行社提供旅游服务,旅游者支付旅游费用的合同。这里的“旅游服务”是指安排旅程及提供交通、餐饮、住宿、导游及其他有关服务。旅游服务合同是有关部门受理投诉、司法部门审理案件的重要依据,是保护旅游者与旅游经营者合法权益的重要手段。因此,旅游者在出游之前应当与旅行社签订书面旅游合同。

  三、旅游服务合同的性质

  关于旅游合同的法律性质,理论上分歧较大,主要有委托合同说、行纪说、居间说、承揽契约说、服务合同说等观点。在德国,早期法院将旅游合同认定为承揽,1979年修订民法典时将其列入其债编第七节“承揽合同和与其类似的合同”中,类推适用承揽合同的规定。但是,在旅游合同中,旅行社并不受旅游者指示的拘束;相反,在旅游过程中各项旅程、食宿及活动等基本是由旅行社安排,旅行社与旅游者订立旅游合同时,没有将旅游服务的内容和条件详细报告给旅游者的义务,在旅游结束后,也无将其所支出经费的详细内容、账目向旅游者报告的义务。这与委托合同、行纪合同有很大的不同。在实践中,大部分旅游活动是由旅行社以自己的名义与其他服务者直接订约,这与居间合同中当事人约定一方向他方报告订约机会或为订约媒介、他方支付报酬有很大的区别。旅游合同中旅行社“先收费、后接待”的商业习惯又和完成工作后再给付报酬的承揽合同也不相同。旅游合同是一种新型的有名合同,不能归入传统民法中的任何一类合同。旅游法单列一章对旅游服务合同作出规定,其内容具有很大的典型性、特殊性。

  四、旅游服务合同的当事人

  旅游服务合同的双方当事人是旅行社和旅游者。

  (一)旅行社

  在我国,旅游业为特许经营行业,民事主体从事旅游业务必须得到国家旅游局的批准。根据《旅行社条例》的规定,旅行社是指从事招徕、组织、接待旅游者等活动,为旅游者提供相关旅游服务,开展国内旅游业务、入境旅游业务或者出境旅游业务的企业法人。申请设立旅行社,经营国内旅游业务和入境旅游业务的,应当向所在地省、自治区、直辖市旅游行政管理部门或者其委托的设区的市级旅游行政管理部门提出申请,并提交符合该条例第六条规定的相关证明文件。受理申请的旅游行政管理部门应当自受理申请之日起20个工作日内作出许可或者不予许可的决定。予以许可的,向申请人颁发旅行社业务经营许可证,申请人持旅行社业务经营许可证向工商行政管理部门办理设立登记;不予许可的,书面通知申请人并说明理由。

  (二)旅游者

  旅游合同主体的另一方是旅游者,即接受旅游服务、支付旅游报酬的当事人。旅游者或以闲暇消遣,如游乐、度假、体育活动为目的,或因学术、商务、公务、探亲访友、疗养、宗教活动等原因,与旅行社签订旅游服务合同。一般来说,只要旅游者具有完全民事行为能力,或者限制民事行为能力人签订的与其行为能力不相符的旅游合同经过其法定代理人的同意或者追认即可。对于某些类型的旅游合同,如出境旅游合同,旅游者还应当符合国家有关出入境的相关规定。

  (三)旅游给付中的第三人

  实践中,旅游给付的种类很多,旅游组织者没有必要也不可能完全亲自提供合同约定的所有给付。所以第三人参与合同履行过程的现象极为普遍,如与旅游经营人签订旅客运输合同的运输公司、为旅游者提供餐饮服务的饭店、提供住宿服务的宾馆等。这些在旅游合同之外提供旅游服务的给付提供人属于旅行社的履行辅助人,其理由是:

  首先,旅游给付提供人在包价旅游合同中处于包价旅游经营人的履行辅助人的地位,他们并不是合同的当事人。而在包价旅游经营人与给付提供人签订的合同里,他们又是第三人利益合同的债务人。因此,相对于旅游合同而言,旅游给付中的第三人应当是旅游经营人的履行辅助人。

  其次,旅游经营人对提供的旅游业务应当承担给付瑕疵担保的义务。因此,对于旅游给付提供人的不履行或者不完全履行,应当由旅游经营人承担相应的责任。也就是说,这时的主债务人是旅游经营人,而非实际给付提供人。

  再次,履行辅助人之说符合合同相对性原理的要求。根据合同相对性原理,合同只能对合同当事人产生拘束力。旅游合同的签订是在旅游经营人与旅游者之间进行的,合同的主体应当是旅游经营人和旅游者本身,合同中的权利由他们来享有,义务由他们来承担。宾馆、饭店、运输部门等是旅游经营人的辅助人,旅游者在旅游服务达不到约定时,只能由旅游经营人承担违约责任。实际上旅游者与这些辅助人既不相识,也无法参与旅游经营人选择给付提供人的活动,他们之间没有真正的合同关系,遇到问题只能向旅游经营人寻求救济。尤其在出国旅游的情形下,让旅游者向外国的给付提供人索赔,是非常困难的。

  五、旅游服务合同的法律特征

  旅游合同具有以下几个方面法律特征:

  1旅游合同是双务、有偿、诺成合同。旅游合同的当事人双方均负有义务,旅行社应向旅游者提供适宜的旅游服务,旅游者则应向旅行社支付一定的费用,双方的权利义务具有对价性,因此旅游合同属双务、有偿合同。旅游合同自当事人双方意思表示一致时即可成立,并不以一方的实际交付或者履行行为成立要件,因此属于诺成合同。

  2合同标的具有特殊性。旅游合同的标的是一种旅游经历以及为获得这种旅游经历所必需的吃、住、行、游、购、娱等旅游服务条件。

  3旅游合同多为格式合同。现实中绝大多数旅游合同是旅行社为重复使用而预先拟定好的格式合同,旅游者往往只能概括地表示接受或者不接受。各国立法在强调保护旅游者权利的同时,又进一步将各旅行社制定的格式合同简单化、统一化,如日本的“旅游业标准约款”就是日本旅游合同的范本。旅游合同的这种格式化倾向决定了旅游合同的主要任务是规范旅游合同内容,协调双方当事人之间的责任负担。签订格式合同可以节省时间,有利于事先分配风险,降低交易成本,可以促进企业合理经营,消费者也不必耗费精力就交易条件讨价还价。但格式化旅游合同中也常出现一些损害旅游者利益的不公平条款,因此,有必要加强对旅游合同的法律规制。

  4旅游合同一般具有团体性。实践中旅游一般可分为自助旅游和团体旅游,团体旅游为一定数目的旅客与旅行业者缔结的合同。在团体旅游中,因人数低于最低组团人数将导致旅游团不能成行,如果旅行社事先将人数限制情况向旅客说明,那么在旅客人数低于最低组团人数时,旅行社可行使解除权;或者在得到旅客书面同意后,将已签约的旅客转让给其他旅行社。

  5旅游给付具有整体性。旅游给付须包括两项或者两项以上内容,使整个给付的过程具有整体、连续的特征,而仅提供单一服务如旅客运输、餐饮等,不能称为旅游合同。此外,由于旅游合同强调旅行社“包办”行程,使给付在时间上具有整体性,因此个别给付具有瑕疵都会导致旅游服务整体具有瑕疵。

  第五十八条 包价旅游合同应当采用书面形式,包括下列内容:

  (一)旅行社、旅游者的基本信息;

  (二)旅游行程安排;

  (三)旅游团成团的最低人数;

  (四)交通、住宿、餐饮等旅游服务安排和标准;

  (五)游览、娱乐等项目的具体内容和时间;

  (六)自由活动时间安排;

  (七)旅游费用及其交纳的期限和方式;

  (八)违约责任和解决纠纷的方式;

  (九)法律、法规规定和双方约定的其他事项。

  订立包价旅游合同时,旅行社应当向旅游者详细说明前款第二项至第八项所载内容。

  【本条主旨】

  本条是关于包价旅游合同的形式和内容的规定。

  【本条释义】

  一、旅游服务合同的分类

  旅游服务合同主要包括包价旅游合同和旅游代办合同两种。

  所谓包价旅游合同,就是指传统意义上的组团合同,是旅行社提供有关旅行的全部服务(包括吃、住、行、游、购、娱等旅游服务),游客支付费用的旅游合同。德国民法典、我国台湾地区以及日本旅行业法和标准旅行业约款中的旅游合同指的都是包价旅游合同。实践中,大量存在的是包价旅游合同,其法律关系比较复杂,引起的纠纷也比较多。本章内容主要规范的就是包价旅游合同。

  所谓旅游代办合同,也称委托旅游合同或者中间人承办的旅行合同,是目前旅游者与旅行社签订的包价旅游合同之外的另一种常见的旅游合同。实践中,旅游者为了减少自助旅游的不便,同时又希望自由支配旅游空间,往往会借助旅行社的专业知识、业务经验和渠道,委托旅行社代办部分与旅游有关的服务,如代订机票、车票、客房,代办出境、入境和签证手续,代办旅游保险等。在这种情况下,旅游者与旅行社之间签订的合同就是旅游代办合同。从性质上讲,代办合同属于委托合同,法律关系相对比较简单,本法第七十四条对旅游代办合同作了专门规定。

  二、旅游服务合同的形式

  合同法第十条规定:“当事人订立合同,有书面形式、口头形式和其他形式。法律、行政法规规定采用书面形式的,应当采用书面形式。当事人约定采用书面形式的,应当采用书面形式。”由于旅游活动涉及的环节比较多,在不同的环节对旅游服务的要求不尽相同,容易发生纠纷,旅行社与旅游者订立包价旅游合同应当采用书面形式,不宜采用口头形式或者其他形式。这样做便于发生纠纷时取证和分清责任。因此,本条规定:“包价旅游合同应当采用书面形式。”书面形式包括合同书、信件和数据电文(包括电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件)等可以有形地表现所载内容的形式。

  需要注意的是,合同法第三十六条规定:“法律、行政法规规定或者当事人约定采用书面形式订立合同,当事人未采用书面形式但一方已经履行主要义务,对方接受的,该合同成立。”根据这一规定,如果某旅游者与某旅行社未订立书面旅游合同而事实上已随团出国观光,则视为旅游合同已经成立。

  三、旅游服务合同的内容

  包价旅游服务合同主要包括以下几个方面的内容:

  1旅行社、旅游者的基本信息。主要包括旅行社的名称及其经营范围、地址、联系电话和旅行社业务经营许可证编号;旅行社经办人的姓名、联系电话;旅游者的姓名、地址、联系方式;等等。当事人包括代理人的名称或者姓名和地址是确定当事人主体资格、地域管辖的重要依据,应当相互核对清楚并真实、准确、完整地记录在旅游合同中。

  2旅游行程安排。旅游行程是旅游合同的核心部分,是旅行社和旅游者双方权利义务的集中体现。目前,旅游纠纷的发生大多也是集中于此,主要原因是旅行社对相关内容约定不明,或者有权利失衡的条款。行程安排主要包括旅游行程的出发地、途经地和目的地,线路行程时间和具体安排(按自然日计算,含乘飞机、车、船等在途时间,不足24小时以1日计).

  3旅游团成团的最低人数。旅游团的最低成团人数直接关系到旅游团能否组团成功,因此,当事人在旅游服务合同中应当明确约定旅游团成团的最低人数。旅行社招徕旅游者组团旅游,因未达到约定人数不能出团的,组团社可以解除合同。但是,境内旅游应当至少提前7日通知旅游者,出境旅游应当至少提前30日通知旅游者。因未达到约定人数不能出团的,组团社经征得旅游者书面同意,可以委托其他旅行社履行合同。组团社对旅游者承担责任,受委托的旅行社对组团社承担责任。经旅游者同意,旅行社也可以延期出团或者改变其他线路出团。旅游者不同意的,可以解除合同。因未达到约定的成团人数解除合同的,组团社应当向旅游者退还已收取的全部费用。

  4交通、住宿、餐饮等旅游服务安排和标准。具体包括: (1)交通服务安排及其标准,包括明确交通工具及档次等级、出发时间以及是否需中转等信息。 (2)住宿服务安排及其标准,应当明确住宿饭店的名称、地点、星级;酒店如未评星则直接写明酒店名称,不可使用“准四星”“四星待评”等模糊用语;非星级饭店应当注明是否有空调、热水、独立卫生间等相关服务设施。 (3)用餐(早餐和正餐)服务安排及其标准,应当明确用餐次数、地点、标准。用餐标准应明确具体,如写明“人均20元”, “每桌12菜一汤”等。

  5游览、娱乐等项目的具体内容和时间。主要包括: (1)旅行社统一安排的游览项目的具体内容及时间,应当明确旅游线路内容包括景区点和游览项目名称等,以及景区点停留的最少时间; (2)需要旅游者另行付费的游览项目及价格; (3)旅行社安排的购物次数、停留时间及购物场所的名称; (4)行程安排的娱乐活动的时间、地点和项目内容。

  6自由活动时间安排。这里的“自由活动”,是指旅游行程单中安排的自由活动。自由活动时间,是指旅游行程单中安排的自由活动时间、旅游者不参加旅游行程活动期间、每日行程开始前结束后旅游者离开住宿设施的个人活动时间。

  7旅游费用及其交纳的期限和方式。旅游费用是指旅游者支付给旅行社用于购买旅游服务的费用。旅游费用一般包括: (1)交通费; (2)住宿费; (3)餐费(不含酒水费); (4)旅行社统一安排的景区景点的第一道门票费; (5)行程中安排的其他项目费用; (6)导游服务费和旅行社(含旅游目的地地接旅行社)的其他服务费用。旅游费用不包括: (1)旅游者投保的个人旅游保险费用; (2)合同约定需要旅游者另行付费项目的费用; (3)合同未约定由旅行社支付的费用,包括但不限于行程以外非合同约定活动项目所需的费用、自行安排活动期间发生的费用; (4)行程中发生的旅游者个人费用,包括但不限于交通工具上的非免费餐饮费、行李超重费,住宿期间的洗衣、电话、饮料及酒水费,个人娱乐费用,个人伤病医疗费,寻找个人遗失物品的费用及报酬,个人原因造成的赔偿费用。

  包价旅游合同必须约定旅游费用,包括币种(以人民币支付还是以外币支付)、交付期限、交付方式(一次性交付还是分期交付)、结算方式(以现金结算还是转账结算)等。从目前来看,由于旅行社的竞争很激烈,旅游费用方面往往存在不实的情况,作为消费者,报名参团的时候不能光直观看一个价格,还要看旅行社的信誉和质量以及实际到旅游目的地以后,是否存在自费问题、购物问题、擅自增加项目问题。在出行前一定要把价格确定好,钱款包括的内容,儿童包括的内容,成年人包括的内容,都要问清楚,是否包括自费项目、机场建设费等也要问清楚。

  8违约责任和解决纠纷的方式。旅游合同既要维护旅行社的利益,也要维护消费者的利益,因此,旅游合同应当对当事人双方的违约责任以及解决纠纷的方式作出明确约定。旅游合同的违约责任一般应当根据相关法律法规的规定来确定,法律法规未作明确规定的,双方当事人可以在旅游合同中自行协商确定。例如,旅游合同中应当约定解除或者变更合同的条件和提前通知的期限;约定旅游者不按照法律规定退团、旅行社不按法律规定转团或者取消预定,应当支付一定数额的违约金;等等。

  当事人还可以在旅游合同中约定解决纠纷的方式。旅游者与旅行社可以约定的解决纠纷的方式有以下几种: (1)双方协商解决; (2)向消费者协会、旅游投诉受理机构或者有关调解组织申请调解解决; (3)根据与旅游经营者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁; (4)向人民法院提起诉讼。

  9法律、法规规定和双方约定的其他事项。《旅行社条例》中规定,旅游合同中应当载明签约地点和日期,以及旅游服务监督、投诉电话等。上述事项,既可以保证旅游合同的顺利实施,也可以及时对旅行社的违约行为进行监督,应当在旅游合同中作出明确约定。此外,转团安排、意外险购买提示、各种安全须知、其他温馨提示等,通常也在合同签订时一并在合同中或者合同附件中告知游客。

  实践中,旅行社与旅游者订立旅游合同往往采用格式合同的形式,旅行社应当对旅游合同的具体内容作出真实、准确、完整的说明,特别是对本条第一款第二项至第八项所载的内容,更应当向旅游者作详细说明。旅游合同约定不明确或者当事人对格式条款的理解发生争议的,应当按照通常理解予以解释;对格式条款有两种以上解释的,应当作出有利于旅游者的解释;格式条款和非格式条款不一致的,应当采用非格式条款。

  第五十九条 旅行社应当在旅游行程开始前向旅游者提供旅游行程单。旅游行程单是包价旅游合同的组成部分。

  【本条主旨】

  本条是关于旅行社应当向旅游者提供旅游行程单的规定。

  【本条释义】

  一、旅游行程单的含义

  旅游行程单简称行程单或者行程表,是旅行社提供给游客的写明某个旅游线路的日程安排、服务标准、注意事项的一份文件,是旅游合同的必备附件,也是旅游合同的一个重要组成部分。游客在报名前应当仔细阅读行程单的内容,并就相关事项详细咨询旅行社。独立成团的行程单可以根据团队的需要定制某条线路的行程单。旅游者在报名时应当索取一份旅行社盖章确认的行程单,并签字一份行程单留存于旅行社,与旅游合同一起作为参团依据。

  二、旅游行程单的内容

  旅行社应当提供带团号的旅游行程单,经双方签字或者盖章确认后,作为旅游合同的组成部分。旅游行程单应当对以下内容作出明确说明:

  1旅游行程的出发地、途经地、目的地,线路行程时间和具体安排(按自然日计算,含乘飞机、车、船等在途时间,不足24小时以1日计).

  2旅游目的地地接旅行社的名称、地址、联系人和联系电话。

  3交通服务安排及其标准(明确交通工具及档次等级、出发时间以及是否需中转等信息).

  4住宿服务安排及其标准(明确住宿饭店的名称、地点、星级,非星级饭店应当注明是否有空调、热水、独立卫生间等相关服务设施).

  5用餐(早餐和正餐)服务安排及其标准(明确用餐次数、地点、标准).

  6旅行社统一安排的游览项目的具体内容及时间(明确旅游线路内容包括景区点及游览项目名称等,景区点停留的最少时间).

  7自由活动的时间和次数。

  8购物安排(列明购物场所名称、停留的最多时间及主要商品等内容).

  9行程安排的娱乐活动(明确娱乐活动的时间、地点和项目内容).

  10另行付费项目(如有安排,旅行社应当在签约时向旅游者提供《另行付费项目表》,列明另行付费项目的价格、参加该另行付费项目的交通费和导游服务费等,由旅游者自愿选择并签字确认后作为旅游合同的组成部分;另行付费项目应当以不影响原计划行程为原则).

  旅游行程单用语应当准确清晰,在表明服务标准用语中不应当使用“准×星级”“豪华”“仅供参考”“以××为准”“与××同级”等不确定性用语。

  三、旅游者阅读旅游行程单的注意事项

  游客在报名前应当仔细阅读行程单内容,并就相关事项详细咨询旅行社。从目前旅行社的旅游行程单来看,多数报价都从“低”报,即景点多数只含第一道景区的门票,缆车等均要“自理”,行程中所包含的游览景点,多数属于免费景点,而旅行社往往将最精彩的、游客们非去不可的景点列为“自愿自费”项目写进合同里。这样做,旅行社可以吸引到广泛的客源,却无形中增加了旅游者的负担。旅游者阅读旅游行程单,应当注意是否包含往返交通、住宿、餐饮等内容,并注意报价中是否包含重要景点、精华景点的门票,进入景区之后,是否包含缆车或者环保车等费用。旅游者报团时应当尽量将行程表涉及的所有细节都落实,如入住哪家酒店、接待车辆是什么车型多少座位、就餐是在哪家餐厅以及在核心景区逗留多长时间等,避免旅行社使用“四星级酒店”“进口大巴”等模糊用语。

  第六十条 旅行社委托其他旅行社代理销售包价旅游产品并与旅游者订立包价旅游合同的,应当在包价旅游合同中载明委托社和代理社的基本信息。

  旅行社依照本法规定将包价旅游合同中的接待业务委托给地接社履行的,应当在包价旅游合同中载明地接社的基本信息。

  安排导游为旅游者提供服务的,应当在包价旅游合同中载明导游服务费用。

  【本条主旨】

  本条是关于在包价旅游合同中应当载明代理社、地接社的基本信息以及导游服务费用的规定。

  【本条释义】

  一、在包价旅游合同中应当载明代理社的基本信息

  根据2010年5月国家旅游局发布的《关于试行旅行社委托代理招徕旅游者业务有关事项的通知》的规定,旅行社可以在其业务经营范围内,委托其他旅行社代理招徕国内旅游、出境旅游和边境旅游的旅游者。作出委托的旅行社为组团社,接受委托的旅行社为代理社。

  组团社应当具有线路产品,并已就接待旅游者的事项与其他服务提供者签订了合同,或与地接社签订了委托接待合同。

  组团社委托代理社招徕旅游者的,双方应当依据法律、法规、规章和通知的有关规定,签订委托代理合同,就委托代理事项的内容、形式、代理费及其支付、双方的权利和义务、违约责任等作出约定。

  组团社委托代理社招徕旅游者的,应当在签订委托代理合同的同时,向代理社出具《委托招徕授权书》,并报主管组团社和代理社的旅游行政管理部门备案。《委托招徕授权书》应当载明组团社和代理社名称、委托招徕的具体内容、委托期限,样式规格应当便于放置和识认,并注意防止伪造,具体由组团社确定。

  组团社可以将下列事项委托给代理社: (1)招徕宣传; (2)为旅游者提供旅游行程咨询; (3)与旅游者签订旅游合同; (4)收取旅游费用; (5)向旅游者通知有关行程事项。

  代理社接受委托从事代理招徕活动时,必须将《委托招徕授权书》与许可证、营业执照一起放置于经营服务场所的显要位置,明示其为组团社招徕。所有宣传招徕资料、广告、行程和线路计划材料上,都必须标明为接受组团社委托的代理招徕以及组团社的名称,不得故意隐瞒或误导旅游者和社会公众。代理社应当在相关资料上同时标明组团社的许可证编号、地址、联系方式等内容。

  旅行社委托其他旅行社代理销售包价旅游产品并与旅游者订立包价旅游合同的,应当在包价旅游合同中载明委托社和代理社的基本信息。委托社和代理社的基本信息包括旅行社和代理社的名称及其经营范围、地址、联系电话,旅行社、代理社的业务经营许可证编号,旅行社、代理社经办人的姓名、联系电话等。

  代理社与旅游者签订旅游合同的,可以使用组团社的合同和印章,也可以使用组团社的合同加盖代理社印章,或者使用代理社的合同和印章。使用组团社的合同加盖代理社印章的,应当在盖章处标明代理社名称和“委托代章”字样。代理招徕出境旅游者,使用代理社合同和印章的,必须使用按照《团队出境旅游合同示范文本(委托招徕专用)》制定的合同。

  代理社与旅游者签订旅游合同,不论是使用组团社的合同,还是使用代理社的合同,都必须在合同中列明“向人民法院起诉”的纠纷解决机制,并就诉讼地提出“原告所在地”和“合同签订地”两个选项,供旅游者选择。

  二、在包价旅游合同中应当载明地接社的基本信息

  根据本法的有关规定,地接社是指接受组团社委托,在目的地接待旅游者的旅行社。

  旅行社应当按照包价旅游合同的约定履行义务,不得擅自变更旅游行程安排。经旅游者同意,旅行社将包价旅游合同中的接待业务委托给其他具有相应资质的地接社履行的,应当与地接社订立书面委托合同,约定双方的权利和义务,向地接社提供与旅游者订立的包价旅游合同的副本,并向地接社支付不低于接待和服务成本的费用。

  旅行社依照本法的上述规定将包价旅游合同中的接待业务委托给地接社履行的,应当在包价旅游合同中载明地接社的基本信息。地接社的基本信息包括地接社的名称及其经营范围、地址、联系电话和旅行社业务经营许可证编号,地接社经办人的姓名、联系电话等。

  地接社应当按照包价旅游合同和委托合同提供服务。地接社应当严格按照与组团社的约定安排旅游行程、旅游景点、服务项目等,不得因与组团社团款等纠纷擅自中止旅游服务;未经组团社书面同意,地接社不得以任何方式将组团社组织的旅游者与其他旅游者合并接待,或者转交任何第三方接待;地接社应选择具有相应经营资质和接待能力的旅游辅助服务者;地接社应积极配合组团社做好接待服务质量测评工作,按约定通报团队动态和反馈接待服务质量信息。

  三、在包价旅游合同中应当载明导游服务费用

  导游人员是指依照《导游人员管理条例》的规定取得导游证,接受旅行社委派,为旅游者提供向导、讲解及相关旅游服务的人员。

  具有高级中学、中等专业学校或者以上学历,身体健康,具有适应导游需要的基本知识和语言表达能力的中华人民共和国公民,可以参加导游人员资格考试;经考试合格的,由国务院旅游行政部门或者国务院旅游行政部门委托省、自治区、直辖市人民政府旅游行政部门颁发导游人员资格证书。取得导游人员资格证书的,经与旅行社订立劳动合同或者在导游服务公司登记,方可持所订立的劳动合同或者登记证明材料,向省、自治区、直辖市人民政府旅游行政部门申请领取导游证。

  具有特定语种语言能力的人员,虽未取得导游人员资格证书,旅行社需要聘请临时从事导游活动的,由旅行社向省、自治区、直辖市人民政府旅游行政部门申请领取临时导游证。

  有下列情形之一的,不得颁发导游证: (1)无民事行为能力或者限制民事行为能力的; (2)患有传染性疾病的; (3)受过刑事处罚的,但过失犯罪的除外; (4)曾被吊销导游证的。

  取得了导游证,导游人员才有资格从事导游活动。导游活动是指导游人员受旅行社委派,陪同旅游者旅行、游览,为旅游者提供向导、讲解和其他旅途服务。导游人员从事导游活动,必须经旅行社委派。未经旅行社委派,不得从事导游活动。导游人员进行导游活动时,应当佩戴导游证。

  旅行社安排导游为旅游者提供服务的,应当在包价旅游合同中载明导游服务费用。旅行社临时聘用导游为旅游者提供服务的,应当全额向导游支付导游服务费用。旅行社安排导游为团队旅游提供服务的,不得要求导游垫付或者向导游收取任何费用。

  第六十一条 旅行社应当提示参加团队旅游的旅游者按照规定投保人身意外伤害保险。

  【本条主旨】

  本条是关于旅行社应当提示旅游者投保人身意外伤害保险的规定。

  【本条释义】

  旅游者参加团队旅游,可以根据自身情况投保个人旅游保险。旅游者投保的个人旅游保险,是指旅游者自己购买或者通过旅行社、航空机票代理点、景区等保险代理机构购买的以旅行期间自身的生命、身体、财产或者有关利益为保险标的的短期保险,包括但不限于航空意外险、旅游意外险、紧急救援保险、特殊项目意外险。其中,旅游人身意外保险指在旅游合同期内,在旅行社安排的旅游活动中,遭遇外来的、突发的、非疾病导致的人身意外保险。保险期限一般是从旅游者踏上旅行社提供的交通工具开始,到行程结束后离开旅行社安排的交通工具为止。旅游意外保险是一种短期保险,保的是游客不是旅行社,是由游客自愿购买的短期补偿性险种。

  旅游人身意外保险的赔偿范围主要包括人身伤亡、急性病死亡引起的赔偿,受伤和急性病治疗支出的医药费,以及死亡处理或者遗体遣返所需的费用等。

  依照保险法的有关规定,人身意外伤害保险属于商业险的性质,是个人险种,应由游客自愿选择购买旅游意外保险,在旅游过程中发生的意外伤害事故可以获得理赔,投保人和被保险人都是旅客个人,无论旅行社是否有赔偿责任,旅客都可以从保险公司获得赔偿。旅行社没有为旅游者购买旅游意外保险的法定义务。但是,为了保障旅游者的人身安全,旅行社负有提示旅游者购买个人旅游保险的义务,即旅行社应当提示参加团队旅游的旅游者按照规定投保人身意外伤害保险。

  需要注意的是,旅游者在旅游过程中遭受人身意外伤害的,如果属于旅行社的责任,旅游者在获得旅游意外保险的赔偿之后,依然可以向旅行社依法提起赔偿的要求。因为意外保险是旅客自己自愿投保的,与旅行社的责任无关。当然,可以申请重复赔偿的仅限于人身损害的赔偿,一般多是伤残赔偿金。其他损失如各种医疗费用、财产补偿等都是有原始单据的,只能凭一份原始单据进行索赔。

  第六十二条 订立包价旅游合同时,旅行社应当向旅游者告知下列事项:(一)旅游者不适合参加旅游活动的情形;

  (二)旅游活动中的安全注意事项;

  (三)旅行社依法可以减免责任的信息;

  (四)旅游者应当注意的旅游目的地相关法律、法规和风俗习惯、宗教禁忌,依照中国法律不宜参加的活动等;

  (五)法律、法规规定的其他应当告知的事项。

  在包价旅游合同履行中,遇有前款规定事项的,旅行社也应当告知旅游者。

  【本条主旨】

  本条是关于旅行社应当履行告知义务的规定。

  【本条释义】

  根据本条规定,告知义务是旅行社的法定义务,旅行社在组团和服务时应当全面、适当地履行告知义务,防止旅游者在旅游活动过程中发生人身财产损害的事故。除本法外,其他有关法律、法规也对旅行社的告知义务作了规定。例如,消费者权益保护法中规定,经营者对可能危及人身、财物安全的商品和服务,应当向消费者作出真实的说明和明确的警示。《旅行社条例》规定,旅行社对可能危及旅游者人身、财产安全的事项,应当向旅游者作出真实的说明和明确的警示。

  一、旅行社履行告知义务的期限

  从旅游者向旅行社咨询开始,到旅游合同履行完毕为止,都是旅行社履行告知义务的阶段,告知义务的履行贯穿旅游服务的全过程。在订立旅游合同阶段,旅行社应当将旅游目的地的有关情况告知旅游者,由旅游者决定是否参加旅游;在旅游合同的履行阶段,导游(领队)在服务的每一个环节上都要告知旅游者注意事项,确保旅游者的人身财产安全。

  二、告知义务的内容

  由于旅游活动通常要跨越一定的区域,甚至是到国外旅游,旅游者将置身于陌生的环境中,因此,旅行社履行告知义务的内容非常广泛,大至旅游目的地的法律、法规、民情风俗,小到气候变化、餐饮特色,特别是旅游目的地和旅游者所在地不同的情况都应当向旅游者告知清楚。旅行社履行告知义务,应当做到事无巨细,详尽周全。

  具体而言,旅行社告知义务的内容主要包括以下几个方面:

  1旅游者不适合参加旅游活动的情形。近年来,随着旅游业的不断发展,老年人、青少年以及特殊群体出游的比重逐渐增多。旅游活动需要旅游者有一个良好的身体状况,某些特定的旅游项目更是对旅游者的健康状况有着特殊的要求。一些身患特定疾病的旅游者是不宜参加某些不符合自身条件的旅游活动的,因此,在签订旅游合同时,旅游者应当明确向旅行社告知自己真实的健康信息。旅游者参加带有危险性质的旅游活动,如漂流、攀岩、蹦极等,旅行社应当明确告知患有心脏病、高血压等疾病的患者以及孕妇、老人、小孩等不宜参加。

  2旅游活动中的安全注意事项。旅游活动中的安全注意事项比较多,涉及乘车、住宿、游览等各个方面,如旅游者在乘车途中不要与司机交谈和催促司机开快车、违章超速和超车行驶;不要将头、手、脚或行李物品伸出窗外;不要将自己住宿的酒店、房号随便告诉陌生人;不要让陌生人或自称酒店的维修人员随便进入房间;出入房间要锁好门,睡觉前注意门窗是否关好,保险是否锁上;在旅行地购买食物需注意商品质量,不要购买“三无”商品;发现食物不卫生或者有异味变质的情况,请勿食用;登山或者参与活动中应注意适当休息,避免过度激烈运动;在水上游览或者活动时,要穿戴救生衣;不单独前往深水水域或者危险河道;等等。对于这些安全注意事项,旅行社应当尽可能详细地告知旅游者。

  3旅行社依法可以减免责任的信息。根据有关规定,有以下情形之一的,可以减轻或者免除旅行社的赔偿责任: (1)对旅游质量和安全状况已事先对旅游者进行充分说明、提醒、劝诫、警告的; (2)所发生的质量问题是非故意、非过失或者无法预知或者已采取了预防措施的; (3)质量问题发生后,已采取了善后处理措施的。此外,如果游客自身对于合同不能履行或者不能完全履行存在一定的过错,或者游客对于在旅途中遭遇的人身伤害存在一定的过错,旅行社的相关法律责任也可以减轻或者免除。对于这些旅行社依法可以减免责任的信息,旅行社也应当向旅游者详细告知。

  4旅游者应当注意的旅游目的地的相关法律、法规和风俗习惯、宗教禁忌,依照中国法律不宜参加的活动等。旅游者在参加旅游活动过程中,应当履行以下义务: (1)遵守国家和地方以及旅游目的地国的法律、法规和有关规定,不在旅游行程中从事违法活动,不参与色情、赌博和涉毒活动; (2)遵守公共秩序和社会公德,尊重当地的民族风俗习惯、宗教禁忌; (3)举止文明,不在景观、建筑上乱刻乱画,不随地吐痰、乱扔垃圾等。对于上述旅游者应当注意的事项,旅行社应当尽可能详细地向旅游者解释说明。

  5法律、法规规定的其他应当告知的事项。对于有关法律、法规规定的其他应当告知的事项,旅行社也应当严格履行告知义务。

  三、旅行社如何履行告知义务

  1告知的内容应当具体明确。告知的内容必须非常具体,不能流于形式,应当让旅游者听了就能理解明白。现在有些旅行社在履行告知义务时非常简单,仅仅告知旅游者注意安全,但没有具体告知旅游者如何注意安全,这样做相当于没有履行告知义务。

  2履行告知义务应当采用书面形式。旅行社在旅游纠纷诉讼中败诉的原因之一,就是在法庭上不能举证证明其在旅游服务过程中已经履行了告知义务。许多旅行社履行告知义务,主要依赖导游(领队)的口头告知,虽然导游(领队)的确已经履行了相应的告知义务,但由于告知没有采用书面形式,在法庭上不能出示相关证据,从而导致旅行社的败诉。

  四、旅行社不履行告知义务的法律责任

  履行告知义务是旅行社的法定义务,旅行社应当认真履行告知义务。旅行社不履行告知义务,或者履行告知义务不完全,造成旅游者人身或者财产损害的,旅行社应当承担相应的法律责任。需要注意的是,旅游者人身、财产损害的发生,必须与旅游目的地的不同法律、法规或者民情风俗具有因果关系,且导游(领队)没有作任何提醒和警示,对于这样的损害,旅行社才应当承担责任。如果旅游者遭受人身、财产损害与旅游目的地的服务没有关联,且损害发生的原因是由于旅游者的个人疏忽,在这种情况下,即使旅行社没有告知和警示,也无须承担赔偿责任。

  第六十三条 旅行社招徕旅游者组团旅游,因未达到约定人数不能出团的,组团社可以解除合同。但是,境内旅游应当至少提前七日通知旅游者,出境旅游应当至少提前三十日通知旅游者。

  因未达到约定人数不能出团的,组团社经征得旅游者书面同意,可以委托其他旅行社履行合同。组团社对旅游者承担责任,受委托的旅行社对组团社承担责任。旅游者不同意的,可以解除合同。

  因未达到约定的成团人数解除合同的,组团社应当向旅游者退还已收取的全部费用。

  【本条主旨】

  本条是关于组团旅游中因未达到约定人数,旅行社可以解除合同的规定。

  【本条释义】

  一、合同解除的含义和特征

  合同的解除,是指合同有效成立后,当具备法律规定的合同解除的条件时,因当事人一方或者双方的意思表示而使合同关系归于消灭的行为。

  合同解除具有以下特征:

  1.合同的解除适用于合法有效的合同。合同只有在生效以后,才存在解除的问题,无效合同、可撤销合同不发生合同解除。

  2.合同解除必须具备法律规定的条件。合同一旦生效,即具有法律拘束力,非依法律规定,当事人不得随意解除合同。我国法律规定的合同解除条件主要有约定解除和法定解除。

  3.合同的解除必须有解除的行为。即符合法律规定的解除条件,合同还不能自动解除,无论哪方当事人享有解除合同的权利,主张解除合同的一方,必须向对方提出解除合同的意思表示,才能达到合同解除的法律后果。

  4.合同解除使合同关系自始消灭或者向将来消灭。即合同的解除,要么视为当事人之间未发生合同关系,要么合同尚存的权利义务不再履行。

  合同解除与附解除条件的合同,虽然在解除合同的条件成就时,都使合同消灭,但两者有一定的区别,主要表现在: (1)附解除条件,是行为人以意思表示对自己的行为所加的限制性附款;合同的解除不是合同的附款,不仅基于当事人的约定发生,也基于法律规定而发生。 (2)附解除条件的合同,条件成就时合同自然解除,不需要当事人再有什么意思表示;合同的解除,仅具备条件还不能使合同消灭,必须有解除合同的意思表示。 (3)附解除条件的合同,条件成就时,合同对于将来失去效力;合同解除,合同不仅对于将来失去效力,有些还具有溯及既往的效力。

  二、合同解除的类型

  一般来说,合同的解除分为协议解除与法定解除两种形式。

  1协议解除,是指当事人协商一致或者通过约定,自愿解除合同的法律行为。协议解除具体可分为以下两种情况:一是协商解除,协商解除是指合同生效后,未履行或者未完全履行之前,当事人以解除合同为目的,经协商一致,订立一个解除原来合同的协议。协商解除是双方的法律行为,应当遵循合同订立的程序,即双方当事人应当对解除合同意思表示一致,协议未达成之前,原合同仍然有效。二是约定解除。约定解除是指当事人在合同中约定,合同履行过程中出现某种情况,当事人一方或者双方可以解除合同。解除权可以在订立合同时约定,也可以在履行合同的过程中约定。当解除合同的条件出现时,享有解除权的当事人可以行使解除权解除合同,而不必再与对方当事人协商。

  2法定解除,是指合同生效后,没有履行或者未履行完毕前,当事人在法律规定的解除条件出现时,行使解除权而使合同关系消灭。法定解除与约定解除的区别表现在,法定解除是法律直接规定解除合同的条件,当条件具备时,解除权人可直接行使解除权,将合同解除;而约定解除是双方的法律行为,一方的行为不能导致合同解除。依照合同法的规定,可以解除合同的法定情形有: (1)因不可抗力致使不能实现合同目的; (2)在履行期限届满之前,当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务; (3)当事人一方迟延履行主要债务,经催告后在合理期限内仍未履行; (4)当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的; (5)法律规定的其他情形。

  本条规定的在组团旅游中因未达到约定人数旅行社可以解除合同,就属于上述“法律规定的其他情形”,也就是说,本条规定的合同解除属于一种法定解除。

  三、解除合同的一般规则

  根据合同法的规定,解除合同应当遵循以下几项规则:

  1当事人一方依照合同约定的条件或者法律规定的情形主张解除合同的,应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的,可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力。

  2法律、行政法规规定解除合同应当办理批准、登记等手续的,当事人应当依法办理有关手续。

  3法律规定或者当事人约定解除权行使期限,期限届满当事人不行使的,该权利消灭。法律没有规定或者当事人没有约定解除权行使期限,经对方催告后在合理期限内不行使的,该权利消灭。

  4合同解除后,尚未履行的,终止履行;已经履行的,根据履行情况和合同性质,当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施,并有权要求赔偿损失。

  5解除合同不影响合同中结算和清理条款的效力。

  四、未达约定人数旅行社解除旅游合同的规则

  根据本条的规定,在组团旅游中因未达到约定人数旅行社解除合同的,应当遵循以下规则:

  (一)组团旅游中因未达到约定人数不能出团的,组团社可以解除合同

  根据商业惯例,组团旅游时旅游团应当达到一定的人数。这是因为,当旅游团的人数达到一定规模后,旅行社可以从铁路、航空、宾馆饭店、景区等服务单位得到相应的优惠,从而为旅行社带来一定的经营利益,这是旅行社收益的重要来源。一般来说,旅行社都会在旅游合同中约定成团人数。如果没有达到约定人数的,从维护旅行社合法收益的角度考虑,旅行社可以解除合同,但应当提前通知旅游者。对此,有关国际公约和一些国家、地区的法律作了明确规定。例如,《布鲁塞尔旅行契约国际公约》第10项第2条规定,旅客人数未达到旅游文件所定的最低人数的,旅行包办人也可以无须赔偿而解除契约,但最迟不得超过旅行或者居留开始前15日通知旅客。我国台湾地区有关法律也规定,旅游团未达到组团人数10人,旅行社得于预定出发前7日通知旅游者解除契约,并退还旅游者交纳的费用。但旅行社已经代缴之签证或者其他费用得予以扣除。

  本法遵循商业惯例并借鉴国际公约及有关国家、地区的法律规定,明确规定组团旅游中因未达到约定人数不能出团的,组团社可以解除合同。同时规定了解除合同的通知程序,即境内旅游应当至少提前7日通知旅游者,出境旅游应当至少提前30日通知旅游者。提前通知的规定,既有利于避免因解除合同而给旅游者带来更多的损失,也有利于旅游者提前做好应对措施,如改变行程或者转投其他旅行社等。

  (二)组团社经旅游者同意,可以委托其他旅行社履行合同

  实践中,未达到成团人数时,组团社和旅游者往往都希望能够继续履行旅游合同,这时,组团社多采取拼团的方式。本条根据实际需要,规定因未达到约定人数不能出团的,组团社经征得旅游者书面同意,可以委托其他旅行社履行合同。要注意的是,组团社委托其他旅行社组团的前提是取得旅游者的书面同意。如果旅游者对被委托的旅行社基于不信任等原因不同意由其履行合同的,组团社就不得委托该旅行社履行合同,但可以解除合同。

  组团社经旅游者同意委托其他旅行社履行合同的,根据合同相对性原理,组团社仍应对旅游者承担责任,受委托的旅行社则对组团社承担责任。

  因未达到约定的成团人数解除合同的,由于旅游合同尚未履行,组团社应当向旅游者退还已收取的全部费用。

  第六十四条 旅游行程开始前,旅游者可以将包价旅游合同中自身的权利义务转让给第三人,旅行社没有正当理由的不得拒绝,因此增加的费用由旅游者和第三人承担。

  【本条主旨】

  本条是关于旅游者将自身合同中权利义务转让给第三人的规定。

  【本条释义】

  本条关于旅游者将自身权利义务转让给第三人的规定,主要包含以下三个方面的内容。

  一、旅游者可以将包价旅游合同中自身的权利义务转让给第三人

  旅游合同的转让,是指旅游合同当事人依法将合同约定的权利和义务全部或者部分转让给第三人的民事法律行为。旅游合同转让的主要特征:一是向第三人转让;二是合同的主体发生变化;三是合同的内容不发生变化。本条规定的旅游合同的转让,是指在旅游行程开始前,旅游者将包价旅游合同中自身的权利义务全部转让给第三人。

  实践中,旅游合同从订立到旅游行程开始前往往有一段时间,在此期间可能会出现旅游者无法预料也无法避免的情况,如旅游者突发疾病、突发交通事故、突发家庭变故、单位有紧急任务等,影响甚至导致旅游者无法参加旅游行程。在这种情况下,旅游者如果选择解除旅游合同,需要扣除旅行社已支付的必要费用,会给旅游者带来一定的损失。如果允许旅游者将其权利义务转让给第三人,由第三人代替其旅行,在一般情况下,对旅行社的利益并不会造成影响,而且由于旅游合同得以继续履行,还能够让旅行社获得预期的利润。这样做对旅游者和旅行社双方都是有益处的。因此,不少国家和地区的法律都允许旅游者在一定条件下将旅游合同中的权利义务转让给第三人。对此,《旅行契约国际公约》、德国民法典和我国台湾地区“民法”都有明确的规定。我国《最高人民法院关于审理旅游纠纷案件适用法律若干问题的规定》第十一条也明确规定:“除合同性质不宜转让或者合同另有约定之外,在旅游行程开始前的合理期间内,旅游者将其在旅游合同中的权利义务转让给第三人,请求确认转让合同效力的,人民法院应予支持。"

  本条借鉴国外经验和司法实践经验,明确规定旅游行程开始前,旅游者可以将包价旅游合同中自身的权利义务转让给第三人。当然,如果旅游合同中约定旅游者不得将其权利义务转让给第三人的,应当依照其约定。

  二、旅游者将自身权利义务转让给第三人,旅行社没有正当理由的不得拒绝 旅游者转让合同权利义务的权利属于形成权,只要旅游者以书面或者口头形式通知旅行社即发生转让的效力,无须旅行社同意。此时,第三人就成为旅游合同的一方当事人,旅行社应当向第三人履行合同义务。

  同时,为了维护旅行社的合法权益,本条又赋予旅行社的拒绝权,即对旅游者的转让行为,旅行社没有正当理由的,不得拒绝;旅行社有正当理由的,则可以拒绝。旅行社有正当理由的情形主要包括以下几个方面:

  1旅行对旅游者的身体素质、技能等有特殊要求的,如探险、滑雪、漂流等,如果转让行为中的第三人不符合特定要求的,旅行社可以拒绝;

  2法律、法规对参加旅行的人有特定要求或者限制的,如被取保候审的人、被限制出境的人不得参加出境旅游等,如果旅游者将权利义务转让给上述有关人员的,旅行社可以拒绝;

  3如果由于第三人代替旅游者参加旅行而延缓整个旅游行程的,如出境游因第三人补办旅游签证而需要延期等,旅行社也可以拒绝。

  三、因旅游者转让权利义务而增加的费用,由旅游者和第三人承担

  在包价旅游合同中,因旅游者转让自身权利义务而给旅行社增加的费用应由谁承担呢?对此,我国台湾地区“民法”规定:第三人依前项规定为旅客时,如因而增加费用,旅行社得请求给付。如减少费用,旅客不得请求退还。有关学者对这一规定的解释是:旅行社与原旅游者之间订立旅游契约享有之契约利益不因契约之更改而受影响。第三人因契约更改而参加旅游,减少之费用主要是孩童之机票、门票等,较成年人便宜,至于旅行社因旅游契约应得之利润或提供服务应得之代价,罕因旅游者之变更而增减。为简化法律关系,顾及计算之繁杂,规定于此情形旅游者不得请求退还。

  根据本条规定,因旅游者转让权利义务而增加的费用由旅游者和第三人承担。例如,小王预订了某旅行社“十一”长假期间江南五市七日游。但就在出发前四日,其突然接到单位通知因有重要项目需要放假期间出差。小王决定将这次江南游转让给同学小宋。旅行社同意了,但因小王退机票、小宋购买机票等增加的费用,应由小王和小宋承担。

  因旅游者转让权利义务而减少的费用旅行社是否应当退还,本条没有作出规定。对此,《最高人民法院关于审理旅游纠纷案件适用法律若干问题的规定》第十一条第二款规定:“因前款所述原因旅游经营者请求旅游者、第三人给付增加的费用或者旅游者请求旅游经营者退还减少的费用的,人民法院应予支持。"

  第六十五条 旅游行程结束前,旅游者解除合同的,组团社应当在扣除必要的费用后,将余款退还旅游者。

  【本条主旨】

  本条是关于旅游者任意解除合同及其后果的规定。

  【本条释义】

  一般来说,合同的解除分为协议解除与法定解除两种形式,当事人并不能任意地解除合同。但在旅游合同中,旅游者在旅游行程结束前可以任意解除合同,是旅游合同的一大特点。其原因在于旅游者属于消费者,参加旅游,是旅游者享有的一项权利;放弃旅游,也是旅游者享有的一项权利。特别是在旅游合同从订立到履行结束前的这一段时期内,可能会出现一些旅游者难以预料也难以克服的意外情况,如突发疾病、家里发生急事、单位有紧急任务等,在这种情况下要求旅游者继续履行旅游合同,既不现实也不合情理。因此,本条赋予旅游者任意解除旅游合同的权利,即在旅游行程结束前,旅游者可以解除旅游合同。

  旅游者享有任意解除权的规定,在其他国家和有关地区是有立法先例的。如德国民法典第651条规定,旅游开始前旅游者有随时任意解除合同的权利,但应当赔偿旅行业者因此产生的损失。我国台湾地区“民法”第514-9条(1)规定,旅游未完成前,旅客得随时终止契约。但应赔偿旅行社因契约终止而生之损害。

  从以上规定可以看出,在德国和我国台湾地区,虽然旅游者享有任意解除合同的权利,但应当赔偿旅行业者或者旅行营业人因此所受的损失。那么,在我国,旅游者解除合同的,应当承担什么责任呢?对此,在立法过程中有不同的观点。其中有一种观点认为,应当区分不同的情况分别处理。如果解除合同是由于不可归责于旅游者的情形造成的,如由于旅行社擅自变更旅游行程而造成旅游者解除合同,旅游者不应承担违约责任;如果是由于可归责于旅游者的情形导致合同解除的,旅游者除了赔偿旅行社已经支付的费用外,还应当承担违约责任。本法最终没有采纳这种观点。根据本条的规定,旅游者解除合同的,无须承担违约责任,组团社在扣除必要的费用后,应当将余款退还旅游者。这样规定,其目的在于保护旅游者的任意解除权,更有利于维护旅游者的利益。

  那么,何为“必要的费用”呢?在旅游开始前,旅行社为预订机票、办理护照签证等所需费用,即属于必要的费用;在旅游过程中,旅行社为旅游者支付的交通、住宿、餐饮、参观游览等费用,也属于必要的费用。组团社在扣除上述有关费用后,应当将余款退还旅游者。

  第六十六条 旅游者有下列情形之一的,旅行社可以解除合同:

  (一)患有传染病等疾病,可能危害其他旅游者健康和安全的;

  (二)携带危害公共安全的物品且不同意交有关部门处理的;

  (三)从事违法或者违反社会公德的活动的;

  (四)从事严重影响其他旅游者权益的活动,且不听劝阻、不能制止的;

  (五)法律规定的其他情形。

  因前款规定情形解除合同的,组团社应当在扣除必要的费用后,将余款退还旅游者;给旅行社造成损失的,旅游者应当依法承担赔偿责任。

  【本条主旨】

  本条是关于旅游者原因导致合同解除的规定。

  【本条释义】

  一、旅行社的法定解除权

  旅行社的法定解除权,是指旅行社在法律规定的情形下享有解除旅游合同的权利。根据本条规定,旅游者有下列情形之一的,旅行社可以解除合同:

  1患有传染病等疾病,可能危害其他旅游者健康和安全的。根据国家有关规定,我国传染病分为甲、乙、丙三类:甲类传染病是指鼠疫、霍乱;乙类传染病包括传染性非典型肺炎、艾滋病、病毒性肝炎、肺结核、伤寒等二十几种;丙类传染病包括流行性感冒、流行性腮腺炎、风疹、手足口病等十几种。上述规定以外的其他传染病,根据其暴发、流行情况和危害程度,需要列入乙类、丙类传染病的,由国务院卫生行政部门决定并予以公布。旅游者患有上述传染病,可能危害其他旅游者健康和安全的,旅行社可以解除合同。旅游者患有其他疾病,虽不具有传染性,但对其他旅游者的健康和安全可能造成危害的,旅行社也可以解除合同。

  2携带危害公共安全的物品且不同意交有关部门处理的。这里所称的“危害公共安全的物品”包括枪支、弹药、管制刀具或者爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品等。旅游者携带上述危害公共安全的物品且不同意交有关部门处理的,旅行社为了确保旅行的顺利进行并保护其他旅游者的人身安全,有权解除合同。例如,游客小李携带瑞士军刀参加旅行社的组团游,登机过程中机场安检人员要没收刀具,小李不同意,旅行社为了确保旅游团顺利成行,依法解除了与小李的旅游合同。

  3从事违法或者违反社会公德的活动的。旅游者在参加旅游活动过程中,应当遵守国家和地方以及旅游目的地国的法律、法规和有关规定,不在旅游行程中从事违法活动,不参与色情、赌博和涉毒活动;遵守公共秩序和社会公德,尊重当地的民族风俗习惯、宗教禁忌;举止文明,不在景观、建筑上乱刻乱画,不随地吐痰、乱扔垃圾等。旅游者违反上述义务,从事违法或者违反社会公德的活动,如参与色情、赌博等活动的,旅行社有权解除合同。

  4从事严重影响其他旅游者权益的活动,且不听劝阻、不能制止的。旅游者在旅游过程中从事严重影响其他旅游者权益的活动,旅行社经劝阻、制止无效的,可以解除合同。例如,行程中某旅游者与旅行社发生纠纷或者与其他旅游者发生肢体冲突,经劝说无效,采取拒绝登机(车、船)的行为拖延行程或者脱团的,旅行社可以解除合同。

  5法律规定的其他情形。除上述四种情形外,其他有关法律规定旅行社在某些情形下可以解除合同的,依照其规定。

  二、旅行社解除合同后的责任承担

  实践中,因旅游者从事违法活动或者严重影响其他旅游者权益的活动造成旅行社解除合同的,一些旅行社认为是由于旅游者自身的原因导致不能成行,因此不应当退还旅游费用。这种认识是不正确的。根据本条规定,因本条规定的情形解除合同的,组团社应当在扣除必要的费用后,将余款退还旅游者;给旅行社造成损失的,旅游者应当依法承担赔偿责任。因此,旅行社可以在扣除必要费用后退还余款给旅游者,但不能以旅游者自身原因导致合同不能履行为由,不予退还全部费用。本条规定的“必要的费用”,包括旅行社为旅游者支付的交通、住宿、餐饮、参观游览、娱乐、办理护照签证等费用。

  第六十七条 因不可抗力或者旅行社、履行辅助人已尽合理注意义务仍不能避免的事件,影响旅游行程的,按照下列情形处理:

  (一)合同不能继续履行的,旅行社和旅游者均可以解除合同。合同不能完全履行的,旅行社经向旅游者作出说明,可以在合理范围内变更合同;旅游者不同意变更的,可以解除合同。

  (二)合同解除的,组团社应当在扣除已向地接社或者履行辅助人支付且不可退还的费用后,将余款退还旅游者;合同变更的,因此增加的费用由旅游者承担,减少的费用退还旅游者。

  (三)危及旅游者人身、财产安全的,旅行社应当采取相应的安全措施,因此支出的费用,由旅行社与旅游者分担。

  (四)造成旅游者滞留的,旅行社应当采取相应的安置措施。因此增加的食宿费用,由旅游者承担;增加的返程费用,由旅行社与旅游者分担。

  【本条主旨】

  本条是关于因不可抗力影响旅游行程如何处理的规定。

  【本条释义】

  一、不可抗力的含义和内容

  根据我国民法通则第一百五十三条的规定,不可抗力是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。

  不能预见,指行为人主观上对于某一客观情况的发生无法预测。对于某一客观情况的发生可否预见,因人的认知能力不同、科学技术的发展水平不同,预见能力也会有差别。因此,不可预见应以一般人的预见能力作为判断标准。不能避免并不能克服,表明某一事件的发生具有客观必然性。不能避免,指当事人尽了最大的努力,仍然不能避免事件的发生。不能克服,指当事人在事件发生后,尽了最大的努力,仍然不能克服事件造成的损害后果。

  不能预见、不能避免并不能克服是对不可抗力范围的原则规定,至于哪些可以作为影响合同履行的不可抗力事件,我国法律没有具体规定,一般说来,以下情况通常被认为属于不可抗力: (1)自然灾害。自然灾害包括地震、水灾等因自然界的力量引发的灾害。自然灾害的发生,常常使合同的履行成为不必要或者不可能,需要解除合同。例如,地震摧毁了一处人文景观,使其不能再参观游览,旅游者因此要求解除合同。 (2)战争。战争的爆发可能影响到一国以至于更多国家的经济秩序、旅游现状,使旅游合同无法履行。 (3)社会异常事件。主要指一些偶发的阻碍合同履行的事件,例如罢工、骚乱,一些国家认为属于不可抗力。 (4) 政府行为。主要指合同订立后,政府颁布新的政策、法律,采取行政措施导致合同不能履行,如发布禁令等,有些国家认为属于不可抗力。

  需要注意的是,本条规定情形除不可抗力外,还包括旅行社、履行辅助人已尽合理注意义务仍不能避免的事件,其范围比不可抗力要大一些。

  二、因不可抗力影响旅游行程的处理规则

  根据本条规定,因不可抗力或者旅行社、履行辅助人已尽合理注意义务仍不能避免的事件,影响旅游行程的,按照下列情形处理:

  1合同不能继续履行的,旅行社和旅游者均可以解除合同。因不可抗力导致不能实现合同目的,旅行社不能履行合同义务,旅游者无法参加旅游,属于法定解除合同的情形,在这种情况下,旅行社和旅游者都可以解除合同。例如,2004年印度洋发生海啸后,给旅游安全造成严重威胁,许多前往东南亚国家的旅游合同都被迫解除。

  2合同不能完全履行的,旅行社经向旅游者作出说明,可以在合理范围内变更合同。不可抗力事件的发生,对履行合同的影响可能有大有小,有时只是暂时影响到合同的履行,可以通过延期履行等方式实现合同的目的,对此不宜直接行使法定解除权。因此,当因不可抗力致使旅游合同不能完全履行的,旅行社经向旅游者说明不可抗力对旅游行程的影响等情况,可以在合理范围内变更合同。例如,行程中某个约定游览的城市发生骚乱,旅行社可以采取更换游览地、延期游览或者取消对该城市的游览等方式变更合同。旅游者不同意变更的,旅行社则可以解除合同。

  3合同解除的,组团社应当在扣除已向地接社或者履行辅助人支付且不可退还的费用后,将余款退还旅游者。例如,已向履行辅助人支付的交通费、住宿费等,应在旅游费用中予以扣除。这里的“履行辅助人”,是指与旅行社存在合同关系,协助其履行包价旅游合同义务,实际提供交通、游览、住宿、餐饮、娱乐等旅游服务的法人或者自然人。此外,合同解除后,已发生的其他费用,如机票退票手续费、签证费等费用,也应当予以扣除。

  4合同变更的,因此增加的费用由旅游者承担,减少的费用退还旅游者。例如,因发生恐怖活动,旅行社经旅游者同意将旅游目的地A国变更为B国,由于去B国的距离更远且其物价水平更高,因此增加的交通、食宿、游览等费用由旅游者承担。

  5危及旅游者人身、财产安全的,旅行社应当采取相应的安全措施。旅行社对旅游者负有安全保障义务,对可能危及旅游者人身、财产安全的事项,应当向旅游者作出真实的说明和明确的警示,并采取合理必要措施防止危害发生。因不可抗力危及旅游者人身、财产权益安全的,旅行社应当采取合理必要的保护和救助措施。例如,旅行社及其委派的导游人员、领队人员应当采取必要的处置措施并及时报告旅游行政管理部门;在境外发生的,还应当及时报告中华人民共和国驻该国使领馆、相关驻外机构、当地警方。因此支出的费用,由旅行社与旅游者分担。

  6造成旅游者滞留的,旅行社应当采取相应的安置措施。对于因不可抗力造成的旅游者滞留事件,旅行社应当及时报告当地旅游行政管理部门,保证人员安全,并采取相应的安置措施,如为旅游者安排住宿和饮食等。滞留期间发生的费用可先由旅行社垫付。回程后,因此增加的食宿费用,由旅游者承担;增加的返程费用,由旅行社与旅游者分担。

  第六十八条 旅游行程中解除合同的,旅行社应当协助旅游者返回出发地或者旅游者指定的合理地点。由于旅行社或者履行辅助人的原因导致合同解除的,返程费用由旅行社承担。

  【本条主旨】

  本条是关于旅游行程中解除合同的,旅行社应当承担返程协助义务的规定。

  【本条释义】

  一、协助旅游者安全返程是旅行社的一项法定义务

  旅行社协助旅游者安全返程是旅行社应当履行的一项重要的安全保障义务。旅游活动具有很强的异地性的特点,旅游者对旅行地的交通设施、语言文字、风俗习惯、人文地理、气候特点等都不熟悉。旅游行程中旅游合同被解除的,旅游者如何安全返程,是关系到旅游者人身、财产安全的一个重要问题。为确保旅游者能够安全返程,在旅游行程中,无论是旅游者因其个人原因解除合同,或者因旅行社不履行合同义务而解除合同,还是旅行社因旅游者从事违法活动或者严重影响其他旅游者权益的活动而解除合同的,旅行社都应当履行协助义务,协助旅游者返回出发地或者旅游者指定的合理地点。例如,旅行社可以为旅游者代订机票,从而帮助其返回出发地。合同解除地地理位置比较偏僻、寻找交通工具不方便的,旅行社应当通过相关渠道为旅游者提供交通工具。协助旅游者安全返程是旅行社的一项法定义务,旅行社不得因旅游者行使合同任意解除权而拒绝履行协助义务,也不得因旅游者从事违法活动导致合同解除而拒绝履行协助义务。

  二、返程费用的承担

  因旅行社的原因导致合同解除的,例如由于旅行社履行合同义务不符合约定、擅自改变旅游行程等原因导致旅游者解除合同的,由于合同的解除是由旅行社的违约行为造成的,因此,旅游者的返程费用应由旅行社承担。

  同样的,由于履行辅助人的原因导致合同解除的,返程费用也由旅行社承担。履行辅助人是与旅行社存在合同关系,协助其履行包价旅游合同义务,实际提供交通、游览、住宿、餐饮、娱乐等旅游服务的法人或者自然人。如果由于履行辅助人提供的交通、住宿、餐饮等服务低于约定标准或者以次充好导致旅游者解除合同的,旅行社在履行辅助人的选择上就存在过错,旅行社作为旅游合同的合同义务人一方,应当就履行辅助人的违约行为向旅游者承担责任。因此,由于履行辅助人的原因导致合同解除的,旅游者的返程费用也应由旅行社承担。 第六十九条 旅行社应当按照包价旅游合同的约定履行义务,不得擅自变更旅游行程安排。

  经旅游者同意,旅行社将包价旅游合同中的接待业务委托给其他具有相应资质的地接社履行的,应当与地接社订立书面委托合同,约定双方的权利和义务,向地接社提供与旅游者订立的包价旅游合同的副本,并向地接社支付不低于接待和服务成本的费用。地接社应当按照包价旅游合同和委托合同提供服务。

  【本条主旨】

  本条是关于包价旅游合同履行的规定。

  【本条释义】

  一、关于旅行社不得擅自变更旅游行程安排

  包价旅游合同一旦签订,就对双方当事人产生法律约束力。旅行社应当严格按照旅游合同的约定履行义务,不得擅自变更旅游行程安排。旅行社因其主观原因擅自变更旅游行程安排的,应当承担违约责任。

  当然,实践中旅游活动可能受到各种因素的影响,例如因天气原因导致航班取消、旅游景点因特殊原因暂停开放、旅游目的地城市因突发骚乱无法游览等。因上述不可归责于旅行社的客观原因致使旅行社不能按照约定的行程安排旅行的,应当允许旅行社对行程安排作合理的变更。但是,即使是在这种情况下,旅行社仍无权擅自变更,而应当征得旅游者的同意。旅行社擅自变更行程安排或者旅游者不同意变更的,旅游者可以解除合同。对此,我国台湾地区“民法”第514-5条规定,旅行社非有不得已之事由,不得变更旅游内容。旅行社依第一项规定变更旅程时,旅客不同意者,得终止契约。旅行社对于行程、航班、住宿情况的变更,除非是临时性的突发情况,应当事先告知旅游者。

  二、关于旅行社将接待业务委托给地接社履行

  (一)经旅游者同意,旅行社可以将接待业务委托给地接社履行

  旅行社负有亲自向旅游者提供旅游合同中已承诺的旅游服务的义务,一般不能委托他人履行义务。这是因为旅游服务属于一项专门服务,对旅行社的经营能力有专门的要求,否则无法保证旅游合同的切实履行。特别是,旅行社作为旅游合同的一方当事人,在旅游者未同意其转移合同义务时,旅行社擅自委托他人履行合同义务,难免出现旅行社有偿出让合同牟利的现象,这将严重损害作为普通消费者的旅游者一方的利益。实践中出现的“收钱人不服务,服务人不收钱”的怪现象,就极大地损害了旅游者的利益。这是一种严重的违约行为,旅行社依法应当承担违约责任。

  根据实践需要,经旅游者同意,旅行社可以将接待业务委托给地接社履行。地接社是指接受组团社委托,在目的地接待旅游者的旅行社。旅行社应当选择具有相应资质的地接社履行合同义务,并与地接社订立书面委托合同,约定双方的权利和义务。同时,应当在包价旅游合同中载明地接社的基本信息,包括地接社的名称及其经营范围、地址、联系电话和旅行社业务经营许可证编号,地接社经办人的姓名、联系电话等。旅行社应当向地接社提供与旅游者订立的包价旅游合同的副本,以便地接社按照包价旅游合同的约定履行接待义务。旅行社还应当向地接社支付不低于接待和服务成本的费用。

  (二)地接社应当按照包价旅游合同和委托合同提供服务

  地接社应当按照组团社与旅游者订立的包价旅游合同和组团社与地接社订立的委托合同提供服务。地接社应当严格按照与组团社的约定安排旅游行程、旅游景点、服务项目等,不得因与组团社团款等纠纷擅自中止旅游服务;未经组团社书面同意,地接社不得以任何方式将组团社组织的旅游者与其他旅游者合并接待,或者转交任何第三方接待;地接社应当选择具有相应经营资质和接待能力的旅游辅助服务者;地接社应积极配合组团社做好接待服务质量测评工作,按约定通报团队动态和反馈接待服务质量信息。在餐饮安排方面,旅游团用餐必须安排在旅游定点接待餐厅,餐厅环境好、卫生整洁、餐食分量足、软件服务好;应当严格执行确认计划中用餐标准,不得擅自更改;导游应当仔细核对餐标、菜品数量、质量、分量,督促餐厅搞好接待。

  第七十条 旅行社不履行包价旅游合同义务或者履行合同义务不符合约定的,应当依法承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任;造成旅游者人身损害、财产损失的,应当依法承担赔偿责任。旅行社具备履行条件,经旅游者要求仍拒绝履行合同,造成旅游者人身损害、滞留等严重后果的,旅游者还可以要求旅行社支付旅游费用一倍以上三倍以下的赔偿金。

  由于旅游者自身原因导致包价旅游合同不能履行或者不能按照约定履行,或者造成旅游者人身损害、财产损失的,旅行社不承担责任。

  在旅游者自行安排活动期间,旅行社未尽到安全提示、救助义务的,应当对旅游者的人身损害、财产损失承担相应责任。

  【本条主旨】

  本条是关于旅行社不按照旅游合同履行义务以及在旅游者自行安排活动期间未尽到安全保障义务的,应当如何承担责任的规定。

  【本条释义】

  一、旅行社不按照旅游合同履行义务的,应当承担违约责任

  (一)旅行社违约责任的含义

  旅行社的违约责任是指旅行社不履行包价旅游合同义务或者履行合同义务不符合约定时,依照法律规定或者合同约定应当承担的民事责任。违反合同义务,就要承担违约责任。民法通则第一百一十一条规定:“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定条件的,另一方有权要求履行或者采取补救措施,并有权要求赔偿损失。”合同法第一百零七条也规定:“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的,应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。”本法对旅行社的违约责任也作了类似规定。

  (二)旅行社的违约类型

  根据旅行社违反合同义务的性质、特点,旅行社的违约行为可以分为预期违约、拒绝履行、延迟履行、部分履行和不适当履行这五种类型:

  1旅行社的预期违约。主要表现为旅行社收取旅游者的预付款后,在履行期到来之前,无正当理由取消旅游安排。

  2旅行社的拒绝履行。具体是指旅行社在旅游合同期限到来以后,无正当理由拒绝履行其义务,在这种情况下,旅游者有权要求旅行社继续履行、支付违约金和承担赔偿责任,也可以解除合同。

  3旅行社的延迟履行。旅行社在旅游合同可能履行的情况下,违反履行期限的规定造成延迟履行,旅游者有权要求旅行社支付延迟履行的违约金,赔偿损失。旅游者也可以根据合同法第九十四条规定,在旅行社延迟履行旅游服务,经催告后旅行社在合理期限内仍未履行或旅行社一方迟延履行义务致使旅游合同目的不能实现的,解除旅游合同。

  4旅行社的部分履行。是指旅行社没有提供其承诺的全部旅游服务。例如只组织游览了合同约定的部分景点,或者只提供了部分食宿等。在这种情况下,旅游者可以要求其继续履行,如果旅行社的部分履行给旅游者造成损失,旅游者可以要求赔偿损失。

  5旅行社的不适当履行。具体是指旅行社提供的旅游服务不符合约定的标准。例如,旅行社安排的旅游活动及服务档次与合同不符,造成了旅游者经济损失;导游没有按照国家或者旅游行业对客人服务标准的要求提供服务;导游在导游过程中擅自离岗,造成旅游者无人负责或者滞留;旅行社安排的饭店低于合同约定的等级档次;旅行社安排的观光景点,因景点原因使对该景点的旅游无法兑现;等等。

  (三)旅行社违约责任的归责原则

  根据本条规定,旅行社承担的违约责任适用无过错责任原则,即只要旅行社违反合同约定,就要承担违约责任,而不考虑其主观上是否有过错。在诉讼过程中,旅游者只需向法院证明旅行社没有履行合同,而无须证明旅行社有过错,这样就减轻了旅游者的举证负担。此外,适用无过错责任原则,也有利于促使旅行社严肃对待合同,避免在过错责任原则下旅行社企图以无过错为由逃避责任的现象,从而增强旅行社的责任心和法律意识。

  同时,本条第二款还规定了旅行社的免责情形,即由于旅游者自身原因导致包价旅游合同不能履行或者不能按照约定履行,或者造成旅游者人身损害、财产损失的,旅行社不承担责任。例如,在旅游过程中,由于旅游者自己突发疾病导致旅游活动无法继续,或者由于旅游者擅自脱团造成旅程的延误,旅行社不承担违约责任。

  (四)旅行社承担违约责任的方式

  根据本条规定,旅行社不履行包价旅游合同义务或者履行合同义务不符合约定的,应当依法承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任:

  1继续履行。继续履行是指旅游者要求违约的旅行社在指定或者约定的期限内继续履行原合同义务的行为。如旅游者要求违约旅行社补齐约定的旅游项目。继续履行不排斥旅游者获得违约金或者损失赔偿金的权利。

  2采取补救措施。采取补救措施是指旅行社为了消除违约影响而采取除继续履行、支付违约金、赔偿金以外的其他补救措施的行为。这种方式主要适用于旅行社不适当履行合同义务的情形。例如,旅行社安排的饭店低于合同约定的等级档次,经旅游者要求,旅行社重新安排符合约定标准的饭店住宿。又如,导游在导游过程中擅自离岗,造成旅游者无人负责的,旅行社为旅游者重新安排一位新导游。

  3赔偿损失。赔偿损失是违约旅行社依照法律规定或者合同约定赔偿旅游者所受损失的行为。根据合同法的有关规定,损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失,包括合同履行后可以获得的利益,但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。当事人双方约定违约金的,约定的违约金低于造成的损失时,当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加;约定的违约金过分高于造成的损失时,当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。

  二、旅行社不按照旅游合同履行义务,造成旅游者人身损害、财产损失的,应当承担赔偿责任 旅行社不按照旅游合同履行义务,造成旅游者人身损害、财产损失的,既构成违约责任,也构成侵权责任,属于违约责任与侵权责任的竞合。确定违约责任的法律依据主要是合同法,确定侵权责任的法律依据主要是侵权责任法。那么,发生这种情况时旅游者该如何追究旅行社的责任,旅行社应当承担何种赔偿责任呢?对此,合同法第一百二十二条规定,因当事人一方的违约行为,侵害对方人身、财产权益的,受损害方有权选择依照本法要求其承担违约责任或者依照其他法律要求其承担侵权责任。《最高人民法院关于审理旅游纠纷案件适用法律若干问题的规定》第三条进一步明确规定:“因旅游经营者方面的同一原因造成旅游者人身损害、财产损失,旅游者选择要求旅游经营者承担违约责任或者侵权责任的,人民法院应当根据当事人选择的案由进行审理。”根据这一规定,法院在审理旅游案件中首先要求旅游者明确选择违约之诉还是侵权之诉,法院将依据旅游者选择的案由进行审理,以明确是追究旅行社的违约责任还是追究其侵权责任。也就是说,旅行社不履行包价旅游合同义务或者履行合同义务不符合约定,给旅游者造成人身损害、财产损失的,旅游者既可以提起违约之诉,要求旅行社承担违约责任,也可以提起侵权之诉,要求旅行社承担损害赔偿责任。

  需要说明的是,《最高人民法院关于审理旅游纠纷案件适用法律若干问题的规定》第二十一条还规定:“旅游者提起违约之诉,主张精神损害赔偿的,人民法院应告知其变更为侵权之诉;旅游者仍坚持提起违约之诉的,对于其精神损害赔偿的主张,人民法院不予支持。”这一规定说明,旅游者选择提起违约之诉的,如果主张精神损害赔偿,法院将不予支持。这是旅游者在选择提起违约之诉还是侵权之诉时需要考虑的一个问题。

  三、关于对旅行社的惩罚性赔偿

  消费者权益保护法第四十九条规定:“经营者提供商品或者服务有欺诈行为的,应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失,增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的一倍。”这一规定体现了消费领域的惩罚性赔偿原则,是对消费者权益的特殊保护。在旅游活动中,旅游者属于消费者的范畴。因此,旅行社在旅游合同的订立和履行过程中有欺诈行为的,应当适用消费者权益保护法第四十九条有关惩罚性赔偿的规定。对此,《最高人民法院关于审理旅游纠纷案件适用法律若干问题的规定》第十七条第二款也明确规定:“旅游经营者提供服务时有欺诈行为,旅游者请求旅游经营者双倍赔偿其遭受的损失的,人民法院应予支持。”对旅行社的欺诈行为适用双倍赔偿原则,有利于保护旅游者的合法权益,治理旅游业存在的欺诈乱象。

  除此之外,本条还增加规定了对旅行社拒绝履行合同的惩罚性赔偿,即:旅行社具备履行条件,经旅游者要求仍拒绝履行合同,造成旅游者人身损害、滞留等严重后果的,旅游者还可以要求旅行社支付旅游费用一倍以上三倍以下的赔偿金。实践中,旅行社违反合同义务的现象比较常见,如擅自改变旅游行程、遗漏旅游景点、减少旅游服务项目、降低旅游服务标准等,一些旅行社经常采取这些方式压缩组织旅游的成本。遇到这种情况,旅游者往往会要求旅行社履行合同义务,但个别旅行社无视旅游者的要求,在具备履行条件的情况下,仍会拒绝履行合同,如拒绝按约定行程旅游、拒绝增加服务项目、拒绝提高旅游标准等。因旅行社拒绝履行合同,造成旅游者人身损害、滞留等严重后果的,是一种严重的违法、违约行为。在这种情况下,根据本条规定,旅游者除可以要求旅行社承担违约责任或者侵权责任外,还可以要求旅行社支付旅游费用一倍以上三倍以下的赔偿金。这是一种典型的惩罚性赔偿。规定惩罚性赔偿,其目的不在于使旅游者获得过高的补偿,而在于提高旅行社的违约成本,从而迫使其不敢违约。

  四、旅行社在旅游者自行安排活动期间未尽到安全保障义务的,应当承担相应责任 旅行社对旅游者负有安全保障义务。安全保障义务是指旅行社对旅游者的人身、财产依法承担的保护义务,是一项法定义务。旅行社不仅在组织团体旅游期间应当对旅游者承担安全保障义务,在旅游者自行安排活动期间,旅行社也应当尽到安全保障义务。这里的“旅游者自行安排活动期间”,包括旅行社安排的在旅游行程中独立的自由活动期间、旅游者不参加旅游行程的活动期间以及旅游者经导游或者领队同意暂时离队的个人活动期间等。

  旅行社履行安全保障义务,首先,应当履行安全提示义务,即旅行社对可能危及旅游者人身、财产安全的事项,应当向旅游者作出真实的说明和明确的提示。其次,旅游者在自行安排活动期间遭受人身损害、财产损失的,旅行社应当及时给予救助。例如,旅行社及其委派的导游人员、领队人员应当采取必要的救助措施并及时报告旅游行政管理部门;在境外发生的,还应当及时报告中华人民共和国驻该国使领馆、相关驻外机构、当地警方。

  关于旅行社未尽到安全保障义务应当承担何种责任,《最高人民法院关于审理旅游纠纷案件适用法律若干问题的规定》第七条规定:“旅游经营者、旅游辅助服务者未尽到安全保障义务,造成旅游者人身损害、财产损失,旅游者请求旅游经营者、旅游辅助服务者承担责任的,人民法院应予支持。因第三人的行为造成旅游者人身损害、财产损失,由第三人承担责任;旅游经营者、旅游辅助服务者未尽安全保障义务,旅游者请求其承担相应补充责任的,人民法院应予支持。”据此,因旅行社未尽到安全保障义务造成旅游者人身损害、财产损失的,旅行社应当承担赔偿责任。因第三人的行为造成旅游者人身损害、财产损失的,由第三人承担责任;旅行社未尽到安全保障义务的,应当承担相应的补充责任。

  第七十一条 由于地接社、履行辅助人的原因导致违约的,由组团社承担责任;组团社承担责任后可以向地接社、履行辅助人追偿。

  由于地接社、履行辅助人的原因造成旅游者人身损害、财产损失的,旅游者可以要求地接社、履行辅助人承担赔偿责任,也可以要求组团社承担赔偿责任;组团社承担责任后可以向地接社、履行辅助人追偿。但是,由于公共交通经营者的原因造成旅游者人身损害、财产损失的,由公共交通经营者依法承担赔偿责任,旅行社应当协助旅游者向公共交通经营者索赔。

  【本条主旨】

  本条是关于由于地接社、履行辅助人的原因导致违约或者造成旅游者人身损害、财产损失的责任承担的规定。

  【本条释义】

  一、由于地接社、履行辅助人的原因导致违约的责任承担主体

  地接社是接受组团社委托,在目的地接待旅游者的旅行社。履行辅助人是与旅行社存在合同关系,协助旅行社履行旅游合同义务,实际提供交通、游览、住宿、餐饮、娱乐等旅游服务的法人或者自然人。实践中,由于地接社、履行辅助人不履行相关义务导致组团社违约的纠纷经常发生。例如,地接社擅自改变旅游行程、遗漏旅游景点、减少旅游服务项目;承担履行辅助义务的饭店提供的餐饮不卫生导致旅游者生病;运送旅客的车辆因违章发生交通事故导致行程延误;等等。发生这些违约情况往往不是组团社的原因造成的,而是由于地接社或者履行辅助人的原因造成的。那么,在这种情况下,应由组团社承担违约责任还是应由地接社、履行辅助人承担责任呢?

  根据本条第一款的规定,由于地接社、履行辅助人的原因导致违约的,应由组团社承担责任;组团社承担责任后可以向地接社、履行辅助人追偿。这样规定的理由是:包价旅游合同是由组团社与旅游者签订的,合同的双方当事人是组团社和旅游者,合同中的权利由组团社和旅游者行使,旅游合同中的义务和责任也应由他们承担。虽然地接社实际承担旅游接待任务,宾馆、饭店、运输部门等履行辅助人提供住宿、餐饮、交通等旅游服务,但他们都不是旅游合同的当事人,由于他们的原因导致违约的,只能由作为旅游合同一方当事人的组团社来承担违约责任。这体现了合同相对性原则的要求。同时,旅游者对地接社、履行辅助人往往并不了解,也无法选择,而且他们之间也没有合同关系,要求旅游者向地接社、履行辅助人主张违约责任,既不现实,也没有法律依据。特别是在出境游的情况下,让旅游者克服种种障碍向远在国外的地接社、履行辅助人进行索赔,是非常困难的。因此,由于地接社、履行辅助人的原因导致违约的,应由组团社承担责任。

  对此,《布鲁塞尔旅行契约国际公约》第15条第1项也作了类似规定:“当旅行业者委托第三者提供运输、膳食或其他与实现旅行或短期居留有关之服务时,对旅客由于全部或部分未能履行这些服务所引起之任何损害或损失,应按照有关该服务之规定,负赔偿责任。”我国合同法第一百二十一条也规定:“当事人一方因第三人的原因造成违约的,应当向对方承担违约责任。当事人一方和第三人之间的纠纷,依照法律规定或者按照约定解决。"

  当然,组团社承担责任后,可以根据与地接社、履行辅助人之间签订的协议向他们追偿。实践中,因履行辅助人的原因导致组团社违约的,旅游者为诉讼方便,通常只起诉组团社。如果法院判决组团社承担违约责任,组团社在履行判决后还会另行起诉履行辅助人。这种做法增加了组团社的诉讼成本,也占用了司法资源。为解决这一问题,《最高人民法院关于审理旅游纠纷案件适用法律若干问题的规定》第四条规定:“因旅游辅助服务者的原因导致旅游经营者违约,旅游者仅起诉旅游经营者的,人民法院可以将旅游辅助服务者追加为第三人。”第五条规定:“旅游经营者已投保责任险,旅游者因保险责任事故仅起诉旅游经营者的,人民法院可以应当事人的请求将保险公司列为第三人。”这样规定,法院就可以将两个诉讼合并审理,既节约了诉讼成本,也提高了审判效率。

  二、由于地接社、履行辅助人的原因造成旅游者人身损害、财产损失的责任承担主体 在旅游合同履行过程中,可能会出现由于地接社、履行辅助人的原因给旅游者的人身、财产带来损害。例如,作为履行辅助人的宾馆未尽到安全保障义务,使游客在宾馆大堂摔伤;运送旅客的旅游巴士因超速行驶发生交通事故,导致游客受伤;等等。由于地接社、履行辅助人的原因违反合同约定造成旅游者人身损害、财产损失的,既构成违约责任,也构成侵权责任,属于违约责任与侵权责任的竞合。

  对违约责任与侵权责任的竞合问题,合同法第一百二十二条规定,因当事人一方的违约行为,侵害对方人身、财产权益的,受损害方有权选择依照本法要求其承担违约责任或者依照其他法律要求其承担侵权责任。根据这一规定,受损害方有权选择提起违约之诉或者侵权之诉,以追究违约方的违约责任或者侵权责任。在旅游活动中,由于地接社、履行辅助人的原因造成旅游者人身损害、财产损失的,旅游者可以选择提起侵权之诉,要求作为直接加害人的地接社、履行辅助人承担损害赔偿责任;也可以提起违约之诉,要求组团社依照旅游合同承担赔偿责任。组团社承担责任后,可以向地接社、履行辅助人追偿。

  履行辅助人承担赔偿责任的情形主要包括履行辅助人违反安全保障义务、告知义务和保密义务应当承担的赔偿责任,以及履行辅助人为旅游者代管行李物品损毁、灭失时应当承担的赔偿责任。对此,《最高人民法院关于审理旅游纠纷案件适用法律若干问题的规定》的有关条文作了详细规定。例如,该《规定》第七条规定:“旅游经营者、旅游辅助服务者未尽到安全保障义务,造成旅游者人身损害、财产损失,旅游者请求旅游经营者、旅游辅助服务者承担责任的,人民法院应予支持。因第三人的行为造成旅游者人身损害、财产损失,由第三人承担责任;旅游经营者、旅游辅助服务者未尽安全保障义务,旅游者请求其承担相应补充责任的,人民法院应予支持。”第八条规定:“旅游经营者、旅游辅助服务者对可能危及旅游者人身、财产安全的旅游项目未履行告知、警示义务,造成旅游者人身损害、财产损失,旅游者请求旅游经营者、旅游辅助服务者承担责任的,人民法院应予支持。旅游者未按旅游经营者、旅游辅助服务者的要求提供与旅游活动相关的个人健康信息并履行如实告知义务,或者不听从旅游经营者、旅游辅助服务者的告知、警示,参加不适合自身条件的旅游活动,导致旅游过程中出现人身损害、财产损失,旅游者请求旅游经营者、旅游辅助服务者承担责任的,人民法院不予支持。”第九条规定:“旅游经营者、旅游辅助服务者泄露旅游者个人信息或者未经旅游者同意公开其个人信息,旅游者请求其承担相应责任的,人民法院应予支持。”第二十二条规定:“旅游经营者或者旅游辅助服务者为旅游者代管的行李物品损毁、灭失,旅游者请求赔偿损失的,人民法院应予支持,但下列情形除外:(一)损失是由于旅游者未听从旅游经营者或者旅游辅助服务者的事先声明或者提示,未将现金、有价证券、贵重物品由其随身携带而造成的;(二)损失是由于不可抗力、意外事件造成的;(三)损失是由于旅游者的过错造成的;(四)损失是由于物品的自然属性造成的。"

  但是,并不是由于所有履行辅助人的原因造成旅游者人身损害、财产损失的,旅游者都可以选择要求履行辅助人承担赔偿责任或者要求组团社承担赔偿责任。根据本条第二款但书的规定,由于公共交通经营者的原因造成旅游者人身损害、财产损失的,由公共交通经营者依法承担赔偿责任,旅行社应当协助旅游者向公共交通经营者索赔。这样规定主要考虑的是,旅行社面对实力强大的航空公司、铁路部门等公共交通经营者时,往往处在一种劣势地位,对公共交通经营者做出的行为缺乏有效的影响力和控制力。例如,航空公司临时调整价格或者取消航班,可能给旅游者造成财产损失,但旅行社对航空公司的行为是无能为力的。同时,航空公司、铁路部门、长途客运公司等公共交通经营者的经营活动都比较规范,旅游者直接向他们索赔也比较方便。当然,在旅游者索赔的过程中,旅行社应当协助旅游者向公共交通经营者进行索赔。对此,我国《国内旅游合同范本》第十二条第七项也规定:“非因乙方(旅行社)原因,导致甲方(游客)在旅游期间搭乘飞机、轮船、火车、长途汽车、地铁、索道、缆车等交通工具时受到人身伤害和财产损失的,乙方应协助甲方向提供上列服务的经营者索赔。"

  第七十二条 旅游者在旅游活动中或者在解决纠纷时,损害旅行社、履行辅助人、旅游从业人员或者其他旅游者的合法权益的,依法承担赔偿责任。

  【本条主旨】

  本条是关于旅游者损害旅行社、履行辅助人、旅游从业人员或者其他旅游者的合法权益的,应当承担赔偿责任的规定。

  【本条释义】

  旅游者作为旅游活动的主体和旅游合同的一方当事人,在享有法律规定和合同约定的权利的同时,也应当履行相应的义务。通常来说,旅游者应当履行的义务主要包括以下几个方面: (1)如实填写《旅游报名表》、游客安全保障卡等各项内容,并对所填的内容承担责任,如实告知旅行社工作人员询问的与旅游活动相关的个人健康信息,所提供的联系方式须是经常使用或者能够及时联系到的; (2)按照合同约定支付旅游费用; (3)按照合同约定随团完成旅游行程,配合导游人员的统一管理,发生突发事件时,采取措施防止损失扩大; (4)遵守国家和地方的法律、法规和有关规定,不在旅游行程中从事违法活动,不参与色情、赌博和涉毒活动; (5)遵守公共秩序和社会公德,尊重当地的民族风俗习惯,尊重旅游服务人员的人格,举止文明,不在景观、建筑上乱刻乱画,不随地吐痰、乱扔垃圾; (6)妥善保管自己的行李物品,尤其是贵重物品; (7)行程中发生纠纷,应当本着平等协商的原则解决,采取适当措施防止损失的扩大,不采取拒绝登机(车、船)等行为拖延行程或者脱团; (8)自行安排活动期间,应当在自己能够控制风险的范围内选择活动项目,并对自己的安全负责;等等。

  旅游者不履行上述有关义务,在旅游活动中或者在解决纠纷时,损害旅行社、履行辅助人、旅游从业人员或者其他旅游者的合法权益的,应当依法承担赔偿责任。例如,旅游者在旅游活动中违反旅游目的地国的法律规定,从事违法活动,给旅行社的合法权益造成损害的;与导游人员发生纠纷,殴打辱骂导游人员,给导游人员造成人身损害的;行程中发生纠纷时,采取拒绝登机(车、船)等行为导致行程延误,损害其他旅游者的合法权益的;等等。旅游者有上述这些行为的,应当依法承担赔偿责任。这里的“依法”,主要指依照民法通则、合同法、侵权责任法等有关法律的规定。旅游者承担责任的方式包括停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔偿损失、赔礼道歉等。

  第七十三条 旅行社根据旅游者的具体要求安排旅游行程,与旅游者订立包价旅游合同的,旅游者请求变更旅游行程安排,因此增加的费用由旅游者承担,减少的费用退还旅游者。

  【本条主旨】

  本条是关于旅游者请求变更旅游行程安排的规定。

  【本条释义】

  旅行社组织和安排旅游活动,应当与旅游者签订旅游合同。在旅游合同签订过程中,旅行社可以根据旅游者的具体要求安排旅游行程,制作并向旅游者提供旅游行程单。旅游者独立成团的可以根据团队的需要定制并修改某条线路的行程单。旅行社应当向旅游者提供带团号的旅游行程单,经双方签字或者盖章确认后,作为旅游合同的组成部分。旅游行程单主要包括以下内容: (1)旅游行程的出发地、途经地、目的地,线路行程时间和具体安排; (2)旅游目的地地接旅行社的名称、地址、联系人和联系电话; (3)交通服务安排及其标准; (4)住宿服务安排及其标准; (5)用餐服务安排及其标准; (6)旅行社统一安排的游览项目的具体内容及时间,包括景区点及游览项目名称等; (7)自由活动的时间和次数; (8)购物安排; (9)行程安排的娱乐活动; (10)另行付费项目。

  旅行社应当按照旅游行程单确定的内容安排旅游行程。旅游过程中,旅游者根据自身的需要以及客观情况的变化可能希望变更旅游行程安排。例如,某考察团根据考察任务的实际需要,要求变更行程线路、游览的项目及时间。又如,旅游者发现某旅游城市非常适宜购物,请求旅行社将某次游览活动变更为购物安排。旅游者请求变更行程安排的,应当与旅行社协商,取得旅行社的同意。因此增加的旅游费用由作为变更提出方的旅游者承担;因此减少的费用,旅行社应当退还旅游者。

  第七十四条 旅行社接受旅游者的委托,为其代订交通、住宿、餐饮、游览、娱乐等旅游服务,收取代办费用的,应当亲自处理委托事务。因旅行社的过错给旅游者造成损失的,旅行社应当承担赔偿责任。

  旅行社接受旅游者的委托,为其提供旅游行程设计、旅游信息咨询等服务的,应当保证设计合理、可行,信息及时、准确。

  【本条主旨】

  本条是关于旅游代办合同的规定。

  【本条释义】

  一、旅游代办合同的含义和内容

  旅游服务合同分为包价旅游合同和旅游代办合同两种。包价旅游合同,就是指传统意义上的组团合同,是旅行社提供有关旅行的全部服务(包括吃、住、行、游、购、娱等旅游服务),游客支付费用的旅游合同。实践中,大量存在的是包价旅游合同。本章前面的条文主要规范的就是包价旅游合同。

  旅游代办合同,也称单项委托旅游合同或者中间人承办的旅行合同,是指旅游者根据自己的特殊需要,委托旅行社代订交通、住宿、餐饮、游览、娱乐等旅游服务,旅行社收取代办费用的合同。旅游代办合同主要用于自由行旅游。实践中,旅游者为了减少自助旅游的不便,往往会委托旅行社代办部分与旅游有关的服务,如代订机票、车票、客房、代办出境、入境和签证手续、代办旅游保险等。旅行社提供的代办服务,不仅能较好地满足旅游者的不同需要,而且能够降低旅游者出游的费用。从性质上讲,旅游代办合同属于一种委托合同。

  在委托代办服务中,除了即时结清的委托代办服务外,旅行社都应当与旅游者签订委托代办合同,明确约定委托事项、受托义务、代办费用、违约责任等,确定双方的权利义务。如签订委托代订酒店协议、委托代办签证协议、委托代订车辆协议等。

  有关代办服务的内容,2009年国家旅游局颁布的《旅行社条例实施细则》第二条作出了明确规定:“旅行社还可以接受委托,提供下列旅游服务:(一)接受旅游者的委托,代订交通客票、代订住宿和代办出境、入境、签证手续等;(二)接受机关、事业单位和社会团体的委托,为其差旅、考察、会议、展览等公务活动,代办交通、住宿、餐饮、会务等事务;(三)接受企业委托,为其各类商务活动、奖励旅游等,代办交通、住宿、餐饮、会务、观光游览、休闲度假等事务;(四)其他旅游服务。前款所列出境、签证手续等服务,应当由具备出境旅游业务经营权的旅行社代办。"

  旅行社接受旅游者的委托,为其代订交通、住宿、餐饮、游览、娱乐等旅游服务,收取代办费用的,应当亲自在其权限范围内或者依照旅游者的指示处理委托事务。未经旅游者同意,旅行社将代办事项转托给第三人办理的,旅行社应当为第三人的行为向旅游者承担责任。

  二、旅行社在旅游代办合同中的法律责任

  根据本条规定,在旅游代办合同中,旅行社承担的是过错责任,即旅行社在处理委托事务时只有因过错给旅游者造成损失的,才承担赔偿责任,旅行社如果没有过错则不承担责任。这样规定在一定程度上减轻了旅行社的责任,避免了旅行社承担不合理的责任后果,有利于旅行社开展正常的代办业务,促进旅行社的有序竞争。例如,由旅行社代订的航班、列车延误或者取消给旅游者造成损失的,旅行社由于没有过错,不承担赔偿责任,只承担协助旅游者索赔的义务。此外,《最高人民法院关于审理旅游纠纷案件适用法律若干问题的规定》第二十四条规定:“旅游经营者因过错致其代办的手续、证件存在瑕疵,或者未尽妥善保管义务而遗失、毁损,旅游者请求旅游经营者补办或者协助补办相关手续、证件并承担相应费用的,人民法院应予支持。因上述行为影响旅游行程,旅游者请求旅游经营者退还尚未发生的费用、赔偿损失的,人民法院应予支持。"

  三、旅行社在为旅游者提供旅游行程设计、旅游信息咨询等服务中的义务 实践中,不少选择自助旅游的旅游者为了使自己的旅游行程更加科学、合理,往往会向旅行社咨询旅游信息,或者委托旅行社帮助设计旅游行程。旅行社接受旅游者的委托,为其提供旅游行程设计、旅游信息咨询等服务的,应当借助自身的专业知识、业务经验和渠道,多为旅游者的利益考虑,提供细致、周到的服务,确保旅游行程设计得合理、可行,提供的旅游信息及时、准确。例如,在旅游信息咨询过程中,旅行社应当尽可能地向旅游者提供各种旅游资料和宣传品,包括旅游地图、旅游指南、城市旅游信息免费期刊、景区和景点以及旅游相关服务的宣传品等。

  第七十五条 住宿经营者应当按照旅游服务合同的约定为团队旅游者提供住宿服务。住宿经营者未能按照旅游服务合同提供服务的,应当为旅游者提供不低于原定标准的住宿服务,因此增加的费用由住宿经营者承担;但由于不可抗力、政府因公共利益需要采取措施造成不能提供服务的,住宿经营者应当协助安排旅游者住宿。

  【本条主旨】

  本条是关于住宿经营者提供住宿服务义务的规定。

  【本条释义】

  一、住宿经营者的法律地位及相关法律依据

  前面已经讲过,履行辅助人是与旅行社存在合同关系,协助旅行社履行旅游合同义务,实际提供交通、游览、住宿、餐饮、娱乐等旅游服务的法人或者自然人。在旅游合同关系中,住宿经营者包括旅馆、饭店等,其受旅行社委托,向旅游者提供住宿、餐饮等方面的服务,属于履行辅助人。旅游饭店是旅游业的三大支柱行业之一,是旅游活动主体之间权利义务关系最集中表现的场所,因而住宿经营者如何履行好提供住宿服务的义务,是旅游合同中的一项重要内容。

  目前,规范旅游饭店权利义务的主要依据除本法外,还包括民法通则、合同法、消费者权益保护法、《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》,以及《中国旅游饭店行业规范》《中国国际旅游价格暂行规定》《关于旅游涉外饭店加收服务费问题的通知》等。

  二、住宿经营者的义务和责任

  作为旅游合同中的履行辅助人,住宿经营者应当严格按照旅游合同的约定为团队旅游者提供住宿服务。在提供住宿服务中,住宿经营者应当履行以下义务: (1)不加歧视地接待所有旅客; (2)按照约定标准提供客房和服务; (3)保障旅客的人身安全; (4)保护旅客的财产安全; (5)告知赔偿限额; (6)依法处理旅客遗留的物品; (7)提供食物的义务; (8)旅馆应当承担的其他义务。其中,按照约定的标准提供住宿服务是住宿经营者最重要的一项义务。住宿经营者一旦接受旅行社的委托,就必须按照旅游合同约定的标准和旅行社的委托提供住宿服务,否则就要承担违约责任。根据本条规定,住宿经营者未能按照旅游服务合同提供服务的,应当为旅游者提供不低于原定标准的住宿服务,因此增加的费用由住宿经营者承担。例如,某饭店由于出现超额预订导致预订的客人无法入住的,饭店应当主动替客人安排本地同档次或者高于该饭店档次的其他饭店入住,因此增加的有关费用由饭店承担。

  住宿经营者在承担义务的同时,也享有一定的权利。住宿经营者享有的一项重要权利就是在一定条件下,有权拒绝接待旅客,主要包括: (1)客房已满时可以拒绝旅客入住; (2)旅客从事违法行为或者违反住宿经营者制定的合理规则,如旅客从事卖淫嫖娼活动的,住宿经营者有权拒绝其入住或者要求其退房; (3)旅客自身情况不适宜住宿,如旅客为未成年人又无人监护; (4)由于不可抗力或者政府因公共利益需要采取措施造成不能提供住宿服务,如饭店受到恐怖袭击的威胁,政府采取封闭措施暂停饭店对外营业。由于不可抗力、政府因公共利益需要采取措施造成不能提供服务的,住宿经营者不承担违约责任,但应当协助安排旅游者住宿。

  第六章 旅游安全

  本章共7条,对政府的旅游安全监管职责、建立旅游目的地安全风险提示制度、旅游突发事件的应对、旅游经营者的安全保障、安全警示义务和旅游安全事故救助处置等内容作了规定。

  第七十六条 县级以上人民政府统一负责旅游安全工作。县级以上人民政府有关部门依照法律、法规履行旅游安全监管职责。

  【本条主旨】

  本条是关于县级以上人民政府及其有关部门旅游安全监管职责的规定。

  【本条释义】

  一、旅游安全管理的含义和相关规章制度

  旅游安全管理,是指国家有关旅游安全管理机关、旅游企事业单位、旅游从业人员在旅游活动中为保障旅游者人身和财物安全,依据各项法律、法规和规章制度而实施的各种行为的总称。

  旅游安全直接关系到旅游业的健康稳定发展,因此,我国历来十分重视旅游安全工作。多年来,国家旅游局先后制定了多部旅游安全管理规章制度。例如,1990年国家旅游局颁布了《旅游安全管理暂行办法》, 1993年颁布了《重大旅游安全事故报告制度试行办法》和《重大旅游安全事故处理程序试行办法》, 1994年颁布了《旅游安全管理暂行办法实施细则》, 2005年制定了《旅游突发公共事件应急预案》,等等。

  二、旅游安全管理的机关

  旅游安全管理工作应遵循“统一指导、分级管理、以基层为主”的原则。

  统一指导,是指国家旅游局统一指导全国的旅游安全工作。

  分级管理,是指县级以上人民政府统一负责旅游安全工作。县级以上人民政府有关部门依照法律、法规履行旅游安全监管职责。这里的“有关部门”是指各级负有旅游安全监管职责的部门。旅游安全管理采用分级管理体制,既有利于统一管理,也有利于分工协作,明确责任。

  以基层为主,是指旅游安全管理的关键在基层,包括旅行社、旅游饭店、旅游车船公司、旅游景点景区、旅游购物商店等。

  三、旅游安全管理机构的职责

  为了做好旅游安全管理工作,各级旅游行政管理部门应当建立和完善旅游安全管理机构。根据《旅游安全管理暂行办法》的规定,旅游安全管理机构履行以下职责:

  1指导、督促、检查本地区旅游企事业单位贯彻执行本办法及国家制定的涉及旅游安全的各项法规的情况。

  2组织、实施旅游安全教育和宣传。

  3会同有关部门对旅游企事业单位进行开业前的安全设施检查验收工作。

  4督促、检查旅游企事业单位落实有关旅游者人身、财物安全的保险制度。

  5受理旅游者有关安全问题的投诉,并会同有关部门妥善处理。

  6建立和健全安全检查工作制度,定期召开安全工作会议。

  7参与涉及旅游者人身、财物安全的事故处理。 第七十七条 国家建立旅游目的地安全风险提示制度。旅游目的地安全风险提示的级别划分和实施程序,由国务院旅游主管部门会同有关部门制定。

  县级以上人民政府及其有关部门应当将旅游安全作为突发事件监测和评估的重要内容。

  【本条主旨】

  本条是关于旅游目的地安全风险提示制度和将旅游安全纳入突发事件监测和评估的规定。

  【本条释义】

  一、旅游目的地安全风险提示制度

  据统计,目前选择自助游的人数已经占到全部旅游者的90%以上。对于广大的自助旅游者来说,最为关注的事情分别是:旅游目的地是否安全、旅游交通是否便捷、旅游景区的门票是否合理、旅游目的地的信息是否准确等。其中,旅游目的地的安全是旅游者选择旅游目的地时首先要考虑的一个问题。尽管旅游是一件令人感到幸福的活动,但人们还是会关注自己要去的旅游目的地是否安全。例如,是否有传染病、是否有泥石流、是否有山体滑坡,等等。上述安全风险是旅游者决定是否出游首先会考虑的因素。对此,本法明确规定了旅游目的地安全风险提示制度,旅游目的地县级以上人民政府应当将旅游安全作为突发事件监测和评估的重要内容,并通过旅游公共信息和咨询平台,无偿向旅游者提供相关信息和咨询服务。

  建立和完善旅游目的地安全风险提示制度,各级旅游部门应当加强对旅游目的地安全风险的监测、评估和预警,督促旅游企业对旅游安全风险源、风险点进行建档登记、动态监测和评估,并及时对外披露安全风险信息;加强旅游安全提示信息的发布渠道建设,充分利用互联网、手机短信等手段,提高安全提示信息的受众面及时效性;深化旅游气象合作,加快中国旅游天气网及旅游气象服务示范区建设,制定重点景区气象灾害风险目录,提升旅游行业灾害性天气预警防范的能力。

  建立和完善旅游目的地的安全风险提示制度,有利于加强政府对旅游者的风险提示和服务能力,有利于旅游者合理选择出游地点,回避旅游安全风险,确保旅游安全。关于旅游目的地安全风险提示的级别划分和实施程序,本法没有作出具体规定,而是授权国务院旅游主管部门会同有关部门制定。

  二、关于将旅游安全纳入突发事件的监测和评估

  如何有效预防和应对突发事件,最大限度地降低灾害损失和事件影响,已是世界各国政府所面临的一个不容回避的重大课题。突发事件的发生,既有人为因素,如事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件;也有非人为因素,如自然灾害,完全避免突发事件的发生是不可能的。但任何严重事故都是有征兆的,每个突发事件背后都暗藏着若干事故苗头。因此,如果能敏锐而及时地发现这些事故征兆和隐患,就有可能把突发事件控制在萌芽状态;如果能加强对突发事件风险隐患的监测和评估,就有可能避免或者减少突发事件带来的损害。基于危险源的信息监测与风险评估是政府有效预防和应对突发事件的基础,政府应突出重点领域,强化安全信息监测;加强隐患排查,建立信息采集长效机制;在危险要素、社会脆弱性和社会恢复力等方面开展及时有效的风险评估。

  从突发事件的演进过程看,对危险源的信息监测是应急管理在事发前最为基础的一个环节。而危险源有很多,必须突出重点领域,强化关键场所或者行业领域的安全信息监测。基于突发事件发生的频率与可能的危害,在对危险源的日常监测中,不仅要对重点隐患,特别是洪涝、凌汛、台风、泥石流等自然灾害多发地区加大监测力度,实行全天候动态监测,而且更要对一些关键场所或行业领域进行重点监测,及时发现和解决苗头性问题,做好不稳定因素的控制或消除工作。

  突发事件的风险评估可分为危险要素评估、社会脆弱性评估和社会恢复力评估三个方面。其中,危险要素是指可能造成损失、对社会正常运行产生扰动的风险因素,如热带气旋、山体滑坡等。对危险要素评估旨在判定风险的可能性,评估风险损失概率,即风险潜在的破坏性。危险要素评估的内容主要包括风险的类型、征兆、频率以及持续时间、影响范围等。

  本法要求县级以上人民政府及其有关部门将旅游安全作为突发事件监测和评估的重要内容,有利于提升旅游安全预警的专业能力,提高旅游安全信息监测和风险评估的水平,有效防范旅游安全事故的发生。

  第七十八条 县级以上人民政府应当依法将旅游应急管理纳入政府应急管理体系,制定应急预案,建立旅游突发事件应对机制。

  突发事件发生后,当地人民政府及其有关部门和机构应当采取措施开展救援,并协助旅游者返回出发地或者旅游者指定的合理地点。

  【本条主旨】

  本条是关于旅游突发事件应对机制和旅游突发事件救援处置的规定。

  【本条释义】

  “没有安全就没有旅游”,旅游安全在旅游中占有至关重要的地位。“既要让旅游者高兴地旅游还要安全地旅游。”本法充分重视旅游安全。本条从政府的角度保障旅游安全,明确要求县级以上人民政府应当依法将旅游应急管理纳入政府应急管理体系,制定应急预案,建立旅游突发事件应对机制。

  为了迅速、有效地处置旅游者在旅游过程中所遇到的各种突发公共事件,尽可能地为旅游者提供救援和帮助,保护旅游者的生命安全,维护中国旅游形象,2005年国家旅游局特别制定了《旅游突发公共事件应急预案》。县级以上地方各级人民政府应当依照国家旅游局制定的《旅游突发公共事件应急预案》,制定适合本地区实际情况的旅游突发公共事件应急预案,建立旅游突发事件应对机制。

  一、旅游突发公共事件的概念和范围

  旅游突发公共事件是指旅游者因自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和突发社会安全事件而发生的重大游客伤亡事件。

  旅游突发公共事件的范围主要包括:

  1自然灾害、事故灾难导致的重大游客伤亡事件,包括:水旱等气象灾害;山体滑坡和泥石流等地质灾害;民航、铁路、公路、水运等重大交通运输事故;其他各类重大安全事故等。

  2突发公共卫生事件造成的重大游客伤亡事件,包括:突发性重大传染性疾病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物中毒,以及其他严重影响公众健康的事件等。

  3突发社会安全事件特指发生重大涉外旅游突发事件和大型旅游节庆活动事故。包括:发生港澳台和外国游客死亡事件,在大型旅游节庆活动中由于人群过度拥挤、火灾、建筑物倒塌等造成人员伤亡的突发事件。

  二、处理旅游突发公共事件的基本原则

  1以人为本,救援第一。在处理旅游突发公共事件中以保障旅游者生命安全为根本目的,尽一切可能为旅游者提供救援、救助。

  2属地救护,就近处置。在本地区政府领导下,由本地区旅游行政管理部门负责相关应急救援工作,动用一切力量,力争在最短时间内将危害和损失降到最低程度。

  3及时报告,信息畅通。各级旅游行政管理部门在接到有关事件的救援报告时,要在第一时间内立即向上级部门及相关单位报告,或边救援边报告,并及时处理和做好有关的善后工作。

  三、旅游突发公共事件的组织领导和工作职责

  (一)组织机构

  国家旅游局设立旅游突发事件应急协调领导小组,组长为国家旅游局局长。市级以上旅游行政管理部门设立旅游突发事件应急领导小组,由主要负责人担任组长。领导小组下设办公室,具体负责本地区旅游突发事件的应急指挥和相关协调处理工作。

  (二)工作职责

  1国家旅游局旅游突发事件应急协调领导小组,负责协调指导涉及全国性、跨省区发生的重大旅游突发事件的相关处置工作,以及涉及国务院有关部委参加的重大旅游突发事件的处置、调查工作;有权决定应急预案的启动和终止;对各类信息进行汇总分析,并上报国务院。领导小组办公室主要负责有关突发事件应急信息的收集、核实、传递、通报,执行和实施领导小组的决策,承办日常工作。

  2各级领导小组及其办公室负责监督所属地区旅游经营单位落实有关旅游突发事件的预防措施;及时收集整理本地区有关危及旅游者安全的信息,适时向旅游企业和旅游者发出旅游警告或警示;本地区发生突发事件时,在本级政府领导下,积极协助相关部门为旅游者提供各种救援;及时向上级部门和有关单位报告有关救援信息;处理其他相关事项。

  四、旅游突发公共事件的等级分类

  旅游突发公共事件按旅游者伤亡程度分为重大(I级)、较大(II级)、一般(III级)三级:

  1重大(I级)指一次突发事件造成旅游者10人以上重伤或5人以上死亡的,或一次造成50人以上严重食物中毒或造成5人以上中毒死亡的。

  2较大(II级)指一次突发事件造成旅游者5至9人重伤或1至4人死亡,或一次造成20至49人严重食物中毒且有1至4人死亡的。

  3一般(III级)指一次突发事件造成旅游者1至4人重伤,或一次造成1至19人严重食物中毒的。

  五、各类旅游突发公共事件的救援处置程序

  (一)突发自然灾害和事故灾难事件的应急救援处置程序

  1当自然灾害和事故灾难影响到旅游团队的人身安全时,随团导游人员在与当地有关部门取得联系争取救援的同时,应立即向当地旅游行政管理部门报告情况。

  2当地旅游行政管理部门在接到旅游团队、旅游区(点)等发生突发自然灾害和事故灾难报告后,应积极协助有关部门为旅游团队提供紧急救援,并立即将情况报告上一级旅游行政管理部门。同时,及时向组团旅行社所在地旅游行政管理部门通报情况,配合处理有关事宜。

  3国家旅游局在接到相关报告后,要主动了解、核实有关信息,及时上报国务院;协调相关地区和部门做好应急救援工作。

  (二)突发重大传染病疫情的应急救援处置程序

  1旅游团队在行程中发现疑似重大传染病疫情时,随团导游人员应立即向当地卫生防疫部门报告,服从卫生防疫部门作出的安排。同时向当地旅游行政管理部门报告,并提供团队的详细情况。

  2旅游团队所在地旅游行政管理部门接到疫情报告后,要积极主动配合当地卫生防疫部门做好旅游团队住宿的旅游饭店的消毒防疫工作,以及游客的安抚、宣传工作。如果卫生防疫部门作出就地隔离观察的决定后,旅游团队所在地旅游行政管理部门要积极安排好旅游者的食宿等后勤保障工作;同时向上一级旅游行政管理部门报告情况,并及时将有关情况通报组团社所在地旅游行政管理部门。

  3经卫生防疫部门正式确诊为传染病病例后,旅游团队所在地旅游行政管理部门要积极配合卫生防疫部门做好消毒防疫工作,并监督相关旅游经营单位按照国家有关规定采取消毒防疫措施;同时向团队需经过地区旅游行政管理部门通报有关情况,以便及时采取相应防疫措施。

  4发生疫情所在地旅游行政管理部门接到疫情确诊报告后,要立即向上一级旅游行政管理部门报告。省级旅游行政管理部门接到报告后,应按照团队的行程路线,在本省范围内督促该团队所经过地区的旅游行政管理部门做好相关的消毒防疫工作。同时,应及时上报国家旅游局。国家旅游局在接到相关报告后,要主动了解、核实有关信息,及时上报国务院,并协调相关地区和部门做好应急救援工作。

  (三)重大食物中毒事件的应急救援处置程序

  1旅游团队在行程中发生重大食物中毒事件时,随团导游人员应立即与卫生医疗部门取得联系争取救助,同时向所在地旅游行政管理部门报告。

  2事发地旅游行政管理部门接到报告后,应立即协助卫生、检验检疫等部门认真检查团队用餐场所,找出毒源,采取相应措施。

  3事发地旅游行政管理部门在向上级旅游行政管理部门报告的同时,应向组团旅行社所在地旅游行政管理部门通报有关情况,并积极协助处理有关事宜。国家旅游局在接到相关报告后,要主动了解、核实有关信息,及时协调相关地区和部门做好应急救援工作。

  (四)突发社会安全事件的应急救援处置程序

  1当发生港澳台和外国旅游者伤亡事件时,除积极采取救援外,要注意核查伤亡人员的团队名称、国籍、性别、护照号码以及在国内外的保险情况,由省级旅游行政管理部门或通过有关渠道,及时通知港澳台地区的相关急救组织或有关国家的急救组织,请求配合处理有关救援事项。

  2在大型旅游节庆活动中发生突发事件时,由活动主办部门按照活动应急预案,统一指挥协调有关部门维持现场秩序,疏导人群,提供救援,当地旅游行政管理部门要积极配合,做好有关工作,并按有关规定及时上报事件有关情况。

  (五)国(境)外发生突发事件的应急救援处置程序

  在组织中国公民出国(境)旅游中发生突发事件时,旅行社领队要及时向所属旅行社报告,同时报告我国驻所在国或地区使(领)馆或有关机构,并通过所在国家或地区的接待社或旅游机构等相关组织进行救援,要接受我国驻所在国或地区使(领)馆或有关机构的领导和帮助,力争将损失降到最低程度。

  根据本条第二款的规定,当地人民政府及其有关部门和机构采取措施救援处置各类旅游突发公共事件的同时,还应当协助旅游者返回出发地或者旅游者指定的合理地点。

  六、分级制定应急预案

  各级旅游行政管理部门,根据本地区实际,在当地党委、政府的领导下,制定旅游突发公共事件救援预案,或与有关部门联合制定统一应急救援预案,建立联动机制,形成完整、健全的旅游救援体系,并进行必要的实际演练。要总结经验教训,不断修改完善本级应急救援预案,努力提高其科学性、实用性。

  各级旅游行政管理部门应当通过媒体向社会公布旅游救援电话,或共享有关部门的救援电话,并保证24小时畅通。

  七、应急保障和演练

  各级旅游行政管理部门要围绕旅游突发事件应急救援工作加强对工作人员的培训和演习,做到熟悉相关应急预案和程序,了解有关应急支援力量、医疗救治、工程抢险等相关知识,保持信息畅通,保证各级响应的相互衔接与协调。要主动做好公众旅游安全知识、救助知识的宣传教育,不断提高旅游全行业与旅游者预防和处置旅游突发事件的能力。

  第七十九条 旅游经营者应当严格执行安全生产管理和消防安全管理的法律、法规和国家标准、行业标准,具备相应的安全生产条件,制定旅游者安全保护制度和应急预案。

  旅游经营者应当对直接为旅游者提供服务的从业人员开展经常性应急救助技能培训,对提供的产品和服务进行安全检验、监测和评估,采取必要措施防止危害发生。旅游经营者组织、接待老年人、未成年人、残疾人等旅游者,应当采取相应的安全保障措施。

  【本条主旨】

  本条是关于旅游经营者应当采取的安全保障措施的规定。

  【本条释义】

  一、旅游经营者安全保障义务的含义和内容

  旅游经营者对旅游者负有安全保障义务。安全保障义务是旅游经营者对旅游者的人身、财产依法承担的保护义务,是一项法定义务。本法对旅游经营者的安全生产条件、安全保护制度与应急预案建设、应急技能培训、产品与服务的安全监测、特殊旅游群体的安全保障、旅游安全说明和警示、旅游救助和应急处置等方面进行全面而系统的规范。这对于明确旅游经营者的安全保障义务,指明其安全工作的基本范畴,具有重要的规范意义和指导意义。

  本条所称“旅游经营者”,除旅行社外,还包括旅游饭店、旅游汽车和游船公司、旅游购物商店、旅游娱乐场所和其他经营旅游业务的企事业单位。这些旅游经营者是旅游安全管理工作的基层单位,应当依法采取安全保障措施,确保旅游安全。

  二、旅游经营者安全保障措施的具体内容

  本条对旅游经营者的安全生产条件、安全保护制度与应急预案建设、应急救助技能培训、产品与服务的安全监测、特殊旅游群体的安全保障等内容作了规定,具体内容如下:

  (一)旅游经营者的安全生产条件、安全保护制度与应急预案建设

  根据本条第一款规定,旅游经营者应当严格执行安全生产管理和消防安全管理的法律、法规和国家标准、行业标准,具备相应的安全生产条件,制定旅游者安全保护制度和应急预案。有关安全生产管理和消防安全管理的法律、法规以及国家标准、行业标准主要包括:安全生产法、消防法、职业病防治法、《工伤保险条例》《工厂安全卫生规程》《仓库防火安全管理规则》《建筑设计防火规范》《生产安全事故报告和调查处理条例》《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》《生产设备安全卫生设计总则(GB5083-1999) 》《工业企业设计卫生标准(GBZ1-2007) 》,以及《旅游安全管理暂行办法》《旅游安全管理暂行办法实施细则》《漂流旅游安全管理暂行办法》,等等。

  具体而言,旅游经营者应当做好以下安全管理工作: (1)设立安全管理机构,配备安全管理人员; (2)建立安全规章制度,并组织实施; (3)建立安全管理责任制,将安全管理的责任落实到每个部门、每个岗位、每个职工; (4)接受当地旅游行政管理部门对旅游安全管理工作的行业管理和检查、监督; (5)新开业的旅游企事业单位,在开业前必须向当地旅游行政管理部门申请对安全设施设备、安全管理机构、安全规章制度的检查验收,检查验收不合格者,不得开业; (6)在安排旅游团队的游览活动时,要认真考虑可能影响安全的诸项因素,制定周密的行程计划,并注意避免司机处于过分疲劳状态; (7)开展登山、驾车、狩猎、探险等特殊旅游项目时,要事先制定周密的安全保护预案和急救措施,重要团队需按规定报有关部门审批。

  此外,旅游经营者还应当按照国家旅游局制定的《旅游突发公共事件应急预案》,制定切实可行的突发事件应急处理预案,包括交通事故处置预案、治安事故处置预案、火灾事故处置预案、食物中毒处置预案、地震应急处理预案、水灾避险预案等。旅游经营者制定的突发事件应急预案应当与当地人民政府、旅游行政管理部门及相关部门的预案相衔接,并根据实际需要和情势变化适时修订;定期组织开展应急演练,强化应急值守制度,做好应对各类旅游突发事件的准备。旅行社、A级景区、星级饭店、旅游车船企业制定的应急预案应报同级旅游行政管理部门备案,应建立由本单位职工组成的应急救援队伍。

  (二)开展应急救助技能培训、产品与服务的安全监测

  根据本条第二款的规定,旅游经营者应当对直接为旅游者提供服务的从业人员开展经常性应急救助技能培训,对提供的产品和服务进行安全检验、监测和评估,采取必要措施防止危害发生。具体内容主要包括: (1)把安全教育、职工培训制度化、经常化,培养职工的安全意识,普及安全常识,提高安全技能,对新招聘的职工,必须经过安全培训,合格后才能上岗; (2)对领队、导游开展经常性应急救助技能培训,提高领队、导游面对突发事件时的应急救助能力; (3)坚持日常的安全检查工作,重点检查安全规章制度的落实情况和安全管理漏洞,及时消除不安全隐患; (4)加强对旅游产品和服务进行安全信息监测和风险评估,提高旅游安全信息监测和风险评估的水平,有效防范旅游安全事故的发生; (5)对用于接待旅游者的汽车、游船和其他设施,要定期进行维修和保养,使其始终处于良好的安全技术状况,在运营前进行全面检查,严禁带故障运行; (6)对旅游者的行李要有完备的交接手续,明确责任,防止损坏或丢失。

  (三)对特殊旅游群体的安全保障措施

  根据本条第三款的规定,旅游经营者组织、接待老年人、未成年人、残疾人等旅游者,应当采取相应的安全保障措施。旅游经营者应当对老年人、未成年人、残疾人等特殊旅游群体的安全保障予以高度关注,并对他们采取有针对性的安全保障措施。

  1旅行社在承接老年人旅游业务时,应该充分评估并据实告知本次旅游的安全风险。在组织老年人出游前,应做好与家属的沟通工作;确定行程时,应尽量避开节假日旅游高峰期,要安排以休闲度假为主的旅游活动,旅游行程宜松不宜紧,活动量不宜过大。出游时应对老人进行分组,以亲属、亲戚等比较熟悉的人员为一组,由相对年轻、有文化、头脑灵活、有管理能力的人担任组长,便于安排游览、就餐、乘车、清点人数。团组人数较多时,旅行社应当增配一名导游。旅行社应当针对老年游客的特点采取旅游安全措施。旅行社应当建立健全各项安全制度,接待老年团时,要制定老年旅游专项应急预案;主动向老年游客推荐旅游意外保险;开好旅游行前会,告知安全事项和注意问题,发放旅游告知书、安全小卡片、旅游帽;旅游过程中,每位老年人应戴上旅游帽,并将旅游告知书、安全小卡片贴身存放,以便随时查看;采用配备急救箱等形式,对可能遇到的问题,采取相应的防范措施,切实保障老年人的人身财产安全。

  2旅行社组织未成年学生参加旅游活动前,应当与未成年学生的监护人订立含有安全条款的旅游合同。旅行社最好在暑期等适合未成年人旅游的时间,专门推出只针对未成年人的旅游产品,根据未成年人的特点,设计相对安全的旅游线路,并配备具有一定与未成年人沟通和交流经验的领队或导游。

  3旅行社组织残疾人出游的,行程中应当做好防范措施。要合理安排游览时间与休息时间。对于行动不便的残疾人,同样的行程会消耗较大的体力,因此要合理安排行程,防止部分体力较差的游客发生旅游事故。游览过程中,个别游览项目要善意劝阻残疾游客谨慎游览,防止意外发生。行程中要根据特定旅游目的地的风险做好防范工作,尽量减少到无障碍设施不完善的旅游景点。此外还要注意如到高原地区旅游,要做好预防高原反应的措施安排。内陆游客到沿海旅游,要预防进食海产品引起胃肠道反应,尽量不要进食不新鲜的海产品等。

  三、旅行社未尽到安全保障义务的责任

  关于旅行社未尽到安全保障义务应当承担何种责任,《最高人民法院关于审理旅游纠纷案件适用法律若干问题的规定》第七条规定:“旅游经营者、旅游辅助服务者未尽到安全保障义务,造成旅游者人身损害、财产损失,旅游者请求旅游经营者、旅游辅助服务者承担责任的,人民法院应予支持。因第三人的行为造成旅游者人身损害、财产损失,由第三人承担责任;旅游经营者、旅游辅助服务者未尽安全保障义务,旅游者请求其承担相应补充责任的,人民法院应予支持。”据此,因旅行社未尽到安全保障义务造成旅游者人身损害、财产损失的,旅行社应当承担赔偿责任。因第三人的行为造成旅游者人身损害、财产损失的,由第三人承担责任;旅行社未尽到安全保障义务的,应当承担相应的补充责任。

  第八十条 旅游经营者应当就旅游活动中的下列事项,以明示的方式事先向旅游者作出说明或者警示:

  (一)正确使用相关设施、设备的方法;

  (二)必要的安全防范和应急措施;

  (三)未向旅游者开放的经营、服务场所和设施、设备;

  (四)不适宜参加相关活动的群体;

  (五)可能危及旅游者人身、财产安全的其他情形。

  【本条主旨】

  本条是关于旅游经营者应当就可能危及旅游者人身、财产安全的事项向旅游者作出说明或者警示义务的规定。

  【本条释义】

  一、旅游经营者说明、警示义务的含义和法律依据

  根据本条规定,旅游经营者应当就可能危及旅游者人身、财产安全的事项向旅游者作出说明或者警示。说明、警示义务是旅行社的法定义务,旅行社在组团和服务时应当全面、适当地履行说明、警示义务,防止旅游者在旅游活动过程中发生人身、财产损害的事故。除本法外,其他有关法律、法规也对旅行社的说明、警示义务作了规定。例如,消费者权益保护法中规定,经营者对可能危及人身、财物安全的商品和服务,应当向消费者作出真实的说明和明确的警示。《旅行社条例》也规定,旅行社对可能危及旅游者人身、财产安全的事项,应当向旅游者作出真实的说明和明确的警示,并采取防止危害发生的必要措施。

  二、旅游经营者说明、警示义务的内容

  根据本条规定,旅游经营者说明、警示义务的内容主要包括以下几个方面:

  1正确使用相关设施、设备的方法。旅游设施是指旅游目的地旅游行业的人员向游客提供服务时依托的各项物质设施和设备,包括交通运输设施、食宿接待设施、游览娱乐设施和旅游购物设施等。为保障旅游者的人身、财产安全,旅游经营者有义务事先向旅游者说明正确使用相关设施、设备的方法。例如,旅游饭店经营者应当向旅游者介绍如何正确使用常见的消防设施,包括使用防火报警器、消火栓、空气泡沫灭火器、二氧化碳灭火器、干粉灭火器等消防器材的方法。又如,游乐园应当向游客介绍有关游乐设施的使用方法,包括如何正确乘坐滑行车、观览车、转马、空中转椅、碰碰车,以及游船、水上自行车、水上滑梯等。再如,经营漂流、热气球、滑翔等高风险旅游项目和客运索道、缆车、大型游乐设施的,由于其使用的设施、设备具有一定的复杂性、危险性,旅游经营者更应当向旅游者进行详细的说明和警示。

  2必要的安全防范和应急措施。旅行社应当印发安全提示卡片,提醒旅游者不要将房号告诉陌生人;不要让陌生人或者自称饭店维修人员随便进入房间;不要与私人兑换外币;出入房间锁好房门,夜间不要贸然开门;贵重物品不要随身携带或者放在房间内,可存入饭店总台保险柜;离开游览车时不要将证件或者贵重物品遗留在车内;等等。旅行社还应当尽可能向旅游者介绍应对有关安全事故的应急措施,包括火灾事故、交通事故、食物中毒事故、地震、水灾等应急措施。例如,为预防和应对火灾事故,导游人员应提醒旅游者不携带易燃、易爆物品,不乱扔烟头和火种;入住饭店后,导游人员应尽快熟悉饭店楼层的安全出口、安全楼梯的位置及安全逃生路线,并适时向旅游者介绍。发生火灾事故,导游人员应当引导旅游者自救:包括不使用电梯;若身上衣服着火,可就地打滚或用厚重衣物压灭火苗;必须穿过浓烟区时,用浸湿的衣物披裹身体,用湿毛巾捂着口鼻,贴近地面顺墙爬行;大火封门无法逃出时,用浸湿的衣物、被褥堵塞门缝或泼水降温,等待救援;摇动色彩鲜艳的衣物呼唤救援人员;等等。

  3未向旅游者开放的经营、服务场所和设施、设备。旅游景区应当提供安全的旅游环境、设施和服务,根据景区容量合理控制旅游者接待数量,在高峰期设立游客安全疏导缓冲区;在重点部位和危险区域加强安全警示等防范措施,增强应对各类自然灾害的能力,不得开放无安全保障的区域和设施。此外,经营漂流、热气球、滑翔等高风险旅游项目和客运索道、缆车、大型游乐设施的,其使用的设施、设备应具备法定检验机构的安全准用证件,开业前进行安全认证后方可运营。对于未向旅游者开放的经营、服务场所和设施、设备,旅游经营者应当向旅游者作出真实的说明和明确的警示,防止旅游者误入尚未开放的经营、服务场所,误用尚未开放的设施、设备,避免发生安全事故。

  4不适宜参加相关活动的群体。近年来,随着旅游业的不断发展,老年人、青少年以及特殊群体出游的比重逐渐增多。旅游活动需要旅游者有一个良好的身体状况,某些特定的旅游项目更是对旅游者的健康状况有着特殊的要求。一些身患特定疾病的旅游者是不宜参加某些不符合自身条件的旅游活动的。因此,一方面,在签订旅游合同时,旅游者应当明确向旅行社告知自己真实的健康信息;另一方面,旅行社组织旅游者参加登山、驾车、潜水、滑雪、游船、探险、狩猎、漂流、蹦极、骑马等特种旅游项目的,事先应当制定具体的安全防范措施和救援预案,并明确告知患有心脏病、高血压等疾病的患者以及孕妇、老人、小孩等不宜参加。

  5可能危及旅游者人身、财产安全的其他情形。除上述四种情形外,旅游经营者对其他可能危及旅游者人身、财产安全的情形,也应当一并向旅游者作出真实的说明和明确的警示。

  三、旅游经营者不履行说明、警示义务的责任

  根据《最高人民法院关于审理旅游纠纷案件适用法律若干问题的规定》第八条的规定,旅游经营者、旅游辅助服务者对可能危及旅游者人身、财产安全的旅游项目未履行告知、警示义务,造成旅游者人身损害、财产损失,旅游者请求旅游经营者、旅游辅助服务者承担责任的,人民法院应予支持。旅游者未按旅游经营者、旅游辅助服务者的要求提供与旅游活动相关的个人健康信息并履行如实告知义务,或者不听从旅游经营者、旅游辅助服务者的告知、警示,参加不适合自身条件的旅游活动,导致旅游过程中出现人身损害、财产损失,旅游者请求旅游经营者、旅游辅助服务者承担责任的,人民法院不予支持。

  第八十一条 突发事件或者旅游安全事故发生后,旅游经营者应当立即采取必要的救助和处置措施,依法履行报告义务,并对旅游者作出妥善安排。

  【本条主旨】

  本条是关于突发事件或者旅游安全事故发生后,旅游经营者应当采取救助处置措施的规定。

  【本条释义】

  一、旅游经营者采取救助处置措施的内容

  旅游经营者对旅游者承担的安全保障义务中,包括发生突发事件或者旅游安全事故后,旅游经营者应当立即采取必要的救助和处置措施,依法履行报告义务,并对旅游者作出妥善安排。对此,《旅行社条例》第三十九条也明确规定:“旅行社对可能危及旅游者人身、财产安全的事项,应当向旅游者作出真实的说明和明确的警示,并采取防止危害发生的必要措施。发生危及旅游者人身安全的情形的,旅行社及其委派的导游人员、领队人员应当采取必要的处置措施并及时报告旅游行政管理部门;在境外发生的,还应当及时报告中华人民共和国驻该国使领馆、相关驻外机构、当地警方。"

  根据上述有关规定,发生突发事件或者旅游安全事故后,例如发生交通事故、食物中毒事件等,旅游经营者应当采取以下救助处置措施:

  1救治伤员。领队或者导游应当立即将受伤旅游者送到附近医院进行救治。如果旅行社与救援公司签订了救援协议,旅行社可以要求救援公司立即进行救援。如果需要,旅行社应当垫付必要的救治费用。

  2及时向有关部门报告。突发事件或者旅游安全事故发生后,旅行社应当及时报告旅游行政管理部门;在境外发生的,还应当及时报告中华人民共和国驻该国使领馆、相关驻外机构、当地警方。

  3通知政府有关部门进行责任认定。如果发生交通事故,应当立即通知公安交通管理部门对现场进行勘查,并出具责任认定书。如果发生刑事案件,应当立即向公安部门报案。

  4通知伤者家属,组织伤者家属到医院探望和护理。根据实际需要,伤者家属应为伤者的配偶或者直系亲属,且人数一般不超过二人。

  5如果旅游者死亡,应当协助家属在当地处理遗体,或者按照死者家属要求将遗体运回,并协助家属处理遗体。

  6如果旅游者遭受财产损失或者遗失身份证件,旅行社应当协助旅游者补办身份证件、垫付相关费用,并协助旅游者返回出发地点。

  二、旅游经营者未采取救助处置措施的责任

  突发事件或者旅游安全事故发生后,旅游经营者未采取必要的救助处置措施的,由旅游行政管理部门给予行政处罚。《旅行社条例》第六十三条对处罚措施作了具体规定:“违反本条例的规定,旅行社及其委派的导游人员、领队人员有下列情形之一的,由旅游行政管理部门责令改正,对旅行社处2万元以上10万元以下的罚款;对导游人员、领队人员处4000元以上2万元以下的罚款;情节严重的,责令旅行社停业整顿1个月至3个月,或者吊销旅行社业务经营许可证、导游证、领队证:(一)发生危及旅游者人身安全的情形,未采取必要的处置措施并及时报告的;……"

  第八十二条 旅游者在人身、财产安全遇有危险时,有权请求旅游经营者、当地政府和相关机构进行及时救助。

  中国出境旅游者在境外陷于困境时,有权请求我国驻当地机构在其职责范围内给予协助和保护。 旅游者接受相关组织或者机构的救助后,应当支付应由个人承担的费用。

  【本条主旨】

  本条是关于旅游者安全保障权利和付费义务的规定。

  【本条释义】

  一、旅游者的旅游救助请求权

  旅游具有空间移动性、异地性、停留时间短暂等特点,决定了旅游者和普通消费者不一样,旅游者对旅游经营者、政府和相关机构的依赖更强,更需要保护。旅游途中一旦发生不测,导致旅游者身处险境,旅游者有权向谁求助、谁有义务救助旅游者,以使其尽快脱离危险,顺利返程,是广大旅游者十分关注的事情。

  根据本条规定,旅游者面临人身、财产安全危险时享有旅游救助请求权,即旅游者在人身、财产安全遇有危险时,有权请求旅游经营者、当地政府和相关机构进行及时救助。中国出境旅游者在境外陷于困境时,有权请求我国驻当地机构在其职责范围内给予协助和保护。

  本条之所以规定旅游者的旅游救助请求权,明确旅游经营者、旅游目的地政府及驻外使领馆的救助义务,主要是基于以下几个原因:

  1旅游活动本身是一项存在安全隐患的活动。人们外出旅行,游览之处大多为山川、森林、草原、河流、溶洞等观光景区。上述景区大多具有地形复杂、气象多变等特点,且基础设施相对欠缺,远离中心城市。如果是在境外旅游,突发的政治、宗教、种族、民族冲突等事件,常常会影响旅游者正常行程,危及旅游者人身、财产安全,影响旅游者顺利返程。

  2旅游活动使得旅游者自身放松了安全意识,导致不安全事件时有发生。人们外出旅游,大多是为了放松身心、愉悦自我、享受生活,平时绷紧的安全之弦难免会放松。同时,旅游的流动性、异地性、短暂性使得旅游者在旅游活动中置于一种相对陌生的环境中,对危险的发生缺乏认识,这样就会增加旅游途中的风险。

  3出游方式的变化造成救助旅游者亟须法律作出规定。人们出游,要么是组团出游,要么是自助游。如果旅游者选择组团出游,一旦出现危急事件,组团社及其履行辅助人负有实施救助的义务。如果旅游者选择自助出游,旅途中出现危急情形,例如在爬山时晕倒,旅游者往往无法自我救助。此时,由谁来救助,缺少法律的明确规定。近年来,探险“驴友”遇险事件时有发生,实施救援的主体通常为事发地政府、志愿者组织,也有一些与遇险地相关的旅游景区管理者。政府对“驴友”的救援,更多的是一种人道主义行为。

  4对出境旅游者的领事保护无法可依。出境旅游已逐步成为人们旅游的重要选项。中国游客在境外旅游,当其不慎遇险时,应向谁求助,谁有法定义务对遇险旅游者实施救助,原有法律没有规定,仅有不具有强制力的外交部《中国领事保护和协助指南》。可以说,出境旅游的中国公民在境外遇险,中国驻该国领事对其救助更多的是一种外交为民理念的体现。

  鉴于上述原因,为向在境内、境外旅游的中国公民提供更为可靠的安全保障,促进旅游业的可持续发展,本法确立了旅游者的旅游救助请求权,明确了旅游经营者、旅游目的地政府及驻外使领馆的救助义务。

  今后,旅游者无论是通过旅行社组团出游,还是自助出游;无论是在境内旅游,还是去境外旅游,一旦遇险,向旅游经营者、旅游目的地政府、驻外使领馆请求救援将是其法定权利,实施救援将是旅游经营者、旅游目的地政府、驻外使领馆的法定义务。

  二、救助费用的承担

  旅游者在拥有要求救助权利的同时,也要承担保证自身安全的义务。在旅游者没有尽到保证自身安全义务的时候,当地政府有权利要求其承担救助产生的费用。对此,本条第三款规定,旅游者接受相关组织或者机构的救助后,应当支付应由个人承担的费用。例如,某户外探险队在一次探险中遭遇暴风雪,经当地政府组织搜救队及时进行搜救,探险队5名遇险队员全部安全获救。对于因搜救支付的费用,应由探险队5名遇险队员承担。

  第七章 旅游监督管理

  本章共8条,对旅游业的监督管理作了以下规定:一是县级以上人民政府的旅游主管部门和有关部门应当依法对旅游市场实施监督管理,政府应当组织旅游主管部门、有关主管部门和工商行政管理、产品质量监督、交通等执法部门对相关旅游经营行为实施监督检查;二是旅游主管部门履行监督管理职责不得违法收取费用,同时明确禁止旅游主管部门及其工作人员参与任何形式的旅游经营活动;三是明确了县级以上人民政府的旅游主管部门有权实施监督检查的事项及措施;四是旅游主管部门和有关部门依法实施监督检查时,其监督检查人员不得少于二人,并应当出示合法证件,同时对在监督检查中知悉的被检查单位的商业秘密和个人信息依法予以保密;五是有关单位和个人应当配合依法实施的监督检查,如实说明情况并提供文件、资料,不得拒绝、阻碍和隐瞒;六是旅游主管部门和有关部门在履行监督检查职责中或者在处理举报、投诉时,应当依法及时处理违反本法规定行为,或者及时书面通知并移交有关部门查处;七是县级以上地方人民政府应当建立旅游违法行为查处信息的共享机制,对需要跨部门、跨地区联合查处的违法行为予以督办,旅游主管部门和有关部门应当及时向社会公布监督检查的情况;八是旅游行业组织应当依照规定制定行业经营规范和服务标准,对会员的经营行为和服务质量进行自律管理,开展相关的教育和培训活动。

  第八十三条 县级以上人民政府旅游主管部门和有关部门依照本法和有关法律、法规的规定,在各自职责范围内对旅游市场实施监督管理。 县级以上人民政府应当组织旅游主管部门、有关主管部门和工商行政管理、产品质量监督、交通等执法部门对相关旅游经营行为实施监督检查。

  【本条主旨】

  本条是关于县级以上人民政府及其主管部门实施监督管理、监督检查的规定。

  【本条释义】

  本条共两款,对县级以上人民政府及其主管部门实施监督管理、监督检查作了规定。

  一、关于对旅游市场实施监督管理

  本条第一款规定,县级以上人民政府旅游主管部门和有关部门依照本法和有关法律、法规的规定,在各自职责范围内对旅游市场实施监督管理。根据这一规定,县级以上人民政府旅游主管部门和有关部门实施监督管理包括以下几个方面的内容:

  (一)关于监督管理的含义

  “监督管理”由“监督”与“管理”两个词语组成。“监督”的本义是指“察看并督促”; “管理”的本义是指“负责某项工作使顺利进行”,或者“保管和料理”“照看并约束”。作为法律用语,“监督管理”是指行政机关根据法律、法规的规定或者授权,通过采取适当的措施或者方式,对经济社会事务进行管理的活动。监督管理是政府及其主管部门依法行使行政职权、管理经济社会事务的重要措施,也是行政机关依法查处违法行为、维护经济社会秩序的重要手段。

  (二)关于对旅游市场实施监督管理的主体

  本法第一章“总则”第七条第二款明确规定:“县级以上地方人民政府应当加强对旅游工作的组织和领导,明确相关部门或者机构,对本行政区域的旅游业发展和监督管理进行统筹协调。”根据这一规定,县级以上人民政府负有统筹协调本行政区域内旅游业监督管理的职责。

  同时,根据本条第一款的规定,对旅游市场实施监督管理的主体,为“县级以上人民政府旅游主管部门和有关部门”。对此,可以从以下三个方面进行理解:

  第一,关于监督管理主体的行政层级。按照宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的规定,我国的行政机关分为五个层级,即: (1)中央级,是指国务院即中央人民政府及其部门; (2)省级,是指省、自治区、直辖市的人民政府及其部门; (3)地级,是指自治州和设区的市一级的人民政府及其部门; (4)县级,是指县、自治县、不设区的市一级的人民政府及其部门; (5)乡级,是指乡、民族乡、镇一级的人民政府。根据本条的规定,对旅游市场实施监督管理的主体,限于县级以上,即不包括乡镇人民政府。

  第二,关于旅游主管部门。这里的“旅游主管部门”,是指县级以上人民政府中负责旅游工作的机构。具体来讲,“旅游主管部门”可以包括以下两种情况: (1)专门机构。所谓专门机构,是指单独设置的专门负责旅游工作的政府机构。如在中央层面即国务院机构设置中的“国家旅游局”,在地方层面如四川省人民政府机构设置中的“四川省旅游局”,浙江省杭州市人民政府机构设置中的“杭州市旅游委员会”等,都是专门设立的机构。专门机构又可以根据其是否属于政府组成部门分为两种情况:一种是属于政府组成部门,如2011年7月15日北京市人民政府办公厅印发的《北京市旅游发展委员会主要职责内设机构和人员编制规定》中明确指出,北京市旅游发展委员会“是负责本市旅游发展统筹协调、产业促进和行业管理的市政府组成部门”。另一种是不属于政府组成部门,如根据2013年3月“国务院机构改革和职能转变方案”,除国务院办公厅外,国务院设置外交部、国防部等25个组成部门,“国家旅游局”不属于国务院的组成部门。 (2)非专门机构。所谓非专门机构,是指非单独设置的负责旅游工作的政府机构。非专门机构也可以分为两种情况:一是由其他部门主管旅游工作。即由人民政府的其他部门负责旅游工作。在有的地方,还明确要求主管旅游工作的部门加挂相应的牌子,如2005年12月19日上海市南汇区人民政府办公室印发的《上海市南汇区经济委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》中指出,上海市南汇区经济委员会“是主管全区工业经济、商业经济、粮食、旅游业管理的区政府工作部门”,并增挂“上海市南汇区旅游事业管理局”的牌子。二是与其他工作合并起来设置的机构,如2010年6月22日江苏省南京市人民政府办公厅发布的《南京市旅游园林局主要职责内设机构和人员编制规定》中指出,设立南京市旅游园林局,“为市政府工作部门,承担统筹协调旅游资源整合、推进旅游业发展、旅游行业管理以及园林管理责任”。此外,还有一些地方在专门的区域范围内如风景名胜区等设立管理委员会等机构,主管区域范围内的旅游工作。

  第三,关于有关部门。这里的“有关部门”,是指县级以上人民政府旅游主管部门以外的其他涉及旅游工作的部门。“有关部门”可以从以下几个方面进行理解:一是根据本条第二款的规定,县级以上人民政府应当组织旅游主管部门、有关主管部门和工商行政管理、产品质量监督、交通等执法部门对相关旅游经营行为实施监督检查。这里的“工商行政管理、产品质量监督、交通等执法部门”,应当属于“有关部门”的范围。二是根据本法第四十九条中关于“为旅游者提供交通、住宿、餐饮、娱乐等服务的经营者,应当符合法律、法规规定的要求”的规定,这里的“交通、住宿、餐饮、娱乐等服务”的主管部门,应当属于“有关部门”的范围。三是根据本法第九章“法律责任”一章中有关行政处罚实施机关的规定来看,下列部门属于“有关部门”的范围: (1)景区主管部门。按照本法第一百零五条第一款的规定,景区不符合本法规定的开放条件而接待旅游者的,由“景区主管部门”予以处罚。因此,县级以上人民政府的景区主管部门属于本条规定的“有关部门”范围之内。因“景区”包括城市公园、风景名胜区等,其主管部门包括城市主管园林部门、建设主管部门、水利主管部门、林业主管部门等。 (2)价格主管部门。按照本法第一百零六条的规定,景区违反本法规定,擅自提高门票或者另行收费项目的价格,或者有其他价格违法行为的,由有关主管部门依照有关法律、法规的规定处罚。根据价格法的规定,价格违法行为主要由价格主管部门依法给予处罚。因此,价格主管部门也属于本条规定的“有关部门”范围之内。 (3)负责安全生产监督管理的部门。按照本法第一百零七条中的规定,旅游经营者违反有关安全生产管理的法律、法规或者国家标准、行业标准的,由有关主管部门依照有关法律、法规的规定处罚。按照安全生产法第九十四条的规定,该法规定的行政处罚,由“负责安全生产监督管理的部门”决定;给予拘留的行政处罚由公安机关依照治安管理处罚法的规定决定;有关法律、行政法规对行政处罚的决定机关另有规定的,依照其规定。因此,“负责安全生产监督管理的部门”也属于本条规定的“有关部门”范围之内。 (4)公安机关。按照本法第一百零七条的规定,旅游经营者违反有关消防安全管理的法律、法规或者国家标准、行业标准的,由有关主管部门依照有关法律、法规的规定处罚。按照消防法第四条中的规定,国务院公安部门对全国的消防工作实施监督管理;县级以上地方人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理,并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施。因此,“公安机关”也属于本条规定的“有关部门”范围之内,等等。

  (三)关于实施监督管理的依据

  根据本条第一款的规定,县级以上人民政府旅游主管部门和有关部门实施监督管理的依据,为“本法和有关法律、法规的规定”.

  所谓“本法”,是指《中华人民共和国旅游法》。所谓“法律”,是指由全国人大或者全国人大常委会通过的规范性文件。所谓“法规”,包括国务院制定的行政法规,以及地方人大及其常委会依法制定的地方性法规。按照本条的规定,国务院部门制定的规章、地方人民政府制定的规章,以及规章以下的其他规范性文件,都不能作为县级以上人民政府旅游主管部门和有关部门实施监督管理的依据。

  县级以上人民政府旅游主管部门和有关部门,应当依照本法和有关法律、法规的规定,在各自的职责范围内实施监督管理。

  (四)关于实施监督管理的对象和要求

  根据本条第一款的规定,县级以上人民政府旅游主管部门和有关部门实施监督管理的对象,为“旅游市场”。旅游市场是一个比较宽泛的概念,涉及为旅游者提供交通、住宿、餐饮、娱乐等服务的活动,以及旅游商品的生产、销售等活动,同时还涉及市场准入、市场规则、服务标准等工作。因此,对旅游市场实施监督管理,涉及方方面面的工作,旅游主管部门和有关部门应当依照本法和有关法律、法规的规定,在各自的职责范围内,建立健全对旅游市场实施监督管理的制度,完善监督管理的工作措施和工作机制,切实履行监督管理的职责,依法查处违法行为,规范旅游市场秩序,促进旅游业持续健康发展。

  二、关于对相关旅游经营行为实施监督检查

  根据本条第二款的规定,县级以上人民政府应当组织旅游主管部门、有关主管部门和工商行政管理、产品质量监督、交通等执法部门对相关旅游经营行为实施监督检查。

  (一)关于监督检查的含义

  所谓“检查”,本义是指“为了发现问题而用心查看”。作为法律用语,“监督检查”是指行政机关依照法定权限、法定程序对行政相对人的生产经营行为进行检查的活动。监督检查是政府及其主管部门依法行使行政职权的重要方式,是查处违法行为、维护市场秩序、保护合法经营、保障合法权益的重要措施和手段。

  (二)关于实施监督检查的主体

  根据本条第二款的规定,县级以上人民政府负有组织实施监督检查的职责。所谓“组织”,本义是指“安排分散的人或事物使具有一定的系统性或整体性”。政府组织实施监督检查,是指政府通过工作部署,协调涉及旅游工作的相关部门开展监督检查活动,如开展多部门的联合执法检查活动等。

  同时,根据行政机关依法行政的要求,实施监督检查的主体,为“旅游主管部门、有关主管部门和工商行政管理、产品质量监督、交通等执法部门”。上述政府部门应当根据本法和有关法律、法规的规定,在各自的职责范围内,实施相关的监督检查活动。

  (三)关于监督检查的对象

  根据本条第二款的规定,实施监督检查的对象,为“相关旅游经营行为”。本法“总则”第六条中对旅游经营作了原则性的规定,如“禁止行业垄断和地区垄断”,并要求“旅游经营者应当诚信经营,公平竞争”等。同时,本法第四章还专门对“旅游经营”作了具体规定,对旅行社及其从业人员、景区以及为旅游者提供交通、住宿、餐饮、娱乐等服务的经营者等的经营行为提出了明确的要求。如有关旅行社的经营行为,明确规定:旅行社为招徕、组织旅游者发布信息,必须真实、准确,不得进行虚假宣传,误导旅游者;旅行社组织旅游活动应当向合格的供应商订购产品和服务;旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动,诱骗旅游者,并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益等。有关导游、领队的行为,明确规定:导游和领队为旅游者提供服务必须接受旅行社委派,不得私自承揽导游和领队业务;导游和领队从事业务活动,应当佩戴导游证、领队证,遵守职业道德,尊重旅游者的风俗习惯和宗教信仰;导游和领队应当严格执行旅游行程安排,不得擅自变更旅游行程或者中止服务活动,不得向旅游者索取小费,不得诱导、欺骗、强迫或者变相强迫旅游者购物或者参加另行付费旅游项目等。有关景区的价格行为,明确规定:景区应当在醒目位置公示门票价格、另行收费项目的价格及团体收费价格;景区提高门票价格应当提前六个月公布;将不同景区的门票或者同一景区内不同游览场所的门票合并出售的,合并后的价格不得高于各单项门票的价格之和,且旅游者有权选择购买其中的单项票;利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目,实行政府定价或者政府指导价,严格控制价格上涨,不得通过增加另行收费项目等方式变相涨价等。有关旅游经营者的行为,明确规定:为旅游者提供交通、住宿、餐饮、娱乐等服务的经营者,应当符合法律、法规规定的要求,按照合同约定履行义务;旅游经营者应当保证其提供的商品和服务符合保障人身、财产安全的要求等。旅游市场相关主体应当认真遵守这些法律规定,合法经营,公平竞争,自觉维护旅游市场经营秩序。

  第八十四条 旅游主管部门履行监督管理职责,不得违反法律、行政法规的规定向监督管理对象收取费用。

  旅游主管部门及其工作人员不得参与任何形式的旅游经营活动。

  【本条主旨】

  本条是关于旅游主管部门及其工作人员不得违法收费、参与旅游经营活动的规定。

  【本条释义】

  本条共两款,对旅游主管部门及其工作人员不得违法收费、参与旅游经营活动作了规定。

  一、关于旅游主管部门不得违法收取费用

  根据本条第一款的规定,旅游主管部门履行监督管理职责,不得违反法律、行政法规的规定向监督管理对象收取费用。

  政府部门收取费用,简称行政收费,是指行政机关凭借国家行政权所确立的地位,为个人和组织提供一定的公益服务,或者授予个人或者组织以国家资源、资金的使用权而收取的费用。曾经一段时间,各种形式的行政收费层出不穷。伴随着各种各样的审批、审核、许可等要求,是名目繁多的行政收费。有的地方的行政机关在履行正常的行政管理职能过程中,也要想方设法地收取费用,有的行政机关还利用手中的行政权力进行“搭车收费”,还有的行政机关甚至明目张胆地越权设定收费项目。行政机关收取的费用,依法上交国库,也情有可原,但一些行政收费被用于本部门、本单位的职工福利,有的甚至流入“小金库”,成为少数公务人员吃喝玩乐的资金。乱收费行为不仅严重损害了行政机关的形象和权威,而且成为个别行政机关工作人员腐败的温床。为了从根本上解决这些问题,国家在制定相关法律的时候,如行政处罚法、行政许可法等,都对行政收费的问题作出明确规定。如行政许可法第五十八条规定,行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查,不得收取任何费用;但是,法律、行政法规另有规定的,依照其规定。行政机关提供行政许可申请书格式文本,不得收费。行政机关实施行政许可所需经费应当列入本行政机关的预算,由本级财政予以保障,按照批准的预算予以核拨。

  政府及其主管部门履行监督管理职责,是其正常的执行公务活动,所需费用由财政予以保障。因此,本条第一款明确规定,旅游主管部门履行监督管理职责,不得违反法律、行政法规的规定向监督管理对象收取费用。根据这一规定,旅游主管部门在履行监督管理职责时,如果向监督管理对象收取费用的,必须有法律、行政法规的规定,即有法律、行政法规的依据。这就是说,地方人大及其常委会制定的地方性法规、国务院部门制定的规章、地方人民政府制定的规章,以及其他规范性文件,都不能作为旅游主管部门在履行监督管理职责时向监督管理对象收取费用的依据。旅游主管部门如果没有法律、行政法规依据,向监督管理对象收取费用的,均属于违反法律、行政法规规定的行为,都应当依法予以纠正。

  同时,旅游主管部门依据法律、行政法规的规定向监督管理对象收取费用的,也要遵守相关法律、行政法规的规定,规范收费行为,如公布收费项目和收费标准、所收费用上缴国库等。根据行政许可法第五十九条的规定,行政机关实施行政许可,依照法律、行政法规收取费用的,应当按照公布的法定项目和标准收费;所收取的费用必须全部上缴国库,任何机关或者个人不得以任何形式截留、挪用、私分或者变相私分。财政部门不得以任何形式向行政机关返还或者变相返还实施行政许可所收取的费用。第七十五条规定,行政机关实施行政许可,擅自收费或者不按照法定项目和标准收费的,由其上级行政机关或者监察机关责令退还非法收取的费用;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。截留、挪用、私分或者变相私分实施行政许可依法收取的费用的,予以追缴;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任等。

  二、关于旅游主管部门及其工作人员不得参与旅游经营活动

  禁止行政机关及其工作人员参与经营活动、牟取不正当利益,是我国立法中长期坚持的一项重要原则,许多法律、行政法规对此作了明确的规定。如公务员法第五十三条第十四项明确规定,公务员不得“从事或者参与营利性活动,在企业或者其他营利性组织中兼任职务”。行政许可法第六十三条规定,行政机关实施监督检查,不得妨碍被许可人正常的生产经营活动,不得索取或者收受被许可人的财物,不得谋取其他利益。行政强制法第六十四条规定,行政机关及其工作人员利用行政强制权为单位或者个人谋取利益的,由上级行政机关或者有关部门责令改正,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。国务院《行政机关公务员处分条例》第二十七条规定,“从事或者参与营利性活动,在企业或者其他营利性组织中兼任职务的,给予记过或者记大过处分;情节较重的,给予降级或者撤职处分;情节严重的,给予开除处分”.

  根据本条第二款的规定,旅游主管部门及其工作人员不得参与任何形式的旅游经营活动。所谓“经营”,是指商业、服务业出售某类商品或者提供某方面服务的活动。经营活动属于市场行为,是公司、企业等市场主体在法律允许范围内的营利性行为。

  旅游主管部门是国家行政机关,负有对旅游市场实施监督管理的职责,承担维护旅游市场秩序的职能,如果允许其参与旅游经营活动,将使其具有既当“运动员”又当“裁判员”的双重身份,这将极大地破坏正常的旅游市场秩序,导致市场行为的失范、混乱,最终损害旅游者和其他旅游经营者的合法权益,损害旅游业的健康发展。因此,本条第二款中明确规定,旅游主管部门“不得参与任何形式的旅游经营活动”.

  旅游主管部门的工作人员,属于执行公务的人员,是国家公务人员。为了保证旅游主管部门工作人员能够依法履行职责、执行公务,依法办事、严格执法、公正执法,不滥用权力、不以权代法,清正廉洁、克己奉公,不徇私情、不以权谋私、不贪赃枉法,认真做好本职工作,同时防止个别旅游经营者通过旅游主管部门的工作人员利用其特殊身份谋取不正当利益,防止旅游主管部门的工作人员利用职务之便获取非法收入,保持旅游主管部门工作人员队伍的廉洁,本条第二款中明确规定,旅游主管部门的工作人员“不得参与任何形式的旅游经营活动”.

  本条第二款规定中的“不得参与任何形式”的经营活动,是指禁止采取任何公开的或者隐蔽的方式参与旅游经营活动。如以出资入股、干股分红、隐名合伙、隐名股东等方式参与旅游经营活动,或者通过自己亲属、特定关系人的名义但实际上自己在暗中操作等方式参与旅游经营活动,都是法律禁止的行为。

  第八十五条 县级以上人民政府旅游主管部门有权对下列事项实施监督检查:

  (一)经营旅行社业务以及从事导游、领队服务是否取得经营、执业许可;

  (二)旅行社的经营行为;

  (三)导游和领队等旅游从业人员的服务行为;

  (四)法律、法规规定的其他事项。

  旅游主管部门依照前款规定实施监督检查,可以对涉嫌违法的合同、票据、账簿以及其他资料进行查阅、复制。

  【本条主旨】

  本条是关于旅游主管部门实施监督检查事项及措施的规定。

  【本条释义】

  本条共两款,对县级以上人民政府旅游主管部门实施监督检查的事项及可以采取的措施作了规定。

  一、对监督检查作出规定的必要性

  俗语云“徒法不足以自行”,其意是指只有法律本身,而没有相应的机关去贯彻实施,法律也是行不通的。旅游主管部门作为本法规定的主要行政执法机关,应当依据法定职责对旅行社及其从业人员执行本法的情况进行监督检查,以保障本法对于维护旅游市场秩序、规范旅游经营活动等的各项规定得到有效的贯彻执行。因此,对旅游主管部门实施监督检查作出规定,明确相应的要求,对于保证法律规定的有效实施具有重要的意义。

  旅游主管部门对有关单位和人员执行本法的情况进行监督检查,既是旅游主管部门的法定权力,也是旅游主管部门必须履行的法定职责。旅游主管部门应当按照依法行政的要求,严格依据法律规定的权限和程序,认真履行监督检查的职责,切实做到既不失职、渎职,又不得超越法律的规定行使权力。旅游主管部门对有关单位和个人执行本法规定情况的监督检查,属于行政执法机关对有关行政管理相对人的监督检查。有关单位和个人应当积极配合,如实说明情况、提供资料,不得拒绝、阻碍和隐瞒。

  二、关于旅游主管部门实施监督检查的事项

  根据本条第一款的规定,县级以上人民政府旅游主管部门有权对下列事项实施监督检查:

  第一,经营旅行社业务以及从事导游、领队服务是否取得经营、执业许可。本法第二十八条、第二十九条中规定,设立旅行社,应当取得旅游主管部门的许可;旅行社经营出境旅游、边境旅游的,应当取得相应的业务经营许可。按照本法第三十七条、第三十九条的规定,参加导游资格考试成绩合格,与旅行社订立劳动合同或者在相关旅游行业组织注册的人员,可以申请取得导游证;取得导游证,具有相应的学历、语言能力和旅游从业经历,并与旅行社订立劳动合同的人员,可以申请取得领队证。所谓许可,是指行政许可,即行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。公民、法人或者其他组织为公众提供服务,所从事的职业和工作直接关系公共利益,因而国家要求从事这些职业或行业的公民和组织具备特殊的资格和条件,在这一领域设立许可的目的是提高从业水平或者某种技能、信誉。因此,旅游主管部门有权对经营旅行社业务以及从事导游、领队服务是否取得经营、执业许可的情况实施监督检查。

  第二,旅行社的经营行为。为了保障旅游者合法权益,规范旅游经营行为,维护旅游市场秩序,本法对旅行社的经营行为作了一系列的规定。如第三十二条规定,旅行社为招徕、组织旅游者发布信息,必须真实、准确,不得进行虚假宣传,误导旅游者。第三十四条规定,旅行社组织旅游活动应当向合格的供应商订购产品和服务。第三十五条规定,旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动,诱骗旅游者,并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。旅行社组织、接待旅游者,不得指定具体购物场所,不得安排另行付费旅游项目。但是,经双方协商一致或者旅游者要求,且不影响其他旅游者行程安排的除外……旅行社应当认真遵守法律、法规的规定,合法经营、诚信经营、公平竞争。同时,旅游主管部门有权对旅行社的经营行为实施监督检查,发现存在违法情况的,依法给予相应的处罚。

  第三,导游和领队等旅游从业人员的服务行为。导游和领队等旅游从业人员,直接与旅游者打交道,其行为直接关系到旅游业的形象。同时,导游和领队等作为旅行社的工作人员,受旅行社委派从事业务活动,必须遵守相应的业务规则。为了规范导游和领队等旅游从业人员的行为,本法作了一些规定。如第四十条规定,导游和领队为旅游者提供服务必须接受旅行社委派,不得私自承揽导游和领队业务。第四十一条规定,导游和领队从事业务活动,应当佩戴导游证、领队证,遵守职业道德,尊重旅游者的风俗习惯和宗教信仰,应当向旅游者告知和解释旅游文明行为规范,引导旅游者健康、文明旅游,劝阻旅游者违反社会公德的行为。导游和领队应当严格执行旅游行程安排,不得擅自变更旅游行程或者中止服务活动,不得向旅游者索取小费,不得诱导、欺骗、强迫或者变相强迫旅游者购物或者参加另行付费旅游项目等。因此,旅游主管部门有权对导游和领队等旅游从业人员的服务行为实施监督检查,发现存在违法情况的,依法予以处理。

  第四,法律、法规规定的其他事项。此项属于“兜底”性条款,即除了上述三项外,旅游主管部门还有权对法律、法规规定的其他事项实施监督检查。

  三、关于旅游主管部门实施监督检查时可以采取的措施

  根据本条第二款的规定,旅游主管部门依照本条第一款规定实施监督检查,可以对涉嫌违法的合同、票据、账簿以及其他资料进行查阅、复制。

  监督检查,又称为现场检查,是旅游主管部门履行监督职责、实施监督管理的一种重要方式,同时也是旅游主管部门作为执法机关执行法律的一种重要手段。本条第二款明确了旅游主管部门在实施监督检查时可以采取的措施。对此,可以从以下几个方面进行理解:

  第一,措施的内容是查阅、复制。查阅、复制有关资料,是行政机关开展行政执法的重要措施,是查明事实的重要手段。旅游主管部门在实施监督检查时,为了查清事实,保存证据,防止有关人员隐匿、损毁有关的文件和资料,有权查阅、复制有关资料。所谓“查阅”,是指旅游主管部门在进行监督检查时,检查、察看有关资料的行为。所谓“复制”,是指旅游主管部门进行监督检查时,以复印、照相、录像等方式将有关资料制作成一份或者多份的行为。旅游主管部门依法查阅、复制有关资料时,有关单位和个人应当积极配合,如实说明情况并提供相关资料,不得拒绝、阻碍和隐瞒,不得提供虚假的资料。

  第二,查阅、复制的资料种类。旅游主管部门在实施监督检查时,可以查阅、复制的资料,为“合同、票据、账簿以及其他资料”.

  所谓“合同”,按照我国合同法的规定,是指平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。这里的合同,包括旅行社与旅游者之间签订的旅游合同、旅行社与其他旅游经营者之间签订的订购产品和服务的合同等。

  所谓“票据”,是指以支付金钱为目的的有价证券,即出票人根据票据法签发的,由自己无条件支付确定金额或者委托他人无条件支付确定金额给收款人或者持票人的有价证券。根据我国票据法的规定,票据分为汇票、本票和支票三种。其中,“汇票”是出票人签发的,委托付款人在见票时或者在指定日期无条件支付确定的金额给收款人或者持票人的票据,汇票分为银行汇票和商业汇票。“本票”是出票人签发的,承诺自己在见票时无条件支付确定的金额给收款人或者持票人的票据。“支票”是出票人签发的,委托办理支票存款业务的银行或者其他金融机构在见票时无条件支付确定的金额给收款人或者持票人的票据。

  所谓“账簿”,又称会计账簿,是指由具有一定格式而又互相联系的账页所组成,用以对全部经济业务活动进行全面、系统、连续、分类地记录和核算的簿籍。账簿是编制财务报表的依据,可以分为总账、明细账、日记账和其他辅助性账簿。根据我国会计法第十六条的规定,各单位发生的各项经济业务事项应当在依法设置的会计账簿上统一登记、核算,不得违反会计法和国家统一的会计制度的规定私设会计账簿登记、核算。

  所谓“其他资料”,是指合同、票据、账簿之外,旅行社在开展经营活动过程中产生或者形成的其他单据、凭证等材料,如原始凭证、记账凭证等。

  第三,查阅、复制有关资料的条件。旅游主管部门在实施监督检查时,有权查阅、复制的“合同、票据、账簿以及其他资料”,但前提条件是“涉嫌违法”。所谓“涉嫌违法”,是指被怀疑有某种违法行为的可能性,或者有与某违法事件存在关联的可能性。对于不存在违法嫌疑的,不应当任意查阅、复制合同、票据、账簿以及其他资料,或者任意扩大查阅、复制的范围。

  第八十六条 旅游主管部门和有关部门依法实施监督检查,其监督检查人员不得少于二人,并应当出示合法证件。监督检查人员少于二人或者未出示合法证件的,被检查单位和个人有权拒绝。

  监督检查人员对在监督检查中知悉的被检查单位的商业秘密和个人信息应当依法保密。

  【本条主旨】

  本条是关于旅游主管部门和有关部门实施监督检查时的行为规范和监督检查人员保密义务的规定。

  【本条释义】

  本条共两款,对旅游主管部门和有关部门实施监督检查时的行为规范和监督检查人员保密义务作了规定。

  一、对监督检查的行为规范和监督检查人员保密义务作出规定的必要性 曾经一段时间,个别地方的一些执法人员在执法过程中存在不良倾向,乱执法甚至粗暴执法、野蛮执法的情况时有发生,有法不依、执法不严、违法不究等现象引起社会的广泛关注,严重损害了执法机关的形象,降低了执法机关在群众心目中的权威性和公信力。因此,严格执法、公正执法、文明执法,既是广大人民群众的热切期盼,也是全面推进依法行政、建设法治政府的客观需要,更是依法治国、建设社会主义法治国家的必然要求。

  党和国家历来高度重视执法行为的规范。2003年10月中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出,提高行政执法的“能力和水平”; “建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法体制”;要求实行执法责任制和执法过错追究制,“做到严格执法、公正执法、文明执法”. 1999年11月8日国务院以国发〔1999〕23号文发布的《国务院关于全面推进依法行政的决定》中明确提出,“各级政府和政府各部门及其工作人员的一切行政行为必须符合法律、法规规范,切实做到依法办事、严格执法”. 2004年3月22日国务院以国发〔2004〕10号文发布的《全面推进依法行政实施纲要》中进一步明确要求,要“规范行政执法行为”; “加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制”; “依法界定执法职责,科学设定执法岗位,规范执法程序”. 2008年5月12日国务院以国发〔2008〕17号文发布的《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》中要求,加强行政执法队伍建设,健全纪律约束机制,加强行政执法人员思想建设、作风建设,“确保严格执法、公正执法、文明执法”,对不依法履行职责或者违反法定权限和程序实施行政行为的,依照《行政机关公务员处分条例》的有关规定,对直接责任人员给予处分等。2010年10月10日国务院以国发〔2010〕33号文发布的《国务院关于加强法治政府建设的意见》专门对“严格规范公正文明执法”提出要求,要求“健全行政执法调查规则,规范取证活动”; “坚持文明执法,不得粗暴对待当事人,不得侵害执法对象的人格尊严”等。

  全国人大常委会制定的法律中,也对严格执法、文明执法、公正执法提出了明确要求。如治安管理处罚法第一百一十二条规定:“公安机关及其人民警察应当依法、公正、严格、高效办理治安案件,文明执法,不得徇私舞弊。”劳动合同法第七十五条第二款规定:“劳动行政部门的工作人员进行监督检查,应当出示证件,依法行使职权,文明执法。”人口与计划生育法第四条第一款规定:“各级人民政府及其工作人员在推行计划生育工作中应当严格依法行政,文明执法,不得侵犯公民的合法权益。"

  因此,本条对旅游主管部门和有关部门及其工作人员实施监督检查时的行为规范作了规定,从法律制度上对执法行为提出了明确要求,保证执法机关及其工作人员严格执法、公正执法、文明执法。

  二、关于旅游主管部门和有关部门实施监督检查时的执法规范要求

  根据本条第一款中的规定,旅游主管部门和有关部门依法实施监督检查,其监督检查人员不得少于二人,并应当出示合法证件。按照这一规定,旅游主管部门和有关部门实施监督检查时的执法规范要求有两个方面:

  第一,监督检查人员不少于二人。监督检查人员不少于二人,是指旅游主管部门和有关部门依法实施监督检查时,实际到场进行监督检查的工作人员,不得少于二人。所谓“不得少于二人”,应当包括两种情况:一是指监督检查人员正好为“二人”;二是指监督检查人员为“二人以上”。对行政执法中现场检查人员的人数提出要求,并非只是本法有此规定,我国许多法律都有此规定。如行政处罚法第三十七条中规定,行政机关在调查或者进行检查时,“执法人员不得少于两人”;治安管理处罚法第八十七条中规定,公安机关对与违反治安管理行为有关的场所、物品、人身进行检查时,“人民警察不得少于二人”;证券投资基金法第一百一十五条中规定,国务院证券监督管理机构工作人员依法履行职责,进行调查或者检查时,“不得少于二人”;等等。明确要求监督检查人员不得少于二人,对于规范行政执法行为,保证依法执法、严格执法、文明执法具有重要的意义。同时,对于监督检查人员之间相互监督制约,保证监督检查人员依法履行职责、保障其人身安全,也具有重要的意义。

  对于旅游主管部门和有关部门依法实施监督检查,监督检查人员少于二人的,本条第一款中明确规定,“被检查单位和个人有权拒绝”。换言之,监督检查人员少于二人的,属于不符合法律规定要求的行为,即不是依法执法的行为,行政相对人即被检查单位和个人有权予以拒绝,没有予以配合的义务,并且不会为此承担任何法律后果。

  第二,监督检查人员出示证件。监督检查人员出示证件,是指旅游主管部门和有关部门依法实施监督检查,其监督检查人员进行现场检查时,应当出示合法证件。所谓“证件”,也称行政执法证件,是指具有行政执法权的机关在自己的管辖范围内统一制作并颁发给具有行政执法资格的人员的证件。行政执法证件是行政机关的执法人员履行行政执法职责的资格证明,也是行政执法人员开展执法活动的工作证件和合法凭证。行政执法人员在执法时出示证件,是我国许多法律明确提出的要求。如行政处罚法第三十七条中规定,行政机关在调查或者进行检查时,执法人员“应当向当事人或者有关人员出示证件”;劳动合同法第七十五条第二款中规定,劳动行政部门的工作人员进行监督检查,“应当出示证件”;消防法第五十三条第二款规定,公安机关消防机构、公安派出所的工作人员进行消防监督检查,“应当出示证件”;等等。为了规范行政执法证件,国务院一些部门如工商行政管理、环境保护、质量监督检验检疫等部门对证件的管理作出具体规定,如交通运输部于2011年1月4日发布《交通运输行政执法证件管理规定》,明确规定交通运输行政执法证件是取得交通运输行政执法资格的合法凭证,是依法从事公路路政、道路运政、水路运政、航道行政、港口行政、交通建设工程质量安全监督、海事行政、交通综合行政执法等交通运输行政执法工作的身份证明等。明确要求监督检查人员出示合法证件,向被检查人表明执法者的身份和执法的合法性,对于规范行政执法行为,保证依法执法、严格执法、文明执法,防止他人假冒执法人员侵犯相对人的合法权益,具有重要的意义。

  对于旅游主管部门和有关部门依法实施监督检查,监督检查人员没有出示合法证件的,本条第一款中明确规定,“被检查单位和个人有权拒绝”。换言之,监督检查人员没有出示合法证件的,属于不符合法律规定要求的行为,即不是依法执法的行为,行政相对人即被检查单位和个人有权予以拒绝,没有予以配合的义务,并且不会为此承担任何法律后果。

  三、关于监督检查人员的保密义务

  旅游主管部门和有关部门的监督检查人员在依法履行职责,进行与旅游经营行为相关的调查或者检查的过程中,往往要接触被检查单位的经营信息或者个人的信息。如按照本法第八十五条的规定,旅游主管部门在对经营旅行社业务以及从事导游和领队服务是否取得经营及执业许可、旅行社的经营行为、导游和领队等旅游从业人员的服务行为等事项实施监督检查时,可以对涉嫌违法的合同、票据、账簿以及其他资料进行查阅、复制。合同、票据、账簿以及其他资料,反映了被检查单位的基本经营状况或者财务情况,有的还会涉及被检查单位的商业秘密,牵涉一个和几个单位的利益。对于执法人员在执法过程中了解、掌握的行政相对人的商业秘密等应当如何处理,不但是行政相对人十分关心的问题,也是法律制度设计中的一个重要问题。对此,我国的立法机关高度重视,在许多法律中专门规定执法人员应当对在执法过程中了解、掌握的商业秘密负有保密义务。如治安管理处罚法第八十条规定,公安机关及其人民警察在办理治安案件时,对涉及的国家秘密、商业秘密或者个人隐私,应当予以保密;会计法第三十四条规定,依法对有关单位的会计资料实施监督检查的部门及其工作人员对在监督检查中知悉的国家秘密和商业秘密负有保密义务;证券法第一百八十二条中规定,国务院证券监督管理机构工作人员“不得泄露所知悉的有关单位和个人的商业秘密”等。因此,本条第二款规定,监督检查人员对在监督检查中知悉的被检查单位的商业秘密和个人信息应当依法保密。

  所谓“商业秘密”,根据反不正当竞争法第十条第三款的规定,是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。根据这一规定,构成商业秘密的条件是:一是必须不为公众所知悉的信息,即该信息是不能从公开渠道直接获取的;二是为技术信息和经营信息,包括设计、程序、产品配方、制作工艺、制作方法、管理诀窍、客户名单、货源情报、产销策略、招投标中的标底及标书内容等信息;三是能为权利人带来经济利益、具有实用性,是指该信息具有确定的可应用性,能为权利人带来现实的或者潜在的经济利益或者竞争优势;四是权利人对这些信息采取了保密措施,包括订立保密协议、建立保密制度及采取其他合理的保密措施。

  所谓“个人信息”,是指公民个人的住址、身份证号码、移动或者固定电话号码、财产状况、婚姻状况等情况。本条中的“个人信息”,应当是指不能从公开渠道直接获取的个人情况,如果从报纸、杂志或者互联网等渠道可以直接获取的信息,则不应当属于本条规定范围内的个人信息。

  旅游主管部门和有关部门的监督检查人员在监督检查活动过程中,因工作关系了解到被检查单位的商业秘密和个人信息,虽然其获取商业秘密、个人信息的途径是合法的,是在依法履行职务的过程中获取的,但是如果其不负责任地将被检查单位的商业秘密或者个人信息泄露给他人,就会损害权利人的利益。因此,监督检查人员应当对在履行职务过程中了解、掌握的商业秘密和个人信息依法保密,不得泄露。泄露被检查单位的商业秘密或者个人信息,可以有多种形式,如在报纸、杂志、互联网上披露商业秘密、个人信息,或者在其他场合使用商业秘密、个人信息,或者允许他人使用商业秘密或者个人信息等。监督检查人员违反本条第二款规定,泄露其在监督检查中知悉的被检查单位的商业秘密和个人信息的,属于违法行为,将依法受到追究,承担相应的法律责任。

  第八十七条 对依法实施的监督检查,有关单位和个人应当配合,如实说明情况并提供文件、资料,不得拒绝、阻碍和隐瞒。

  【本条主旨】

  本条是关于有关单位和个人应当配合监督检查的规定。

  【本条释义】

  本条共一款,对有关单位和个人应当配合依法实施的监督检查作了规定。

  一、对被监督检查对象的配合义务作出规定的必要性

  行政机关依法实施监督检查,是其依法履行职责、执行公务的行为,被监督检查对象应当接受,予以配合。对此,我国许多法律中都有明确的规定,如证券投资基金法第一百一十七条中规定,国务院证券监督管理机构依法履行职责时,被调查、检查的单位和个人应当予以“配合”;土地管理法第六十九条中规定,有关单位和个人对县级以上人民政府土地行政主管部门就土地违法行为进行的监督检查应当“支持与配合”。行政处罚法第二十七条中还进一步规定,当事人有“配合行政机关查处违法行为有立功表现”情形的,应当“依法从轻或者减轻行政处罚”。因此,配合行政机关依法实施监督检查,是行政相对人即被监督检查单位或者个人的一项法定义务,必须切实履行。

  本法第八十三条第二款规定,县级以上人民政府应当组织旅游主管部门、有关主管部门和工商行政管理、产品质量监督、交通等执法部门对相关旅游经营行为实施监督检查。第八十五条中规定,县级以上人民政府旅游主管部门有权对经营旅行社业务以及从事导游或者领队服务是否取得经营或者执业许可、旅行社的经营行为、导游和领队等旅游从业人员的服务行为等事项实施监督检查,可以对涉嫌违法的合同、票据、账簿以及其他资料进行查阅、复制等。对于本法规定的监督检查活动,有关单位和个人应当予以支持和配合,保证监督检查机关依法履行职责。

  二、关于被监督检查对象配合义务的具体要求

  根据本条的规定,对依法实施的监督检查,有关单位和个人应当配合,如实说明情况并提供文件、资料,不得拒绝、阻碍和隐瞒。因此,被监督检查对象的配合义务,包括以下三个方面的具体要求:

  第一,配合监督检查。所谓配合,本义是指“各方面分工合作来完成共同的任务”。监督检查机关依法实施监督检查,离不开被监督检查对象的配合,没有被监督检查对象的支持和配合,监督检查机关单方面是无法完成监督检查活动的。如监督检查人员进入被监督检查对象的办公场所、询问有关情况、查阅或者复制有关资料等,如果被监督检查对象不予配合,不让进入办公场所、不安排人员回答有关询问、不提供有关资料等,监督检查人员就无法顺利完成监督检查工作。因此,配合监督检查,就是要求有关单位和个人在监督检查人员依法实施监督检查时,按照监督检查工作的需要,实施相应的行为,提供相应的条件。

  第二,如实说明情况并提供文件、资料。所谓“如实”,本义是指“按照实际情况”。如实说明情况,就是要求按照客观的实际情况进行说明,即客观地、完整地、不加任何修饰地将原来的事实情况予以说明。所谓如实提供,就是要求有关单位或者个人将文件、资料等完整地提交给监督检查机关。如实提供文件、资料,包含了两个方面的内容:一是提供的文件、资料必须是完整的。即有关单位或者个人提交给监督检查机关的文件、资料,没有经过筛选、做过选择,既没有只提交有利于自己的文件、资料,也没有将不利于自己的文件、资料隐藏起来。二是提供的文件、资料必须是真实的。即有关单位和个人向监督检查机关提交的文件、资料,是原始的、客观的,事后没有做过手脚,如没有对文件、资料进行过涂改、拼凑等。行政处罚法第四条第二款中明确规定,“实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”;第三十条中规定,依法应当给予行政处罚的行为,行政机关“必须查明事实;违法事实不清的,不得给予行政处罚”。被监督检查单位或者个人如实说明情况并提供文件、资料,对于监督检查机关查清事实、作出是否构成违法行为的判断,以及给予什么样的行政处罚,具有重要的意义。有关单位和个人作为依据本法实施监督检查的对象,法律规定其义务,要求其如实说明情况并提供文件、资料,有关单位和个人必须切实履行法定义务,根据监督检查机关的要求,如实说明情况并提供文件、资料。

  第三,不得拒绝、阻碍和隐瞒。不得拒绝,就是不允许有关单位或者个人拒绝监督检查机关依法实施的监督检查活动,不允许有关单位或者个人不如实说明情况和提供有关文件、资料。不得阻碍,就是不允许有关单位或者个人采取积极的或者消极的手段,如派人把持办公场所的大门不让监督检查人员进入办公场所,或者明知监督检查人员来本单位了解情况而故意将经办人员派到外地长期出差等,阻碍监督检查机关依法实施的监督检查活动。不得隐瞒,就是不允许有关单位或者个人隐瞒真实情况,不如实提供文件、资料。有关单位或者个人对依法实施的监督检查,如果实施拒绝、阻碍或者隐瞒行为的,将构成违反治安管理的行为。根据治安管理处罚法的规定,“阻碍国家机关工作人员依法执行职务的”, “处警告或者二百元以下罚款;情节严重的,处五日以上十日以下拘留,可以并处五百元以下罚款”; “伪造、隐匿、毁灭证据或者提供虚假证言、谎报案情,影响行政执法机关依法办案的”, “处五日以上十日以下拘留,并处二百元以上五百元以下罚款”。如果当事人以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的,将构成犯罪行为。根据刑法第二百七十七条第一款的规定,“以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的,处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金”.

  第八十八条 县级以上人民政府旅游主管部门和有关部门,在履行监督检查职责中或者在处理举报、投诉时,发现违反本法规定行为的,应当依法及时作出处理;对不属于本部门职责范围的事项,应当及时书面通知并移交有关部门查处。

  【本条主旨】

  本条是关于旅游主管部门和有关部门发现违法行为应当及时处理的规定。

  【本条释义】

  本条共一款,对县级以上人民政府旅游主管部门和有关部门发现违法行为应当依及时处理或者移交有关部门查处作了规定。

  一、关于规定及时处理或者移交查处违法行为的必要性

  旅游业是一个综合性的行业,涉及交通运输、宾馆酒店、餐饮娱乐、观光游览、休闲购物等,相关的管理工作涉及多个部门。正是因为这种多部门管理的客观情况,本法第七条规定,国务院建立健全旅游综合协调机制,对旅游业发展进行综合协调;县级以上地方人民政府应当加强对旅游工作的组织和领导,明确相关部门或者机构,对本行政区域的旅游业发展和监督管理进行统筹协调。而没有像有些法律那样,明确规定由一个主管部门负责某一方面的监督管理工作。由于监督管理工作涉及多个部门,就难免会产生某一个部门发现了某种违法行为,依法应当查处时,但又不属于本部门职责的问题。对此,一些法律也作了相应的规定,如食品安全法第八十条规定:“县级以上卫生行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门接到咨询、投诉、举报,对属于本部门职责的,应当受理,并及时进行答复、核实、处理;对不属于本部门职责的,应当书面通知并移交有权处理的部门处理。有权处理的部门应当及时处理,不得推诿;属于食品安全事故的,依照本法第七章有关规定进行处置。”又如社会保险法第八十二条第二款规定:“社会保险行政部门、卫生行政部门、社会保险经办机构、社会保险费征收机构和财政部门、审计机关对属于本部门、本机构职责范围的举报、投诉,应当依法处理;对不属于本部门、本机构职责范围的,应当书面通知并移交有权处理的部门、机构处理。有权处理的部门、机构应当及时处理,不得推诿。”这些规定对于依法查处违法行为,衔接好部门之间的职责分工,具有重要的作用。因此,本条对旅游主管部门和有关部门发现违法行为应当如何处理的问题作了规定,即由本部门依法及时处理,或者及时移交有关部门查处。

  二、关于旅游主管部门和有关部门发现违法行为应及时处理或者移交有关部门查处 根据本条的规定,县级以上人民政府旅游主管部门和有关部门,在履行监督检查职责中或者在处理举报、投诉时,发现违反本法规定行为的,应当依法及时作出处理;对不属于本部门职责范围的事项,应当及时书面通知并移交有关部门查处。对此,应当从以下几个方面进行理解:

  第一,发现违法行为的途径。按照本条的规定,发现违反本法规定行为即违法行为的途径有两种:一是旅游主管部门和有关部门在履行监督检查职责中,即在依法实施监督检查过程中,发现违法行为的,如旅游主管部门在监督检查某旅行社的经营行为时,发现该旅行社存在某种违法经营行为等;二是在处理举报、投诉时发现违法行为的。所谓举报,是指公民个人或者组织就其发现或者怀疑的违法行为,向有关部门提供证据或者线索,要求有关部门履行法定职责予以查处的行为。所谓投诉,是指违法行为的受害人就自己受到违法行为侵害向有关部门报案,要求有关部门惩罚违法行为和保护自身合法权益的行为。

  第二,对属于本部门职责的,应当依法及时作出处理。根据本法第八十三条的规定,在旅游业负有监督检查职责的部门包括旅游主管部门、有关主管部门和工商行政管理、产品质量监督、交通等执法部门。这些部门在旅游业的监督管理中,是有职责分工的,对于在监督检查中发现的违法行为,或者在处理举报、投诉时发现的违法行为,属于本部门职责的,应当依法及时处理。“依法及时处理”,包括三层意思:一是必须依法处理,即必须认真执法、严格执法,也就是说要按照本法第九章“法律责任”一章的规定,给予相应的处罚;二是分工秩序不乱,凡属于本部门职责范围的,就必须认真履行职责,按照规定进行处理,而不能推诿不管;三是必须及时处理,即不能搁置、拖延或者不予处理。

  第三,对不属于本部门职责范围的事项,应当及时书面通知并移交有关部门查处。旅游主管部门和有关部门在履行监督检查职责中或者在处理举报、投诉时发现违法行为,但涉及的事项又不属于本部门职责范围的,则应当及时书面通知有关部门,并将有关材料移交给有关部门进行查处。这里的“有关部门”,是指有权对发现的违法行为进行处理的部门。而是否有权处理违法行为,是按照部门职责分工来确定的,其包括两个方面的含义:一是不同部门之间的职责分工,如旅游主管部门与工商行政管理部门、产品质量监督管理部门、交通运输部门等之间的职责分工;二是一个主管部门层级之间的职责分工,如下一级主管部门收到自己无权处理的举报,就应当移交上一级的主管部门进行查处。需要注意的是,本条规定的“书面通知并移交”,是一项法定责任,即发现违法行为的部门,对于不属于本部门职责范围的事项,不能视而不见、放任不管,而是必须及时地采用书面通知的形式,通知有权处理的部门,并将有关材料一并移交给有权处理的部门,由有权处理的部门依法进行查处。

  此外,行政处罚法第二十二条规定:“违法行为构成犯罪的,行政机关必须将案件移送司法机关,依法追究刑事责任。”根据2001年7月9日国务院发布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,行政执法机关在依法查处违法行为过程中,发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等,根据刑法关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的规定和最高人民法院、最高人民检察院关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的司法解释以及最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件的追诉标准等规定,涉嫌构成犯罪,依法需要追究刑事责任的,必须依照该规定向公安机关移送。行政执法机关对应当向公安机关移送的涉嫌犯罪案件,不得以行政处罚代替移送。对于行政机关为牟取本单位私利,对应当依法移交司法机关追究刑事责任的不移交,以行政处罚代替刑罚的,行政处罚法第六十一条中规定,“由上级行政机关或者有关部门责令纠正;拒不纠正的,对直接负责的主管人员给予行政处分;徇私舞弊、包庇纵容违法行为的,依照刑法有关规定追究刑事责任”。根据刑法第四百零二条的规定,行政执法人员徇私舞弊,对依法应当移交司法机关追究刑事责任的不移交,情节严重的,“处三年以下有期徒刑或者拘役”;造成严重后果的,“处三年以上七年以下有期徒刑”.

  第八十九条 县级以上地方人民政府建立旅游违法行为查处信息的共享机制,对需要跨部门、跨地区联合查处的违法行为,应当进行督办。

  旅游主管部门和有关部门应当按照各自职责,及时向社会公布监督检查的情况。

  【本条主旨】

  本条是关于县级以上地方人民政府在查处旅游违法行为方面的职责及各部门向社会公布监督检查情况的规定。

  【本条释义】

  本条共两款,对县级以上地方人民政府建立旅游违法行为查处信息的共享机制、督办需联合查处的违法行为以及各部门向社会公布监督检查情况作了规定。

  一、关于县级以上地方政府在查处旅游违法行为方面的职责

  本条第一款规定,县级以上地方人民政府建立旅游违法行为查处信息的共享机制,对需要跨部门、跨地区联合查处的违法行为,应当进行督办。根据这一规定,县级以上地方政府在查处旅游违法行为方面的职责有以下两项:

  (一)关于建立旅游违法行为查处信息的共享机制

  现代社会就是信息社会,随着信息技术的快速发展和广泛普及,传统的经济社会生活方式已经发生重大变革。信息技术革命带来的一个十分重要的成果,就是互联网的产生和发展。面对信息技术革命带来的巨大挑战,为了适应国民经济信息化发展的需要,国家有计划地积极地推进政府职能部门的信息化建设,取得了显著的成效,为政府及其部门实施监督管理过程中产生、形成的各类信息通过互联网、局域网实现共享打下了扎实的基础,并体现在我国的立法活动中。目前,包括中国人民银行法、证券法、出境入境管理法、统计法、银行业监督管理法、防震减灾法、环境影响评价法、精神卫生法、非物质文化遗产法、保险法以及税收征收管理法实施细则、期货交易管理条例、机动车交通事故责任强制保险条例等在内的十多部法律、行政法规对政府及其部门履行职责中产生、形成信息的共享,作了明确的规定。如银行业监督管理法第六条规定,国务院银行业监督管理机构应当和中国人民银行、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制;证券法第一百八十五条第一款规定,国务院证券监督管理机构应当与国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制;国务院《机动车交通事故责任强制保险条例》第九条规定,保监会、国务院公安部门、国务院农业主管部门以及其他有关部门应当逐步建立有关机动车交通事故责任强制保险、道路交通安全违法行为和道路交通事故的信息共享机制等。

  旅游业涉及交通运输、宾馆酒店、餐饮娱乐、观光游览、休闲购物等多个行业,相关的监督管理工作涉及多个部门的职责。建立旅游违法行为查处信息共享机制,对于政府及相关部门及时了解、掌握有关信息,依法履行监督职责,协调开展工作,提高工作效率,具有重要的作用。因此,本条第一款中明确规定县级以上地方人民政府建立旅游违法行为查处信息的共享机制。县级以上地方人民政府应当根据本法的规定,精心组织、周密部署、认真实施,建立旅游违法行为查处信息的共享机制。旅游主管部门和有关部门以及工商行政管理、产品质量监督管理、交通等执法部门要在政府的统一部署下,在充分发挥各自职能作用的基础上,做到信息共享、密切合作。要建立旅游违法行为查处情况通报的工作制度,并在加强保密工作的前提下,实现各部门信息管理系统的联网共享。要建立联席会议的工作制度,定期或者不定期召开不同层次的联席会议,沟通查处旅游违法行为的情况,统一认识,共同研究执法中遇到的新情况、新问题,协调解决疑难问题,保证依法及时查处旅游违法行为,维护旅游市场秩序,促进旅游业的健康发展。

  (二)关于督办需要跨部门、跨地区联合查处的违法行为

  旅游业是综合性很强的一个行业,既涉及吃、喝、玩、乐、游、购等多个环节,又涉及多个部门的管理职责。就多部门管理而言,仅旅游景点、景区就涉及多个部门的职责。如根据我国目前的行政管理体制,风景名胜区归建设部门管理,自然保护区归林业部门管理,寺庙道观归宗教部门管理,文物遗址、博物馆归文化、文物部门管理,地质公园归国土资源部门管理,海滨水域、岛屿归海洋部门管理等。同时,随着经济社会的发展,人民群众收入水平的提高,旅游者越来越多地倾向于选择跨地区出游、长距离出游。因此,在维护、整顿旅游市场秩序,打击旅游违法行为时,往往会出现一些需要跨部门、跨地区联合查处的违法行为,如制造、销售假冒伪劣旅游商品的行为可能涉及多个地方等。因此,本条第一款中规定,县级以上地方人民政府“对需要跨部门、跨地区联合查处的违法行为,应当进行督办”.

  所谓“督办”,本义是指“督促办理”或者“督察办理”。县级以上地方人民政府进行督办,是指对于那些涉及多个部门职责、牵涉多个地方,需要跨部门、跨地区联合查处的旅游违法行为,由县级以上地方人民政府进行督促办理。本法第八十三条第二款关于“县级以上人民政府应当组织旅游主管部门、有关主管部门和工商行政管理、产品质量监督、交通等执法部门对相关旅游经营行为实施监督检查”的规定,实际上已经包括了跨部门的联合执法活动,本条的规定进一步增加了跨地区的联合执法活动。对于需要跨部门、跨地区联合查处的违法行为,由县级以上地方人民政府进行督办,有利于各部门、各地区统一行动、严格执法,同时也有利于避免部门、地区之间相互推诿拖延,通过联合执法,形成工作合力,切实依法查处旅游违法行为。

  需要注意的是,“督办”不等于代办。行政处罚法第二十条规定:“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”对于需要跨部门、跨地区联合查处的旅游违法行为,在实施具体的行政处罚时,仍然由具有行政处罚权的机关依照法律规定实施,县级以上地方人民政府不能代替职能部门而由自己直接以政府的名义作出处罚决定。

  二、关于各部门向社会公布监督检查的情况

  2007年4月5日国务院发布的《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条规定,“环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况”,属于县级以上各级人民政府及其部门应当重点公开的政府信息。所谓政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。推行政府信息公开,是提高科学执政、民主执政、依法执政能力,构建社会主义和谐社会的必然要求,是推进社会主义民主、建设法治政府的重要举措,是建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的重要内容。党中央和国务院对政府信息公开工作高度重视,中共中央办公厅和国务院办公厅多次印发文件,部署、推动全国各级行政机关的政务公开工作。2004年3月,国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》进一步明确了推进政府信息公开是“转变政府职能,深化行政管理体制改革”的一项重要措施。行政许可法、安全生产法、《突发公共卫生事件应急条例》等近百部法律、行政法规都涉及了政府信息公开的相关规定。因此,本条第二款规定,旅游主管部门和有关部门应当按照各自职责,及时向社会公布监督检查的情况。

  旅游主管部门和有关部门向社会公布监督检查情况,属于政府信息公开范畴,同时也是本法明确规定的义务。各部门应当严格执行法律的规定,切实履行及时向社会公布监督检查情况的义务,保障人民群众的知情权。按照政府信息公开条例的规定,行政机关应当将主动公开的政府信息,通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开;可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施,公开政府信息。同时,行政机关在公开政府信息前,应当依照保守国家秘密法以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查,不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息;但是,经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息,可以予以公开。

  根据政府信息公开条例第三十五条的规定,行政机关不依法履行政府信息公开义务等的,由监察机关、上一级行政机关责令改正;情节严重的,对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  第九十条 依法成立的旅游行业组织依照法律、行政法规和章程的规定,制定行业经营规范和服务标准,对其会员的经营行为和服务质量进行自律管理,组织开展职业道德教育和业务培训,提高从业人员素质。

  【本条主旨】

  本条是关于旅游行业组织自律监督的规定。

  【本条释义】

  本条共一款,对依法成立的旅游行业组织的工作职责作了规定。

  一、对旅游行业组织的职责作出规定的必要性

  发展行业组织,发挥其在提供服务、反映诉求、规范行为、自我管理等方面的作用,是党和国家的一项重要政策。党的十六届三中全会指出,要按市场化原则规范和发展各类行业协会等自律性组织。2006年10月11日中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出,要“健全社会组织,增强服务社会功能”,强调要“发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用”,明确要“发挥行业协会、学会、商会等社会团体的社会功能,为经济社会发展服务”,同时要求“引导各类社会组织加强自身建设,提高自律性和诚信度”. 2007年5月13日国务院办公厅以国办发〔2007〕36号文发布《国务院办公厅关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》,对加快推进行业协会的改革和发展作出部署、提出要求。如该意见提出,“行业协会担负着实施行业自律的重要职责,要围绕规范市场秩序,健全各项自律性管理制度,制订并组织实施行业职业道德准则,大力推动行业诚信建设,建立完善行业自律性管理约束机制,规范会员行为,协调会员关系,维护公平竞争的市场环境”等。目前,在全国人大常委会通过的法律中,包括律师法、证券投资基金法、保险法、证券法等在内的二十多部法律对行业协会作了规定。如保险法第一百八十二条规定,保险公司应当加入保险行业协会,保险代理人、保险经纪人、保险公估机构可以加入保险行业协会;保险行业协会是保险业的自律性组织,是社会团体法人。本法第八条也规定,依法成立的旅游行业组织,实行自律管理。因此,为了更好地发挥旅游行业组织的作用,有必要对旅游行业组织的工作职责作出规定,为旅游行业组织开展工作提供法律依据。

  二、关于旅游行业组织的工作职责

  根据本条的规定,依法成立的旅游行业组织依照法律、行政法规和章程的规定,制定行业经营规范和服务标准,对其会员的经营行为和服务质量进行自律管理,组织开展职业道德教育和业务培训,提高从业人员素质。这一规定包含以下几个方面的内容:

  第一,关于旅游行业组织的范围。本条规定的“旅游行业组织”,是指“依法成立”的旅游行业组织。所谓依法成立,是指符合法律、行政法规规定的条件,依法办理相关登记手续的旅游行业组织。目前,我国已经依法成立了一批旅游行业组织,如中国旅游协会、中国旅行社协会、中国旅游饭店业协会、中国旅游景区协会、中国旅游车船协会、中国旅游协会休闲度假分会以及各地的旅游协会、旅行行业协会等。不符合法律、行政法规规定的条件,没有办理相关登记手续的组织,不属于本条规定的“依法成立的旅游行业组织”.

  第二,关于旅游行业组织工作职责的依据。旅游行业组织的工作职责,其依据是“法律、行政法规和章程的规定”。即旅游行业组织的工作职责,来源于三个方面:一是法律的规定,如本法对旅游行业组织职责的规定;二是行政法规的规定,即国务院制定的行政法规中的相关规定;三是章程的规定,即旅游行业组织通过的章程对该组织职责的规定。

  第三,关于旅游行业组织工作职责的具体内容。按照本条的规定,旅游行业组织的具体工作职责有以下三项:

  1制定行业经营规范和服务标准。规范化经营、标准化服务,是现代服务业的发展方向,是经营者提升竞争力的重要措施。随着我国旅游业的快速发展,各方面对旅游行业的经营规范和服务标准要求越来越高。旅游行业组织应当依照其职责要求,及时制定相应的行业经营规范和服务标准,积极推动本行业的规范化经营和标准化服务。所谓行业经营规范,是指行业协会等行业组织制定的供本组织成员在经营活动过程中遵循的操作性标准;所谓行业服务标准,是指行业协会等行业组织制定的供本组织成员在经营活动过程中遵循的衡量服务水平的准则。如中国旅游饭店业协会2009年修订发布了《中国旅游饭店行业规范》,该规范依据国家有关法律、法规,对旅客预订、登记、入住饭店,饭店收费,保护客人人身和财产安全,保管客人贵重物品,保管客人一般物品,洗衣服务,停车场管理等作出了具体的规定,为旅游饭店行业的规范化经营、标准化服务提供了具体的、可操作的依据。

  2对其会员的经营行为和服务质量进行自律管理。自律就是自我约束,即在没有别人现场监督的情况下,通过自己要求自己,变被动为主动,自觉地遵循法律、法规,约束自己的行为。行业自律管理,就是指由行业协会等行业组织通过订立章程,对其成员进行自我管理、自我约束。行业自律是市场经济的产物,每个行业只有认真做好本行业的自律工作,才能使本行业在竞争激烈的市场中生存下去,也才能保证本行业有一个健康有序的市场和可持续发展的未来。在我国旅游业实现跨越式发展的同时,也出现了不少问题,如旅游经营者之间无序竞争,甚至出现“零负团费”的经营模式等,损害了旅游业的健康发展。因此,行业自律管理显得尤为重要,旅游行业组织应当依照其职责要求,切实做好对其会员的经营行为和服务质量进行自律管理,保障旅游者和旅游经营者的合法权益,促进旅游业的健康发展。

  3组织开展职业道德教育和业务培训,提高从业人员素质。从业人员的职业道德和业务水平,关乎着一个企业、一个行业的形象、信用和声誉。旅游从业人员的素质,特别是与旅游者直接打交道的领队、导游等人员的素质,代表着旅游业的形象,影响着社会对旅游业的评价。因此,旅游行业组织应当依照其职责要求,积极组织开展旅游从业人员的职业道德教育和业务培训。所谓职业道德,是指与人们的职业活动紧密联系的符合职业特点的道德准则、道德情操与道德品质的总称,是一般社会道德在职业生活中的具体体现。所谓业务培训,是指单位为其工作人员从事专项工作而提供所需知识和技能的培训。旅游行业组织应当根据本行业的发展情况,把职业道德教育和业务培训作为一项重要工作,常抓不懈,通过组织开展职业道德教育和业务培训活动,加强旅游从业人员的诚信教育,培养其爱岗敬业精神,提升其业务能力和水平,不断提高他们的素质,保障旅游业的持续健康发展。

  第八章 旅游纠纷处理

  本章共4条,对旅游纠纷的处理,作了以下四个方面的规定:一是县级以上人民政府应当指定或者设立统一的旅游投诉受理机构受理旅游投诉,并进行处理或者移交有关部门处理;二是旅游者与旅游经营者发生纠纷后,可以通过协商、调解、仲裁、诉讼等途径解决;三是消费者协会、旅游投诉受理机构和有关调解组织可依法对旅游者与旅游经营者之间的纠纷进行调解;四是纠纷中旅游者一方人数众多并有共同请求的可推选代表人参加协商、调解、仲裁、诉讼等活动。

  第九十一条 县级以上人民政府应当指定或者设立统一的旅游投诉受理机构。受理机构接到投诉,应当及时进行处理或者移交有关部门处理,并告知投诉者。

  【本条主旨】

  本条是关于政府指定或者设立统一的旅游投诉受理机构及其工作职责的规定。

  【本条释义】

  本条共一款,对县级以上人民政府指定或者设立统一的旅游投诉受理机构及其工作职责作了规定。

  一、对旅游投诉受理机构及其工作职责作出规定的必要性

  旅游消费是最终的消费,也是大众化的消费。因此,旅游者在旅游活动中,难免发生其合法权益受到损害的情况。由于旅游业包括吃、住、行、游、购、娱六大要素,涉及一百一十多个行业,同时还涉及工商、安监、公安、消防、卫生、交通、质监等二十多个政府部门的职责。当旅游者在旅游过程中其合法权益受到损害,需要向政府有关部门进行投诉时,往往会遇到不知道向哪个部门投诉的现象,如在旅游过程中购买了假冒伪劣商品等,导致其合法权益得不到及时有效的维护。所以本法在对旅游业管理体制的规定上,采取了与其他许多法律略有不同的规定方式,即没有规定由一个主管部门负责旅游业的监督管理工作,而是明确在中央一级,由国务院建立健全旅游综合协调机制,对旅游业发展进行综合协调;在地方,则明确由县级以上地方人民政府应当加强对旅游工作的组织和领导,明确相关部门或者机构,对本行政区域的旅游业发展和监督管理进行统筹协调。因此,有关旅游者投诉的受理、处理等工作,也需要作出相应的规定,以切实维护旅游者的合法权益。

  二、关于旅游投诉受理机构及其工作职责

  根据本条的规定,县级以上人民政府应当指定或者设立统一的旅游投诉受理机构。受理机构接到投诉,应当及时进行处理或者移交有关部门处理,并告知投诉者。这一规定包含以下两个方面的内容:

  第一,关于旅游投诉受理机构。所谓旅游投诉受理机构,是指专门负责接受、处理旅游者旅游投诉的政府机构。按照本条的规定,县级以上人民政府应当指定或者设立统一的旅游投诉受理机构。这一规定包含两层意思:一是一级政府只能有一个统一的旅游投诉受理机构,即这个机构对外代表本级政府统一受理旅游投诉,而不应当有两个或者两个以上的旅游投诉受理机构;二是这个旅游投诉受理机构,既可以由政府在现有的投诉受理机构中指定,也可以是新设立的专门负责旅游投诉受理的机构。

  第二,关于旅游投诉受理机构的工作职责。县级以上人民政府在指定或者设立统一的旅游投诉受理机构时,应当明确该机构的工作职责。按照本条的规定,旅游投诉受理机构的工作职责包括以下两个方面:一是受理旅游投诉。即旅游者向政府提出的旅游投诉,统一由旅游投诉受理机构受理。旅游投诉受理机构应当建立旅游投诉受理的规章制度,健全相关工作机制,明确相关工作职责,切实做好旅游投诉的受理工作。二是开展相关的处理工作。旅游投诉受理机构在接到旅游者提出的旅游投诉以后,应当根据本级政府确定的职责,及时进行处理,或者移交有关部门进行处理,并将相关情况告知投诉者。

  需要说明的是,国家旅游局于2010年5月5日发布了《旅游投诉处理办法》,对旅游投诉的受理机构、管辖、受理、处理等作了规定。如该办法规定,旅游投诉应当符合下列条件:一是投诉人与投诉事项有直接利害关系;二是有明确的被投诉人、具体的投诉请求、事实和理由。旅游投诉一般应当采取书面形式,一式两份,并载明下列事项: (1)投诉人的姓名、性别、国籍、通讯地址、邮政编码、联系电话及投诉日期; (2)被投诉人的名称、所在地; (3)投诉的要求、理由及相关的事实根据等。由于该办法制定于本法通过以前,且该办法属于国家旅游局发布的部门规章,在本法施行以后,县级以上人民政府应当根据本法的原则和精神,参照该办法的有关内容,结合本地实际情况,通过制定地方性法规、地方政府规章以及其他规范性文件的形式,对旅游投诉的受理、处理工作进行规范,保证旅游投诉受理、处理工作的有序开展,切实维护旅游者的合法权益。

  第九十二条 旅游者与旅游经营者发生纠纷,可以通过下列途径解决:

  (一)双方协商;

  (二)向消费者协会、旅游投诉受理机构或者有关调解组织申请调解;

  (三)根据与旅游经营者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁;

  (四)向人民法院提起诉讼。

  【本条主旨】

  本条是关于旅游者与旅游经营者之间纠纷解决途径的规定。

  【本条释义】

  本条共一款,对旅游者与旅游经营者之间纠纷的解决途径作了规定。

  一、对旅游纠纷解决途径作出规定的必要性

  所谓纠纷解决途径,也称纠纷解决方式,是指旅游者与旅游经营者之间发生纠纷以后,通过什么途径或者采取什么方式解决彼此之间的争议。

  旅游者与旅游经营者都是旅游活动的参与者,在彼此的合作、交易过程中,因各种主客观因素,难免产生这样或者那样的争议,正如经济社会生活中的其他领域经常发生纠纷一样。旅游者与旅游经营者发生纠纷,属于正常的社会现象,而并不是什么大逆不道、惊世骇俗之事。从立法机关的角度考虑,一方面需要平静、理性地看待旅游者与旅游经营者之间的纠纷;另一方面则要在法律制度的设计上,为这些纠纷的处理作出相应的制度安排,设立相应的纠纷解决途径,建立相应的纠纷处理机制。因此,对旅游者与旅游经营者之间的纠纷解决途径作出规定,对于保障旅游者与旅游经营者的合法权益,及时处理旅游者与旅游经营者之间的纠纷,维护旅游市场秩序乃至构建和谐社会,具有重要的意义。

  从目前我国法律规定来看,纠纷的解决途径或者方式,主要有两类:一类是诉讼方式。所谓诉讼方式,是指当事人之间发生纠纷后,将纠纷提交到司法机关即人民法院,由法院依据法律的规定进行审理裁决解决纠纷。另一类是非诉方式。所谓非诉方式,是指当事人之间发生纠纷后,不将纠纷提交到法院解决,而是通过其他的方式如自行和解、第三人调解或者申请仲裁等方式解决纠纷。本条对旅游者与旅游经营者之间纠纷解决途径的规定,概括了我国目前纠纷处理的四种途径。这样规定,有利于旅游者与旅游经营者之间发生纠纷后,方便选择符合自己意愿的纠纷处理方式,及时开展纠纷处理的相关工作,以维护自己的合法权益。

  二、关于协商解决纠纷

  所谓协商,是指发生争议的当事人之间,在自愿、平等的基础上,通过互谅互让的友好商量来解决双方之间存在的纠纷。当事人之间通过协商解决纠纷,是我国法律所提倡和鼓励的,有利于维护当事人之间的友好合作关系,有利于节省社会资源特别是司法资源,有利于促进和谐社会的构建。根据本条的规定,旅游者与旅游经营者发生纠纷,可以通过“双方协商”的途径解决。

  旅游者与旅游经营者之间发生纠纷以后,通过协商的方式解决彼此之间的纠纷,需要遵循一定的法律原则。这些原则包括以下几个方面:

  第一,自愿原则。我国民法通则第四条中规定,民事活动应当遵循“自愿”的原则。所谓自愿原则,是指民事权利义务的确定、当事人权利的处分等事项,由当事人通过协商自愿决定。自愿原则是民事法律中民事主体意思自治原则的反映,体现了民事活动的基本特征,其核心内容是民事法律关系如合同的形成以及通过合同形成的权利义务关系等,尊重当事人的意愿,由当事人在法律允许的范围内自愿约定和处分,他人不得干预。通过协商的方式解决旅游纠纷,应当遵循自愿原则,即充分尊重旅游者与旅游经营者的意愿,任何单位和个人不得非法干预。

  第二,平等原则。所谓平等原则,是指旅游者与旅游经营者之间的法律地位平等,在旅游服务合同的订立、履行、责任承担等过程中,是平等的当事人。民法通则第三条中规定,当事人在民事活动中的“地位平等”;合同法第三条中也规定,合同当事人的“法律地位平等”。通过协商的方式解决旅游纠纷,应当遵循平等原则,即旅游者与旅游经营者不论具有何种身份、拥有何种经济实力,相互之间的法律地位都是平等的,都是独立的、平等的当事人,没有高低、从属之分,一方当事人不得将自己的意志强加给另一方当事人。

  第三,公平原则。所谓公平原则,是指当事人之间在订立合同、处理纠纷时,应当合理确定双方之间的权利与义务,使双方的权利义务在总体上是对等的、平衡的。民法通则第四条中规定,民事活动应当遵循“公平”的原则。合同法第五条规定,当事人应当遵循公平原则确定各方的权利和义务。通过协商的方式解决旅游纠纷,应当遵循公平原则,即旅游者与旅游经营者之间的纠纷,应当根据公平的原则合理确定双方的责任,而不能倚仗自己的优势条件,或者采取不正当手段,自己不承担任何责任,强迫对方当事人独自承担全部责任等。

  第四,诚实信用原则。所谓诚实信用原则,是指在订立、履行合同以及处理合同纠纷的过程中,当事人都要遵循商业行为的基本道德规范,以诚待人、守信做事,以善意的方式履行合同,以互谅互让的方式处理纠纷。民法通则第四条中规定,民事活动应当遵循“诚实信用”的原则。合同法第六条规定,当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则。通过协商的方式解决旅游纠纷,应当遵循诚实信用原则,即旅游者与旅游经营者之间的纠纷,应当讲诚实、守信用,不允许通过欺诈、蒙骗等不当手段牟取利益。

  第五,遵守法律和不损害公共利益原则。遵守法律和不损害公共利益原则,也称为公序良俗原则或者禁止权利滥用原则,即在当事人实施民事行为,应当遵守法律,尊重社会公德,不得损害社会经济秩序和公共利益。民法通则第六条、第七条以及合同法第七条中都规定,民事活动“必须遵守法律”, “应当尊重社会公德”,不得“损害社会公共利益”“扰乱社会经济秩序”。通过协商的方式解决旅游纠纷,应当贯彻遵守法律和不损害公共利益原则,即旅游者与旅游经营者之间的纠纷,应当在符合法律规定、符合商业道德、不损害社会公共利益的前提下予以友好解决。如本法第十四条中明确规定,旅游者在解决纠纷时,不得损害当地居民的合法权益,不得干扰他人的旅游活动,不得损害旅游经营者和旅游从业人员的合法权益等。

  三、关于调解解决纠纷

  所谓调解,是指发生争议的当事人在双方自愿的基础上,请第三人居中进行调解从而解决纠纷的一种方式。通过调解途径解决纠纷,具有当事人自愿、程序简便、迅速等特点,是我国法律所提倡和鼓励的,有利于及时化解当事人之间的矛盾和纠纷。本法第九十三条专门就解决旅游纠纷作了规定,即消费者协会、旅游投诉受理机构和有关调解组织在双方自愿的基础上,依法对旅游者与旅游经营者之间的纠纷进行调解。

  四、关于仲裁解决纠纷

  所谓仲裁,是指发生争议的双方当事人,根据其在争议发生前或争议发生后所达成的协议,自愿将该争议提交中立的第三方进行裁判的争议解决方式。仲裁是解决纠纷的一种重要方式,具有当事人自愿、程序简便、迅速等特点。根据仲裁法第二条的规定,平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷,可以仲裁。旅游者与旅游经营者之间发生纠纷,通过仲裁方式解决的,应当注意以下几个方面:

  第一,遵循当事人自愿原则。旅游者与旅游经营者采用仲裁方式解决旅游纠纷,应当双方自愿,达成仲裁协议。没有仲裁协议,一方申请仲裁的,仲裁委员会不予受理。当事人达成仲裁协议,一方向人民法院起诉的,人民法院不予受理,但仲裁协议无效的除外。仲裁协议是双方当事人自愿将已经发生或可能发生的争议提交仲裁解决的书面协议,包括仲裁条款和仲裁协议书两类。

  第二,一裁终局制度。仲裁实行一裁终局制度,即仲裁裁决一经仲裁庭作出即为终局裁决。当事人就同一纠纷再申请仲裁或者向人民法院起诉的,仲裁委员会或者人民法院不予受理。当事人应自动履行仲裁裁决,一方当事人不履行,另一方当事人可向人民法院申请强制执行。但是,当仲裁裁决被人民法院依法裁定撤销或者不予执行的,当事人就该纠纷可根据重新达成的仲裁协议申请仲裁或者向人民法院起诉。

  第三,仲裁的申请和受理。 (1)申请。根据仲裁法的规定,当事人申请仲裁应符合下列条件:有仲裁协议,有具体的仲裁请求和事实、理由和属于仲裁委员会的受理范围。当事人申请仲裁,应当向仲裁委员会递交仲裁协议、仲裁申请书及副本。 (2)受理。仲裁委员会自收到仲裁申请书之日起5日内,认为符合受理条件的,应当受理,并通知当事人;认为不符合受理条件的,应当书面通知当事人不予受理,并说明理由。仲裁委员会受理仲裁申请后,应当在仲裁规则规定的期限内将仲裁规则和仲裁员名册送达申请人,并将仲裁申请书副本和仲裁规则、仲裁员名册送达被申请人。被申请人应当在规定的期限内提交答辩书,并由仲裁委员会按规定将答辩书副本送达申请人。被申请人未提交答辩书的,不影响仲裁程序的进行。

  第四,仲裁庭的组成。仲裁庭可以由3名仲裁员或者1名仲裁员组成。由3名仲裁员组成的,设首席仲裁员。当事人约定由3名仲裁员组成仲裁庭的,应当各自选定或者各自委托仲裁委员会主任指定1名仲裁员,第3名仲裁员由当事人共同选定或者共同委托仲裁委员会主任指定。第3名仲裁员是首席仲裁员。当事人约定由1名仲裁员成立仲裁庭的,应当由当事人共同选定或者共同委托仲裁委员会主任指定仲裁员。当事人没有在仲裁规则规定的期限内约定仲裁庭的组成方式或者选定仲裁员的,由仲裁委员会主任指定。

  第五,仲裁审理。 (1)开庭。根据仲裁法的规定,仲裁应当开庭进行。当事人协议不开庭的,仲裁庭可以根据仲裁申请书、答辩书以及其他材料作出裁决。仲裁不公开进行。当事协议公开的,可以公开进行,但涉及国家秘密的除外。仲裁委员会应当在仲裁规则规定的期限内将开庭日期通知双方当事人。当事人有正当理由的,可以在仲裁规则规定的期限内请求延期开庭。申请人经书面通知,无正当理由不到庭或者未经仲裁庭许可中途退庭的,可以视为撤回仲裁申请。被申请人经书面通知,无正当理由不到庭或者未经仲裁庭许可中途退庭的,可以缺席裁决。 (2)和解。当事人申请仲裁后,可以自行和解。达成和解协议的,可以请求仲裁庭根据和解协议作出裁决书,也可以撤回仲裁申请。当事人达成和解协议,撤回仲裁申请后反悔的,可以根据仲裁协议申请仲裁。 (3)调解。仲裁庭在作出裁决前,可以先行调解。当事人自愿调解的,仲裁庭应当调解。调解达成协议的,仲裁庭应当制作调解书或者根据协议的结果制作裁决书。调解书与裁决书具有同等法律效力。调解书应当写明仲裁请求和当事人协议的结果。调解书由仲裁员签名,加盖仲裁委员会印章,送达双方当事人。调解书经双方当事人签收后,即发生法律效力。在调解书签收前当事人反悔的,仲裁庭应当及时作出裁决。调解不成的,应当及时作出裁决。 (4)裁决。裁决应当按照多数仲裁员的意见作出,少数仲裁员的不同意见可以记入笔录。仲裁庭不能形成多数意见时,裁决应当按照首席仲裁员的意见作出。仲裁庭仲裁纠纷时,其中一部分事实已经清楚,可以就该部分先行裁决。裁决书应当写明仲裁请求、争议事实、裁决理由、裁决结果、仲裁费用的负担和裁决日期。裁决书由仲裁员签名,加盖仲裁委员会印章。裁决书自作出之日起发生法律效力。

  第六,申请撤销仲裁裁决。申请撤销仲裁裁决是通过司法诉讼手段对仲裁行为实行监督的程序。根据仲裁法的规定,当事人提出证据,证明裁决具有没有仲裁协议、仲裁庭的组成或者仲裁的程序违反法定程序等情形的,可以自收到裁决书之日起6个月内,向仲裁委员会所在地的中级人民法院申请撤销裁决。人民法院应当在受理撤销裁决申请之日起2个月内作出撤销裁决或者驳回申请的裁定。人民法院受理撤销裁决的申请后,认为可以由仲裁庭重新仲裁的,通知仲裁庭在一定期限内重新仲裁,并裁定中止撤销程序。仲裁庭拒绝重新仲裁的,人民法院应当裁定恢复撤销程序。

  第七,仲裁裁决的执行。根据仲裁法的规定,当事人应当履行仲裁裁决。一方当事人不履行的,另一方当事人可以依照民事诉讼法的有关规定向人民法院申请执行。受申请的人民法院应当执行。被申请人提出证据,证明仲裁裁决具有当事人在合同中没有订有仲裁条款或者事后没有达成书面仲裁协议、裁决的事项不属于仲裁协议的范围或者仲裁机构无权仲裁、仲裁庭的组成或者仲裁的程序违反法定程序、裁决所根据的证据是伪造等情形的,经人民法院组成合议庭审查核实,裁定不予执行。当事人可以根据双方达成的书面仲裁协议重新申请仲裁,也可以向人民法院起诉。

  五、关于诉讼解决纠纷

  所谓诉讼,俗称“打官司”,就是指发生争议的当事人,向人民法院提起民事诉讼,由人民法院依法审理和判决,从而解决纠纷的一种方式。

  旅游者与旅游经营者之间发生纠纷,通过诉讼方式解决争议的,应当按照民事诉讼法的规定进行。根据民事诉讼法的规定,向人民法院起诉的,应当向人民法院递交起诉状,并按照被告人数提交副本,同时必须符合下列条件: (1)原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织; (2)有明确的被告; (3)有具体的诉讼请求和事实、理由; (4)属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。书写起诉状确有困难的,可以口头起诉,由人民法院记入笔录,并告知对方当事人。起诉状应当记明下列事项: (1)原告的姓名、性别、年龄、民族、职业、工作单位、住所、联系方式,法人或者其他组织的名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务、联系方式; (2)被告的姓名、性别、工作单位、住所等信息,法人或者其他组织的名称、住所等信息; (3)诉讼请求和所根据的事实与理由; (4)证据和证据来源,证人姓名和住所。

  当事人可以委托1至2人作为诉讼代理人。下列人员可以被委托为诉讼代理人: (1)律师、基层法律服务工作者; (2)当事人的近亲属或者工作人员; (3)当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。委托他人代为诉讼,必须向人民法院提交由委托人签名或者盖章的授权委托书。

  民事诉讼实行“谁主张,谁举证”原则,即当事人对自己提出的主张,有责任提供证据。如果当事人对自己的主张不能举证证明,其主张就不能成立。民事诉讼实行“两审终审”制度,即当事人不服第一审人民法院作出的未发生法律效力的判决和裁定,可以依法提请上一级人民法院对案件重新进行审理。根据民事诉讼法第一百六十四条的规定,当事人不服地方人民法院第一审判决的,有权在判决书送达之日起15日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服地方人民法院第一审裁定的,有权在裁定书送达之日起10日内向上一级人民法院提起上诉。

  按照民事诉讼法的规定,发生法律效力的民事判决、裁定,当事人必须履行;一方拒绝履行的,对方当事人可以向人民法院申请执行,也可以由审判员移送执行员执行。发生法律效力的民事判决、裁定,以及刑事判决、裁定中的财产部分,由第一审人民法院或者与第一审人民法院同级的被执行的财产所在地人民法院执行。执行工作由执行员进行,执行员接到申请执行书或者移交执行书,应当向被执行人发出执行通知,并可以立即采取强制执行措施。被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务,人民法院有权向有关单位查询被执行人的存款、债券、股票、基金份额等财产情况,并有权根据不同情形扣押、冻结、划拨、变价被执行人的财产,有权查封、扣押、冻结、拍卖、变卖被执行人应当履行义务部分的财产等。

  第九十三条 消费者协会、旅游投诉受理机构和有关调解组织在双方自愿的基础上,依法对旅游者与旅游经营者之间的纠纷进行调解。

  【本条主旨】

  本条是关于旅游纠纷调解的规定。

  【本条释义】

  本条共一款,对消费者协会、旅游投诉受理机构和有关调解组织对旅游者与旅游经营者之间的纠纷进行调解作了规定。

  一、对旅游纠纷调解作出规定的必要性

  调解是一项具有中国特色的化解矛盾、消除纷争的非诉讼纠纷解决方式,被国际社会誉为化解社会矛盾的“东方经验”。在经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、各种矛盾凸显叠加的今天,调解的作用愈显重要。党和国家历来高度重视调解工作,注重发挥调解的作用。2006年10月11日中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确提出,要“更多采用调解方法,综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法,把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态”。国家立法机关除了制定专门的人民调解法外,还在民事诉讼法、仲裁法、劳动争议调解仲裁法、农村土地承包经营纠纷调解仲裁法等法律中对调解解决纠纷作了明确规定。当然,在诉讼、仲裁程序中进行调解,属于诉讼、仲裁程序的特定步骤,与本法所规定的调解解决旅游纠纷作为一项独立的纠纷解决方式有所不同。

  旅游者与旅游经营者之间发生的纠纷,在性质上属于人民内部矛盾。通过调解方式解决彼此之间的争议,有利于及时化解矛盾、解决纠纷,有利于维护社会稳定、促进社会和谐。本法第九十二条关于旅游者与旅游经营者之间纠纷解决途径的规定中,明确将调解方式规定为一种纠纷解决途径。因此,本条对旅游纠纷的调解作出规定,明确具体要求。

  二、关于旅游纠纷调解的具体要求

  根据本条的规定,消费者协会、旅游投诉受理机构和有关调解组织在双方自愿的基础上,依法对旅游者与旅游经营者之间的纠纷进行调解。调解解决旅游纠纷,包括以下几个方面:

  第一,关于调解的主体。按照本条的规定,调解的主体有三类:

  1消费者协会。根据消费者权益保护法的规定,消费者协会是依法成立的对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的社会团体。消费者协会承担包括“受理消费者的投诉,并对投诉事项进行调查、调解”在内的职责。

  2旅游投诉受理机构。按照本法第九十一条的规定,县级以上人民政府应当指定或者设立统一的旅游投诉受理机构。旅游投诉受理机构可以对旅游者与旅游经营者之间的纠纷进行调解。

  3有关调解组织。根据人民调解法的规定,人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会,企业事业单位根据需要设立人民调解委员会。有关调解组织可以对旅游者与旅游经营者之间的纠纷进行调解。

  第二,关于调解的原则。按照本条的规定,消费者协会、旅游投诉受理机构和有关调解组织对旅游者与旅游经营者之间的纠纷进行调解,应当遵循以下两个原则。

  1当事人自愿原则。所谓当事人自愿原则,是指消费者协会、旅游投诉受理机构和有关调解组织开展调解工作,必须是在双方当事人自愿的基础上进行。即旅游者与旅游经营者之间发生纠纷以后,是否需要进行调解、由哪个组织进行调解等,都要由当事人自愿决定,消费者协会、旅游投诉受理机构和有关调解组织不能强行进行调解。同时,当事人的自愿,必须是旅游者与旅游经营者双方当事人都是自愿的,而不能一方当事人愿意调解、另一方当事人不愿意调解。当事人一方明确拒绝调解的,不得调解。如果消费者协会、旅游投诉受理机构和有关调解组织在双方当事人或者一方当事人不愿意调解的情况下,强行进行调解,或者在调解不成的情况下按照自己的主张强行制作调解书等的,都是属于违背当事人自愿原则的行为。此外,不得因调解而阻止当事人依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。

  2合法调解原则。所谓合法调解原则,是指消费者协会、旅游投诉受理机构和有关调解组织开展调解工作,必须依照法律、法规的规定,不得违反法律、法规。合法调解原则要求调解活动必须以事实为根据、以法律为准绳,而不能事实不清、是非不分,哪一方当事人强势就帮哪一方。如某旅行社在组团时向旅游者声称,旅行期间住宿安排为全程五星级酒店、双人标准间,并体现在双方之间签订的旅游服务合同中,但实际执行是全程安排三星级酒店,四人一个房间,旅行结束后,旅游者要求旅行社退还多收的费用,由此发生纠纷,并请求调解。在此纠纷中,调解者应当充分听取当事人的陈述,查明双方之间合同的约定内容、旅游者交纳费用的标准、旅行中实际住宿安排等情况,如果情况属实,应当讲解有关法律、法规和国家政策,耐心疏导,在当事人平等协商、互谅互让的基础上提出纠纷解决方案,帮助当事人自愿达成调解协议。总之,消费者协会、旅游投诉受理机构和有关调解组织对旅游者与旅游经营者之间的纠纷进行调解,应当坚持原则、明法析理、主持公道,同时要防止矛盾激化,引发不必要的事端。

  第九十四条 旅游者与旅游经营者发生纠纷,旅游者一方人数众多并有共同请求的,可以推选代表人参加协商、调解、仲裁、诉讼活动。

  【本条主旨】

  本条是关于旅游者一方推选代表人参加纠纷解决活动的规定。

  【本条释义】

  本条共一款,对旅游者与旅游经营者发生纠纷时旅游者一方人数众多并有共同请求的可推选代表人参加纠纷解决活动作了规定。

  一、规定旅游者一方人数众多且有共同请求可推选代表人参加纠纷解决活动的必要性 在现实生活中,有一些案件涉及许多人的权益,如因环境污染造成的损害案件、因食物中毒造成的伤害案件、因销售假冒伪劣商品侵犯消费者权益案件,等等。这类案件的一个主要特点是,当事人一方的人数众多。在这种情况下,应当如何处理纠纷,既涉及当事人权益的问题,又涉及处理机关相关资源的合理调配问题。如果让人数众多的一方当事人的所有人员都参加到纠纷解决过程中来,可能会产生有的当事人无法到场发表意见,导致纠纷解决过程拖长的情况;如果将纠纷进行分拆,人数众多一方的当事人,分别与另一方当事人进行一对一的纠纷解决办法,又会产生耗时费力的问题,而且在处理结果上可能产生差别甚至矛盾的现象。

  对此,我国在1991年制定的民事诉讼法中,设立了代表人诉讼的制度,即当事人一方人数众多的共同诉讼,可以由当事人推选代表人进行诉讼,代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力。这一制度对于快速处理当事人一方人数众多的共同诉讼,节省司法资源,发挥了重要的作用。此后,我国在2007年12月制定的劳动争议调解仲裁法、2009年6月制定的农村土地承包经营纠纷调解仲裁法中,分别对劳动争议、农村土地承包经营纠纷中当事人一方人数众多的解决方式作了规定。如劳动争议调解仲裁法第七条规定,发生劳动争议的劳动者一方在10人以上,并有共同请求的,可以推举代表参加调解、仲裁或者诉讼活动。农村土地承包经营纠纷调解仲裁法第十九条第一款中规定,农村土地承包经营纠纷仲裁的申请人、被申请人为当事人;当事人一方人数众多的,可以推选代表人参加仲裁。此外,最高人民法院在2003年1月以法释〔2003〕2号文发布的《关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》中也规定,在证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件中,原告人数众多的可以推选2至5名诉讼代表人。

  在旅行社组团旅游中,一旦发生纠纷,旅游者一方往往人数较多。因此,为了方便、快捷解决争议,本条规定了旅游者一方人数众多并有共同请求的,可以推选代表人参加协商、调解、仲裁、诉讼活动。

  二、关于旅游者一方人数众多并有共同请求可推选代表人参加纠纷解决活动的具体要求 根据本条的规定,旅游者与旅游经营者发生纠纷,旅游者一方人数众多并有共同请求的,可以推选代表人参加协商、调解、仲裁、诉讼活动。推选代表人参加纠纷解决活动,包括以下几个方面的具体要求:

  第一,可以推选代表人的一方当事人,只能是旅游者。在旅游者与旅游经营者之间发生纠纷后,可以推选代表人参加纠纷解决活动的,只能是旅游者一方,旅游经营者一方不能推选代表人。同时,推选的代表人,只能从作为一方当事人的旅游者中间产生,而不能在旅游者以外的其他第三人中产生。至于可以推选多少人作为代表人,法律没有明确规定。按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》的规定,在民事诉讼中,代表人为“二至五人”.

  第二,旅游者一方推选代表人的条件之一,是“人数众多”。至于人数众多的具体认定标准,法律没有明确规定。按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》的规定,在民事诉讼中,“当事人一方人数众多”为“一般指十人以上”。此外,我国劳动争议调解仲裁法第七条也规定为“劳动者一方在十人以上”。因此,可以参照上述规定,将“人数众多”理解为“十人以上”。当然,在通过协商、调解、仲裁方式解决旅游纠纷时,还需要依据当事人之间的协议或者有关调解、仲裁的规定来进一步确定。

  第三,旅游者一方推选代表人的条件之二,是“有共同请求”。所谓有共同请求,是指当事人的请求标的为共同的或者属于同一种类的。如某旅行社发布信息,称将于春节前组团去某国旅游,人数满60人即可成团出行,但最终只有30人报名参加并与旅行社签订合同、交纳费用,于是旅行社宣布取消该次旅游活动、解除已经签订的合同,但没有向旅游者退还已收取的费用,这30名旅游者一起向法院起诉要求旅行社退还收取的费用。

  第四,代表人参加纠纷解决的活动,对其所代表的当事人发生效力。这里讲的代表人的活动,主要是指参加纠纷解决过程中的程序性活动,如提供证据、提出管辖异议、进行辩论、申请证据保全、申请顺延期间等不涉及当事人实体权利的行为。这是因为,对实体权利的处分,是法律赋予民事权利主体的重要权利,未经当事人授权,他人无权代为处分。因此,凡涉及当事人实体权利的活动,如变更、放弃请求或者承认对方当事人的请求,进行和解等,必须经被代表的当事人同意,否则将构成对被代表的当事人的权利的侵犯。对此,我国民事诉讼法第五十三条中作了明确的规定,即“代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力,但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求,进行和解,必须经被代表的当事人同意”.

  第五,代表人可以委托代理人参加纠纷解决活动。代表人参加旅游纠纷解决活动,既可以自己亲自参加,也可以委托代理人参加。按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》的规定,在民事诉讼中,“每位代表人可以委托一至二人作为诉讼代理人”。根据民事诉讼法第五十九条的规定,委托他人代为诉讼,必须向人民法院提交由委托人签名或者盖章的授权委托书。授权委托书必须记明委托事项和权限。诉讼代理人代为承认、放弃、变更诉讼请求,进行和解,提起反诉或者上诉,必须有委托人的特别授权。

  第九章 法律责任

  本章共16条,占本法全部条文(112条)的1428%,对违反本法规定的行为,设定了相应的法律责任。所谓法律责任,是指责任主体违反了法定或者约定的义务而必须承担的具有强制性的特定后果。法律责任是一种不利的法律后果。根据违法行为的性质和危害的程度不同,法律责任分为行政责任、民事责任、刑事责任三种。

  行政责任又称行政法律责任,是指因违反行政法律、法规所应承担的法律责任。行政责任分为两类:一是行政处分。是指对国家工作人员及由国家机关委派到企事业单位任职的人员的行政违法行为,由所在单位或者其上级主管机关所给予的一种制裁性处理。行政处分的种类包括警告、记过、降级、降职、撤职、开除等。二是行政处罚。是指国家行政机关对构成行政违法行为的公民、法人或者其他组织实施的制裁。行政处罚包括以下几种:警告;罚款;没收违法所得、没收非法财物;责令停产停业;暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照;行政拘留;以及法律、行政法规规定的其他行政处罚。

  民事责任又称民事法律责任,是指由于违反民事法律或者合同约定,或者侵害了他人合法权益所应当承担的法律后果。民事责任具有以下特点:一是民事责任主要在于救济当事人的权利,赔偿或者补偿当事人的损失;二是民事责任主要是一种财产责任;三是民事责任可以由当事人协商解决。民事责任可以分为违约责任和侵权责任两种。违约责任是指合同当事人不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定时,依法产生的法律责任。侵权责任是指民事主体因实施侵权行为而应承担的民事法律后果。本章没有对民事责任的问题作出规定。

  刑事责任又称刑事法律责任,是指行为人因犯罪行为所导致的,违反国家刑事法律而必须承担的惩罚性的后果。这种惩罚性的后果由司法机关通过特定的程序来确定。刑事责任具有以下特点:一是行为人行为具有严重的社会危害性;二是刑事责任是犯罪人向国家所负的法律责任,由国家机关来追究;三是刑事责任是所有法律责任中最严厉的一种,如被判处死刑、无期徒刑等。

  本法在“法律责任”一章中,主要对违法行为的行政责任作了规定,并在第一百一十条中原则规定了刑事责任,即“违反本法规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任”.

  第九十五条 违反本法规定,未经许可经营旅行社业务的,由旅游主管部门或者工商行政管理部门责令改正,没收违法所得,并处一万元以上十万元以下罚款;违法所得十万元以上的,并处违法所得一倍以上五倍以下罚款;对有关责任人员,处二千元以上二万元以下罚款。

  旅行社违反本法规定,未经许可经营本法第二十九条第一款第二项、第三项业务,或者出租、出借旅行社业务经营许可证,或者以其他方式非法转让旅行社业务经营许可的,除依照前款规定处罚外,并责令停业整顿;情节严重的,吊销旅行社业务经营许可证;对直接负责的主管人员,处二千元以上二万元以下罚款。

  【本条主旨】

  本条是对违反本法规定未经许可经营旅行社业务和旅行社违法经营行为予以处罚的规定。

  【本条释义】

  本条共两款,分别对未经许可经营旅行社业务和旅行社违法经营行为规定了相应的法律责任。

  一、关于未经许可经营旅行社业务行为的构成及处罚

  本条第一款对未经主管部门许可,擅自经营旅行社业务的行为规定了相应的法律责任。

  (一)关于本违法行为的主体

  根据本条第一款规定,本违法行为的主体为一般主体,即任何公司、企事业单位、其他组织或者个人,都有可能成为本违法行为的主体。也就是说,只要实施了未经许可,擅自经营旅行社业务的行为,就会成为本违法行为的主体,将依法受到法律的追究。

  (二)关于本违法行为的构成

  根据本条第一款的规定,本违法行为的构成,为“违反本法规定,未经许可经营旅行社业务的”。根据2009年2月20国务院令第550号公布的《旅行社管理条例》的规定,旅行社是指“从事招徕、组织、接待旅游者等活动,为旅游者提供相关旅游服务,开展国内旅游业务、入境旅游业务或者出境旅游业务的企业法人”。本法第二十八条规定,设立旅行社,招徕、组织、接待旅游者,为其提供旅游服务,应当具备下列条件,取得旅游主管部门的许可,依法办理工商登记: (1)有固定的经营场所; (2)有必要的营业设施; (3)有符合规定的注册资本; (4)有必要的经营管理人员和导游; (5)法律、行政法规规定的其他条件。根据上述规定,旅行社作为以营利为目的的从事旅游业务的企业,须经许可、工商登记后,方可营业。因此,任何单位或者个人,未经许可,擅自经营旅行社业务的,即构成本违法行为。

  (三)关于本违法行为的处罚

  根据本条第一款的规定,对本违法行为的处罚,包括以下两个方面的内容:

  1关于实施处罚的机关。对本违法行为实施处罚的机关,为“旅游主管部门或者工商行政管理部门”。根据本法第二十八条的规定,设立旅行社,除应当具备法律、行政法规规定的条件外,还应当取得旅游主管部门的许可,并依法办理工商登记。因此,对于没有取得旅游主管部门的许可,擅自经营旅行社业务的,由旅游主管部门依法给予处罚。对于虽然已经取得旅游主管部门许可,但没有依法办理工商登记就擅自经营旅行社业务的,由工商行政管理部门依法给予处罚。

  2关于处罚的具体内容。根据本条第一款的规定,对于构成本违法行为的,即“违反本法规定,未经许可经营旅行社业务的”,首先由旅游主管部门或者工商行政管理部门责令改正,即停止违法行为。同时,由旅游主管部门或者工商行政管理部门根据违法行为的情节,给予以下行政处罚:

  第一,没收违法所得。所谓没收违法所得,是指实施行政处罚的机关依照法律规定,将违法行为人通过违法行为获取的财产收归国有的一种处罚形式。没收违法所得,是一种财产罚,即对行为人通过实施违法行为而获取的非法收益予以收缴。

  第二,处以罚款。所谓罚款,是指实施行政处罚的机关依照法律规定,强迫违法行为人缴纳一定数额的货币从而依法损害或者剥夺违法行为人某些财产的一种处罚形式。罚款也是一种财产罚,即对行为人的财产权予以一定程度的剥夺。根据本条第一款的规定,对于构成本违法行为的,除了“没收违法所得”外,还要“并处”罚款。至于罚款的数额,按照以下两种情况予以确定: (1)违法所得在十万元以下的,或者没有违法所得的,并处“一万元以上十万元以下”的罚款; (2)违法所得在十万元以上的,并处“违法所得一倍以上五倍以下”的罚款。

  第三,对责任人员的处罚。根据本条第一款的规定,对于构成本违法行为的,还要对“有关责任人员”予以处罚,具体处罚内容是“处二千元以上二万元以下罚款”。这种既对单位予以处罚又对责任人员予以处罚的制度,简称为“两罚制”,即既处罚单位,又处罚个人,从而对违法行为形成一种震慑力量,促使人人养成遵守法律、依法办事的良好行为习惯。

  二、关于旅行社违法经营行为的构成及处罚

  本条第二款对旅行社违法经营行为规定了相应的法律责任。

  (一)关于本违法行为的主体

  根据本条第二款的规定,本违法行为的主体是特定主体,即“旅行社”。也就是说,只有旅行社,才有可能成为本违法行为的主体,其他的公司、企业、事业单位、社会团体以及其他组织和个人,都不会成为本违法行为的主体。

  (二)关于本违法行为的构成

  根据本条第二款的规定,本违法行为,包括以下五种具体情形:

  1未经许可经营出境旅游业务。本法第二十九条第二款规定,“旅行社经营前款第二项和第三项业务,应当取得相应的业务经营许可,具体条件由国务院规定”。根据这一规定,已经依法成立,即已经“取得旅游主管部门的许可,依法办理工商登记”的旅行社,如果经营出境旅游业务的,还必须取得相应的业务经营许可,方可经营出境旅游业务。按照国务院《旅行社条例》第八条的规定,“旅行社取得经营许可满两年,且未因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的,可以申请经营出境旅游业务”。如果没有取得相应的业务经营许可,就经营出境旅游业务的,属于违法经营,即构成本违法行为。

  2未经许可经营边境旅游业务。根据本法第二十九条第二款的规定,旅行社经营边境旅游业务的,应当取得相应的业务经营许可。至于许可的“具体条件由国务院规定”。因此,已经依法成立的旅行社,如果需要经营边境旅游业务的,还必须取得相应的业务经营许可。如果没有取得相应的业务经营许可,就经营边境旅游业务的,属于违法经营,即构成本违法行为。

  3出租旅行社业务经营许可证。本法第三十条中明确规定,旅行社不得“出租”旅行社业务经营许可证。所谓出租旅行社业务经营许可证,是指依法成立的旅行社,将旅游主管部门颁发的旅行社业务经营许可证,以收取一定费用的方式,转让给他人使用。法律明确禁止出租旅行社业务经营许可证。因此,旅行社将自己依法取得的旅行社业务经营许可证“出租”给他人使用的,即构成违法行为。

  4出借旅行社业务经营许可证。本法第三十条中明确规定,旅行社不得“出借”旅行社业务经营许可证。所谓出借旅行社业务经营许可证,是指依法成立的旅行社,将旅游主管部门颁发的旅行社业务经营许可证,借给他人使用。法律明确禁止出借旅行社业务经营许可证。因此,旅行社将自己依法取得的旅行社业务经营许可证,“出借”给他人使用的,即构成违法行为。

  5以其他方式非法转让旅行社业务经营许可。本法第三十条中明确规定,旅行社不得“以其他形式非法转让”旅行社业务经营许可。所谓以其他形式非法转让,是指旅行社采取出租、出借以外的其他形式将旅行社业务经营许可提供给他人使用。按照2009年4月3日国家旅游局令第30号公布的《旅行社条例实施细则》第二十七条第二款的规定,旅行社的下列行为属于转让、出租或者出借旅行社业务经营许可证的行为: (1)除招徕旅游者和符合该实施细则规定的接待旅游者的情形外,准许或者默许其他企业、团体或者个人,以自己的名义从事旅行社业务经营活动的; (2)准许其他企业、团体或者个人,以部门或者个人承包、挂靠的形式经营旅行社业务的。法律明确禁止以其他方式非法转让旅行社业务经营许可证。因此,旅行社将自己依法取得的旅行社业务经营许可证,“以其他形式非法转让”给他人使用的,即构成违法行为。

  (三)关于本违法行为的处罚

  根据本条第二款的规定,构成本违法行为的,即旅行社未经许可经营出境旅游业务、边境旅游业务,或者出租、出借旅行社业务经营许可证,或者以其他方式非法转让旅行社业务经营许可的,首先要按照本条第一款的规定给予处罚,即由旅游主管部门或者工商行政管理部门责令改正,“没收违法所得,并处一万元以上十万元以下罚款;违法所得十万元以上的,并处违法所得一倍以上五倍以下罚款;对有关责任人员,处二千元以上二万元以下罚款”。同时,还要给予以下的处罚:

  1责令停业整顿。所谓责令停业整顿,是指实施行政处罚的机关依法责成实施违法行为的旅行社停止经营活动,整顿其内部经营管理制度、措施,从而在一定程度上限制或者剥夺其经营能力的一种处罚形式。旅行社未经许可经营出境旅游业务、边境旅游业务,或者出租、出借旅行社业务经营许可证,或者以其他方式非法转让旅行社业务经营许可的,除了给予没收违法所得、并处罚款的处罚外,还要责令其停业整顿。在停业整顿期间,旅行社不得开展经营活动。

  2吊销旅行社业务经营许可证。所谓吊销旅行社业务经营许可证,是指实施行政处罚的机关依法注销实施违法行为的旅行社的业务经营许可证,从而剥夺其继续经营旅行社业务能力的一种处罚形式。吊销经营许可证,是一种能力罚,即剥夺违法行为的经营能力、经营资格。按照国务院《旅行社管理条例》第四十二条的规定,“旅行社被吊销《旅行社业务经营许可证》的,由工商行政管理部门相应吊销营业执照”。需要注意的是,根据本条第二款的规定,吊销旅行社业务经营许可证,需要具备“情节严重的”条件,即违法行为达到了相当的严重程度。至于哪些情况属于“情节严重”,即“情节严重”的具体条件,需要有关方面在制定本法的配套性法规、规章时,根据实际情况,予以进一步的明确。

  3对直接负责的主管人员处以罚款。即“对直接负责的主管人员,处二千元以上二万元以下罚款”。需要注意的是,本条第一款规定的是“对有关责任人员”“处二千元以上二万元以下罚款”,这里规定的是对“直接负责的主管人员”进行处罚,虽然两者的罚款数额相同,但两者的处罚对象有所不同。所谓“直接负责的主管人员”,是指旅行社中负责相关业务的管理人员,如副总经理、部门经理等人员。

  第九十六条 旅行社违反本法规定,有下列行为之一的,由旅游主管部门责令改正,没收违法所得,并处五千元以上五万元以下罚款;情节严重的,责令停业整顿或者吊销旅行社业务经营许可证;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,处二千元以上二万元以下罚款:(一)未按照规定为出境或者入境团队旅游安排领队或者导游全程陪同的;

  (二)安排未取得导游证或者领队证的人员提供导游或者领队服务的;

  (三)未向临时聘用的导游支付导游服务费用的;

  (四)要求导游垫付或者向导游收取费用的。

  【本条主旨】

  本条是关于旅行社未按规定为出境或者入境团队旅游安排领队或者导游全程陪同等行为予以处罚的规定。

  【本条释义】

  本条共一款,对旅行社未按规定为出境或者入境团队旅游安排领队或者导游全程陪同等行为规定了相应的法律责任。

  一、关于违法行为的主体

  根据本条的规定,本违法行为的主体,为特定主体,即“旅行社”。这里的旅行社,是指依法取得旅游主管部门许可并办理工商登记的从事旅游业务的企业。只有旅行社才有可能成为本违法行为的主体,其他的公司、企业、事业单位、社会团体以及其他组织和个人,都不会成为本违法行为的主体。

  二、关于违法行为的构成

  根据本条的规定,本违法行为包括以下四种具体情形:

  第一,未按照规定为出境或者入境团队旅游安排领队或者导游全程陪同的。本法第三十六条规定:“旅行社组织团队出境旅游或者组织、接待团队入境旅游,应当按照规定安排领队或者导游全程陪同。”此外,国务院制定的行政法规也对此作了一些规定,如《旅行社条例》第三十条规定,旅行社组织中国内地居民出境旅游的,应当为旅游团队安排领队全程陪同。《中国公民出国旅游管理办法》第十条第一款规定,组团社应当为旅游团队安排专职领队等。因此,旅行社应当严格按照规定为出境或者入境团队旅游安排领队或者导游全程陪同,如果没有按照规定安排领队或者导游全程陪同的,即构成本违法行为。

  第二,安排未取得导游证或者领队证的人员提供导游或者领队服务的。国务院《旅行社条例》第三十一条规定:“旅行社为接待旅游者委派的导游人员或者为组织旅游者出境旅游委派的领队人员,应当持有国家规定的导游证、领队证。”本法第三十七条规定,参加导游资格考试成绩合格,与旅行社订立劳动合同或者在相关旅游行业组织注册的人员,可以申请取得导游证。第三十九条规定,取得导游证,具有相应的学历、语言能力和旅游从业经历,并与旅行社订立劳动合同的人员,可以申请取得领队证。因此,旅行社安排人员提供导游或者领队服务的,必须严格遵守相关规定,安排具有导游证或者领队证的人员提供相关服务。如果旅行社安排没有取得导游证或者领队证的人员提供导游或者领队服务的,即构成本违法行为。

  第三,未向临时聘用的导游支付导游服务费用的。本法第三十八条第二款规定:“旅行社临时聘用导游为旅游者提供服务的,应当全额向导游支付本法第六十条第三款规定的导游服务费用。”本法第六十条第三款规定:“安排导游为旅游者提供服务的,应当在包价旅游合同中载明导游服务费用。”旅行社可以临时聘用导游为旅游者提供服务,但必须全额向导游支付法律明确规定的导游服务费用。如果旅行社在临时聘用导游为旅游者提供服务后,没有按照法律规定全额向导游支付导游服务费用的,即构成本违法行为。

  第四,要求导游垫付或者向导游收取费用的。本法第三十八条第三款规定:“旅行社安排导游为团队旅游提供服务的,不得要求导游垫付或者向导游收取任何费用。" 《旅行社条例》第三十四条规定,旅行社不得要求导游人员和领队人员接待不支付接待和服务费用或者支付的费用低于接待和服务成本的旅游团队,不得要求导游人员和领队人员承担接待旅游团队的相关费用。《旅行社条例实施细则》第三十一条进一步明确规定,《旅行社条例》第三十四条所规定的旅行社不得要求导游人员和领队人员承担接待旅游团队的相关费用,主要包括: (1)垫付旅游接待费用; (2)为接待旅游团队向旅行社支付费用; (3)其他不合理费用。因此,旅行社不得要求导游垫付或者向导游收取费用,如果要求导游垫付或者向导游收取费用,即构成本违法行为。

  三、关于违法行为的处罚

  根据本条的规定,旅行社实施未按照规定为出境或者入境团队旅游安排领队或者导游全程陪同等违法行为的,由旅游主管部门责令改正,同时给予以下处罚:

  第一,没收违法所得。旅行社因实施本违法行为,如未按照规定为出境或者入境团队旅游安排领队或者导游全程陪同,或者安排未取得导游证或者领队证的人员提供导游或者领队服务等,有违法所得的,一律予以没收。

  第二,并处罚款。除了没收违法所得以外,还要“并处”罚款。罚款的数额为“五千元以上五万元以下”.

  第三,责令停业整顿或者吊销旅行社业务经营许可证。除了没收违法所得、并处罚款外,对于实施本违法行为“情节严重的”旅行社,还要“责令停业整顿”或者“吊销旅行社业务经营许可证”. “责令停业整顿”属于暂时性的能力罚,即在停业整顿期间,旅行社不得开展经营业务,整顿结束以后,仍然可以开展经营活动。“吊销旅行社业务经营许可证”属于剥夺经营资格的能力罚,即一旦吊销旅行社业务经营许可证,就失去了从事旅游业经营活动的资格。

  第四,对相关人员处以罚款。即对“直接负责的主管人员”和“其他直接责任人员”,处“二千元以上二万元以下”的罚款。

  第九十七条 旅行社违反本法规定,有下列行为之一的,由旅游主管部门或者有关部门责令改正,没收违法所得,并处五千元以上五万元以下罚款;违法所得五万元以上的,并处违法所得一倍以上五倍以下罚款;情节严重的,责令停业整顿或者吊销旅行社业务经营许可证;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,处二千元以上二万元以下罚款:

  (一)进行虚假宣传,误导旅游者的;

  (二)向不合格的供应商订购产品和服务的;

  (三)未按照规定投保旅行社责任保险的。

  【本条主旨】

  本条是对旅行社进行虚假宣传误导旅游者等行为予以处罚的规定。

  【本条释义】

  本条共一款,对旅行社进行虚假宣传误导旅游者等行为规定了相应的法律责任。

  一、关于违法行为的主体

  根据本条的规定,本违法行为的主体,为特定主体,即“旅行社”。这里的旅行社,是指依法取得旅游主管部门许可并办理工商登记的从事旅游业务的企业。只有旅行社才有可能成为本违法行为的主体,其他的公司、企业、事业单位、社会团体以及其他组织和个人,都不会成为本违法行为的主体。

  二、关于违法行为的构成

  根据本条的规定,本违法行为,包括以下三种具体情形:

  第一,进行虚假宣传,误导旅游者的。本法“总则”第六条中规定,“旅游经营者应当诚信经营”。本法第三十二条还规定,“旅行社为招徕、组织旅游者发布信息,必须真实、准确,不得进行虚假宣传,误导旅游者”. 《旅行社条例》第二十四条也规定,“旅行社向旅游者提供的旅游服务信息必须真实可靠,不得作虚假宣传”. 旅行社应当严格遵守上述规定,在为招徕、组织旅游者发布信息时,应当做到真实、准确,不得发布虚假信息,不得进行虚假宣传,不得误导旅游者。否则,即可构成本违法行为。

  第二,向不合格的供应商订购产品和服务的。本法“总则”第六条中规定,“旅游经营者应当诚信经营,公平竞争,承担社会责任,为旅游者提供安全、健康、卫生、方便的旅游服务”。本法第三十四条还规定,“旅行社组织旅游活动应当向合格的供应商订购产品和服务”。向合格的供应商订购产品和服务,是旅游经营者向旅游者提供安全、健康、卫生、方便的旅游服务的重要保证,是旅游者享有安全、健康、卫生、方便的旅游服务的重要前提。因此,旅游经营者应当遵守法律规定,在订购产品和服务时,应当选择合格的供应商。如果旅游经营者违反法律规定,向不合格的供应商订购产品和服务的,即构成本违法行为。

  第三,未按照规定投保旅行社责任保险的。本法第五十六条规定:“国家根据旅游活动的风险程度,对旅行社、住宿、旅游交通以及本法第四十七条规定的高风险旅游项目等经营者实施责任保险制度。" 《旅行社条例》第三十八条规定:“旅行社应当投保旅行社责任险。旅行社责任险的具体方案由国务院旅游行政主管部门会同国务院保险监督管理机构另行制定。”按照2010年11月25日国家旅游局、中国保险监督管理委员会发布的《旅行社责任保险管理办法》的规定,在中华人民共和国境内依法设立的旅行社,应当依法投保旅行社责任保险。旅行社责任保险的保险责任,应当包括旅行社在组织旅游活动中依法对旅游者的人身伤亡、财产损失承担的赔偿责任和依法对受旅行社委派并为旅游者提供服务的导游或者领队人员的人身伤亡承担的赔偿责任,具体包括下列情形: (1)因旅行社疏忽或过失应当承担赔偿责任的; (2)因发生意外事故旅行社应当承担赔偿责任的; (3)国家旅游局会同中国保险监督管理委员会规定的其他情形。因此,旅行社应当依照法律、行政法规的规定,投保旅行社责任保险。如果旅行社没有按照规定投保旅行社责任保险的,即构成本违法行为。

  三、关于违法行为的处罚

  根据本条的规定,旅行社违反本法规定,实施虚假宣传误导旅游者、向不合格的供应商订购产品和服务以及未按照规定投保旅行社责任保险等行为的,由旅游主管部门或者有关部门责令改正,同时给予以下处罚:

  第一,没收违法所得。旅行社实施本违法行为,有违法所得的,没收违法所得。

  第二,处以罚款。除了没收违法所得外,还要对旅行社“并处”罚款。罚款的数额,按照以下情况确定:一是没有违法所得,或者违法所得在五万元以下的,并处“五千元以上五万元以下”的罚款;二是违法所得在五万元以上的,并处“违法所得一倍以上五倍以下”的罚款。

  第三,责令停业整顿或者吊销旅行社业务经营许可证。除了没收违法所得、并处罚款外,对于实施本违法行为“情节严重的”旅行社,还要“责令停业整顿”或者“吊销旅行社业务经营许可证”. “责令停业整顿”属于暂时性的能力罚,即在停业整顿期间,旅行社不得开展经营业务;整顿结束以后,仍然可以开展经营活动。“吊销旅行社业务经营许可证”属于剥夺经营资格的能力罚,即一旦吊销旅行社业务经营许可证,就失去了从事旅游业经营活动的资格。至于“情节严重的”具体认定标准,需要有关方面在制定配套性的法规、规章时,予以进一步的明确。

  第四,对有关人员处以罚款。即对“直接负责的主管人员”和“其他直接责任人员”,处“二千元以上二万元以下”的罚款。

  第九十八条 旅行社违反本法第三十五条规定的,由旅游主管部门责令改正,没收违法所得,责令停业整顿,并处三万元以上三十万元以下罚款;违法所得三十万元以上的,并处违法所得一倍以上五倍以下罚款;情节严重的,吊销旅行社业务经营许可证;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,没收违法所得,处二千元以上二万元以下罚款,并暂扣或者吊销导游证、领队证。

  【本条主旨】

  本条是对旅行社以不合理的低价组织旅游活动等行为予以处罚的规定。

  【本条释义】

  本条共一款,对旅行社以不合理的低价组织旅游活动等行为规定了相应的法律责任。

  一、关于违法行为的主体

  根据本条的规定,本违法行为的主体,为特定主体,即“旅行社”。这里的旅行社,是指依法取得旅游主管部门许可并办理工商登记的从事旅游业务的企业。只有旅行社,才有可能成为本违法行为的主体,其他的公司、企业、事业单位、社会团体以及其他组织和个人,都不会成为本违法行为的主体。

  二、关于违法行为的构成

  根据本条的规定,本违法行为的构成,是“旅行社违反本法第三十五条规定的”,即旅行社实施了本法第三十五条禁止的行为。

  本法第三十五条规定了旅行社不得实施的以下几种行为:

  第一,以不合理的低价组织旅游活动,诱骗旅游者,并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。本法“总则”第六条中规定,“旅游经营者应当诚信经营,公平竞争”。以不不合理的低价组织旅游活动,一方面损害了正常的旅游市场秩序;另一方面因其不符合商业规律,不具有可持续性,旅行社会通过安排旅游者购物或者另行付费旅游项目等其他方式,获取不正当利益,损害旅游者的权益。因此,本法第三十五条第一款作了明确规定,禁止旅行社以不合理的低价组织旅游活动,诱骗旅游者,并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。国务院《旅行社条例》第二十七条中也明确规定,“旅行社不得以低于旅游成本的报价招徕旅游者”。该条例第五十三条第二款还规定,“违反本条例的规定,旅行社以低于旅游成本的报价招徕旅游者的,由价格主管部门依法给予处罚”。因此,旅行社实施本法第三十五条第一款禁止行为的,即构成本违法行为。

  第二,指定具体购物场所。本法第九条第一款规定,旅游者有权自主选择旅游产品和服务,有权拒绝旅游经营者的强制交易行为。为了维护旅游者的合法权益,本法第三十五条第二款中规定,旅行社组织、接待旅游者,“不得指定具体购物场所”。因此,旅行社在组织、接待旅游者的过程中,应当认真遵守法律规定,切实做到不指定具体购物场所。如果旅行社组织、接待旅游者,实施了指定具体购物场所的行为,即构成本违法行为。但是,如果经双方协商一致或者旅游者要求,且不影响其他旅游者行程安排的除外。

  第三,安排另行付费旅游项目。本法第九条第一款规定,旅游者有权自主选择旅游产品和服务,有权拒绝旅游经营者的强制交易行为。为了维护旅游者的合法权益,本法第三十五条第二款中规定,旅行社组织、接待旅游者,“不得安排另行付费旅游项目”。因此,旅行社在组织、接待旅游者的过程中,应当认真遵守法律规定,切实做到不安排另行付费旅游项目。如果旅行社组织、接待旅游者,实施了安排另行付费旅游项目的行为,即构成本违法行为。但是,如果经双方协商一致或者旅游者要求,且不影响其他旅游者行程安排的除外。

  三、关于违法行为的处罚

  根据本条的规定,旅行社违反本法第三十五条的规定,实施了以不合理的低价组织旅游活动等行为的,由旅游主管部门或者有关部门责令改正,同时给予以下处罚:

  第一,没收违法所得。旅行社以不合理的低价组织旅游活动,诱骗旅游者,并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益,或者旅行社组织、接待旅游者,指定具体购物场所,安排另行付费旅游项目,对于其所获得的违法所得,一律予以没收。

  第二,责令停业整顿。除了没收违法所得以外,还要对实施法律明确禁止的行为的旅行社,给予责令停业整顿的处罚。“责令停业整顿”属于暂时性的能力罚,即在停业整顿期间,旅行社不得开展经营业务;整顿结束以后,仍然可以开展经营活动。

  第三,处以罚款。对于实施法律明确禁止的行为的旅行社,除了没收违法所得、责令停业整顿外,还要“并处”罚款。罚款的数额,按照以下两种情况确定:一是没有违法所得,或者违法所得在三十万元以下的,并处“三万元以上三十万元以下”的罚款。二是违法所得在三十万元以上的,并处“违法所得一倍以上五倍以下”的罚款。

  第四,吊销旅行社业务经营许可证。旅行社实施法律明确禁止行为“情节严重的”,还要“吊销旅行社业务经营许可证”. “吊销旅行社业务经营许可证”属于剥夺经营资格的能力罚,即一旦吊销旅行社业务经营许可证,就失去了从事旅游业经营活动的资格。至于“情节严重的”具体认定标准,需要有关方面在制定配套性的法规、规章时,予以进一步的明确。

  第五,对有关人员的处罚。即对旅行社实施法律明确禁止的行为“直接负责的主管人员”和“其他直接责任人员”,给予以下三种处罚:一是没收违法所得;二是处二千元以上二万元以下罚款;三是暂扣或者吊销导游证、领队证。所谓暂扣,是指临时性限制有关人员从事导游、领队业务活动的资格。在导游证、领队证被暂扣期间,相关人员不得从事导游、领队业务。

  第九十九条 旅行社未履行本法第五十五条规定的报告义务的,由旅游主管部门处五千元以上五万元以下罚款;情节严重的,责令停业整顿或者吊销旅行社业务经营许可证;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,处二千元以上二万元以下罚款,并暂扣或者吊销导游证、领队证。

  【本条主旨】

  本条是对旅行社未履行法定报告义务行为予以处罚的规定。

  【本条释义】

  本条共一款,对旅行社未履行法定报告义务的行为规定了相应的法律责任。

  一、关于违法行为的主体

  根据本条的规定,本违法行为的主体,为特定主体,即“旅行社”。这里的旅行社,是指依法取得旅游主管部门许可并办理工商登记的从事旅游业务的企业。只有旅行社才有可能成为本违法行为的主体,其他的公司、企业、事业单位、社会团体以及其他组织和个人,都不会成为本违法行为的主体。

  二、关于违法行为的构成

  根据本条的规定,本违法行为的构成,为“旅行社未履行本法第五十五条规定的报告义务的”,即旅行社没有按照法律规定及时将有关情况向有关主管机关报告。

  本法第五十五条规定:“旅游经营者组织、接待出入境旅游,发现旅游者从事违法活动或者有违反本法第十六条规定情形的,应当及时向公安机关、旅游主管部门或者我国驻外机构报告。”根据这一规定,旅行社应当及时向有关主管机关报告的事项,分为两类:

  第一,旅游者从事违法活动。本法第十三条规定:“旅游者在旅游活动中应当遵守社会公共秩序和社会公德,尊重当地的风俗习惯、文化传统和宗教信仰,爱护旅游资源,保护生态环境,遵守旅游文明行为规范。”旅游者应当文明出游,在旅游过程中,不得实施法律禁止的行为。如果旅游者在旅游过程中从事违法活动的,旅行社在发现后应当及时向公安机关、旅游主管部门或者我国驻外机构报告有关情况。如果旅行社不履行此项报告义务的,即构成本违法行为。

  第二,旅游者非法滞留或者擅自分团、脱团。旅游者应当遵守旅游服务合同,按照旅游服务合同约定的旅游行程安排等参加旅游活动,不得擅自分团、脱团,不得非法滞留。本法第十六条规定:“出境旅游者不得在境外非法滞留,随团出境的旅游者不得擅自分团、脱团。入境旅游者不得在境内非法滞留,随团入境的旅游者不得擅自分团、脱团。”一旦出现旅游者违反本法第十六条规定,非法滞留或者擅自分团、脱团的,旅行社应当及时向公安机关、旅游主管部门或者我国驻外机构报告有关情况。如果旅行社不履行此项报告义务的,即构成本违法行为。

  三、关于违法行为的处罚

  根据本条的规定,构成本违法行为的,即“旅行社未履行本法第五十五条规定的报告义务的”,由旅游主管部门给予以下处罚:

  第一,处以罚款。对于旅行社违反本法规定,不履行报告义务的,由旅游主管部门给予罚款的处罚,罚款的数额为“五千元以上五万元以下”.

  第二,责令停业整顿或者吊销许可证。对于旅行社违反本法规定,不履行报告义务,“情节严重的”,由旅游主管部门其责令停业整顿或者吊销旅行社业务经营许可证。至于“情节严重”的具体认定标准,需要有关方面在制定配套性法规、规章时予以进一步明确。

  第三,对有关人员予以处罚。即对“直接负责的主管人员”和“其他直接责任人员”,给予以下两种处罚:一是罚款,即处以“二千元以上二万元以下”的罚款;二是暂扣或者吊销导游证、领队证。即旅游主管部门在给予罚款处罚的同时,还应当暂扣或者吊销直接负责的主管人员和其他直接责任人员的导游证、领队证。

  第一百条 旅行社违反本法规定,有下列行为之一的,由旅游主管部门责令改正,处三万元以上三十万元以下罚款,并责令停业整顿;造成旅游者滞留等严重后果的,吊销旅行社业务经营许可证;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,处二千元以上二万元以下罚款,并暂扣或者吊销导游证、领队证:

  (一)在旅游行程中擅自变更旅游行程安排,严重损害旅游者权益的;

  (二)拒绝履行合同的;

  (三)未征得旅游者书面同意,委托其他旅行社履行包价旅游合同的。

  【本条主旨】

  本条是对旅行社及其从业人员在旅游行程中擅自变更旅游行程安排,严重损害旅游者权益等行为予以处罚的规定。

  【本条释义】

  本条共一款,对旅行社在旅游行程中擅自变更旅游行程安排严重损害旅游者权益等行为规定了相应的法律责任。

  一、关于违法行为的主体

  根据本条的规定,本违法行为的主体,为特定主体,即“旅行社”。这里的旅行社,是指依法取得旅游主管部门许可并办理工商登记的从事旅游业务的企业。只有旅行社才有可能成为本违法行为的主体,其他的公司、企业、事业单位、社会团体以及其他组织和个人,都不会成为本违法行为的主体。

  二、关于违法行为的构成

  根据本条的规定,本违法行为,包括以下三种具体情形:

  第一,在旅游行程中擅自变更旅游行程安排,严重损害旅游者权益的。旅游行程安排,是旅游合同的重要内容,是旅游者参加旅游活动、享受旅游服务的重要体现,旅行社应当认真执行旅游行程安排。本法第六十九条第一款规定:“旅行社应当按照包价旅游合同的约定履行义务,不得擅自变更旅游行程安排。”同时,本法第四十一条第二款中还规定,“导游和领队应当严格执行旅游行程安排,不得擅自变更旅游行程或者中止服务活动”。如果旅行社在旅游行程中擅自变更旅游行程安排,严重损害旅游者权益的,即构成本违法行为。

  第二,拒绝履行合同的。旅行社与旅游者之间签订合同以后,就要按照合同约定认真履行自己的义务。本法第六十九条第一款中规定,“旅行社应当按照包价旅游合同的约定履行义务”,旅行社拒绝履行合同的,即构成本违法行为。需要进一步说明的是,根据本法第七十条第一款规定:“旅行社不履行包价旅游合同义务或者履行合同义务不符合约定的,应当依法承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任;造成旅游者人身损害、财产损失的,应当依法承担赔偿责任。旅行社具备履行条件,经旅游者要求仍拒绝履行合同,造成旅游者人身损害、滞留等严重后果的,旅游者还可以要求旅行社支付旅游费用一倍以上三倍以下的赔偿金。”因此,旅行社拒绝履行合同,除了依法承担合同责任外,还要承担相应的行政法律责任,接受相应的行政处罚。

  第三,未征得旅游者书面同意,委托其他旅行社履行包价旅游合同的。包价旅游合同,是旅行社与旅游者之间签订的合同,理应由旅行社亲自履行。但是,现实生活中,旅行社招徕旅游者组团旅游时,也会出现因未达到约定人数而不能出团的现象。针对这种情况,本法第六十三条规定了相应的处理办法:一是组团社可以解除合同,退还已收取的全部费用;二是组团社经征得旅游者书面同意,可以委托其他旅行社履行合同。据此,旅行社在符合法定条件的情况下,可以委托其他旅行社履行包价旅游合同,但必须“征得旅游者书面同意”。如果旅行社未征得旅游者书面同意,委托其他旅行社履行包价旅游合同的,即构成本违法行为。

  三、关于违法行为的处罚

  根据本条的规定,旅行社实施本条规定的行为,即构成本违法行为的,首先由旅游主管部门责令改正,同时给予以下处罚:

  第一,处以罚款。旅游主管部门对于旅行社实施本违法行为的罚款处罚,数额为“三万元以上三十万元以下”.

  第二,责令停业整顿。旅游主管部门在给予旅行社罚款处罚的同时,“并责令停业整顿”。即旅行社实施本违法行为的,除了给予罚款处罚外,还须同时给予责令停业整顿的处罚。在停业整顿期间,旅行社不得开展经营活动。

  第三,吊销经营许可证。旅行社实施本违法行为,“造成旅游者滞留等严重后果的”,旅游主管部门还应当给予吊销旅行社业务经营许可证的处罚。根据本条的规定,旅行社实施本违法行为,造成旅游者“滞留”的,即旅游者不能按照合同约定返回出发地或者合同约定的其他地点的,必须给予吊销旅行社业务经营许可证的处罚。至于其他需要给予吊销旅行社业务经营许可证处罚的情形,需要有关方面在制定配套性的法规、规章时予以进一步的明确。

  第四,对有关人员的处罚。即对“直接负责的主管人员”和“其他直接责任人员”,给予以下两种处罚:一是罚款处罚。罚款的数额为“二千元以上二万元以下”。二是暂扣或者吊销证件。即在给予罚款处罚的同时,一并给予暂扣或者吊销导游证、领队证的处罚。

  第一百零一条 旅行社违反本法规定,安排旅游者参观或者参与违反我国法律、法规和社会公德的项目或者活动的,由旅游主管部门责令改正,没收违法所得,责令停业整顿,并处二万元以上二十万元以下罚款;情节严重的,吊销旅行社业务经营许可证;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,处二千元以上二万元以下罚款,并暂扣或者吊销导游证、领队证。

  【本条主旨】

  本条是对旅行社及其从业人员违法安排旅游者参观或者参与违反我国法律、法规和社会公德的项目或者活动的行为予以处罚的规定。

  【本条释义】

  本条共一款,对旅行社违法安排旅游者参观或者参与违反我国法律、法规和社会公德的项目或者活动的行为规定了相应的法律责任。

  一、关于违法行为的主体

  根据本条的规定,本违法行为的主体,为特定主体,即“旅行社”。这里的旅行社,是指依法取得旅游主管部门许可并办理工商登记的从事旅游业务的企业。只有旅行社才有可能成为本违法行为的主体,其他的公司、企业、事业单位、社会团体以及其他组织和个人,都不会成为本违法行为的主体。

  二、关于违法行为的构成

  根据本条的规定,本违法行为的构成,为旅行社违反本法规定,“安排旅游者参观或者参与违反我国法律、法规和社会公德的项目或者活动的”. 2009年12月1日国务院以国发〔2009〕41号文发布的《国务院关于加快发展旅游业的意见》中明确提出,“倡导文明健康的旅游方式”,在全社会大力倡导健康旅游、文明旅游、绿色旅游,使城乡居民在旅游活动中增长知识、开阔视野、陶冶情操;景区景点、宾馆饭店和旅行社等旅游企业要通过多种形式,引导每一位旅游者自觉按照《中国公民国内旅游文明行为公约》和《中国公民出境旅游文明行为指南》文明出行、文明消费;旅游者要尊重自然,尊重当地文化,尊重服务者,抵制不良风气,摒弃不文明行为;出境旅游者要维护良好的对外形象,做传播中华文明的使者。本法在“总则”第五条中也规定,“国家倡导健康、文明、环保的旅游方式”;第十三条进一步规定,“旅游者在旅游活动中应当遵守社会公共秩序和社会公德,尊重当地的风俗习惯、文化传统和宗教信仰,爱护旅游资源,保护生态环境,遵守旅游文明行为规范”。同时,本法第三十三条还明确规定:“旅行社及其从业人员组织、接待旅游者,不得安排参观或者参与违反我国法律、法规和社会公德的项目或者活动。”因此,旅行社违反本法规定,安排旅游者参观或者参与违反我国法律、法规和社会公德的项目或者活动的,即构成本违法行为,将受到相应的法律制裁。

  三、关于违法行为的处罚

  根据本条的规定,构成本违法行为,即“旅行社违反本法规定,安排旅游者参观或者参与违反我国法律、法规和社会公德的项目或者活动的”,由旅游主管部门责令改正,同时给予以下处罚:

  第一,没收违法所得。旅行社因实施违法安排旅游者参观或者参与违反我国法律、法规和社会公德的项目或者活动,有违法所得的,一律予以没收。

  第二,责令停业整顿。对于旅行社违法安排旅游者参观或者参与违反我国法律、法规和社会公德的项目或者活动的,由旅游主管部门责令停业整顿。在停业整顿期间,旅行社不得开展经营活动。

  第三,处以罚款。除了没收违法所得、责令停业整顿以外,还须对旅行社“并处”罚款,罚款的数额为“二万元以上二十万元以下”.

  第四,吊销经营许可证。对于旅行社违法安排旅游者参观或者参与违反我国法律、法规和社会公德的项目或者活动,“情节严重的”,还需要给予“吊销旅行社业务经营许可证”的处罚。至于“情节严重的”具体认定标准,需要有关方面在制定配套性的法规、规章时予以进一步的明确。

  第五,对有关人员的处罚。即对“直接负责的主管人员”和“其他直接责任人员”,给予以下两种处罚:一是处以罚款。罚款的数额为“二千元以上二万元以下”。二是暂扣或者吊销相关证件。即在给予罚款处罚的同时,暂扣或者吊销导游证、领队证。在暂扣导游证、领队证期间,导游、领队不得从事导游、领队业务。

  第一百零二条 违反本法规定,未取得导游证或者领队证从事导游、领队活动的,由旅游主管部门责令改正,没收违法所得,并处一千元以上一万元以下罚款,予以公告。

  导游、领队违反本法规定,私自承揽业务的,由旅游主管部门责令改正,没收违法所得,处一千元以上一万元以下罚款,并暂扣或者吊销导游证、领队证。

  导游、领队违反本法规定,向旅游者索取小费的,由旅游主管部门责令退还,处一千元以上一万元以下罚款;情节严重的,并暂扣或者吊销导游证、领队证。

  【本条主旨】

  本条是对无证导游、领队以及有证导游、领队私揽业务和索取小费等行为予以处罚的规定。

  【本条释义】

  本条共三款,对无证导游、领队以及有证导游、领队私揽业务和索取小费等行为规定了相应的法律责任。

  一、关于未取得导游证或者领队证从事导游、领队活动的行为及其处罚(一)关于违法行为的主体

  根据本条第一款的规定,本违法行为的主体,即未取得导游证或者领队证从事导游、领队活动的主体,为一般主体,即凡实施无证导游、领队活动行为的人,不管其是否具有其他特定身份,都会成为本违法行为的主体。但是,需要注意的是,由于导游、领队活动属于个人性质的行为,所以机关、企业、事业单位、社会团体等组织,不能成为本违法行为的主体。此外,无民事行为能力和限制民事行为能力的人,也不能成为本违法行为的主体。

  (二)关于违法行为的构成

  根据本条第一款的规定,本违法行为的构成,为“违反本法规定,未取得导游证或者领队证从事导游、领队活动的”,即无证导游、无证领队的。

  本法第三十七条规定,参加导游资格考试成绩合格,与旅行社订立劳动合同或者在相关旅游行业组织注册的人员,可以申请取得导游证;第三十九条规定,取得导游证,具有相应的学历、语言能力和旅游从业经历,并与旅行社订立劳动合同的人员,可以申请取得领队证。第四十一条中规定,“导游和领队从事业务活动,应当佩戴导游证、领队证”。国务院《导游人员管理条例》第四条中规定,“在中华人民共和国境内从事导游活动,必须取得导游证”。国务院《中国公民出国旅游管理办法》第十条规定,组团社应当为旅游团队安排专职领队,领队应当经省、自治区、直辖市旅游行政部门考核合格,取得领队证。国务院《旅行社条例》第三十一条规定,旅行社为接待旅游者委派的导游人员或者为组织旅游者出境旅游委派的领队人员,应当持有国家规定的导游证、领队证。

  根据上述规定,从事导游、领队业务活动的,必须依法取得导游证或者领队证后,方可从事相关业务活动。否则,没有导游证、领队证从事导游、领队活动的,即构成本违法行为。

  (三)关于违法行为的处罚

  根据本条第一款的规定,构成本违法行为的,即未取得导游证或者领队证从事导游、领队活动的,由旅游主管部门责令改正,同时给予以下两种处罚:一是没收违法所得;二是并处一千元以上一万元以下的罚款。此外,旅游主管部门实施处罚以后,应当将处罚情况通过适当的方式予以公告。

  二、关于导游、领队违法私自承揽业务的行为及其处罚

  (一)关于违法行为的主体

  根据本条第二款的规定,本违法行为的主体,即私自承揽导游、领队业务的主体,为特定主体,即“导游、领队”。这里的导游、领队,是指依法取得旅游主管部门颁发的导游证、领队证并受旅行社委派为旅游者提供服务的人。只有导游、领队才有可能成为本违法行为的主体。其他的个人,以及公司、企业、事业单位、社会团体等组织,都不能成为本违法行为的主体。

  (二)关于违法行为的构成

  根据本条第二款的规定,本违法行为的构成,为“导游、领队违反本法规定,私自承揽业务的”。本法第四十条明确规定:“导游和领队为旅游者提供服务必须接受旅行社委派,不得私自承揽导游和领队业务。”国务院《导游人员管理条例》第九条规定,“导游人员进行导游活动,必须经旅行社委派。导游人员不得私自承揽或者以其他任何方式直接承揽导游业务,进行导游活动”。国家旅游局《出境旅游领队人员管理办法》第七条中规定,“领队人员从事领队业务,必须经组团社正式委派”。所谓私自承揽业务,是指未经旅行社委派,导游、领队直接向旅游者提供旅游服务的行为。私自承揽导游、领队业务,为法律所明文禁止的行为。因此,导游、领队私自承揽业务的,即构成本违法行为。

  (三)关于违法行为的处罚

  根据本条第二款的规定,构成本违法行为的,即“导游、领队违反本法规定,私自承揽业务的”,由旅游主管部门责令改正,同时给予以下处罚:

  第一,没收违法所得。导游、领队私自承揽导游、领队业务,有违法所得的,一律予以没收。

  第二,处以罚款。只要导游、领队实施私自承揽导游、领队业务行为的,一律处以罚款。罚款的数额为“一千元以上一万元以下”.

  第三,暂扣或者吊销导游证、领队证。除了没收违法所得、处以罚款外,还要给予“暂扣或者吊销导游证、领队证”的处罚。至于在什么情况暂扣导游证、领队证,什么情况下吊销导游证、领队证,需要有关方面在制定配套性的法规、规章时,予以进一步的明确。

  三、关于导游、领队违法向旅游者索取小费的行为及其处罚

  (一)关于违法行为的主体

  根据本条第三款的规定,本违法行为的主体,即向旅游者索取小费的主体,为特定主体,即“导游、领队”。这里的导游、领队,是指依法取得旅游主管部门颁发的导游证、领队证并受旅行社委派为旅游者提供服务的人。只有导游、领队,才有可能成为本违法行为的主体。其他的个人以及公司、企业、事业单位、社会团体等组织,都不能成为本违法行为的主体。

  (二)关于违法行为的构成

  根据本条第三款的规定,本违法行为的构成,为“导游、领队违反本法规定,向旅游者索取小费的”。本法第四十一条中规定,导游和领队从事业务活动,应当“遵守职业道德”, “不得向旅游者索取小费”。国务院《导游人员管理条例》第十五条中规定,导游人员进行导游活动,“不得以明示或者暗示的方式向旅游者索要小费”。所谓小费,是指在旅游合同约定的旅游费用以外,要求旅游者直接支付给导游、领队个人的费用。向旅游者索取小费,是法律明文禁止的行为。因此,导游、领队向旅游者索取小费的,即构成本违法行为。

  (三)关于违法行为的处罚

  根据本条第三款的规定,构成本违法行为的,即“导游、领队违反本法规定,向旅游者索取小费的”,由旅游主管部门责令退还,即责令违法收取小费的导游、领队,将已经收取的小费退还给向其支付小费的旅游者。同时,旅游主管部门对索取小费的导游、领队,给予以下的处罚:

  第一,处以罚款。罚款的数额为“一千元以上一万元以下”.

  第二,暂扣或者吊销导游证、领队证。导游、领队违法向旅游者索取小费,“情节严重的”,还要同时给予暂扣或者吊销导游证、领队证的处罚。至于“情节严重”的认定标准,以及“暂扣”与“吊销”导游证、领队证的具体标准,需要有关方面在制定配套性的法规、规章时予以进一步的明确、具体。

  第一百零三条 违反本法规定被吊销导游证、领队证的导游、领队和受到吊销旅行社业务经营许可证处罚的旅行社的有关管理人员,自处罚之日起未逾三年的,不得重新申请导游证、领队证或者从事旅行社业务。

  【本条主旨】

  本条是关于吊销证件处罚后未逾三年的不得重新申领证件或者从事相关业务的规定。

  【本条释义】

  本条共一款,对吊销导游证、领队证的导游、领队和受到吊销旅行社业务经营许可证处罚的旅行社的有关管理人员,规定了自处罚之日起未逾三年的,不得重新申请导游证、领队证或者从事旅行社业务。

  一、对吊销证件人员等规定禁止其在一定期限重新申请证件或者从事某项业务的必要性 2003年8月27日第十届全国人大常委会第四次会议通过的行政许可法第七十八条规定:“行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可的,行政机关不予受理或者不予行政许可,并给予警告;行政许可申请属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的,申请人在一年内不得再次申请该行政许可。”第七十九条规定:“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的,行政机关应当依法给予行政处罚;取得的行政许可属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的,申请人在三年内不得再次申请该行政许可;构成犯罪的,依法追究刑事责任。"

  上述规定在法律上设立了一项重要的制度。这项制度的主要内容是,当行政许可的申请人或者已经取得行政许可的被许可人,因实施法律明文禁止的行为,除了不予受理其申请或者不予行政许可、吊销行政许可外,还设定了一定的期限,禁止其再次申请行政许可。设立这项制度的目的,就是增加行政许可申请人的违法成本,禁止其在一定的期限从事某项获利性活动,从而促使行政相对人树立诚信观念,推动社会信用体系的建设。

  本条关于被吊销导游证、领队证的导游、领队和受到吊销旅行社业务经营许可证处罚的旅行社的有关管理人员自处罚之日起未逾三年的,不得重新申请导游证、领队证或者从事旅行社业务的规定,虽然与行政许可法第七十八条、第七十九条的规定有一定的区别,但两者都属于设立一定的期限,禁止相关人员再次申请取得相关证件或者从事某项活动。

  二、关于吊销导游证、领队证的导游、领队自处罚之日起未逾三年的,不得重新申请导游证、领队证 导游证、领队证,是一种职业资格证书。取得导游证、领队证,表明获得了从事导游、领队业务的资格,具有了从事导游、领队业务的能力。但是,从事导游、领队业务活动,必须依法进行,严格遵守法律的规定,不得从事法律明文禁止的行为。

  本法在“法律责任”一章的有关条文中,对“吊销”导游证、领队证作了规定: (1)根据本法第九十八条的规定,旅行社以不合理的低价组织旅游活动,诱骗旅游者,并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益的,或者在组织、接待旅游者过程中指定具体购物场所,安排另行付费旅游项目的,除了对旅行社予以处罚外,还要对直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以处罚,处罚的内容中包括“吊销导游证、领队证”. (2)根据本法第九十九条的规定,旅行社在组织、接待出入境旅游过程中发现旅游者从事违法活动或者有其他违法情形,未履行及时向公安机关、旅游主管部门或者我国驻外机构报告义务的,除了对旅行社予以处罚外,还要对直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以处罚,处罚的内容中包括“吊销导游证、领队证”. (3)根据本法第一百条的规定,旅行社在旅游行程中擅自变更旅游行程安排严重损害旅游者权益的,拒绝履行合同的,未征得旅游者书面同意委托其他旅行社履行包价旅游合同的,除了对旅行社予以处罚外,还要对直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以处罚,处罚的内容中包括“吊销导游证、领队证”. (4)根据本法第一百零一条的规定,旅行社安排旅游者参观或者参与违反我国法律、法规和社会公德的项目或者活动的,除了对旅行社予以处罚外,还要对直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以处罚,处罚的内容中包括“吊销导游证、领队证”. (5)根据本法第一百零二条第二款的规定,导游、领队私自承揽业务的,给予包括“吊销导游证、领队证”在内的处罚。 (6)根据本法第一百零二条第三款的规定,导游、领队向旅游者索取小费的,给予包括“吊销导游证、领队证”在内的处罚。

  从上述内容看,法律明确规定需要给予“吊销导游证、领队证”处罚的行为,都是比较严重的违法行为,涉及旅游者合法权益的维护和旅游市场秩序的规范,涉及旅游经营者的诚信经营与公平竞争,涉及我国旅游事业的持续健康发展,而且法律已经作了明确的规定。因此,对于因实施上述违法行为,已经被处以“吊销导游证、领队证”处罚的导游、领队,应当设立一个禁入期,即禁止其在一定的期限内重新从事导游、领队业务活动。按照本条的规定,这个禁入期为三年,即“自处罚之日起未逾三年的,不得重新申请导游证、领队证”.

  三、关于受到吊销旅行社业务经营许可证处罚的旅行社的有关管理人员自处罚之日起未逾三年的不得从事旅行社业务 旅行社业务经营许可证,是指旅游主管部门根据公司、企业或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事旅行社业务经营活动的证书。取得旅行社业务经营许可证,表明获得了从事旅行社业务经营活动的资格,具有了从事旅行社业务经营活动的能力。但是,从事旅行社业务经营活动,必须依法进行,严格遵守法律的规定,不得从事法律明文禁止的行为。

  本法在“法律责任”一章的有关条文中,对“吊销”旅行社业务经营活动作了规定: (1)根据本法第九十五条第二款的规定,旅行社未经许可经营出境旅游、边境旅游,出租、出借旅行社业务经营许可证或者以其他方式非法转让旅行社业务经营许可,情节严重的,“吊销旅行社业务经营许可证”. (2)根据本法第九十六条的规定,旅行社未按照规定为出境或者入境团队旅游安排领队或者导游全程陪同,安排未取得导游证或者领队证的人员提供导游或者领队服务,未向临时聘用的导游支付导游服务费用,要求导游垫付或者向导游收取费用,情节严重的,责令停业整顿或者“吊销旅行社业务经营许可证”. (3)根据本法第九十七条的规定,旅行社进行虚假宣传误导旅游者,向不合格的供应商订购产品和服务,未按照规定投保旅行社责任保险,情节严重的,责令停业整顿或者“吊销旅行社业务经营许可证”. (4)根据本法第九十八条的规定,旅行社以不合理的低价组织旅游活动,诱骗旅游者,并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益,组织、接待旅游者指定具体购物场所、安排另行付费旅游项目,情节严重的,“吊销旅行社业务经营许可证”. (5)根据本法第九十九条的规定,旅行社组织、接待出入境旅游,发现旅游者从事违法活动,或者旅游者非法滞留、擅自分团、脱团,未履行及时向公安机关、旅游主管部门或者我国驻外机构报告义务,情节严重的,责令停业整顿或者“吊销旅行社业务经营许可证”. (6)根据本法第一百条的规定,旅行社在旅游行程中擅自变更旅游行程安排严重损害旅游者权益,拒绝履行合同,未征得旅游者书面同意委托其他旅行社履行包价旅游合同,造成旅游者滞留等严重后果的,“吊销旅行社业务经营许可证”. (7)根据本法第一百零一条的规定,旅行社安排旅游者参观或者参与违反我国法律、法规和社会公德的项目或者活动,情节严重的,“吊销旅行社业务经营许可证”. (8)根据本法第一百零四条的规定,旅游经营者给予或者收受贿赂,情节严重的,并由旅游主管部门“吊销旅行社业务经营许可证”.

  从上述内容看,法律明确规定需要给予“吊销旅行社业务经营许可证”处罚的行为,是比较严重的违法行为,是法律明确规定旅行社不得实施的行为。旅行社作为一种企业组织,与自然人相比,在法律上具有拟制人格,其经营活动是通过包括法定代表人和其他工作人员在内的自然人实施的。民法通则第四十三条规定:“企业法人对它的法定代表人和其他工作人员的经营活动,承担民事责任。”相同地,旅行社的法定代表人和其他工作人员实施的违反本法规定的行为,其相应的法律后果也由旅行社承担,如本法规定的罚款、吊销旅行社业务经营许可证等处罚,承担主体均为旅行社。同时,正是因为旅行社的经营活动是通过其法定代表和其他工作人员来实施,所以旅行社经营活动的合法与否与旅行社的相关管理人员有着密切的关系。旅行社的相关管理人员能够认真遵守法律,严格执行法律规定,就不会出现旅行社违法经营的问题。相反,如果旅行社的相关管理人员漠视法律,不遵守法律规定,甚至公然实施或者指示相关工作人员实施法律明文禁止的行为,必然导致旅行社违法经营的问题。因此,为了切实维护旅游经营者的合法权益,规范旅游市场秩序,促进旅游业的持续健康发展,有必要对受到吊销旅行社业务经营许可证处罚的旅行社的有关管理人员规定相应的制裁措施,即禁止其在一定期限内从事旅行社业务。按照本条的规定,违反本法规定,“受到吊销旅行社业务经营许可证处罚的旅行社的有关管理人员”, “自处罚之日起未逾三年的”,不得从事旅行社业务。按照公司法第二百一十七条中有关公司“高级管理人员”定义的规定,“高级管理人员”是指公司的经理、副经理、财务负责人,上市公司董事会秘书和公司章程规定的其他人员。本条规定“有关管理人员”,在人员范围上应当宽于公司法关于“高级管理人员”的规定。至于“有关管理人员”的具体范围,需要有关方面在制定相关配套性法规、规章时予以进一步的明确。

  第一百零四条 旅游经营者违反本法规定,给予或者收受贿赂的,由工商行政管理部门依照有关法律、法规的规定处罚;情节严重的,并由旅游主管部门吊销旅行社业务经营许可证。

  【本条主旨】

  本条是对旅游经营者违反法律规定,给予或者收受贿赂行为予以处罚的规定。

  【本条释义】

  本条共一款,对旅游经营者违反法律规定给予或者收受贿赂的行为规定了相应的法律责任。

  一、关于违法行为的主体

  根据本条的规定,本违法行为的主体,为特定主体,即“旅游经营者”。所谓旅游经营者,根据本法第一百一十一条关于“旅游经营者”含义的规定,是指旅行社、景区以及为旅游者提供交通、住宿、餐饮、购物、娱乐等服务的经营者。因此,不属于上述范围的单位或者个人,不能成为本违法行为的主体。

  二、关于违法行为的构成

  根据本条的规定,本违法行为的构成,为“旅游经营者违反本法规定,给予或者收受贿赂的”。本法第五十一条明确规定:“旅游经营者销售、购买商品或者服务,不得给予或者收受贿赂。"

  通过给予或者收受贿赂的方式销售、购买商品或者服务的,称为商业贿赂,属于不正当竞争行为。1993年9月2日第八届全国人大常委会第三次会议通过的反不正当竞争法第八条规定:“经营者不得采用财物或者其他手段进行贿赂以销售或者购买商品。在账外暗中给予对方单位或者个人回扣的,以行贿论处;对方单位或者个人在账外暗中收受回扣的,以受贿论处。经营者销售或者购买商品,可以以明示方式给对方折扣,可以给中间人佣金。经营者给对方折扣、给中间人佣金的,必须如实入账。接受折扣、佣金的经营者必须如实入账。”按照国家工商行政管理局1996年11月15日发布的《关于禁止商业贿赂行为的暂行规定》,所谓“财物”,是指现金和实物,包括经营者为销售或者购买商品,假借促销费、宣传费、赞助费、科研费、劳务费、咨询费、佣金等名义,或者以报销各种费用等方式,给付对方单位或者个人的财物。所谓“其他手段”,是指提供国内外各种名义的旅游、考察等给付财物以外的其他利益的手段。所谓“回扣”,是指经营者销售商品时在账外暗中以现金、实物或者其他方式退给对方单位或者个人的一定比例的商品价款。所谓“账外暗中”,是指未在依法设立的反映其生产经营活动或者行政事业经费收支的财务账上按照财务会计制度规定明确如实记载,包括不记入财务账、转入其他财务账或者做假账等。所谓“折扣”,即商品购销中的让利,是指经营者在销售商品时,以明示并如实入账的方式给予对方的价格优惠,包括支付价款时对价款总额按一定比例即时予以扣除和支付价款总额后再按一定比例予以退还两种形式。所谓“明示和入账”,是指根据合同约定的金额和支付方式,在依法设立的反映其生产经营活动或者行政事业经费收支的财务账上按照财务会计制度规定明确如实记载。所谓“佣金”,是指经营者在市场交易中给予为其提供服务的具有合法经营资格的中间人的劳务报酬。不得给予或者收受贿赂,是法律明文规定旅游经营者销售、购买商品或者服务时必须遵守的强制性规范。因此,旅游经营者如果在销售、购买商品或者服务时,给予或者收受贿赂的,即构成本违法行为。

  三、关于违法行为的处罚

  根据本条的规定,构成本违法行为的,即“旅游经营者违反本法规定,给予或者收受贿赂的”, “由工商行政管理部门依照有关法律、法规的规定处罚”。根据反不正当竞争法第二十二条中的规定,经营者采用财物或者其他手段进行贿赂以销售或者购买商品的,根据情节“处以一万元以上二十万元以下的罚款”, “有违法所得的,予以没收”。同时,本条还进一步规定,旅游经营者违反本法规定给予或者收受贿赂,“情节严重的”, “并由旅游主管部门吊销旅行社业务经营许可证”。即对于实施“情节严重的”商业贿赂行为的旅行社,除了由工商行政管理部门依法给予行政处罚外,还要由旅游主管部门吊销旅行社业务经营许可证。

  第一百零五条 景区不符合本法规定的开放条件而接待旅游者的,由景区主管部门责令停业整顿直至符合开放条件,并处二万元以上二十万元以下罚款。

  景区在旅游者数量可能达到最大承载量时,未依照本法规定公告或者未向当地人民政府报告,未及时采取疏导、分流等措施,或者超过最大承载量接待旅游者的,由景区主管部门责令改正,情节严重的,责令停业整顿一个月至六个月。

  【本条主旨】

  本条是对景区不符合开放条件而接待旅游者以及在旅游者数量可能达到最大承载量时未履行公告、报告义务等行为予以处罚的规定。

  【本条释义】

  本条共两款,对景区不符合开放条件而接待旅游者以及在旅游者数量可能达到最大承载量时未履行公告、报告义务等行为规定了相应的法律责任。

  一、关于景区不符合开放条件而接待旅游者行为的构成及处罚

  (一)关于违法行为的主体

  根据本条第一款的规定,本违法行为的主体,为特定主体,即“景区”。所谓“景区”,按照本法第一百一十一条关于“景区”含义的规定,是指为旅游者提供游览服务、有明确的管理界限的场所或者区域。因此,不属于“景区”的其他单位或者个人,不能成为本违法行为的主体。

  (二)关于违法行为的构成

  根据本条第一款的规定,本违法行为的构成,为“景区不符合本法规定的开放条件而接待旅游者的”。按照本法第四十二条的规定,景区开放应当具备以下四项条件:一是有必要的旅游配套服务和辅助设施;二是有必要的安全设施及制度,经过安全风险评估,满足安全条件;三是有必要的环境保护设施和生态保护措施;四是法律、行政法规规定的其他条件。同时,在具备以上条件的情况下,景区开放还要听取旅游主管部门的意见。因此,景区在不具备本法规定条件的情况下,对外开放接待旅游者的,属于明显的违法行为,即构成本违法行为。

  (三)关于违法行为的处罚

  根据本条第一款的规定,构成本违法行为的,即“景区不符合本法规定的开放条件而接待旅游者的”,由景区主管部门给予以下处罚:

  第一,责令停业整顿。对于景区不符合法定开放条件而接待旅游者的,由景区主管部门责令停业整顿。责令停业,属于一种能力罚,即限制或者剥夺违法行为人经营能力的一种处罚。责令停业整顿,就是要求景区停止经营,进行整顿。至于停业整顿的期限,按照本条第一款的规定,为“直至符合开放条件”。即停业整顿的期限,根据整顿后是否符合本法规定的景区开放条件而定,什么时候符合法定开放条件了,什么时候结束停业整顿。如果一直不符合法定开放条件,就一直整顿,不得重新开放接待旅游者。

  第二,并处罚款。对于景区不符合法定开放条件而接待旅游者的违法行为,除了责令停业整顿外,还要由景区主管部门“并处”罚款。罚款的数额为“二万元以上二十万元以下”.

  二、关于景区在旅游者数量可能达到最大承载量时未履行公告、报告义务等行为的构成及处罚(一)关于违法行为的主体

  根据本条第二款的规定,本违法行为的主体,为特定主体,即“景区”. “景区”是指为旅游者提供游览服务、有明确的管理界限的场所或者区域。不属于“景区”的其他单位或者个人,不能成为本违法行为的主体。

  (二)关于违法行为的构成

  根据本条第二款的规定,本违法行为,包括以下两种具体情形:

  第一,景区在旅游者数量可能达到最大承载量时未履行公告、报告义务及未采取相应措施的。实行景区旅游者数量控制制度,对于维护景区的正常旅游秩序,保障旅游者的人身和财产安全,保护和合理利用景区的旅游资源,具有重要的意义。本法第四十五条规定,景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量;景区应当公布景区主管部门核定的最大承载量,制定和实施旅游者流量控制方案,并可以采取门票预约等方式,对景区接待旅游者的数量进行控制。旅游者数量可能达到最大承载量时,景区应当提前公告并同时向当地人民政府报告,景区和当地人民政府应当及时采取疏导、分流等措施。因此,景区在旅游者数量可能达到最大承载量时,未依照本法规定公告或者未向当地人民政府报告,未及时采取疏导、分流等措施的,属于明显违反法律规定的行为,即构成本违法行为。

  第二,景区超过最大承载量接待旅游者的。景区应当认真执行本法的规定,接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量。如果景区超过景区主管部门核定的最大承载量接待旅游者的,属于明显的违法行为,即构成本违法行为。

  (三)关于违法行为的处罚

  根据本条第二款的规定,构成本违法行为,即“景区在旅游者数量可能达到最大承载量时,未依照本法规定公告或者未向当地人民政府报告,未及时采取疏导、分流等措施,或者超过最大承载量接待旅游者的”,由景区主管部门责令改正。对于违法行为“情节严重的”,由景区主管部门给予责令停业整顿的行政处罚。停业整顿的期限,为“一个月至六个月”。至于“情节严重”的具体认定标准,以及责令停业整顿“一个月至六个月”的具体时间确定,需要有关方面在制定配套性的法规、规章时予以进一步的明确。 第一百零六条 景区违反本法规定,擅自提高门票或者另行收费项目的价格,或者有其他价格违法行为的,由有关主管部门依照有关法律、法规的规定处罚。

  【本条主旨】

  本条是关于景区擅自提高门票或者另行收费项目的价格等价格违法行为由有关部门依法处罚的规定。

  【本条释义】

  本条共一款,对景区擅自提高门票或者另行收费项目的价格等行为规定了由有关主管部门依照有关法律、法规的规定予以处罚。

  一、关于违法行为的主体

  根据本条的规定,本违法行为的主体,为特定主体,即只有“景区”才能成为本违法行为的主体,其他单位或者个人不能成为本违法行为的主体。

  二、关于违法行为的构成

  根据本条的规定,本违法行为,包括以下两种具体情形:

  第一,擅自提高门票或者另行收费项目的价格的。景区的收费问题,直接关系到旅游者的合法权益,也是广大旅游者反映比较强烈的一个问题。景区门票和另行收费项目的价格,既要有利于景区的可持续发展,又要照顾到旅游者的可接受程度。按照本法第四十三条、第四十四条的规定,利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目,实行政府定价或者政府指导价,严格控制价格上涨。拟收费或者提高价格的,应当举行听证会,征求旅游者、经营者和有关方面的意见,论证其必要性、可行性。利用公共资源建设的景区,不得通过增加另行收费项目等方式变相涨价;另行收费项目已收回投资成本的,应当相应降低价格或者取消收费。公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等,除重点文物保护单位和珍贵文物收藏单位外,应当逐步免费开放。同时,景区应当在醒目位置公示门票价格、另行收费项目的价格及团体收费价格。景区提高门票价格应当提前六个月公布。将不同景区的门票或者同一景区内不同游览场所的门票合并出售的,合并后的价格不得高于各单项门票的价格之和,且旅游者有权选择购买其中的单项票。景区内的核心游览项目因故暂停向旅游者开放或者停止提供服务的,应当公示并相应减少收费。根据上述规定,景区可以根据情况需要提高门票或者另行收费项目的价格,但应当遵守本法规定的条件、程序等要求。如果景区不遵守法律规定的条件、程序等要求,擅自提高门票或者另行收费项目的价格的,即构成本违法行为。

  第二,有其他价格违法行为的。所谓“其他价格违法行为”,是指除擅自提高门票或者另行收费项目的价格之外,景区实施了其他违反法律、法规的价格行为。如根据价格法的规定,经营者进行价格活动,应当遵守法律、法规,执行依法制定的政府指导价、政府定价和法定的价格干预措施、紧急措施。经营者销售、收购商品和提供服务,应当按照政府价格主管部门的规定明码标价,注明商品的品名、产地、规格、等级、计价单位、价格或者服务的项目、收费标准等有关情况;经营者不得在标价之外加价出售商品,不得收取任何未予标明的费用。经营者不得有下列不正当价格行为:利用虚假的或者使人误解的价格手段,诱骗消费者或者其他经营者与其进行交易;提供相同商品或者服务,对具有同等交易条件的其他经营者实行价格歧视;采取抬高等级或者压低等级等手段收购、销售商品或者提供服务,变相提高或者压低价格,等等。又如按照国务院《价格违法行为行政处罚规定》,经营者不执行政府指导价、政府定价的行为,包括超出政府指导价浮动幅度制定价格,高于或者低于政府定价制定价格,提前或者推迟执行政府指导价、政府定价,强制或者变相强制服务并收费,自立收费项目或者自定标准收费等;经营者违反明码标价规定的行为,包括不标明价格、不按照规定的内容和方式明码标价、在标价之外加价出售商品或者收取未标明的费用等。

  三、关于违法行为的处罚

  根据本条的规定,构成本违法行为的,即“景区违反本法规定,擅自提高门票或者另行收费项目的价格,或者有其他价格违法行为的”,由有关主管部门依照有关法律、法规的规定处罚。目前,有关价格方面的法律,主要是1997年12月29日第八届全国人大常委会第二十九次会议通过的《中华人民共和国价格法》;行政法规主要有《价格违法行为行政处罚规定》《中华人民共和国价格管理条例》《制止牟取暴利的暂行规定》等。

  如根据价格法第三十九条的规定,经营者不执行政府指导价、政府定价以及法定的价格干预措施、紧急措施的,责令改正,没收违法所得,可以并处违法所得五倍以下的罚款;没有违法所得的,可以处以罚款;情节严重的,责令停业整顿。《价格违法行为行政处罚规定》第九条中规定,经营者不执行政府指导价、政府定价,有超出政府指导价浮动幅度制定价格等行为的,责令改正,没收违法所得,并处违法所得五倍以下的罚款;没有违法所得的,处五万元以上五十万元以下的罚款,情节较重的处五十万元以上二百万元以下的罚款;情节严重的,责令停业整顿。

  又如价格法第四十二条规定,经营者违反明码标价规定的,责令改正,没收违法所得,可以并处五千元以下的罚款。《价格违法行为行政处罚规定》第十三条中规定,经营者违反明码标价规定,有不标明价格等行为的,责令改正,没收违法所得,可以并处五千元以下的罚款。

  关于对价格违法行为实施行政处罚的机关,国务院《价格违法行为行政处罚规定》第三条规定:“价格违法行为的行政处罚由价格违法行为发生地的地方人民政府价格主管部门决定;国务院价格主管部门规定由其上级价格主管部门决定的,从其规定。" 第一百零七条 旅游经营者违反有关安全生产管理和消防安全管理的法律、法规或者国家标准、行业标准的,由有关主管部门依照有关法律、法规的规定处罚。

  【本条主旨】

  本条是关于旅游经营者违反有关安全生产管理和消防安全管理的规定或者标准的,由有关部门依法处罚的规定。

  【本条释义】

  本条共一款,对旅游经营者违反有关安全生产管理和消防安全管理的规定或者标准的行为规定了由有关主管部门依照有关法律、法规的规定予以处罚。

  一、关于违法行为的主体

  根据本条的规定,本违法行为的主体,为特定主体,即“旅游经营者”。根据本法第一百一十一条的规定,“旅游经营者”,是指旅行社、景区以及为旅游者提供交通、住宿、餐饮、购物、娱乐等服务的经营者。除了“旅游经营者”外,其他的单位或者个人,不能成为本违法行为的主体。

  二、关于违法行为的构成

  根据本条的规定,本违法行为,包括两个方面的内容:一是旅游经营者违反有关安全生产管理的法律、法规或者国家标准、行业标准;二是旅游经营者违反有关消防安全管理的法律、法规或者国家标准、行业标准。本法第七十九条第一款中明确规定,“旅游经营者应当严格执行安全生产管理和消防安全管理的法律、法规和国家标准、行业标准”。目前,国家在安全生产管理和消防安全管理方面制定了相应的法律、行政法规,如安全生产法、消防法、特种设备安全法等,有关方面还制定了相关的国家标准、行业标准,旅游经营者应当依法开展生产经营活动,认真遵守和执行有关安全生产管理和消防安全管理的法律、法规以及国家标准、行业标准,切实强化安全意识、防范意识,健全完善各项规章制度,落实相关责任措施,确保安全生产,预防灾害发生。旅游经营者在经营活动过程中,如果实施违反有关安全生产管理和消防安全管理的法律、法规或者国家标准、行业标准行为的,即构成本违法行为。

  三、关于违法行为的处罚

  根据本条的规定,构成本违法行为的,即“旅游经营者违反有关安全生产管理和消防安全管理的法律、法规或者国家标准、行业标准的”,由有关主管部门依照有关法律、法规的规定处罚。

  如安全生产法第八十条规定,生产经营单位的决策机构、主要负责人、个人经营的投资人不依照本法规定保证安全生产所必需的资金投入,致使生产经营单位不具备安全生产条件的,责令限期改正,提供必需的资金;逾期未改正的,责令生产经营单位停产停业整顿。有前述违法行为,导致发生生产安全事故,构成犯罪的,依照刑法有关规定追究刑事责任;尚不够刑事处罚的,对生产经营单位的主要负责人给予撤职处分,对个人经营的投资人处二万元以上二十万元以下的罚款。第八十一条规定,生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责的,责令限期改正;逾期未改正的,责令生产经营单位停产停业整顿。生产经营单位的主要负责人有前述违法行为,导致发生生产安全事故,构成犯罪的,依照刑法有关规定追究刑事责任;尚不够刑事处罚的,给予撤职处分或者处二万元以上二十万元以下的罚款。生产经营单位的主要负责人依照前述规定受刑事处罚或者撤职处分的,自刑罚执行完毕或者受处分之日起,五年内不得担任任何生产经营单位的主要负责人,等等。

  又如消防法第六十条规定:“单位违反本法规定,有下列行为之一的,责令改正,处五千元以上五万元以下罚款:(一)消防设施、器材或者消防安全标志的配置、设置不符合国家标准、行业标准,或者未保持完好有效的;(二)损坏、挪用或者擅自拆除、停用消防设施、器材的;(三)占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口或者有其他妨碍安全疏散行为的;(四)埋压、圈占、遮挡消火栓或者占用防火间距的;(五)占用、堵塞、封闭消防车通道,妨碍消防车通行的;(六)人员密集场所在门窗上设置影响逃生和灭火救援的障碍物的;(七)对火灾隐患经公安机关消防机构通知后不及时采取措施消除的。个人有前款第二项、第三项、第四项、第五项行为之一的,处警告或者五百元以下罚款。有本条第一款第三项、第四项、第五项、第六项行为,经责令改正拒不改正的,强制执行,所需费用由违法行为人承担。”等等。

  关于对本违法行为实施行政处罚的机关,安全生产法第九十四条规定:“本法规定的行政处罚,由负责安全生产监督管理的部门决定;予以关闭的行政处罚由负责安全生产监督管理的部门报请县级以上人民政府按照国务院规定的权限决定;给予拘留的行政处罚由公安机关依照治安管理处罚条例的规定决定。有关法律、行政法规对行政处罚的决定机关另有规定的,依照其规定。”消防法第七十条第一款规定:“本法规定的行政处罚,除本法另有规定的外,由公安机关消防机构决定;其中拘留处罚由县级以上公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定决定。"

  第一百零八条 对违反本法规定的旅游经营者及其从业人员,旅游主管部门和有关部门应当记入信用档案,向社会公布。

  【本条主旨】

  本条是关于对违反本法规定的旅游经营者及其从业人员记入信用档案并向社会公布的规定。

  【本条释义】

  本条共一款,对违反本法规定的旅游经营者及其从业人员规定了记入信用档案并向社会公布。

  遵守法律、诚信经营、规范服务,是旅游经营者及其从业人员从事旅游业务活动的基本前提。本法第六条中规定,旅游经营者应当“诚信经营”。第四十一条中规定,导游和领队从事业务活动,应当“遵守职业道德”, “不得诱导、欺骗、强迫或者变相强迫旅游者购物或者参加另行付费旅游项目”。在市场经济条件下,良好的信用记录对于企业和个人来讲,最大的好处就是为其积累信用财富,使其在信贷、商业交易、求职、租房等活动中获得更为便利、优惠、公平的发展机会。为了建设我国的社会信用体系,国务院办公厅于2007年3月23日以国办发〔2007〕17号文发布《关于社会信用体系建设的若干意见》,明确提出要“逐步建设和完善以组织机构代码和身份证号码等为基础的实名制信息共享平台体系”,形成失信行为联合惩戒机制,真正使失信者“一处失信,寸步难行”。社会信用体系正常发挥作用是依靠建立起一套有效信用信息的记录和传播机制,形成“守信受益、失信受罚”的激励约束机制,使具有良好信用的企业和个人充分享受守信的益处和便利,使有不良记录的企业和个人付出成本和代价,同时也有利于政府主管部门通过查询信用信息,可以更好地增强监管能力,提高社会管理和公共服务水平。

  旅游诚信体系建设,属于行业信用建设,即行业主管部门为加强和改善行业监督管理,以行业信用记录为基础,对企业和个人在行业内遵纪守法行为进行监督管理的政策和措施。行业信用记录主要是行业主管部门建立的企业和个人在某个特定领域内从事经济活动是否遵守法律、法规及违法处罚情况的记录。2009年12月1日,国务院以国发〔2009〕41号文发布的《关于加快发展旅游业的意见》中明确提出,要“加强旅游诚信体系建设,开展诚信旅游创建活动,制定旅游从业人员诚信服务准则,建立旅行社、旅游购物店信用等级制度”. 2006年9月6日,国家旅游局发布《关于践行社会主义荣辱观、推进旅游诚信建设的指导意见》,专门就构建旅游诚信体系作出部署。2006年12月13日,国家旅游局发布的《关于进一步加强全国导游队伍建设的若干意见》中提出,“建立导游执业、信用档案的信息化平台,借助社会监督,规范导游服务”. 2011年2月24日,国家旅游局发布的《关于加强监督管理规范旅游市场秩序的工作意见》中进一步明确提出,加强诚信建设,“将违法违规企业和人员信息记入诚信档案,并可以建立黑名单,坚决把不良业者淘汰清理出旅游行业”, “并通过媒体及时和定期公布黑名单”.

  根据本条的规定,对违反本法规定的旅游经营者及其从业人员,旅游主管部门和有关部门在依法进行处罚以后,应当将旅游经营者或者其从业人员的违法情况、处罚情况等记入信用档案,同时还要通过适当的方式向社会公布。建立对违反本法规定的旅游经营者及其从业人员记入信用档案并向社会公布的制度,是加强旅游业信用建设的一项重要措施。将违法的旅游经营者及其从业人员记入信用档案,可以对其进行持续的跟踪记录,掌握其合法经营、诚信经营、规范服务以及实施违法行为的动态情况,从而促使其努力提高合法经营、诚信经营、规范服务的水平,自觉维护旅游市场秩序。同时,将违法的旅游经营者及其从业人员记入信用档案并向社会公布,也是旅游主管部门和有关部门以及工商行政管理、产品质量监督、交通等执法部门依法开展监督检查工作的一个重要参考,有利于增强相关部门在实施监督检查时加强工作的针对性,可以有侧重地对有多次不良记录的旅游经营者及其从业人员实施监督检查,从而提高对旅游经营行为的监管效率。按照政府信息公开条例的规定,行政机关应当将主动公开的政府信息,通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开;可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施,公开政府信息。

  需要说明的是,将违反本法规定的旅游经营者及其从业人员记入信用档案并向社会公布,本身不是一种行政处罚措施。但是,将违反本法规定的旅游经营者及其从业人员记入信用档案并向社会公布,让全社会来监督旅游经营者及其从业人员的经营活动、服务行为,对于进一步规范旅游市场秩序,全面提升旅游服务质量,切实维护旅游者合法权益,促进我国旅游业持续健康发展,具有重要的意义和作用。

  第一百零九条 旅游主管部门和有关部门的工作人员在履行监督管理职责中,滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,尚不构成犯罪的,依法给予处分。

  【本条主旨】

  本条是关于旅游主管部门和有关部门的工作人员在履行监督管理职责中存在违法行为给予处分的规定。

  【本条释义】

  本条共一款,对旅游主管部门和有关部门的工作人员在履行监督管理职责中存在违法行为规定了相应的法律责任。

  一、关于违法行为的主体

  根据本条的规定,本违法行为的主体,为特定主体,即“旅游主管部门和有关部门的工作人员”。这里的“有关部门”,主要是指依据本法第八十三条第一款的规定,“依照本法和有关法律、法规的规定,在各自职责范围内对旅游市场实施监督管理”的“县级以上人民政府有关部门”,如“对相关旅游经营行为实施监督检查”的“有关主管部门”和“工商行政管理、产品质量监督、交通等执法部门”。除“旅游主管部门和有关部门的工作人员”以外的其他人员,如公司、企业的工作人员,不能成为本违法行为的主体。

  二、关于违法行为的构成

  根据本条的规定,本违法行为的构成,为旅游主管部门和有关部门的工作人员“在履行监督管理职责中,滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,尚不构成犯罪的”。具体来讲,本违法行为的构成条件,包括以下三个方面:

  第一,行为发生在“在履行监督管理职责中”。所谓“在履行监督管理职责中”,是指旅游主管部门和有关部门的工作人员实施本违法行为,是在其履行监督管理职责的过程之中。如果该行为与其履行监督管理职责无关,则不构成本违法行为。

  第二,行为的内容为“滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊”。所谓“滥用职权”,是指旅游主管部门和有关部门的工作人员故意超过职权范围行使职权,或者不适当地使用职权,致使公共财产、国家和人民利益遭受损失的行为。如旅游主管部门的工作人员,对于不符合法定条件的人员颁发导游证、领队证的等。所谓“玩忽职守”,是指旅游主管部门和有关部门的工作人员严重不负责任,不履行或者不正确地履行职责,致使公共财产、国家和人民利益受到损失的行为。如价格主管部门的工作人员,在接到群众有关某景区的门票存在严重违法情况的举报后不予理睬的等。所谓“徇私舞弊”,是指旅游主管部门和有关部门的工作人员为徇个人私利、私情,违反国家法律、法规的规定,破坏旅游市场秩序,使国家和人民利益受到损失的行为。如市场监督管理部门的工作人员,在接到群众有关某景区的某个摊位存在严重的出售假冒伪劣旅游商品后不积极查处的等。

  第三,行为的严重程度“尚不构成犯罪的”。所谓“尚不构成犯罪的”,是指旅游主管部门和有关部门的工作人员实施的滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为,还没有达到构成犯罪的程度。根据刑法第十三条的规定,具有“危害社会”的行为,“依照法律应当受刑罚处罚的,都是犯罪”, “但是情节显著轻微危害不大的,不认为是犯罪”。因此,本违法行为的构成,需要具备“情节显著轻微危害不大”的条件。

  三、关于违法行为的处罚

  根据本条的规定,构成本违法行为的,即“旅游主管部门和有关部门的工作人员在履行监督管理职责中,滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,尚不构成犯罪的”,依法给予处分。这里的“处分”,是指行政处分。

  所谓行政处分,是行政机关内部,上级对有隶属关系的下级违反纪律的行为或者是对尚未构成犯罪的轻微违法行为所给予的纪律制裁。根据公务员法的规定,公务员因违法违纪应当承担纪律责任的,依法给予处分。处分分为六种,即警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。对公务员的处分,应当事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备。公务员违纪的,应当由处分决定机关决定对公务员违纪的情况进行调查,并将调查认定的事实及拟给予处分的依据告知公务员本人,公务员有权进行陈述和申辩。处分决定机关认为对公务员应当给予处分的,应当在规定的期限内,按照管理权限和规定的程序作出处分决定,处分决定应当以书面形式通知公务员本人。公务员在受处分期间不得晋升职务和级别,其中受记过、记大过、降级、撤职处分的,不得晋升工资档次。受处分的期间为:警告,6个月;记过,12个月;记大过,18个月;降级、撤职,24个月。受撤职处分的,按照规定降低级别。公务员受开除以外的处分,在受处分期间有悔改表现,并且没有再发生违纪行为的,处分期满后,由处分决定机关解除处分并以书面形式通知本人。解除处分后,晋升工资档次、级别和职务不再受原处分的影响;但是,解除降级、撤职处分的,不视为恢复原级别、原职务。

  行政处分与行政处罚都属于行政责任范畴,但二者之间有明显的区别。一是适用对象不同。行政处分只适用于国家机关、事业单位所属的人员,不适用于社会上的一般公民;而行政处罚则适用于所有的公民、法人或其他组织。二是适用的违法行为不同。行政处分与行政处罚都适用于行政违法行为,但行政处分适用的是一般的违法失职行为,而行政处罚则适用于违反某种特定的,设定有行政处罚的法律、法规、规章的违法行为。三是实施的机关不同。实施行政处分的机关,是被处分人员的所在单位或者上级主管机关,以及行政监察机关;而实施行政处罚的机关,是国家法律、法规规定的具有行政处罚权的行政机关,法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织和行政机关依照法律、法规、规章的规定,在其法定权限内委托的组织。四是执行主体不同。行政处分由国家机关和事业单位执行;而行政处罚既可由行政机关执行,也可由行政机关申请人民法院强制执行。五是救济的方式不同。当事人对行政处分不服的,救济方式为复核和申诉,即向原处理机关申请复核,或者按照规定向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关、行政监察机关提出申诉。行政处罚的救济渠道为行政复议和行政诉讼,当事人对行政处罚不服的,可以向该行政机关的上级行政机关申请行政复议,也可以向人民法院提起行政诉讼。

  第一百一十条 违反本法规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  【本条主旨】

  本条是关于违反本法规定构成犯罪依法追究刑事责任的规定。

  【本条释义】

  本条共一款,对违反本法规定构成犯罪的行为,规定了要依法追究刑事责任。

  根据本法的规定,在旅游市场中存在法律关系的主体,主要有以下三类:一是旅游经营者及其从业人员;二是旅游者;三是政府监督管理部门及其工作人员。本法“法律责任”一章主要对旅游经营者及其从业人员的违法行为规定了相应的行政处罚,同时还对政府监督管理部门的工作人员在履行监督管理职责中存在滥用职权等尚不构成犯罪的行为规定了依法给予处分。因此,本条关于“违反本法规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任”的规定,应当主要针对旅游经营者及其从业人员和政府监督管理部门的工作人员实施违反本法规定、构成犯罪的行为。

  关于旅游经营者及其从业人员“违反本法规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任”的行为,由于旅游经营者包括旅行社、景区以及为旅游者提供交通、住宿、餐饮、购物、娱乐等服务的多种经营者,而且这些经营者的业务范围不同,其所有制性质也有所不同,所以其构成犯罪的行为十分广泛,不宜详细列举。如根据本法第一百零七条的规定,“旅游经营者违反有关安全生产管理和消防安全管理的法律、法规或者国家标准、行业标准”,可以构成的犯罪,包括交通肇事罪、重大责任事故罪、强令违章冒险作业罪、重大劳动安全事故罪、大型群众性活动重大安全事故罪、消防责任事故罪以及不报、谎报安全事故罪等。因此,应当根据旅游经营者及其从业人员违反本法规定行为的具体情况,结合刑法相关规定,依法追究刑事责任。

  关于政府监督管理部门的工作人员“违反本法规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任”的行为,主要包括以下几种犯罪:一是滥用职权罪、玩忽职守罪。刑法第三百九十七条规定:“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的,处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的,依照规定。国家机关工作人员徇私舞弊,犯前款罪的,处五年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的,依照规定。”二是徇私舞弊不移交刑事案件罪。刑法第四百零二条规定:“行政执法人员徇私舞弊,对依法应当移交司法机关追究刑事责任的不移交,情节严重的,处三年以下有期徒刑或者拘役;造成严重后果的,处三年以上七年以下有期徒刑。”三是放纵制售伪劣商品犯罪行为罪。刑法第四百一十四条规定:“对生产、销售伪劣商品犯罪行为负有追究责任的国家机关工作人员,徇私舞弊,不履行法律规定的追究职责,情节严重的,处五年以下有期徒刑或者拘役。"

  第十章 附 则

  附则是一部法律的附属部分,通常置于法律的最后一部分。附则一般不对实体性内容作出规定,即不对权利与义务作出规定。从我国立法实践来看,附则主要是就一部法律的一些用语的含义、施行日期以及原有法律、法规的处理等作出规定。本章共2条,规定了两方面的内容:一是对本法一些用语的含义作了规定;二是规定了本法的施行日期。

  第一百一十一条 本法下列用语的含义:

  (一)旅游经营者,是指旅行社、景区以及为旅游者提供交通、住宿、餐饮、购物、娱乐等服务的经营者。

  (二)景区,是指为旅游者提供游览服务、有明确的管理界限的场所或者区域。

  (三)包价旅游合同,是指旅行社预先安排行程,提供或者通过履行辅助人提供交通、住宿、餐饮、游览、导游或者领队等两项以上旅游服务,旅游者以总价支付旅游费用的合同。

  (四)组团社,是指与旅游者订立包价旅游合同的旅行社。

  (五)地接社,是指接受组团社委托,在目的地接待旅游者的旅行社。

  (六)履行辅助人,是指与旅行社存在合同关系,协助其履行包价旅游合同义务,实际提供相关服务的法人或者自然人。

  【本条主旨】

  本条是关于本法一些用语含义的规定。

  【本条释义】

  本条共一款,对本法中使用的六个用语的含义作了规定。

  一、关于对法律用语含义作出规定的必要性

  按照现代汉语的理解,所谓“含义”,是指词句等所包含的意义。法律规范的表现形式,主要有两种方式:一是成文法表达方式,即法律规范主要通过法律条文的方式予以表达和体现;二是判例法表达方式,即法律规范主要通过法院各种裁判文书的方式予以表达和体现。法律规范不论采用何种方式进行表达和体现,都需要运用相应的字、词、句。不同内容的法律规范,需要运用不同的字、词、句来表达和体现,相同内容的法律规范,需要运用相同的字、词、句来表达和体现。在长期的立法活动中,逐步形成了一些特定的法律用语,或者称为法律专门术语。法律用语的特殊性在于,其所表达的意义,涉及法律上的权利义务关系,涉及当事人的范围以及当事人权利大小与义务多寡,涉及法律的正确实施与否等。同时,法律的制定,离不开社会实践,社会生活中人们经常使用的字、词、句,也会反映到法律规范中,所以法律中运用的一些用语,需要通过一定的方式明确其含义。因此,立法中对一些用语的含义作出规定,是世界各国立法活动的普遍性做法。

  在我国的立法实践中,已经有许多部法律对该法中的一些用语的含义作了规定。如道路交通安全法第一百一十九条对“道路”“车辆”“机动车”“非机动车”“交通事故”五个用语的含义作了规定;其中,“道路”是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方,包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所等。又如刑事诉讼法在第一编“总则”中设立第九章“其他规定”,专门对“侦查”“当事人”“法定代理人”“诉讼参与人”“诉讼代理人”“近亲属”六个用语的含义作了规定;如“侦查”是指公安机关、人民检察院在办理案件过程中,依照法律进行的专门调查工作和有关的强制性措施等。

  对法律用语的含义作出规定,有利于法律条文表达的准确性、明确性、完整性,有利于充分体现立法机关的立法意图,对于执法机关及其工作人员正确执行法律,对于相关当事人正确行使权利和履行义务,具有重要的意义和作用。因此,本条专门对“旅游经营者”等六个用语的含义作了规定。

  二、关于本法中六个用语的含义

  根据本条的规定,“旅游经营者”“景区”“包价旅游合同”“组团社”“地接社”“履行辅助人”六个用语的含义是:

  第一,关于“旅游经营者”的含义。“旅游经营者”是指旅行社、景区以及为旅游者提供交通、住宿、餐饮、购物、娱乐等服务的经营者。根据这一规定,本法中的旅游经营者,实际上是指参与旅游业经营活动的所有主体。

  第二,关于“景区”的含义。“景区”是指为旅游者提供游览服务、有明确的管理界限的场所或者区域。“景区”包括公园、风景名胜区等,属于旅游经营者中的一种,其业务特点是为旅游者提供“游览”服务。

  第三,关于“包价旅游合同”的含义。“包价旅游合同”是指旅行社预先安排行程,提供或者通过履行辅助人提供交通、住宿、餐饮、游览、导游或者领队等两项以上旅游服务,旅游者以总价支付旅游费用的合同。包价旅游合同属于合同的一种,其签订、履行、变更、终止、违约责任等事项,除了本法另有规定外,应当适用合同法的规定。

  第四,关于“组团社”的含义。“组团社”是指与旅游者订立包价旅游合同的旅行社。组团社属于旅游经营者的一种,是旅游者组成团队开展旅游活动的组织者。

  第五,关于“地接社”的含义。“地接社”是指接受组团社委托,在目的地接待旅游者的旅行社。在我国境内的地接社,属于本法规定的旅游经营者的一种,是旅游者到达旅游目的地开展旅游活动的接待者。

  第六,关于“履行辅助人”的含义。“履行辅助人”是指与旅行社存在合同关系,协助其履行包价旅游合同义务,实际提供相关服务的法人或者自然人。履行辅助人应当属于旅游经营者的范围,但其本身不与旅游者直接签订合同,而是依据与旅行社之间签订的合同,协助旅行社履行包价旅游合同义务。履行辅助人,如宾馆、饭店等,依据其与旅行社之间签订的合同约定,提供相关的服务,如提供住宿服务、餐饮服务等。

  第一百一十二条 本法自2013年10月1日起施行。

  【本条主旨】

  本条是关于本法施行日期的规定。

  【本条释义】

  所谓法律的施行时间,也称法律的生效时间,是指法律从什么时间开始发生效力。对于法律的施行日期或者生效日期,可以从以下几个方面来理解:

  第一,凡法律,均有生效日期的问题。我国立法法第五十一条规定:“法律应当明确规定施行日期。”根据这一规定,凡是法律都要对其施行日期即生效日期作出“明确规定”。至于法律对施行日期如何作出规定,按照我国的立法实践,主要有以下三种规定方式:

  1在法律条文中直接规定“本法自××××年××月××日起施行”。这种直接规定具体日期的方式,是目前我国立法实践通常的做法。如2007年6月29日第十届全国人大常委会第二十八次会议通过的《中华人民共和国劳动合同法》第九十八条规定:“本法自2008年1月1日起施行。”本法也采用了这种直接规定具体日期的方式,即本条规定:“本法自2013年10月1日起施行。"

  2在法律条文中没有直接规定具体的施行日期,而是规定“本法自公布之日起施行”。采用这种规定方式,法律的生效日期,就取决于国家主席公布法律的日期。我国宪法第八十条中规定,“中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定,公布法律”。立法法第二十三条规定:“全国人民代表大会通过的法律由国家主席签署主席令予以公布。”第四十一条规定:“常务委员会通过的法律由国家主席签署主席令予以公布。”根据立法法的上述规定,国家主席通过签署主席令的方式公布法律。同时,立法法第五十二条第一款还规定:“签署公布法律的主席令载明该法律的制定机关、通过和施行日期。”目前,国家主席通常都是在全国人大或者全国人大常委会通过法律的当天,签署主席令,公布法律。如1998年6月26日第九届全国人大常委会第三次会议通过的《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》第十六条规定:“本法自公布之日起施行。”同日,国家主席江泽民发布主席令,公布了该法。

  3既不直接规定具体日期,又不规定自公布之日施行的方式,而是规定一部法律的生效日期取决于另一个法律的制定和实施时间,这是一种特殊方式,也是目前不采用的方式。具体是指1986年12月2日第六届全国人大常委会第十八次会议通过的《中华人民共和国企业破产法(试行)》第四十三条规定:“本法自全民所有制工业企业法实施满3个月之日起试行。”当时,全民所有制工业企业法尚未制定出来,所以企业破产法(试行)最终开始生效的时间是全民所有制工业企业法于1988年8月1日生效后3个月的1988年11月1日。

  第二,法律的生效时间,涉及法律的溯及力问题。所谓“法律的溯及力”,是指法律溯及既往的效力。换言之,就是指一部法律生效后,对其生效以前发生的事件和行为,是否适用该法的问题。如果适用该法,就表明该法具有溯及力;如果不适用该法,就表明该法不具有溯及力。我国立法法第八十四条规定:“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往,但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”根据这一规定,我国法律原则上“不溯及既往”,即没有溯及力,不适用于法律生效以前发生的事件和行为。同时,为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益,法律可以“溯及既往”,即具有溯及力,可以适用于法律生效以前发生的事件和行为,但是这种情况必须在法律上作出“特别规定”。目前,我国立法实践中,很少对溯及力的问题作出规定,即绝大多数法律不具有溯及力,其效力“不溯及既往”。当然,也有极少数法律对溯及力的问题作出规定,如1997年3月14日第八届全国人大第五次会议修订通过的刑法第十二条第一款规定:“中华人民共和国成立以后本法施行以前的行为,如果当时的法律不认为是犯罪的,适用当时的法律;如果当时的法律认为是犯罪的,依照本法总则第四章第八节的规定应当追诉的,按照当时的法律追究刑事责任,但是如果本法不认为是犯罪或者处刑较轻的,适用本法。”本法没有对溯及力的问题作出“特别规定”,所以本法没有“溯及既往”的效力,即不适用于本法生效以前发生的事件和行为。

  第三,法律生效后的效果。一部法律,一旦开始施行,即发生效力,就会产生以下两个方面的法律后果:

  1法律一旦开始生效,凡属于该法调整范围内的关系,都要按照该法的规定执行。任何违反该法的行为,均属于违法行为,都要依法受到相应的责任追究。

  2法律一旦开始生效,凡是价位低于该法的所有规范性文件,都必须符合该法的规定。凡是与该规定存在抵触情况的其他规范性文件的规定,都应当属于无效。当然,如果属于同一价位的法律,存在不一致规定情况的,则应当按照立法法的有关规定处理。立法法第八十三条规定:“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章,特别规定与一般规定不一致的,适用特别规定;新的规定与旧的规定不一致的,适用新的规定。”根据这一规定,法律之间“特别规定与一般规定不一致的”,适用“特别规定”;法律之间“新的规定与旧的规定不一致的”,适用“新的规定”。同时,立法法第八十五条第一款还规定:“法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致,不能确定如何适用时,由全国人民代表大会常务委员会裁决。"

  第四,法律生效前的准备工作。除了采用“本法自公布之日起施行”这种规定方式的法律外,其他法律都会存在通过日期与施行日期不一致的现象,即施行日期晚于通过日期,两者之间存在一定的时间“空当”。这个时间“空当”,有的长,有的短。本法于2013年4月25日通过,自2013年10月1日起施行,中间有5个月左右的时间。对于这段时间,应当充分利用,认真做好本法实施的各项准备工作。

  1认真做好宣传、学习本法的工作。本法作为我国第一部全面规范旅游事业的法律,内容丰富,有关方面应当认真组织本法的宣传、学习工作,既要积极开展旅游主管部门和政府有关部门及其工作人员的学习活动,也要认真组织从事旅游业务的单位和个人的学习活动,还要通过各种方式在全社会进行宣传,做到家喻户晓,为本法的正式实施打下良好的基础。

  2认真做好本法配套性规定的起草制定工作。本法是我国旅游事业的第一部法律,主要是从国家的制度层面上对旅游事业涉及的各种关系进行规范,具有基础性、原则性、框架性等特点,许多操作性的规范,需要进一步的具体化。有关方面应当充分运用本法施行前的这段时间,抓紧组织起草制定相关的配套性规定,争取与本法同步实施。

  3认真清理与本法规定不一致的规范。本法制定以前,国务院及其旅游主管部门、其他有关部门以及各省、自治区、直辖市,为了促进旅游事业的发展,制定了一系列的法规、规章和其他规范性文件。这些法规、规章和其他规范性文件中的规定,有的已经为本法所吸纳,上升为法律规范,有的则存在与本法规定不一致的情况。有关方面应当及时开展清理工作,通过修改、废止等方式,清除那些与本法相抵触的规定,保证本法的顺利施行。